Toelichting bij COM(2008)332 - Oprichting van het Europees Strafregister Informatiesysteem (ECRIS) overeenkomstig artikel 11 van Kaderbesluit 2008/XX/JBZ - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2008)332 - Oprichting van het Europees Strafregister Informatiesysteem (ECRIS) overeenkomstig artikel 11 van Kaderbesluit 2008/XX/JBZ. |
|---|---|
| bron | COM(2008)332   |
| datum | 27-05-2008 |
Motivering en doel van het voorstel
De verbetering van de kwaliteit van de uitwisseling van gegevens over strafrechtelijke veroordelingen is door de Europese Raad van 25-26 maart 2004 als prioriteit aangemerkt in zijn verklaring over de bestrijding van terrorisme, en dit werd bevestigd in het Haags Programma, dat werd goedgekeurd door de Europese Raad van 4-5 november 2004. Deze doelstellingen worden weerspiegeld in het actieplan ter uitvoering van het Haags Programma, dat op 2 en 3 juni 2005 gezamenlijk door de Commissie en de Raad is aangenomen. Om te beantwoorden aan de verwachtingen die de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken op 14 april 2005 had geformuleerd, na de publicatie in januari 2005 van het witboek over de uitwisseling van gegevens over strafrechtelijke veroordelingen en hun gevolgen in de Europese Unie en na het daaropvolgende oriënterende debat daarover, bereikte de Raad in juni 2007 een politiek akkoord over Kaderbesluit 2008/XXX/JBZ betreffende de organisatie en de inhoud van uitwisselingen van gegevens uit het strafregister tussen de lidstaten (hierna 'het kaderbesluit' genoemd). Voor de uitvoering van het kaderbesluit zijn verdere maatregelen vereist, met name wat het opzetten van een geautomatiseerd gegevensuitwisselingssysteem betreft. Het doel van dit besluit is uitvoering te geven aan artikel 11 van het kaderbesluit.
Algemene context
De uitwisseling van gegevens over strafrechtelijke veroordelingen verloopt thans overeenkomstig het Europees Verdrag aangaande de wederzijdse rechtshulp in strafzaken van 1959 (Verdrag van de Raad van Europa, hierna 'het verdrag van 1959' genoemd). Dit systeem vertoont belangrijke tekortkomingen die in het witboek werden geanalyseerd. Uit deze analyse blijkt dat de nationale rechterlijke instanties bij het opleggen van straffen vaak alleen rekening houden met het uittreksel uit het strafregister van hun eigen land en in het geheel niet op de hoogte zijn van eventuele in andere lidstaten uitgesproken veroordelingen. Tijdens de Raad van 14 april 2005 hebben de lidstaten beslist het beginsel om de gegevens over strafrechtelijke veroordelingen van onderdanen in de lidstaat van nationaliteit te centraliseren, te handhaven, maar zijn zij ook overeengekomen dat het systeem moest worden verbeterd om te waarborgen dat gegevens op elektronische wijze worden ingevuld en verzonden.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Op 21 november 2005 heeft de Raad zijn goedkeuring gehecht aan een eerste voorstel van de Commissie voor een besluit inzake de uitwisseling van gegevens uit het strafregister, dat beoogt het mechanisme van het verdrag van 1959 op korte termijn te verbeteren, voornamelijk door de toezending te versnellen (Besluit van de Raad 2005/876/JBZ). In juni 2007 heeft de Raad een politiek akkoord bereikt over het kaderbesluit waarop dit besluit een aanvulling vormt. De voornaamste doelstellingen van het kaderbesluit zijn te waarborgen dat een lidstaat in staat is een juist en volledig antwoord te geven op de tot hem gerichte verzoeken over de strafrechtelijke antecedenten van zijn onderdanen en de basis vast te stellen voor een geautomatiseerd systeem voor de uitwisseling van gegevens over strafrechtelijke veroordelingen. Dit systeem zal worden opgezet en ontwikkeld om gegevens over strafrechtelijke veroordelingen te kunnen uitwisselen in een homogene en elektronische vorm die automatische vertaling vergemakkelijkt. Het voorstel zal uitvoering geven aan artikel 11 van het kaderbesluit.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de EU
Dit besluit strookt met de grondrechten. Het omvat een aantal bepalingen die een hoog en adequaat niveau van bescherming van de door de lidstaat van veroordeling aan de lidstaat van nationaliteit verstrekte persoonsgegevens waarborgen (artikel 3, lid 2, en artikel 3, lid 3). Zij vormen een aanvulling op de bepalingen van het kaderbesluit die de grenzen vaststellen van het gebruik door de verzoekende lidstaat van de op zijn verzoek verstrekte gegevens (artikel 9).
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
Voor het kaderbesluit werden twee studies uitgevoerd en ter voorbereiding ervan heeft een brede raadpleging plaatsgevonden en is een beroep gedaan op deskundigen[1]. In april 2004 werden aan de lidstaten gedetailleerde vragenlijsten toegezonden over de werking van hun nationale strafregisters; de antwoorden daarop werden samengevat en geanalyseerd in het witboek. Voorts werd in 2006 een uitgebreide studie gemaakt over nationale strafregistersystemen in de Europese Unie, Bulgarije en Roemenië met het doel de besluitvorming van de Commissie in verband met strafregisters te schragen door de huidige situatie in de betrokken staten te beschrijven, alternatieven voor de ontwikkeling van een gemeenschappelijk model voor uitwisselingen van gegevens uit het strafregister voor te stellen en de meest haalbare en geschikte oplossing in detail uit te werken. De belangrijkste inspiratiebron voor dit voorstel is het proefproject ("Network of Judicial Registers" (NJR)) dat de lidstaten hebben opgezet. De deelnemende lidstaten[2] hebben een veilige elektronische verbinding tussen hun respectieve strafregisters ontwikkeld en sinds 2007 hebben 6 van de 12 huidige leden van het project op deze manier gegevens uitgewisseld. De Commissie heeft ook een specifieke deskundigenvergadering georganiseerd om dit voorstel voor te bereiden en heeft van verscheidene lidstaten bijdragen ontvangen. Ook Eurojust werd geraadpleegd.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
In dit voorstel is rekening gehouden met de resultaten van de raadplegingen en met de aanbevelingen in de studies.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Er behoefde geen beroep te worden gedaan op externe deskundigheid.
Effectbeoordeling
Het voorstel geeft alleen uitvoering aan bepaalde aspecten van het kaderbesluit. Een effectbeoordeling was daarom niet nodig.
Samenvatting van de voorgestelde maatregelen
Het voorstel heeft als doel uitvoering te geven aan artikel 11 van het kaderbesluit. Daarin wordt voorgesteld een geautomatiseerd systeem voor uitwisseling van gegevens over veroordelingen tussen de lidstaten te ontwikkelen door het Europees Strafregister Informatiesysteem (ECRIS) op te richten. In het voorstel worden de componenten van een standaardformaat voor de elektronische uitwisseling van gegevens uit de nationale strafregisters vastgesteld, met name gegevens over het aan de veroordeling ten grondslag liggende misdrijf en gegevens over de inhoud van de veroordeling, alsook andere algemene en technische uitvoeringsaspecten van de gegevensuitwisseling.
Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 31 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, zoals gewijzigd bij het Verdrag van Nice, alsmede artikel 34, lid 2, onder c).
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap vallen.
In dit voorstel worden gemeenschappelijke technische elementen en normen van een geautomatiseerd systeem, het ECRIS, vastgesteld, alsook andere algemene en technische uitvoeringsaspecten die verband houden met het organiseren en vergemakkelijken van uitwisseling van gegevens uit strafregisters. Deze doelstelling kan beter worden bereikt via een EU-maatregel.
Het vaststellen van gemeenschappelijke technische normen voor de geautomatiseerde gegevensuitwisseling tussen lidstaten kan niet naar behoren door de lidstaten worden gedaan en evenmin kunnen de centrale ondersteuning en de helpdesk individueel worden georganiseerd. Een gecoördineerd optreden van de Europese Unie is daarvoor nodig.
Zoals in het kaderbesluit is bepaald, beslissen de lidstaten in welke fase van het proces en in welke vorm de gegevens over veroordelingen worden verzameld, en op welke wijze de verzamelde gegevens worden opgeslagen. Elke lidstaat blijft volledig verantwoordelijk voor het beheer van zijn eigen strafregistersysteem met het oog op deelname aan het ECRIS. De lidstaten blijven volledig verantwoordelijk voor de uitwisseling van gegevens over strafregisters.
Het voorstel strookt dus met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Met dit voorstel worden bepaalde aspecten van het kaderbesluit uitgevoerd, waarbij het evenredigheidsbeginsel wordt geëerbiedigd. Het besluit voorziet in de minimale basis om elektronische koppeling tussen nationale strafregisters en automatische vertaling mogelijk te maken.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld instrument: besluit.
Andere instrumenten zouden om de volgende reden ongeschikt zijn: Het doel van het voorstel is het ECRIS op te richten. Deze maatregel omvat bepaalde basiselementen en normen van een geautomatiseerd uitwisselingssysteem, inclusief een standaardformaat voor de elektronische uitwisseling van gegevens uit de nationale strafregisters, alsook andere algemene en technische uitvoeringsaspecten die verband houden met het organiseren en vergemakkelijken van gegevensuitwisseling. Deze gedetailleerde specificaties vereisen het gebruik van een besluit van de Raad.
De uitvoering en de werking van het ECRIS zal budgettaire implicaties hebben, maar de daaraan verbonden kosten zullen in grote mate worden gedekt door het specifieke programma 'Strafrecht' als onderdeel van het kaderprogramma „Grondrechten en justitie”[3].
Simulatie, proefperiode en overgangsperiode
Momenteel wisselen een aantal lidstaten, die deelnemen aan een proefproject, op elektronische wijze gegevens uit. Dit voorstel is zeer sterk door het proefproject geïnspireerd, met name wat de tabellen met strafbare feiten en straffen betreft.
Bovendien zullen de lidstaten, zoals het kaderbesluit bepaalt, zelf moeten bepalen of zij zich aansluiten bij de koppeling naargelang van hun eigen stadium van ontwikkeling. Bijgevolg zal het systeem geleidelijk groeien.
Vereenvoudiging
Het voorstel voorziet in vereenvoudiging van wetgeving en vereenvoudigt de administratieve procedures voor (communautaire en nationale) overheidsinstanties, met name omdat het automatische vertaling mogelijk maakt, waardoor dure en tijdrovende manuele vertalingen worden vermeden.
Bovendien zal een elektronisch uitwisselingssysteem de gegevensuitwisseling versnellen en systematiseren en lange en onzekere papieren uitwisseling overbodig maken.
Herzienings-/evaluatie/vervalbepaling
Het voorstel voorziet in een verslag op geregelde tijdstippen aan de Raad en het Europees Parlement.
Nadere uitleg van het voorstel, per hoofdstuk of per artikel
In dit onderdeel wordt een beknopt overzicht gegeven van de belangrijkste artikelen van het voorstel die hierboven niet werden beschreven. Artikel 3 - Europees Strafregister Informatiesysteem In dit artikel worden regels vastgesteld betreffende de technische architectuur, het beheer en gebruik van het ECRIS, alsook regels die de verantwoordelijkheden vaststellen, inclusief financiële verantwoordelijkheden die voortvloeien uit de werking ervan. ECRIS is een systeem dat is gebaseerd op gedecentraliseerde informatietechnologiearchitectuur. De gegevens van het strafregister zullen alleen worden opgeslagen in door de lidstaten beheerde databanken en er zal geen rechtstreekse onlinetoegang zijn tot de strafregisterdatabanken van andere lidstaten. Het S-TESTA netwerk werd in het proefproject gekozen als gemeenschappelijke communicatie-infrastructuur tussen nationale strafregisterdatabanken. Deze keuze zal in het eerste stadium van het project worden bevestigd. Overeenkomstig de comitéprocedure zal, rekening houdend met de resultaten van het proefproject, een gemeenschappelijk stel protocollen worden vastgesteld op basis waarvan gegevensuitwisseling tussen nationale strafregisterdatabanken mogelijk wordt. Om deze protocollen uit te voeren kan de Commissie software aanbieden waarmee de lidstaten hun registers kunnen koppelen. De lidstaten kunnen ervoor kiezen deze software te gebruiken dan wel te vertrouwen op hun eigen koppelingssoftware om de protocollen uit te voeren. De lidstaten zijn verantwoordelijk voor het beheer van de nationale strafregisterdatabanken en voor een efficiënt verloop van de uitwisselingen waaraan zij deelnemen. De uitgaven betreffende de communicatie-infrastructuur moeten door de algemene begroting van de Europese Unie worden gedekt en om specifiek ECRIS te ondersteunen, kunnen bestaande financiële programma's van de EU worden gebruikt. Artikel 4, bijlagen A en B - Formaat voor het verzenden van gegevens, tabel 'Categorieën strafbare feiten' en tabel 'Categorieën straffen' Dit besluit creëert een Europees standaardformaat voor de uitwisseling van gegevens over veroordelingen, waarmee gegevens kunnen worden uitgewisseld in een homogene en elektronische vorm die automatische vertaling vergemakkelijkt. In dit artikel wordt de verplichting vastgesteld voor de lidstaten om de codes van de categorieën strafbare feiten en straffen uit de twee referentietabellen 'Categorieën strafbare feiten' in bijlage A en 'Categorieën straffen' in bijlage B te vermelden wanneer zij andere lidstaten op de hoogte brengen van veroordelingen of wanneer zij antwoorden op verzoeken om gegevens over veroordelingen. Bij het verzenden van deze gegevens moeten de lidstaten voor elk strafbaar feit en elke straf de overeenkomstige subcategoriecode van de referentietabel met strafbare feiten of straffen vermelden. Als het niet mogelijk is om een strafbaar feit of straf in een van de bestaande subcategorieën onder te brengen, wordt een passende 'open categorie'-code vermeld. Bovendien is, wanneer de in beide referentietabellen opgenomen aanvullende parameters betreffende het strafbaar feit of de straf relevant zijn voor een bepaalde veroordeling, de vermelding van een passende lettercode voor elke parameter vereist. De categorieën misdrijven moeten worden uitgelegd in het kader van de bestaande geharmoniseerde gemeenschappelijke definities op Europees en internationaal niveau. De inhoud van de tabellen is afgeleid van de analyse van de behoeften van alle 27 lidstaten door hoofdzakelijk rekening te houden met de categorisering van het proefproject en met de resultaten van de oefening om verschillende nationale misdrijven en straffen in clusters samen te brengen. In dit kader werd rekening gehouden met de opmerkingen van sommige delegaties na de deskundigenvergadering van 12 november 2007. Artikel 5 - Gegevens over nationale veroordelingen, straffen en maatregelen Op grond van dit artikel moeten de lidstaten hun nationale strafbare feiten en straffen in elke categorie van de tabel van respectievelijk bijlage A en bijlage B onderbrengen. Om het wederzijdse begrip en de doorzichtigheid van de gemeenschappelijke categorisering te garanderen, geven zij ook een korte beschrijving van nationale straffen en maatregelen en, wanneer dat nodig is om een onderscheid te maken tussen bepaalde problematische strafbare feiten, ook een korte beschrijving van de constitutieve elementen van die nationale strafbare feiten. Er wordt ook een lijst van nationale strafgerechten overgelegd met het doel een automatische vertaling van de namen van deze gerechten mogelijk te maken. Dit artikel koppelt de termijn voor het indienen van de lijsten met gegevens aan het tijdstip waarop de lidstaten overeenkomstig artikel 11, lid 5, van het kaderbesluit de Raad en de Commissie moeten meedelen of zij bereid zijn om het standaardformaat te gebruiken en dit elektronisch aan andere lidstaten te zenden. Eventuele wijzigingen moeten op geregelde tijdstippen worden meegedeeld. De gegevens zullen toegankelijk zijn voor de nationale gerechtelijke autoriteiten via de beschikbare elektronische kanalen om het wederzijdse begrip en de volledige doorzichtigheid te garanderen. Artikelen 6 - 7 - Comité, comitéprocedure en uitvoeringsmaatregelen Artikel 7 richt een comité op dat de Commissie zal bijstaan bij de ontwikkeling van het ECRIS. Artikel 6 bepaalt dat de referentietabellen van categorieën strafbare feiten en straffen, alsook de voor gegevensuitwisseling gebruikte technische normen voortdurend worden herzien en regelmatig worden bijgewerkt. Het artikel voorziet ook in de vaststelling van regels over statistieken en een handleiding met nadere bepalingen voor de uitwisseling van gegevens om te waarborgen dat de nationale gebruikers van het ECRIS dezelfde uitleg geven aan de verschillende begrippen en procedures. Die handleiding moet met name betrekking hebben op de modaliteiten voor de identificatie van misdadigers, een gemeenschappelijke interpretatie van de categorieën strafbare feiten en straffen uit de bijlagen A en B, uitleg van problematische nationale strafbare feiten en straffen, en de procedures die de uitwisseling van gegevens beheersen. Dienovereenkomstig kent artikel 6 de Commissie, bijgestaan door een comité, de uitvoeringsbevoegdheden toe met betrekking tot al die aspecten van de werking en de ontwikkeling van het ECRIS. Artikel 7 stelt de procedure vast voor de vaststelling van maatregelen die nodig zijn voor de uitvoering van dit besluit naar analogie van de regelgevingsprocedure op grond van het Gemeenschapsrecht.