Toelichting bij COM(2008)18 - Geologische opslag van kooldioxide - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2008)18 - Geologische opslag van kooldioxide. |
|---|---|
| bron | COM(2008)18   |
| datum | 23-01-2008 |
Motivering en doel van het voorstel
Energie-efficiëntie en hernieuwbare energiebronnen zijn op lange termijn de meest duurzame oplossingen voor de continuïteit van de energievoorziening en de strijd tegen klimaatverandering. Wij kunnen de CO2-emissies van de EU of de wereld echter niet met 50% verminderen tegen 2050 als wij geen gebruik maken van de mogelijkheid om CO2 van industriële installaties af te vangen en op te slaan in geologische formaties (carbon capture and storage - CCS). In de komende 10 jaar zal ongeveer een derde van de in Europa bestaande capaciteit van elektriciteitsproductie op basis van steenkool worden vervangen. Op wereldvlak zal het oplopende energieverbruik van China, India, Brazilië, Zuid-Afrika en Mexico resulteren in een enorme toename van de wereldvraag naar energie, die naar alle waarschijnlijkheid voor een groot deel met fossiele energiebronnen zal worden gedekt. Het hierbij ingediende voorstel heeft tot doel te waarborgen dat het afvangen en opslaan van CO2 een bruikbare optie voor de vermindering van de uitstoot wordt en dat dit op een veilige en verantwoorde manier gebeurt. Algemene contextIn de mededeling van de Commissie in verband met het behalen van de doelstelling van de Gemeenschap om de klimaatverandering tot 2°C te beperken, wordt verduidelijkt dat in een context van wereldwijde vermindering van de CO2-uitstoot met 50% in 2050 een vermindering van de uitstoot in de geïndustrialiseerde wereld met 30% tegen 2020 vereist is, wat moet oplopen tot een vermindering met 60-80% tegen 2050, dat deze vermindering technisch haalbaar is en dat de baten veel groter zijn dan de kosten. Om dit doel te bereiken moeten echter alle uitstootverminderingsopties worden ingeschakeld, onder meer het afvangen en opslaan van koolstof.In het kader van het tweede Europese klimaatveranderingsprogramma (EKVP II) is een werkgroep Afvangen en geologisch opslaan van koolstof opgericht. Deze werkgroep heeft de noodzaak onderstreept van ontwikkeling van zowel een beleids- als een regelgevingskader voor CCS. In haar mededeling inzake duurzame elektriciteitsproductie met behulp van fossiele brandstoffen van januari 2007 heeft de Commissie een actieplan geschetst voor haar werkzaamheden in de loop van 2007, waarin de uitwerking van een degelijk beheerskader voor CCS was opgenomen. Vervolgens heeft de Europese Raad van Brussel van maart 2007 de lidstaten en de Commissie opgeroepen om het vereiste technische, economische en regelgevingskader uit te werken om de ontwikkeling van een milieuveilige CCS mogelijk te maken.Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebiedWaar mogelijk zijn bestaande bepalingen gebruikt om de risico's van CCS te beheren. Richtlijn 96/61/EG inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (de IPPC-richtlijn) wordt gebruikt om de risico's van het afvangen van CO2 te beheren. Richtlijn 85/337/EEG betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten wordt gebruikt voor de beoordeling van de milieueffecten van het afvangen, transporteren en opslaan van koolstof. Richtlijn 2004/35/EG betreffende milieuaansprakelijkheid wordt gebruikt voor de regulering van de aansprakelijkheid voor locale schade aan het milieu ten gevolge van CCS. Richtlijn 2003/87/EG tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten wordt gebruikt ter regulering van de aansprakelijkheid voor wijziging van het klimaat door middel van schadevergoedingen bij lekkage.1Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de Unie Het voorstel is consistent met de strategie voor duurzame ontwikkeling, aangezien het de veiligheid van de energievoorziening verzoent met de klimaatdoelstellingen. Het is consistent met de strategie voor groei en werkgelegenheid omdat de invoering van CCS innovatie zal bevorderen en de positie van de EU op een potentiële nieuwe technologische markt veilig zal stellen.2. Raadpleging van belanghebbenden en effectbeoordelingRaadpleging van belanghebbendenWijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten De raadpleging verliep hoofdzakelijk via bijeenkomsten met de betrokken partijen. Werkgroep III inzake CCS van het Europees klimaatveranderingsprogramma is vier keer bijeengekomen in de eerste helft van het jaar 2006. Er werd een internetraadpleging opgezet, 'Afvangen en ondergronds opslaan van CO2 - Moeten we er een begin mee maken?', die 787 antwoorden heeft opgeleverd. Op 8 mei 2007 werd een brede vergadering met alle betrokken partijen gehouden waarop de Commissie een eerste schets heeft gegeven van het regelgevingskader dat zij wil opzetten en heeft verzocht daarop reacties in te dienen. Voorts werden vergaderingen ad hoc met kleinere groepen belegd om specifieke aspecten van het voorstel te bespreken. Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehoudenUit de internetraadpleging bleek grote steun voor de voornaamste in mededeling COM(2006) 843 van de Commissie omschreven doelstellingen betreffende duurzame elektriciteitsproductie met behulp van fossiele brandstoffen. De belanghebbenden toonden zich het meest bezorgd over een eventuele afzwakking van het streven naar energie-efficiëntie en duurzame elektriciteitsproductie en vroegen zich af of opgeslagen CO2 wel degelijk onder de grond zou blijven. De doelstellingen van verbetering van de energie-efficiëntie met 20% in 2020 en van een aandeel van 20% hernieuwbare energiebronnen in de eindvraag naar energie moeten waarborgen dat die initiatieven in het centrum van het klimaat- en energiebeleid blijven. Het wettelijke kader is vooral toegespitst op de veiligheid van de CO2-opslag, wat ook de belangrijkste veiligheidszorg van de betrokken partijen is.De belanghebbenden konden zich in grote lijnen vinden in het door de Commissie voorgestelde juridische kader. Om redenen van subsidiariteit en evenredigheid werden echter vragen gesteld bij de voorgestelde Commissiebevoegdheden om besluiten tot toestemming voor CO2-opslag te aanvaarden, dan wel te verwerpen. Dit probleem is aangepakt door een evaluatie op EU-niveau te behouden, gepaard aan waarborgen die garanderen dat de nationale bevoegde autoriteiten het laatste woord krijgen. Bepaalde respondenten (voornamelijk NGO's) vonden dat CCS vanaf een specifieke datum verplicht moest worden, terwijl anderen daar vragen bij hadden. Die laatsten deden dat met het argument dat de technologie nog onrijp is en dat de consequenties voor de energiemix niet kunnen worden voorspeld. Bij haar effectbeoordeling heeft de Commissie zich gebogen over de economische, maatschappelijke en milieueffecten van verplichte CCS. Zij heeft geconcludeerd dat een dergelijke verplichting voorlopig beter niet wordt opgelegd. Op het internet werd van 19 februari tot 30 april 2007 een open raadpleging gehouden. Daarbij heeft de Commissie 787 antwoorden gekregen die zijn te vinden op ec.europa.eu/environment/climat/ccs en benutten van deskundigheid2Betrokken wetenschaps- en kennisgebieden De voornaamste gebieden waarop wetenschappelijke deskundigheid vereist was, waren: energiemodellering om het resultaat van de verschillende opties ter bevordering van CCS-invoering in te schatten, beoordeling op basis van dergelijke scenario's van beschikbaarheid en waarschijnlijk gebruik van opslagcapaciteit in Europa, beoordeling van de milieueffecten van invoering van CCS en ontwikkeling van een risicobeheerskader om bedoelde effecten te minimaliseren.2Gebruikte methode De energiemodellering van de diverse scenario's gebeurde met gebruikmaking van het PRIMES-model van de nationale technische universiteit van Athene (NTUA). De resultaten werden vervolgens gebruikt om modelnetwerken voor het afvangen, transporteren en opslaan van CO2 in de EU te ontwikkelen met behulp van het source-sink-matchingsinstrument dat in het kader van het CASTOR-project (KP6) werd ontwikkeld en de gegevensbank betreffende opslagcapaciteit van het GEOCAPACITY-project van KP6. De milieueffecten van deze scenario's werden beoordeeld met gebruikmaking van het POLES-model van het IIASA voor luchtkwaliteit en een door ERM ontwikkelde methodologie voor alle andere milieueffecten. De technische input voor geschikte risicobeheerstrategieën werd gebaseerd op door ERM en ECN uitgewerkte benaderingen, op de besprekingen van de OSPAR-commissie die hebben geresulteerd in een kader voor risicobeheer (FRAM) dat op de 2007-vergadering van de OSPAR-commissie is aangenomen, en op het KP6-project CO2ReMoVe.2Belangrijkste geraadpleegde organisaties en deskundigen De nationale technische universiteit van Athene voor de energiemodellering; TNO, de British Geological Survey, GEUS en SINTEF en de KP6-projecten CASTOR en GEOCAPACITY; het KP6-project CO2ReMoVe; ECN, ERM en IIASA voor de beoordeling van de milieueffecten en het risicobeheer. Bijzonder nuttig waren de gesprekken met het European Technology Platform for Zero Emission Fossil Fuel Power Plant (ETP-ZEP), een door de Commissie ondersteund initiatief van de belanghebbenden. Andere belangrijke inputs waren documenten van het Intergouvernementele Werkgroep inzake klimaatverandering (IPCC) en het Internationaal Energieagentschap (IEA), met name het O&O-programma daarvan betreffende broeikasgassen.2Ontvangen en gebruikte adviezen Er is reeds gewezen op het bestaan van potentieel ernstige risico's met onomkeerbare gevolgen. Over het bestaan van dergelijke risico's bestaat geen consensus. Dit betekent niet dat er aan CCS geen risico's verbonden zijn. De in dit geval naar voren gebrachte specifieke zorg (door de universiteit van wetenschappen en technologie van Krakau, in een brief aan de Commissie) wordt echter niet in brede kring gedeeld. Er bestaat integendeel een brede wetenschappelijke consensus, het best verwoord in het speciale IPCC-verslag inzake CCS, over het feit dat wanneer de desbetreffende locaties goed worden geselecteerd, beheerd en nabeheerd, het risico van lekkage, en dus van onomkeerbare effecten, in werkelijkheid klein is. Het doel van dit voorstel is te waarborgen dat in dergelijke procedures wordt voorzien. Middelen die zijn gebruikt om het deskundigenadvies publiek bekend te maken De IEA- en IPCC-documenten zijn reeds publiek beschikbaar. Met betrekking tot de werkzaamheden in verband met de effectbeoordeling zullen de PRIMES-scenario's worden gepubliceerd op het internet, samen met de verslagen van de IIASA-, TNO- en ECN/ERM-projecten.23EffectbeoordelingBij de effectbeoordeling werd gekeken naar de beste manier om het afvangen, transporteren en opslaan van CO2 te reguleren, alsook naar een geschikte optie voor het stimuleren van CCS. De volgende twee alinea's hebben betrekking op de regulering, de rest op stimuleringsmaatregelen.Voor de regulering van afvang en vervoer werd gekozen voor een behoedzame aanpak. Aangezien op grond van de risico's geen andere aanpak voor het afvangen en opslaan van CO2 kan worden verantwoord dan bij soortgelijke, reeds gereguleerde activiteiten (bv. aardgaspijpleidingen), worden voor deze onderdelen de bestaande regelgevingskaders gebruikt.Voor opslag zijn de reguleringsopties de volgende: (i) de richtlijn betreffende de handel in emissierechten, (ii) gebruikmaking van de IPPC-documenten, (iii) gebruikmaking van de wetgeving inzake afvalstoffen en (iv) ontwikkeling van een nieuw kader. Het kader voor de handel in emissierechten is niet uitgewerkt met het oog op een volledige regulering van de milieurisico's van CCS. Het IPPC-acquis en de wetgeving inzake afvalstoffen zijn niet goed aangepast aan de specifieke eisen voor regulering van CO2-opslag. Zij kunnen dit uitsluitend worden na ingrijpende wijziging. Er is dus besloten een nieuw wetgevingskader te ontwikkelen. Wat het stimuleren van CCS betreft, waren de opties: (i) CCS invoeren in het kader van het stelsel van emissiehandel en de koolstofmarkt de vrije hand geven bij de uitrol van CCS; en (ii) bovenop (i) het invoeren van CCS (én de vereiste technische aanpassing van bestaande installaties) verplicht maken. Verplichte CCS vormt een stimulans voor snelle invoering, maar brengt aanzienlijke kosten mee, terwijl in het kader van de koolstofmarkt CCS zal worden ingevoerd op voorwaarde en vanaf het tijdstip dat dit op kosteneffectieve wijze kan gebeuren. Er werd besloten om in dit stadium geen CCS-verplichting op te leggen.De Commissie heeft een effectbeoordeling in het kader van haar werkprogramma uitgevoerd. Het desbetreffende verslag is te vinden op ec.europa.eu/environment/climat/ccs/index_en.3. Juridische elementen van het voorstel30Samenvatting van de voorgestelde maatregelHet voorstel houdt in dat het afvangen van CO2 wordt gereguleerd op grond van Richtlijn 96/61/EG en dat zowel het afvangen van CO2 als pijpleidingstransport worden gereguleerd bij Richtlijn 85/337/EEG. Het voornaamste doel is echter CO2-opslag te reguleren en de belemmeringen voor dergelijke opslag in de bestaande wetgeving weg te werken.31Rechtsgrondslag Artikel 175, lid 132Subsidiariteitsbeginsel Het subsidiariteitsbeginsel is in zoverre van toepassing dat het voorstel niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Commissie valt. De doelstellingen van het voorstel kunnen niet op afdoende wijze door de lidstaten worden bereikt om de hieronder omschreven redenen. Actie op lidstaatniveau volstaat niet om een gelijkwaardig hoog algemeen niveau van milieubescherming bij CO2-opslag in het geheel van Europa te waarborgen. Actie op lidstaatniveau zal er niet in slagen de vergunningsprocedures bij grensoverschrijdende opslag af te ronden of een gelijke toegang tot het transport- en opslagnetwerk in het geheel van Europa te waarborgen. De vaststelling op lidstaatniveau van vergunningsvoorwaarden en voorwaarden voor de overdracht van de verantwoordelijkheid voor opslaglocaties aan de staat kan ook leiden tot concurrentievervalsing. Afgevangen en opgeslagen CO2 zal niet worden geteld bij de CO2-emissies in het kader van de handel in emissierechten. Als de opslag niet overal in Europa op dezelfde veilige wijze gebeurt, zou dit resulteren in een vervalsing van de koolstofmarkt en het niet-behalen van de klimaatdoelstellingen van de lidstaten. Actie op communautair niveau zal er beter in slagen de doelstellingen van het voorstel te behalen, en wel om de hierna geschetste redenen. EU-actie kan waarborgen dat bovengenoemde kwesties op een samenhangende wijze worden aangepakt door de invoering van gemeenschappelijke vergunningsvoorwaarden, een gemeenschappelijke voorwaarde voor de overdracht van de verantwoordelijkheid aan de staat, bepalingen inzake gelijke toegang tot transport en opslag en tenslotte bepalingen voor het vergunnen van grensoverschrijdende opslaglocaties. Een constant hoog niveau van bescherming van milieu en volksgezondheid in het geheel van Europa kan worden gewaarborgd en een verstoring van de koolstofmarkt kan worden voorkomen. De aanpak is samenhangend met de aanpak die voordien op andere gebieden is gevolgd aangezien activiteiten met vergelijkbare milieurisico's en gevolgen voor de mededinging (bv. stortplaatsen) om soortgelijke redenen op EU-niveau zijn gereguleerd. De eisen met betrekking tot vergunning, exploitatie, monitoring en afsluiting zijn beperkt tot die welke nodig zijn om een vergelijkbaar niveau van milieubescherming in het geheel van de EU te waarborgen. Andere maatregelen zijn beperkt tot de gebieden waar uitsluitend actie op lidstaatniveau tot concurrentievervalsing kan leiden: overdracht van verantwoordelijkheid aan de staat, financiële bepalingen met betrekking tot de aansprakelijkheid en de toegang tot transport- en opslagnetwerken. Het voorstel is dus in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.Evenredigheidsbeginsel Het voorstel voldoet aan het evenredigheidsbeginsel om de volgende redenen. Het gekozen juridische instrument is een richtlijn, aangezien algemene doelstellingen en eisen voor CO2-opslag worden vastgelegd, maar de bijzonderheden van de tenuitvoerlegging aan de lidstaten worden overgelaten. De eisen met betrekking tot de vergunningverlening voor opslaglocaties en de eisen voor karakterisering, monitoring en afsluiting zijn essentiële bepalingen om een goede bescherming van het milieu te garanderen en het risico van concurrentievervalsing te vermijden. De eisen inzake de selectie van de locaties en de monitoring moeten voldoende gedetailleerd zijn om van bij het begin het hoogste niveau van milieubescherming en publiek vertrouwen te waarborgen. Het toezicht van de Commissie op de vergunningverlening wordt gerechtvaardigd door het extra vertrouwen dat dit zal opleveren inzake de veiligheid van opslaglocaties van de eerste generatie en door de ervaring die daardoor wordt opgedaan op het gebied van locatiekarakterisering en monitoring. Deze ervaring zal het voor de Commissie mogelijk maken om te gepasten tijde verdere tenuitvoerleggingsregels of -richtsnoeren uit te werken. Rond 2015 zal de Commissie zich buigen over de vraag of dit Commissietoezicht moet worden verlengd en kan zij eventueel passende maatregelen voorstellen. Keuze van instrumenten Voorgesteld instrument: richtlijn.3Andere maatregelen zijn ontoereikend om de onderstaande redenen. Het vergunningsstelsel moet juridisch bindend zijn om het vereiste niveau van milieubescherming te waarborgen. Een verordening is niet geschikt omdat de eisen op dergelijke manier zijn vastgelegd dat de tenuitvoerlegging aan de goede zorgen van de lidstaten wordt overgelaten.4. Gevolgen voor de begroting Het toezicht van de Commissie op de vergunningverlening heeft een budgettaire weerslag van ongeveer 0,76 miljoen euro per jaar.5. Aanvullende informatie Vereenvoudiging Het voorstel voorziet in een vereenvoudiging van de wetgeving en van de administratieve procedures voor de overheidsinstanties (EU of nationaal). Wanneer geen actie wordt ondernomen, kan de industrie vele onderdelen van bestaande wetgeving op het gebied van afvalstoffen, water en uitstoot toepassen op CCS, wat tot rechtsonzekerheid kan leiden. Bij dit voorstel wordt duidelijk vastgesteld welke bepalingen van de bestaande wetgeving precies van toepassing zijn op welke aspecten van het afvangen en opslaan van koolstof. In plaats van de omzettingswetgeving op het gebied van water, afvalstoffen en industriële emissies aan te moeten passen teneinde rekening te houden met CO2-opslag, volstaat één enkel kader om dergelijke opslag te reguleren. Het voorstel is opgenomen in het werk- en wetgevingsprogramma van de Commissie met als referentienummer 2007/ENV/004.Concordantietabel De lidstaten moeten de Commissie de tekst van hun nationale bepalingen ter omzetting van de richtlijn mededelen en een concordantietabel tussen bedoelde bepalingen en deze richtlijn toezenden.Europese Economische Ruimte Het voorgetelde besluit heeft betrekking op de werkingssfeer van de EER en moet dus worden uitgebreid tot de Europese economische ruimte.Nadere toelichting bij het voorstelHoofdstuk 1 heeft betrekking op onderwerp, toepassingsgebied en definities. In deze artikelen wordt met name gespecificeerd dat de doelstelling van geologische opslag permanente insluiting is en dat opslag in de waterkolom verboden is.In hoofdstuk 2 wordt de selectie van opslaglocaties en exploratievergunningen behandeld en wordt verduidelijkt dat de lidstaten de zones vaststellen die beschikbaar komen voor opslag, alsmede de voorwaarden voor het gebruik van de locatie en bepalingen betreffende exploratie.Hoofdstuk 3 heeft betrekking op opslagvergunningen. In artikel 10 wordt het toezicht van de Commissie op ontwerp-vergunnningen behandeld. De Commissie kan advies uitbrengen waarmee de bevoegde autoriteit bij de vergunningverlening rekening houdt. Een verdere relevante bepaling in deze context is (in artikel 29, lid 1, punt b) de toepassing van de richtlijn betreffende milieueffectbeoordeling (Richtlijn 85/337/EEG als gewijzigd bij Richtlijn 97/11/EG) op CO2-opslag, wat effectbeoordeling en raadpleging van het publiek verplicht maakt.In hoofdstuk 4 worden de exploitatie, de afsluiting en het beheer na afsluiting behandeld, inclusief CO2-aanvaardingscriteria, monitorings- en rapporteringsverplichtingen, inspecties, maatregelen bij onregelmatigheden en/of lekkage, verplichtingen bij afsluiting en in de periode na afsluiting en levering van een financiële zekerheid.Hoofdstuk 5 bevat bepalingen betreffende de toegang tot transport en opslag. Hoofdstuk 6 bevat algemene bepalingen betreffende de bevoegde autoriteit, grensoverschrijdende samenwerking, sancties, rapportering, amendering en de relevante comitologieprocedures. In hoofdstuk 7 zijn de nodige wijzigingen opgenomen van andere wetgevingsbesluiten, met inbegrip van de vereiste aanpassingen aan de richtlijnen water en afvalstoffen. Hoofdstuk 8 bevat de standaard-eindbepalingen. In bijlage I worden de in artikel 4 bedoelde gedetailleerde criteria voor de locatiekarakterisering en risicobeoordeling gespecificeerd. In bijlage II worden de gedetailleerde criteria voor de monitoringseisen van artikel 13 gespecificeerd.