Toelichting bij COM(2007)765 - Vereenvoudiging van de voorwaarden voor de overdracht van defensiegerelateerde producten binnen de EG - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2007)765 - Vereenvoudiging van de voorwaarden voor de overdracht van defensiegerelateerde producten binnen de EG. |
|---|---|
| bron | COM(2007)765   |
| datum | 05-12-2007 |
Motivering en doel van het voorstel
In alle lidstaten is de uitvoer van defensiegerelateerde producten (zowel volledige militaire systemen als subsystemen, onderdelen, reserveonderdelen, technologieën enzovoort) onderworpen aan een nationaal vergunningenstelsel. De Europese defensiemarkt is daarom verdeeld in 27 nationale vergunningenstelsels die onderling sterk verschillen wat procedure, reikwijdte en voorgeschreven termijnen betreft, ondanks pogingen tot coördinatie tussen een beperkt aantal lidstaten.
Deze lappendeken van vergunningenstelsels legt niet alleen een grote administratieve last op het bedrijfsleven, maar leidt ook tot lange levertijden – tot soms enkele maanden. Deze last lijkt thans niet meer in verhouding te staan tot de werkelijke behoefte aan controle: een vergunning voor een overdracht binnen de Gemeenschap wordt namelijk vrijwel nooit geweigerd.
Bovendien kunnen de defensie-industrieën en de regeringen binnen de EU niet volledig vertrouwen op hun toeleveringsketens als gevolg van de rechtsonzekerheid doordat de overdrachten individueel moeten worden goedgekeurd.
Deze verschillen vormen een grote hinderpaal voor het concurrentievermogen van de industrie en een aanzienlijke belemmering voor de ontwikkeling van een Europese markt voor defensiematerieel en de werking van de interne markt.
Dit voorstel heeft tot doel, deze belemmeringen voor het verkeer van defensiegerelateerde goederen en diensten (producten) binnen de interne markt te verkleinen en de daaruit voortvloeiende concurrentievervalsing te verminderen door de voorwaarden en de procedures voor de vergunningverlening te vereenvoudigen en te harmoniseren. Met het oog op de specifieke kenmerken van de markt van defensiegerelateerde producten en de noodzaak om de nationale veiligheid te garanderen, wordt niet voorgesteld de vergunningvereisten af te schaffen, maar deze te vervangen door een gestroomlijnd stelsel van algemene of globale vergunningen, waarbij individuele vergunningen de uitzondering vormen. Een dergelijk systeem zou garanties bieden dat de afnemer in staat is de door de lidstaat van oorsprong voorgeschreven beperkingen na te komen. Het voorstel zal een belangrijke bijlage leveren aan:
- de versterking van het concurrentievermogen van de Europese defensie-industrie door specialisatie te vergemakkelijken en door industriële samenwerking in de hele EU te bevorderen;
- de verbetering van de aanvoerzekerheid van Europese defensiegerelateerde producten (aankoop en onderhoud) voor de lidstaten.
Algemene context
Groepen van lidstaten en de Europese Unie hebben geprobeerd deze problemen op te lossen door middel van de volgende ad-hoc -regelingen of gedeeltelijke regelingen:
- De ministers van defensie van zes lidstaten hebben in 1998 een intentieverklaring (Letter of Intent – LoI) ondertekend (gevolgd door de overeenkomst van Farnborough in 2000), die onder meer de herstructurering van de Europese defensie-industrie moest vergemakkelijken, o.a. door middel van gemeenschappelijke maatregelen voor uitvoerprocedures. Met deze overeenkomst verbonden de betrokken landen zich ertoe, vereenvoudigde uitvoerprocedures op overdrachten toe te passen. Nadien hebben geen andere lidstaten de LoI ondertekend.
- In het kader van het Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid heeft de Raad in 1998 een gedragscode betreffende wapenuitvoer goedgekeurd om de samenwerking tussen de lidstaten te verbeteren en de convergentie met betrekking tot de uitvoer van conventionele wapens te bevorderen. Bovendien bereidt de Raad de bijgewerkte code voor als gemeenschappelijk standpunt op basis van artikel 15 van het EU-Verdrag.
- Onlangs hebben de lidstaten een Europees Defensieagentschap opgericht dat onder mee tot doel heeft 'waar nodig in samenwerking met de Commissie een concurrerende Europese markt voor defensie-uitrusting tot stand brengen, door de ontwikkeling en harmonisatie van de wet- en regelgeving voor de Europese defensiemarkt verder te stimuleren en aan te sturen, met name door in de hele EU regels en procedures toe te passen die geënt zijn op die welke via overleg tot stand komen via het mechanisme van de LoI-kaderovereenkomst.'
Het bestuur ( Steering Board ) van het agentschap heeft een regeling goedgekeurd voor een Gedragscode die vanaf juli 2006 van toepassing is op overheidsopdrachten op defensiegebied in situaties zoals bedoeld in artikel 296 van het EG-Verdrag. Deze Gedragscode moet de lidstaten o.a. aanmoedigen de intracommunautaire overdracht en doorvoer van defensiegoederen en technologieën te vereenvoudigen.
Na vijftig jaar Europese integratie wordt met het voorstel van de Commissie erkend dat overdrachten binnen de Gemeenschap niet meer dezelfde bedreiging voor de nationale veiligheid vormen als de uitvoer naar een derde land of een crisisgebied, mits aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. Nu gebeuren overdrachten binnen de EU nog op dezelfde manier als de uitvoer naar derde landen en worden lidstaten en derde landen in wezen aan elkaar gelijkgesteld. Het voorstel van de Commissie beoogt het risico van ongewenste heruitvoer expliciet te behandelen, en effent zo de weg voor vereenvoudigde overdrachten binnen de EU.
Volgens een in 2005 voor de Europese Commissie verricht onderzoek, getiteld " Intra-Community Transfers of Defence Products ”[1] (intracommunautaire overdracht van defensieproducten) bedragen de directe[2] en de indirecte[3] kosten van de belemmeringen voor intracommunautaire overdrachten 3,16 miljard euro per jaar. De kosten van de afhandeling van vergunningen bedragen 434 miljoen euro per jaar aan directe kosten en 2,73 miljard euro per jaar aan indirecte kosten. Hoewel het zeer moeilijk is de voordelen van een soepelere industriële samenwerking en een grotere aanvoerzekerheid voor lidstaten te becijferen, wordt algemeen erkend dat industriële samenwerking wordt belemmerd door gescheiden nationale vergunningenstelsels. Pan-Europese defensieondernemingen hebben ook problemen bij de grensoverschrijdende samenwerking tussen verschillende vestigingen als gevolg van de uiteenlopende vergunningenstelsels.
Het voorstel volgt de lijn die de Commissie heeft voorgesteld in haar mededeling van 2003 getiteld 'Europese defensie - industriële en marktvraagstukken: Naar een EU-beleid voor defensiematerieel'[4].
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
De Gemeenschap heeft nog geen secundaire wetgeving aangenomen op het gebied van het voorstel.
1.4. Samenhang met andere beleidsgebieden van de EU en internationale samenwerking
Dit voorstel maakt deel uit van een defensiepakket, bestaande uit een overkoepelende mededeling en twee wetgevingsinitiatieven, respectievelijk betreffende overheidsopdrachten en de overdracht van defensiegerelateerde producten.
- Het vergemakkelijken van overdrachten vormt een aanvulling op het voorstel over overheidsopdrachten op defensiegebied: als de markten voor overheidsopdrachten toegankelijk worden gemaakt, moet de koper er redelijkerwijze van uit kunnen gaan dat de bestelde producten worden geleverd zonder onnodige administratieve belemmeringen. Hoewel een vergunning vrijwel nooit wordt geweigerd, kan de 'theoretische' mogelijkheid van zo'n weigering aanleiding voor een lidstaat zijn om de voorkeur te geven aan militaire uitrusting van een nationale producent in plaats van (wellicht voordeligere) Europese concurrenten. Het vergemakkelijken van intracommunautaire overdrachten maakt de richtlijn betreffende overheidsopdrachten op defensiegebied doeltreffender en bevordert de opening van de defensiemarkten in de lidstaten.
- Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB): het voorstel heeft als belangrijkste doel de interne markt voor defensiegerelateerde producten te voltooien, maar zal ook bijdragen aan de GBVB-doelstellingen, zoals de verbetering van de aanvoerzekerheid van de strijdkrachten van de lidstaten, en doelstellingen van industriebeleid, zoals de bevordering van een sterke Europese industriële en technologische defensiebasis (EDITB). Een verbeterde industriële samenwerking moet schaalvoordelen opleveren (en aldus tot een betere prijs-kwaliteitverhouding van het defensiematerieel leiden) waardoor de strijdkrachten van de lidstaten de doelmatigheid van hun uitgaven aan defensie-uitrusting kunnen maximaliseren.
- Lissabon-agenda: de laatstgenoemde overweging sluit aan bij de Lissabon-doelstellingen, zoals het versterken van het internationale concurrentievermogen van de Europese (defensie)-industrie en duurzame werkgelegenheid in Europa.
- Intentieverklaring (LoI): het voorstel is verenigbaar met de huidige werkzaamheden in verband met de intentieverklaring en vult deze aan. Het verschaft de nodige gemeenschappelijke instrumenten die vervolgens op intergouvernementele basis kunnen worden doorontwikkeld.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten:
Van maart 2006 tot en met september 2006 heeft de Commissie een openbare raadpleging gehouden. Deze werd tussen september 2006 en juli 2007 gevolgd door workshops in drie ronden met de bedrijfstak en de lidstaten. Tijdens de voorbereidingsfase hadden de diensten van de Commissie nauwe contacten met verscheidene belanghebbenden: brancheorganisaties (met name de Europese luchtvaart- en defensievereniging (ASD)), non-gouvernementele organisaties, plaatselijke autoriteiten en vertegenwoordigers van bedrijven.
Tijdens het raadplegingsproces werd op de website van DG ENTR een bladzijde regelmatig bijgewerkt met alle relevante documenten.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden:
Van 21 april 2006 tot en met 15 september 2006 heeft via internet een openbare raadpleging plaatsgevonden. De Commissie heeft 25 reacties ontvangen. De resultaten van deze raadpleging zijn gepubliceerd op de Europa-website: ec.europa.eu/enterprise/regulation/inst_sp
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Betrokken wetenschaps- en kennisgebieden:
Tijdens het proces van raadpleging en beoordeling van de standpunten van de belanghebbenden was de noodzakelijke deskundigheid over de overdracht van defensiegerelateerde producten steeds aanwezig.
Gebruikte methode:
De adviseurs die het eerste onderzoek hebben verricht en elementen voor de effectbeoordelingsstudie hebben verschaft, hebben nauw samengewerkt met deskundigen op het gebied van uitvoercontrole uit de bedrijfstak en de nationale overheden. Zij hebben ook regelmatig overlegd met deskundigen van de ASD en wetenschappers. Bovendien hebben de diensten van de Commissie regelmatig de mening van deskundigen van de industrie en van de lidstaten over specifieke kwesties gevraagd.
Belangrijkste geraadpleegde organisaties en deskundigen:
De in de ASD vertegenwoordigde defensie-industrie, individuele ondernemingen, academici, de bevoegde nationale autoriteiten.
Samenvatting van de ontvangen en gebruikte adviezen:
De eerste opmerkingen van de industrie en de lidstaten zijn als volgt samen te vatten:
- het idee van een computergestuurd traceerbaarheidssysteem moet worden opgegeven;
- de gemeenschappelijke lijst van militaire goederen (CML) van de Raad moet als basis voor de reikwijdte van de richtlijn worden gehanteerd;
- het vereiste van nationale vergunningen moet worden gehandhaafd: een vergunningvrije zone in de EU zou in de huidige context niet haalbaar zijn (geen gemeenschappelijk buitenlands beleid en onvolledige politieke integratie). Toch kreeg de Commissie het advies bij te dragen aan een vereenvoudigd en geharmoniseerd vergunningenstelsel;
- de certificering van ondernemingen die defensiegerelateerde producten afnemen, moet worden bevorderd, zodat de lidstaten verzekerd zijn dat de desbetreffende onderneming zich na de overdracht aan de uitvoerbeperkingen zal houden.
Wijze waarop het deskundigenadvies wordt bekendgemaakt aan het publiek:
De adviezen van de deskundigen uit de industrie en van de lidstaten zijn bekendgemaakt op de Europa-website: ec.europa.eu/enterprise/regulation/inst_sp
Effectbeoordeling
De Commissie heeft een effectbeoordeling uitgevoerd om dit voorstel te ondersteunen. Het verslag is te vinden op de Europa-website:ec.europa.eu/enterprise/regulation/inst_sp
Bij de effectbeoordeling werden twee opties onderzocht: geen beleidswijziging, of een wetgevingsinitiatief. Bij het overwegen van een derde mogelijkheid, namelijk een niet-wetgevende maatregel, bleek snel dat de te verwachten effecten op de nationale wettelijke vergunningenstelsels nihil zouden zijn. Deze mogelijkheid zou niet wezenlijk verschillen van bestaande nationale praktijken en werd daarom bij de optie 'geen beleidswijziging' ingedeeld.
"Geen beleidswijziging" zou betekenen dat alleen eventuele intergouvernementele regelingen als basis worden gebruikt om de administratieve last van uitgebreide vergunningprocedures te verlichten. In het verleden bleken de intergouvernementele overeenkomsten echter weinig succesvol, en doordat zij zich tot slechts enkele lidstaten beperkten, konden zij afbreuk doen aan twee doelstellingen, namelijk het bevorderen van de aanvoerzekerheid voor alle lidstaten en het volledig benutten van alle bestaande competenties en nichevermogens, met name de competenties in de nieuwe lidstaten.
Een van de vele mogelijkheden bij het kiezen van een wetgevende maatregel was de optie om een vergunningvrije zone te creëren en de verlening van intracommunautaire overdrachtsvergunningen op EU-niveau te beheren, maar hiervan is afgezien omdat er nog geen gemeenschappelijk buitenlands beleid bestaat en de politieke integratie tussen de lidstaten onvoldoende is.
De tweede onderzochte wetgevingsmaatregel was een vereenvoudiging en onderlinge afstemming van nationale vergunningenstelsels en regelgevingspraktijken door de geleidelijke ontwikkeling van enerzijds algemene en globale vergunningen, en anderzijds veiligheids- en vertrouwenwekkende maatregelen zoals de certificering van defensieondernemingen en garanties dat ondernemingen zich aan uitvoerbeperkingen zullen houden.
Aangezien een vereenvoudiging alleen kans van slagen heeft wanneer er degelijke veiligheidsgaranties worden gegeven, zou volgens de effectbeoordeling de beste combinatie de volgende zijn:
- voorzien in globale en algemene vergunningen op nationaal niveau om optimaal rekening te houden met de verscheidenheid van overdrachten en de uiteenlopende gevoeligheid van defensiegerelateerde producten;
- bevorderen van algemene vergunningen in gevallen waarin veiligheidsproblemen (met name wat de voorkoming van ongewenste heruitvoer betreft) relatief gering waren: overdrachten naar EU-regeringen, overdrachten naar gecertificeerde ondernemingen en, voor zover van toepassing, overdrachten met betrekking tot intergouvernementele samenwerkingsprogramma's.
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
Dit voorstel heeft als doel de overdracht van defensiegerelateerde producten binnen de EU te vereenvoudigen en te harmoniseren. De werkwijze is tweeledig:
- wat de vereenvoudiging betreft, bepaalt het voorstel dat de lidstaten algemene en globale vergunningen moeten verlenen voor overdrachten binnen de EU en dat individuele vergunningen alleen nog in uitzonderlijke gevallen mogen worden toegepast;
- wat de harmonisatie betreft, moeten de lidstaten op grond van het voorstel stelsels van algemene vergunningen invoeren voor twee typen overdrachten van defensiegerelateerde producten: overdrachten naar regeringen in andere lidstaten en overdrachten naar afnemers in andere lidstaten die overeenkomstig de gemeenschappelijke criteria in de richtlijn zijn gecertificeerd. Bovendien moeten de lidstaten voor elke vergunning de gebruiksvoorwaarden vaststellen, met name welke defensiegerelateerde producten er onder vallen en het mogelijke gebruik ervan, alsmede een meldingsplicht voor ondernemingen die de vergunningen gebruiken.
Om te zorgen dat de geleidelijke ontwikkeling van een stelsel van algemene en globale vergunningen gepaard gaat met garanties voor de bescherming van de nationale veiligheid, omvat het voorstel twee maatregelen om het vertrouwen tussen de lidstaten te bevorderen, met name waar het gaat om de vraag of de ondernemingen zich zullen houden aan de uitvoerbeperkingen die de lidstaat van oorsprong aan de overdracht heeft verbonden:
- de lidstaten moeten op grond van gemeenschappelijke vereisten ondernemingen certificeren die op basis van algemene vergunningen defensiegerelateerde producten in andere lidstaten willen betrekken;
- bij het aanvragen van een uitvoervergunning moeten de ondernemingen ten overstaan van de bevoegde autoriteiten bevestigen dat zij de door de lidstaten van oorsprong vastgestelde uitvoerbeperkingen nakomen.
Dit voorstel moet ook worden gezien als een bijdrage aan de opening van de defensiemarkten in de lidstaten. Het gebruik van algemene vergunningen voor defensiegerelateerde producten afkomstig van in andere lidstaten gevestigde leveranciers zal de aanvoerzekerheid op EU-niveau sterk verbeteren.
Rechtsgrondslag
Artikel 95 van het EG-Verdrag.
Subsidiariteitsbeginsel
Zoals de Commissie heeft verklaard in de interpretatieve mededeling op het gebied van overheidsopdrachten[5], zijn de Verdragsbepalingen op het gebied van het vrije verkeer van goederen volledig van toepassing op deze producten. De Gemeenschap heeft dus een uitsluitende bevoegdheid om de voorwaarden voor het vrije verkeer vast te stellen en de vergunningsvoorwaarden voor de overdracht van defensiegerelateerde producten binnen de Europese Gemeenschap te harmoniseren. Vooral voor het scheppen van wederzijds vertrouwen is het noodzakelijk dat de autoriteiten van het land van oorsprong garanties krijgen dat de ondernemingen van bestemming de uitvoerbeperkingen zullen nakomen. Het voorstel heeft een grote toegevoegde waarde door de gemeenschappelijke maatregelen die zijn bedoeld om de nakoming van uitvoerbeperkingen door ondernemingen, administratieve samenwerking en controle aan de buitengrenzen te verzekeren. Naast administratieve samenwerking zal het voorstel ook de mate van wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten vergroten, hetgeen een eerste voorwaarde is in defensie- en veiligheidskwesties.
Zoals uit eerdere ervaring is gebleken, is het onwaarschijnlijk dat maatregelen die uitsluitend op lidstaatniveau worden genomen, binnen afzienbare tijd tot overal gelijke mededingingsvoorwaarden ( level playing field ) zullen leiden. Sommige lidstaten hebben maatregelen genomen om het verkeer van defensiegerelateerde producten te vergemakkelijken en de intergouvernementele samenwerking wordt in het LoI-kader voortgezet tussen de zes lidstaten met de grootste defensie-industrie. De voordelen van louter nationale initiatieven bleven echter beperkt tot de exporterende ondernemingen in de desbetreffende lidstaten; het probleem van deze ondernemingen dat de zekerheid van grensoverschrijdende aanvoer van onderdelen moet worden vergroot, kon hiermee niet worden opgelost. Een simpele uitbreiding van deze overeenkomsten tot andere lidstaten zou uiterst moeilijk zijn.
Tegelijkertijd gaan de maatregelen van de Gemeenschap niet verder dan noodzakelijk is om de doelstellingen van de Gemeenschap te bereiken. Zolang de voorgestelde maatregelen het onderling vertrouwen tussen de lidstaten waarborgen, is er geen behoefte aan gecentraliseerde beslissingen over vergunningen van producten of voor nadere harmonisatie van gemeenschappelijk extern beleid. De subsidiariteit wordt gewaarborgd doordat de beleidsbeslissingen van de lidstaten in het kader van hun defensie- en buitenlands beleid worden nagekomen en binnen het GBVB worden gecoördineerd.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende redenen in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Het voorstel zal tot minder werk voor de nationale autoriteiten en de industrie leiden doordat individuele vergunningen zoveel mogelijk door algemene en globale vergunningen worden vervangen. Weliswaar moeten in alle lidstaten certificeringsprocedures worden ingevoerd, maar gezien de gevoeligheid van de defensiesector worden de meeste grote ondernemingen reeds door de regeringen gecontroleerd – bijvoorbeeld door middel van overeenstemmingsprogramma's of soortgelijk toezicht. De normale toezichtsactiviteiten van de nationale autoriteiten zullen worden voortgezet.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld instrument: richtlijn.
Andere instrumenten zouden om de volgende redenen ongeschikt zijn.
De vereenvoudiging van de vergunningverlening is in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de lidstaten. Doordat een richtlijn de lidstaten meer speelruimte biedt om de beste manier te kiezen om globale en algemene vergunningverlening in te voeren, wordt ook rekening gehouden met de bijzonderheden en de acute gevoeligheid van defensiekwesties. Daarom is een richtlijn het meest geschikte instrument.
Het voorstel heeft gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap in verband met de volgende nieuwe taken:
- bijdragen aan de samenwerking in de Raad om de bijlage bij de gemeenschappelijke lijst van militaire goederen bij te werken;
- een verslag opstellen over de maatregelen van de lidstaten om de voorschriften van deze richtlijn ten uitvoer te leggen;
- een verslag opstellen over de werking van de richtlijn en de invloed ervan op de ontwikkeling van de Europese markt voor defensiematerieel en de Europese industriële en technologische defensiebasis;
- de werkzaamheden van de samenwerkingsgroep (zie hieronder) organiseren;
- toezien op de nakoming van de procedures en methoden van samenwerking tussen de lidstaten en zo nodig gebruikmaken van haar bevoegdheden.
Voor de bovengenoemde taken kan extra personeel en technische assistentie nodig zijn, zoals wordt uiteengezet in het financieel memorandum in de bijlage bij het richtlijnvoorstel.
De Commissie beoogt de oprichting van een samenwerkingsgroep die bestaat uit vertegenwoordigers van lidstaten en die wordt voorgezeten door een vertegenwoordiger van de Commissie. De groep heeft tot taak elk vraagstuk in verband met de toepassing van deze richtlijn te onderzoeken, dat door de voorzitter of door een vertegenwoordiger van een lidstaat aan de orde wordt gesteld, en onder andere een beoordeling te geven van:
- uitvoeringsmaatregelen in elke lidstaat op basis van het verslag van de Commissie;
- de gebruikmaking van de vrijwaringsclausule;
- maatregelen die de lidstaten dienen te nemen om de marktdeelnemers van hun verplichtingen uit hoofde van deze richtlijn in kennis te stellen;
- richtsnoeren geven voor aanvraagformulieren voor vergunningen.
Vereenvoudiging
Het voorstel vereenvoudigt de administratieve procedures voor overheidsinstanties en private partijen.
Het voorstel zal de werklast van de nationale autoriteiten verlagen door het aantal vergunningsaanvragen te verminderen.
Voor defensiegerelateerde ondernemingen zal het voorstel de werklast in verband met de vergunningsaanvragen verminderen.
Evaluatie-/herzienings-/vervalbepaling
Het voorstel bevat een evaluatiebepaling.
Europese Economische Ruimte
De voorgestelde maatregel betreft een onderwerp dat onder de EER-Overeenkomst valt en moet daarom worden uitgebreid tot de Europese Economische Ruimte.