Toelichting bij COM(2005)690 - Organisatie en de inhoud van uitwisselingen van gegevens uit het strafregister tussen de lidstaten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2005)690 - Organisatie en de inhoud van uitwisselingen van gegevens uit het strafregister tussen de lidstaten. |
|---|---|
| bron | COM(2005)690   |
| datum | 22-12-2005 |
Motivering en doel van het voorstel
De verbetering van de kwaliteit van de uitwisseling van informatie over strafrechtelijke veroordelingen is door de Europese Raad van 25-26 maart 2004 als prioriteit aangemerkt in zijn verklaring over de bestrijding van terrorisme, en dit werd bevestigd in het Haags Programma, dat werd goedgekeurd door de Europese Raad van 4-5 november 2004. Deze doelstellingen zijn overgenomen in het actieplan dat de Commissie en de Raad op 2-3 juni 2005 samen hebben opgesteld om het Haags Programma uit te voeren. Dit voorstel komt tegemoet aan de verwachtingen die de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van 14 april 2005 heeft geuit naar aanleiding van de publicatie in januari 2005 van het witboek over de uitwisseling van informatie over strafrechtelijke veroordelingen en hun gevolgen in de Europese Unie en de daaropvolgende oriënterende discussie.
Algemene context
De uitwisseling van informatie over strafrechtelijke veroordelingen verloopt thans via de mechanismen van het Europees Verdrag aangaande de wederzijdse rechtshulp in strafzaken van 1959 (Verdrag van de Raad van Europa, hierna 'het verdrag van 1959' te noemen). Deze mechanismen vertonen bepaalde tekortkomingen, die in het witboek zijn geanalyseerd. Uit deze analyse blijkt dat de nationale rechterlijke instanties bij het opleggen van straffen vaak alleen rekening houden met het uittreksel uit het strafregister van hun eigen land en absoluut niet op de hoogte zijn van eventuele in andere lidstaten uitgesproken veroordelingen.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Op 13 oktober 2004 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan een eerste voorstel voor een besluit van de raad inzake de uitwisseling van gegevens uit het strafregister, dat beoogde de mechanismen van het verdrag van 1959 op korte termijn te verbeteren, voornamelijk door de toezendingstermijnen te verkorten (goedgekeurd door de Raad op 21 november 2005). Dit voorstel brengt echter geen fundamentele wijzigingen in deze mechanismen aan en is slechts een eerste gedeeltelijke reactie op de tekortkomingen ervan. Het onderhavige voorstel, dat de bij dit besluit ingevoerde verbeteringen overneemt, beoogt daarentegen een grondige wijziging van deze mechanismen, om ervoor te zorgen dat de lidstaat waarvan de veroordeelde de nationaliteit heeft, in staat is een juist en volledig antwoord te geven op de tot hem gerichte verzoeken.
Samenhang met andere beleidsgebieden en met de doelstellingen van de Unie Het voorstel strookt met de grondrechten. Het omvat een aantal bepalingen die een hoog en adequaat niveau van bescherming van de door de lidstaat van veroordeling aan de lidstaat van nationaliteit verstrekte persoonsgegevens waarborgen. De bepalingen van het besluit van 21 november 2005 inzake de grenzen voor het gebruik door de verzoekende lidstaat van de op zijn verzoek verstrekte gegevens worden in het voorstel overgenomen en aangevuld (artikel 9). Het voorstel omvat tevens specifieke regels voor het doorgeven door de lidstaat van nationaliteit van gegevens die op zijn verzoek door de lidstaat van veroordeling zijn verstrekt, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen in het kader van een strafrechtelijke procedure ingediende verzoeken en andere verzoeken (artikel 7). Indien het verzoek voor andere doeleinden dan een strafrechtelijke procedure wordt ingediend, kan alleen de lidstaat van veroordeling bepalen of de gegevens over strafrechtelijke veroordelingen gelet op het doel van het verzoek in hun geheel mogen worden doorgegeven. De lidstaat van nationaliteit moet dus bij de lidstaat van veroordeling navragen of, en zo ja in hoeverre, hij deze gegevens aan de verzoekende lidstaat mag verstrekken. Dezelfde beginselen gelden wanneer het verzoek uit hoofde van artikel 13 van het verdrag van 1959 wordt ingediend door een derde land, om te voorkomen dat de lidstaat van nationaliteit meer informatie toezendt aan een derde land dan aan een lidstaat.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Van tevoren heeft een uitvoerig proces van raadpleging en in winning van deskundig advies over deze vraagstukken plaatsgevonden: 1) In 2001 en 2002 zijn twee studies over het strafregister verricht (Institute of Advanced Legal Studies (ISLA) - Falcone Programme (2000/FAL/168) en Institute for International Research on Criminal Policy (IRCP) - Grotius Programme (2001/GRP/024).
2) In april 2004 zijn aan de lidstaten gedetailleerde vragenlijsten over de werking van hun nationale strafregisters toegezonden. De antwoorden hierop zijn in het witboek samengevat en geanalyseerd.
3) De deskundigen van de lidstaten die verantwoordelijk zijn voor de nationale strafregisters en de bevoegde ministers zijn uitvoerig geraadpleegd. Zij hebben geantwoord op vragenlijsten en deelgenomen aan verschillende vergaderingen van deskundigen (o.a. op 27 - 28 september 2004 en 14 - 15 maart 2005). De Raad heeft de door de Commissie voorgestelde opties op 14 april 2005 bestudeerd.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Het was niet nodig een beroep te doen op externe deskundigheid.
Effectbeoordeling
Niet van toepassing.
Samenvatting van de voorgestelde maatregelen
Tijdens de Raad van 14 april 2005 hebben de lidstaten zich uitgesproken voor handhaving van het huidige beginsel om de gegevens over strafrechtelijke veroordelingen van onderdanen in de lidstaat van nationaliteit te centraliseren. Deze oplossing is echter alleen mogelijk voor de onderdanen van de lidstaten, en niet voor onderdanen van derde landen die op het grondgebied van de Europese Unie zijn veroordeeld (of personen wier nationaliteit onbekend is). Voor de laatstgenoemde categorie hebben de lidstaten gepleit voor de totstandbrenging van een register van veroordeelden – beperkt tot de identificatiegegevens – om gemakkelijk te kunnen nagaan in welke lidstaat zij veroordeeld zijn. In haar witboek had de Commissie gepleit voor een register met zowel onderdanen van de lidstaten als onderdanen van derde landen. Dit voorstel heeft voornamelijk betrekking op het eerste van bovengenoemde aspecten en beoogt te waarborgen dat de lidstaat van nationaliteit in staat is een juist en volledig antwoord te geven op de tot hem gerichte verzoeken met betrekking tot de gerechtelijke antecedenten van zijn onderdanen. Dit voorstel stelt tevens het kader op voor het opzetten en ontwikkelen van een geautomatiseerd systeem voor de uitwisseling van gegevens over strafrechtelijke veroordelingen dat gebaseerd is op het gebruik van een 'Europees standaardformaat' waarmee deze gegevens kunnen worden uitgewisseld in een homogene vorm die automatische vertaling vergemakkelijkt.
Rechtsgrondslag
Het gaat om artikel 31 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, zoals gewijzigd bij het Verdrag van Nice, met betrekking tot gezamenlijk optreden inzake justitiële samenwerking in strafzaken, alsmede artikel 34, lid 2, onder b).
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing, aangezien het voorstel een terrein betreft dat niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap valt.
Het doel is om op het niveau van de Europese Unie de kwaliteit van de gegevensuitwisseling over strafrechtelijke veroordelingen te verbeteren, die momenteel wordt geregeld door het verdrag van 1959. Daarvoor moeten alle lidstaten zich houden aan een aantal verplichtingen om ervoor te zorgen dat de lidstaat van nationaliteit een volledig antwoord kan geven op de tot hem gerichte verzoeken inzake gerechtelijke antecedenten; hiervoor is een gecoördineerd optreden op Europees niveau nodig. Elke lidstaat moet echter zelf bepalen wat de beste manier is om aan deze verplichtingen te voldoen (bijvoorbeeld het bepalen van het stadium van de procedure waarin de nationaliteit van de veroordeelde moet worden vastgesteld of de wijze waarop de verstrekte gegevens worden bewaard). Het voorstel strookt dus met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel strookt met het evenredigheidsbeginsel omdat de erin vervatte regels betreffende de organisatie en de inhoud van uitwisselingen beperkt zijn tot dat wat nodig is om de hierboven beschreven doelstellingen te bereiken. Bijvoorbeeld:
- Het voorstel bepaalt dat bij aan het nationale strafregister doorgegeven veroordelingen de nationaliteit van de veroordeelde moet worden vermeld wanneer het een onderdaan van een lidstaat betreft. Zonder deze informatie is het nationale strafregister niet in staat de lidstaat van nationaliteit van veroordelingen van zijn onderdanen in kennis te stellen. Het voorstel laat de beslissing over de vraag in welk stadium van de procedure en in welke vorm deze informatie moet worden verstrekt, echter aan de lidstaten over. - Het voorstel neemt het in artikel 22 opgenomen beginsel van de verplichte doorgifte aan de lidstaat van nationaliteit over, waarbij de vrijstelling van kennisgeving die geldt wanneer de betrokkene ook de nationaliteit van de lidstaat van veroordeling heeft, wordt geschrapt. De schrapping van deze uitzondering, die het mogelijk maakt eender welke van de lidstaten van nationaliteit van de betrokken persoon aan te spreken, is essentieel om ervoor te zorgen dat de verzoekende lidstaat, die niet altijd op de hoogte is van de dubbele nationaliteit van de betrokkene, volledige informatie krijgt. - Het voorstel legt de verplichting tot bewaring van de aan de lidstaat van nationaliteit verstrekte gegevens op, maar elke lidstaat moet zelf bepalen op welke wijze deze gegevens worden bewaard. Evenredig karakter van de financiële en administratieve lasten
De door dit voorstel ingestelde onderlinge aanpassing van de wetgeving is strikt beperkt tot dat wat noodzakelijk is om ervoor te zorgen dat de lidstaat van nationaliteit snel een juist, volledig en begrijpelijk antwoord kan geven op de tot hem gerichte verzoeken inzake gerechtelijke antecedenten. Wanneer wordt afgezien van een gedeeltelijk gecentraliseerd systeem waarvoor de Commissie in haar witboek had gepleit, moeten voor de verwezenlijking van deze doelstelling de twee bovengenoemde categorieën verplichtingen worden vastgelegd, alsmede de invoering van een geautomatiseerd uitwisselingssysteem dat berust op een Europees standaardformaat. De kosten die hieruit voortvloeien voor de nationale overheden staan dus in verhouding tot de nagestreefde doelstellingen.
Keuze van instrumenten
De voorgestelde maatregel behelst een onderlinge aanpassing van bepaalde nationale regels betreffende de organisatie en de inhoud van de strafregisters, zodat een kaderbesluit het geschikte middel is. Het tekortschieten van de bestaande mechanismen en de gevolgen daarvan maken een dergelijke maatregel noodzakelijk.
Het enige budgettaire gevolg van het voorstel is het gevolg dat voortvloeit uit de door het voorstel ingestelde comitologieprocedure. De overeenkomstig deze procedure genomen besluiten met gevolgen voor de begroting zullen onder het kaderprogramma 'grondrechten en justitie' vallen.
Vereenvoudiging
Het voorstel behelst een vereenvoudiging van het wettelijk kader, omdat het een eerste serie verbeteringen overneemt die aan de bestaande uitwisselingsmechanismen werden aangebracht bij het besluit van 21 november 2005, dat bij dit voorstel wordt ingetrokken.
Intrekking van bestaande wetgeving
De vaststelling van het voorstel heeft de intrekking van bestaande wetgeving tot gevolg. Het voorstel vervangt artikel 22 van het verdrag van 1959 voor de betrekkingen tussen de lidstaten en trekt het besluit van 21 november 2005, waarvan de relevante bepalingen worden overgenomen, in.
Herschikking
Het voorstel impliceert een herschikking van de huidige wetgeving.
Nadere uitleg van het voorstel, per hoofdstuk of per artikel
Dit deel bevat een korte analyse van de belangrijkste artikelen van het voorstel die niet in het besluit van 21 november 2005 zijn opgenomen en die hierboven nog niet zijn beschreven. Artikel 2 - Definities De definities van de begrippen 'strafregister' en 'veroordeling' zijn gelijk aan die welke zijn opgenomen in het voorstel voor een kaderbesluit betreffende de wijze waarop bij een nieuwe strafrechtelijke procedure rekening wordt gehouden met veroordelingen in andere lidstaten van de Europese Unie, dat de Commissie op 17 maart 2005 heeft goedgekeurd (COM (2005)91). De definitie van 'veroordeling' strookt met het normale toepassingsgebied van de wederzijdse rechtshulp en omvat de beslissingen van gemengde (administratieve/strafrechtelijke) aard die in sommige lidstaten bestaan, zodat ook bepaalde verkeersovertredingen, waarbij kennis van de antecedenten bijzonder nuttig is, eronder vallen. Voor het overige beperkt de gekozen definitie het begrip veroordeling bewust tot veroordelingen in engere zin, d.w.z. definitieve beslissingen van een strafgerecht (of die een beslissing van een strafgerecht hadden kunnen zijn in het geval van overtredingen van 'administratief/strafrechtelijke' aard) die in alle lidstaten als veroordelingen kunnen worden beschouwd. Deze definitie laat eventuele definities die in het kader van de werkzaamheden op het gebied van het 'ne bis in idem-beginsel' worden opgesteld, onverlet. Het 'strafregister' is het nationale register waarin deze veroordelingen zijn opgenomen. Sommige lidstaten hebben meer dan een register. Artikel 4 - Verplichtingen van de lidstaat van veroordeling Zie deel 3 (met name de rubrieken 'subsidiariteit' en 'evenredigheid'). Lid 5 neemt de bepalingen over van artikel 4 van het aanvullende protocol van 17 maart 1978 bij het verdrag van 1959. Artikel 5 – Verplichtingen van de lidstaat van nationaliteit Dit artikel voorziet in een verplichting tot bewaring en bijwerking van de verstrekte gegevens. De in de lidstaat van veroordeling aangebrachte wijzigingen en schrappingen moeten in de lidstaat van nationaliteit worden overgenomen, en laatstgenoemde lidstaat mag uitsluitend de bijgewerkte gegevens gebruiken. Deze regels mogen er echter niet toe leiden dat de betrokkene een ongunstiger behandeling krijgt dan wanneer hij door een nationale rechterlijke instantie veroordeeld zou zijn geweest. Wanneer bijvoorbeeld de nationale regels inzake de opneming in het nationale strafregister zouden hebben geleid tot schrapping van de vermelding van de veroordeling in het geval van een nationale veroordeling, mag de lidstaat van nationaliteit deze gegevens inhet kader van een nationale procedure niet meer gebruiken (maar hij mag ze nog wel doorgeven op verzoek van een andere lidstaat). Deze beginselen waren ten dele al opgenomen in artikel 6 van het voorstel voor een kaderbesluit betreffende de wijze waarop rekening wordt gehouden met veroordelingen, dat door de Raad van 14 april 2005 is goedgekeurd, en dat derhalve moet worden aangepast. Artikel 7 – Antwoord op een verzoek om gegevens over veroordelingen Dit artikel bevat bepalingen die een hoog en adequaat niveau van bescherming van de door de lidstaat van veroordeling aan de lidstaat van nationaliteit verstrekte persoonsgegevens moeten waarborgen. (zie de alinea over de grondrechten in deel 1). Artikel 7, lid 1, maakt een onderscheid tussen voor en na de inwerkingtreding van het kaderbesluit verstrekte gegevens om duidelijk te maken dat de in artikel 5 (leden 1 en 2) opgenomen verplichtingen tot integrale bewaring en bijwerking slechts betrekking hebben op de gegevens die na de inwerkingtreding van het kaderbesluit verstrekte gegevens. Artikel 9 – Voorwaarden voor het gebruik van persoonsgegevens De leden 1, 2 en 5 zijn overgenomen van het besluit van 21 november 2005. Lid 3 versoepelt het in de leden 1 en 2 vervatte beginsel door een beperkt hergebruik van de verstrekte gegevens toe te staan ter voorkoming van een onmiddellijke en ernstige bedreiging van de openbare veiligheid. Artikelen 11 - 13 - Formaat en comitologie Verbetering van de circulatie van gegevens over strafrechtelijke veroordelingen heeft weinig nut als deze gegevens voor de ontvangende lidstaat niet begrijpelijk zijn. Voor een beter wederzijds begrip is een 'Europees standaardformaat' nodig waarmee de gegevens kunnen worden uitgewisseld in een homogene en elektronische vorm die automatische vertaling vergemakkelijkt. Dit kaderbesluit voorziet in de oprichting van een comité dat de Commissie zal bijstaan bij de totstandbrenging en ontwikkeling van dit uitwisselingsmechanisme. Artikel 14 - Verhouding tot andere rechtsinstrumenten Het voorstel vult artikel 13 van het verdrag van 1959 aan. Het doet geen afbreuk aan de mogelijkheid die de gerechtelijke autoriteiten door de toepassing van artikel 6, lid 1, van de Overeenkomst betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie van 29 mei 2000 hebben om elkaar rechtstreeks gegevens met betrekking tot het strafregister toe te zenden. Het voorstel vervangt echter artikel 22 van het verdrag van 1959 voor de betrekkingen tussen de lidstaten en trekt het besluit van 21 november 2005, waarvan het de relevante bepalingen overneemt, in.
1. 2005/0267 (CNS)