Toelichting bij COM(2007)249 - Sancties voor werkgevers van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2007)249 - Sancties voor werkgevers van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen. |
|---|---|
| bron | COM(2007)249   |
| datum | 16-05-2007 |
Motivering en doelstellingen van het voorstel
Dit voorstel maakt deel uit van de EU-maatregelen voor de ontwikkeling van een integraal migratiebeleid. In september 2007 zal de Commissie in overeenstemming met haar beleidsplan van december 2005[1] een eerste voorstel over legale migratie indienen. Een van de factoren die de illegale immigratie in de EU bevorderen, is de mogelijkheid om werk te vinden. Dit voorstel heeft tot doel die aantrekkende factor te verminderen door de arbeid van onderdanen van derde landen die illegaal in de EU verblijven, aan te pakken. Het doel is, voortbouwend op bestaande maatregelen in de lidstaten, ervoor te zorgen dat alle lidstaten vergelijkbare sancties invoeren voor werkgevers van onderdanen van derde landen en die ook daadwerkelijk handhaven. De Commissie heeft deze maatregelen voorgesteld in haar mededeling van juli 2006 inzake de beleidsprioriteiten bij de bestrijding van illegale immigratie van onderdanen van derde landen[2]. De Europese Raad heeft deze mededeling in december 2006 bekrachtigd en de Commissie verzocht voorstellen in te dienen.
Algemene context
De arbeid van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen (hierna 'illegale arbeid' genoemd) hangt samen met het feit dat migranten op zoek zijn naar een beter leven en een antwoord bieden op de vraag van werkgevers die willen profiteren van arbeiders die bereid zijn meestal laaggeschoolde en slechtbetaalde arbeid aan te nemen. De omvang van dit verschijnsel is uiteraard moeilijk te kwantificeren: de ramingen van het aantal onderdanen van derde landen die illegaal in de EU verblijven, schommelen tussen 4,5 en 8 miljoen. Illegale arbeid is geconcentreerd in de sectoren bouw, landbouw, schoonmaak en horeca. Enerzijds leidt illegale arbeid, die een aantrekkende factor voor illegale immigratie vormt, net zoals zwartwerk door EU-burgers tot verliezen voor de overheidsfinanciën, neerwaartse druk op lonen en arbeidsomstandigheden, potentiële concurrentiedistorsies tussen bedrijven en het ontbreken voor zwartwerkers van ziekteverzekering en pensioenrechten, die afhankelijk zijn van bijdragen. Anderzijds bevinden zwartwerkers uit derde landen zich in een dubbel kwetsbare positie, omdat zij bij betrapping waarschijnlijk naar hun land van oorsprong zullen worden teruggestuurd. Dit voorstel heeft betrekking op het immigratiebeleid en niet op het arbeids- of sociaal beleid. Krachtens dit voorstel zullen de werkgevers en niet de zwartwerkers uit derde landen worden bestraft (maar krachtens het voorstel van de Commissie van 2005 voor een richtlijn inzake terugkeer zouden de lidstaten in het algemeen verplicht worden aan illegaal verblijvende onderdanen van derde landen een terugkeerbesluit af te geven).
Bestaande bepalingen op het gebied van het voorstel
De aanbeveling van de Raad van 22 december 1995 inzake de harmonisatie van de middelen ter bestrijding van illegale immigratie en illegale arbeid[3] bepaalt dat werkgevers die buitenlandse onderdanen in dienst wensen te nemen, moeten worden aangemoedigd de woon- of arbeidsomstandigheden van die werknemers te verifiëren en dat aan werkgevers van buitenlandse onderdanen die geen vergunning hebben, sancties moeten worden opgelegd. De aanbeveling van de Raad van 27 september 1996 inzake de bestrijding van illegale tewerkstelling van onderdanen van derde landen[4] bepaalde meer in het bijzonder dat de indienstneming van onderdanen van derde landen die niet de nodige vergunning bezitten, moet worden verboden en bestraft met strafrechtelijke en/of administratieve sancties. Het onderhavige voorstel bouwt voort op die aanbevelingen doordat de lidstaten gehouden zijn illegale arbeid te verbieden, sancties vast te stellen en werkgevers te verplichten preventieve maatregelen en andere controles uit te voeren. Het EU-beleid tegen illegale immigratie omvat bepalingen tegen mensenhandel en grensoverschrijdende mensensmokkel. Het kaderbesluit van de Raad inzake bestrijding van mensenhandel[5] stelt mensenhandel met het oog op arbeids- of seksuele exploitatie strafbaar en harmoniseert de sancties. Krachtens dat voorstel zou illegale arbeid ook kunnen worden gelijkgesteld met het zwaardere misdrijf van mensenhandel indien aan de voorwaarden van het kaderbesluit is voldaan, met inbegrip van het gebruik van dwang of misleiding met het doel van exploitatie op arbeidsgebied. Dit voorstel betreft evenwel situaties waarin geen sprake is van dwang of misleiding. Een richtlijn van 2002[6] en het bijbehorende kaderbesluit[7] hebben betrekking op mensensmokkel door het definiëren van de misdrijven hulp bij illegale binnenkomst, illegale doortocht en illegaal verblijf, en de harmonisatie van de sancties. Het valt niet uit te sluiten dat illegale arbeid wordt gekoppeld aan hulp bij illegale binnenkomst en/of verblijf, maar dit voorstel omvat ook werkgevers die zich niet bezighouden met de binnenkomst of het verblijf van illegale werknemers uit derde landen.
Samenhang met overige beleidslijnen en doelstellingen van de Unie De arbeid van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen maakt deel uit van het bredere probleem van zwartwerk, dat wil zeggen betaalde activiteiten die op zich wettig zijn maar niet aan de overheid worden aangegeven[8]. Zwartwerk en daarmee verband houdende aspecten hebben evenzeer betrekking op EU-burgers als op onderdanen van derde landen, en de Commissie zal in de herfst van 2007 een mededeling hierover presenteren. De maatregelen in het kader van dit voorstel hangen samen met en ondersteunen het beleid en de maatregelen op communautair niveau voor de preventie en bestrijding van belastingfraude. Dit voorstel voldoet aan de fundamentele rechten. Het heeft geen weerslag op de rechten van onderdanen van derde landen als werknemers, zoals het recht om toe te treden tot een vakbond, deel te nemen aan en te profiteren van collectieve arbeidsovereenkomsten en te werken onder arbeidsomstandigheden waarbij de gezondheids- en veiligheidsnormen worden nageleefd. Wat betreft de inbreuken waarvoor werkgevers kunnen worden aangeklaagd, zullen werkgevers die de documenten van potentiële werknemers controleren krachtens dit voorstel bijvoorbeeld niet aansprakelijk worden gesteld indien die documenten vervalst blijken te zijn. Strafrechtelijke sancties zijn beperkt tot ernstige gevallen en staan in verhouding tot de omvang of de ernst van de inbreuk. De persoonsgegevens die werkgevers en autoriteiten bij de tenuitvoerlegging van dit voorstel moeten behandelen, zullen moeten worden verwerkt overeenkomstig Richtlijn 95/46/EG betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens[9].
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbenden
Raadplegingsmethoden, belangrijkste doelgroepen en algemeen respondentenprofiel Er hebben vergaderingen plaatsgevonden met EVV en UNICE/Business Europe. De lidstaten zijn geraadpleegd in het kader van het Comité van de Commissie inzake immigratie en asiel. De uitwerking van het voorstel is voorts gebaseerd op seminars en workshops met vertegenwoordigers van de sociale partners en andere NGO's. Via de externe studie die de Commissie ter ondersteuning van de effectbeoordeling had besteld, zijn de lidstaten (inclusief hun handhavingsorganen), vakbonden, werkgeversorganisaties en NGO's verder geraadpleegd aan de hand van vragenlijsten en interviews.
Samenvatting van de antwoorden en de wijze van verwerking De Commissie heeft rekening gehouden met opmerkingen in verband met haar mededeling van juli 2006.
Inwinnen en aanwenden van expertise
Er bestond geen behoefte aan externe expertise.
Effectbeoordeling
De volgende mogelijkheden zijn in de effectbeoordeling overwogen: Optie 1: Status quo. Hoewel in de meeste (maar niet alle) lidstaten al sancties tegen werkgevers en preventieve maatregelen bestaan, zijn die niet doeltreffend gebleken. Deze optie zou geen gelijke voorwaarden creëren, en de situatie zou er zelfs op achteruit kunnen gaan aangezien de verschillen tussen de lidstaten groter zouden kunnen worden. De bestaande sancties zouden zo beperkt kunnen zijn dat zij niet opwegen tegen het economisch voordeel van illegale arbeid. Er zou geen duidelijk signaal naar werkgevers, derde landen en onderdanen van derde landen worden gezonden dat de mazen in de wetgeving zouden worden gedicht. Optie 2: Geharmoniseerde sancties in de hele EU voor werkgevers van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen met een handhavingsverplichting voor de lidstaten (verplichting een aantal inspecties op de werkplek uit te voeren). Deze optie zou de verschillen in wetgeving en handhaving verkleinen en gelijke voorwaarden bevorderen. De minimumsancties voor werkgevers zouden in verschillende lidstaten worden verscherpt, waardoor het afschrikkend effect zou worden verhoogd. Illegale arbeid zou mogelijk worden teruggedrongen als gevolg van verbeterde handhaving. Optie 3: Geharmoniseerde preventiemaatregelen: gemeenschappelijke verplichting in de hele EU voor werkgevers om de vereiste documenten (verblijfsvergunning) te kopiëren en de bevoegde nationale organen te informeren. Deze mogelijkheid zou illegale arbeid verminderen, aangezien de werkgever al in een vroegere fase zou kunnen bepalen of een potentiële werknemer mag werken. Voor werkgevers zou deze mogelijkheid leiden tot een minimale extra werklast: in verschillende lidstaten zijn de werkgevers al verplicht documenten te controleren. Gelijke voorwaarden zouden worden bevorderd, omdat in de hele EU dezelfde procedures zouden worden toegepast. Identiteitsfraude en documentvervalsing zouden echter kunnen toenemen, zodat maatregelen voor gegevensbescherming nodig zouden zijn. Optie 4: Geharmoniseerde sancties voor werkgevers en preventiemaatregelen (dat wil zeggen opties 2 en 3). Bij deze optie zouden de positieve effecten van opties 2 en 3 elkaar wederzijds versterken en zou een sterker signaal van het engagement van de EU voor de bestrijding van illegale arbeid worden uitgezonden. Optie 5: EU-bewustmakingscampagne over de gevolgen van het aanwerven van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen. Deze mogelijkheid zou beperkte uitvoeringsmiddelen vereisen en zou een klein, tijdelijk maar positief effect op de naleving inhouden. Zij zou evenwel niet leiden tot verlaging van de illegale arbeid op middellange of lange termijn. Werkgevers zijn al op de hoogte van de negatieve gevolgen van illegale arbeid. Optie 6: Definitie en uitwisseling van goede praktijken tussen de lidstaten over de toepassing van sancties voor werkgevers. Alle betrokkenen achten een betere handhaving noodzakelijk, en deze optie zou de capaciteit en daardoor de doeltreffendheid van de handhavingsinstanties versterken. De middelen voor inspectie zouden evenwel nog steeds afhangen van de lidstaten. Er zou slechts een beperkte bijdrage tot het creëren van gelijke voorwaarden bestaan, omdat de verschillen in sancties en preventiemaatregelen zouden blijven bestaan en zelfs kunnen toenemen. Uit een vergelijking van de mogelijkheden en hun effecten en in het licht van de standpunten van de lidstaten en de betrokkenen verdient een combinatie van opties 4 en 6 de voorkeur. Ter ondersteuning van de voorgestelde nieuwe maatregelen zouden bewustmakingscampagnes kunnen worden gevoerd voor werkgevers (met name personen en het midden- en kleinbedrijf). Optie 4 is in dit voorstel vervat, terwijl optie 6 en de ondersteunende bewustmakingscampagnes hun weerslag vinden in het begeleidende werkdocument van de Commissie.
Samenvatting van de voorgestelde maatregelen
Het voorstel voorziet in een algemeen verbod op de arbeid van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen. Inbreuken zouden (eventueel administratief) kunnen worden bestraft met boetes en in het geval van bedrijven mogelijk met andere maatregelen, zoals uitsluiting en terugvordering van overheidssubsidies. In ernstige gevallen zouden strafrechtelijke sancties kunnen worden opgelegd. Om het verbod doeltreffend te maken zouden de werkgevers verplicht worden vóór de indienstneming van een onderdaan van een derde land bepaalde controles uit te voeren; ook de klachtenprocedure zou worden vereenvoudigd en de lidstaten zouden worden verplicht een aantal inspecties uit te voeren. Deze richtlijn past strengere sancties en scherpere handhavingsverplichtingen toe met betrekking tot illegaal verblijvende onderdanen van derde landen vergeleken met die welke krachtens de bestaande communautaire instrumenten van toepassing zijn, in het bijzonder betreffende dienstverrichting door EU-burgers en legaal verblijvende onderdanen van derde landen. Dit is verantwoord gezien de doelstelling van deze richtlijn en niet discriminerend gelet op de andere status van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen.
Rechtsgrondslag
Deze richtlijn heeft tot doel de illegale immigratie in de EU terug te dringen. Bijgevolg is de correcte rechtsgrondslag artikel 63, punt 3, onder b), van het EG-Verdrag. Deze rechtsgrondslag omvat geen maatregelen ten aanzien van onderdanen van derde landen die legaal in de EU verblijven maar in strijd met hun verblijfsstatus werken, bijvoorbeeld studenten uit derde landen die meer dan het toegestane aantal uren werken. Het aanpakken van die situaties is weliswaar ook belangrijk om de aantrekkende factor arbeid terug te schroeven, maar valt buiten dit voorstel.
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover het voorstel niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap valt.
De lidstaten kunnen de doelstellingen van het voorstel om onderstaande reden(en) onvoldoende bereiken.
Indien de lidstaten alleen optreden, bestaat het risico dat de sanctie- en handhavingsniveaus in de verschillende lidstaten sterk uiteenlopen. Dit zou kunnen leiden tot concurrentiedistorsies op de interne markt en tot verdere migratie van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen naar lidstaten met lagere sanctie- en handhavingsniveaus.
Om onderstaande reden(en) zal communautair optreden de doelstellingen van het voorstel beter kunnen bereiken.
In een gebied zonder binnengrenzen moet het optreden tegen illegale immigratie gemeenschappelijk worden aangepakt. Dit geldt niet alleen voor de gemeenschappelijke grenzen maar ook met betrekking tot maatregelen om de aantrekkende factoren terug te dringen. Om de aantrekkende factor arbeid terug te schroeven zal communautair optreden doeltreffender zijn. Het vaststellen van een gemeenschappelijk minimumpeil voor de sancties tegen werkgevers zal ervoor zorgen (1) dat in alle lidstaten voldoende hoge sancties bestaan om een afschrikkend effect te hebben, (2) dat de sancties niet zo sterk uiteenlopen dat secundair verkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen ontstaat, en (3) dat er gelijke voorwaarden voor het bedrijfsleven in de hele EU bestaan.
Het voorstel voorziet slechts in een minimale harmonisatie.
Daardoor beantwoordt het aan het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel voldoet om onderstaande reden(en) aan het evenredigheidsbeginsel.
Er is gekozen voor een richtlijn, een instrument dat de lidstaten een hoge mate van flexibiliteit bij de uitvoering verleent. Krachtens artikel 63, voorlaatste alinea, van het EG-Verdrag, staat het de lidstaten vrij andere dan de in de richtlijn vastgestelde maatregelen te handhaven of vast te stellen, op voorwaarde dat zij verenigbaar met het Verdrag en met internationale overeenkomsten zijn.
De tenuitvoerlegging van de richtlijn kan leiden tot een zekere extra financiële en administratieve last voor de nationale en regionale instanties van de lidstaten, teneinde de vereiste handhavingsstrategie te ontwikkelen en het voorgeschreven minimumaantal inspecties te halen. Bovendien zou een potentiële toename van het aantal administratieve en strafrechtelijke procedures ook extra werk voor die instanties met zich kunnen meebrengen. Die toegenomen werklast is evenwel beperkt tot de maatregelen die nodig zijn om het voorstel doeltreffend uit te voeren. Voor ondernemingen is de werklast beperkt tot het uitvoeren van voorafgaande controles voor de aanwerving van onderdanen van derde landen, kennisgeving aan de bevoegde instanties en het bijhouden van registers. Deze werklast is evenredig met het doel van het voorstel.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld instrument: richtlijn.
Andere instrumenten zouden om onderstaande reden(en) niet geschikt zijn. Een richtlijn is het passende instrument voor deze maatregel, omdat zij bindende minimumnormen inhoudt, maar de lidstaten de nodige flexibiliteit biedt bij de omzetting in de nationale wetgeving en de handhaving.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de EU-begroting.
Toetsing/herziening/vervalclausule
Het voorstel omvat een toetsingsclausule.
Concordantietabel
De lidstaten moeten de Commissie de tekst van de nationale omzettingsbepalingen en een tabel inzake de concordantie tussen die bepalingen en de onderhavige richtlijn doen toekomen.
Gedetailleerde toelichting bij het voorstel
Artikelen 1 en 2 EU-burgers, ook die van wie de arbeidsmogelijkheden in een bepaalde lidstaat door overgangsregelingen zijn beperkt, vallen niet onder het voorstel. De definitie van het begrip 'werkgever' omvat niet alleen natuurlijke of rechtspersonen die anderen voor de uitoefening van bedrijfsactiviteiten in dienst hebben, maar ook privépersonen in hun hoedanigheid van werkgever van bijvoorbeeld huishoudpersoneel. Aangezien het doel is de aantrekkende factor van illegale arbeid terug te dringen, heeft het geen zin particuliere werkgevers uit te sluiten. Artikel 3 De cruciale bepaling van het voorstel is een algemeen verbod op de indienstneming van onderdanen van derde landen die geen verblijfsvergunning voor de EU hebben. Artikelen 4 en 5 Werkgevers zouden vóór de indienstneming van onderdanen van derde landen moeten nagaan of die beschikken over een verblijfsvergunning of een andere verblijfsmachtiging. Werkgevers die een bedrijf of een rechtspersoon zijn (bijvoorbeeld een geregistreerde non-profitorganisatie) zouden bovendien worden verplicht tot kennisgeving aan de bevoegde nationale instanties. Werkgevers die kunnen aantonen dat zij die verplichtingen hebben nageleefd, zouden van sancties worden vrijgesteld. Wat betreft vervalste documenten, is het zonder meer onredelijk van werkgevers te eisen dat zij die opsporen. In de mededeling van de Commissie van juli 2006 wordt gesteld dat voor documenten zoals verblijfsvergunningen, gemeenschappelijke richtsnoeren voor minimumveiligheidsnormen moeten worden uitgewerkt, in het bijzonder voor de afgifteprocedures. Werkgevers mogen echter niet van vervolging worden vrijgesteld wanneer de documenten duidelijk vervalst zijn (bijvoorbeeld een document met een foto die zonder twijfel niet de foto van de potentiële werknemer is of een document waarmee duidelijk is geknoeid). Artikel 6 Op inbreuken van werkgevers zouden doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties moeten staan, die een administratief karakter mogen hebben. In ieder geval moeten deze sancties boetes en de terugkeerkosten van de onderdaan van het derde land omvatten. Aan de betrokken onderdanen van derde landen zouden krachtens dit voorstel geen sancties worden opgelegd. De Commissie heeft een afzonderlijk richtlijnvoorstel[10] uitgewerkt, op grond waarvan de lidstaten in beginsel aan iedere illegaal verblijvende onderdaan van een derde land een terugkeerbesluit moeten afgeven. Artikel 7 De werkgevers zouden nog verschuldigd loon aan de illegaal tewerkgestelde onderdanen van derde landen altijd moeten uitbetalen, en de lidstaten zouden mechanismen moeten vaststellen om ervoor te zorgen dat onderdanen van derde landen, zelfs indien zij de lidstaat hebben verlaten, achterstallig loon ontvangen. Artikel 8 Voor ondernemingen zouden andere maatregelen gelden, zoals uitsluiting van overheidsuitkeringen, subsidies (met inbegrip van door de lidstaten beheerde EU-financiering) en procedures voor overheidsopdrachten. Voorts zou de mogelijkheid bestaan van de terugvordering van overheidssubsidies, met inbegrip van door de lidstaten beheerde EU-financiering, die tijdens de afgelopen twaalf maanden aan de werkgever zijn uitgekeerd. Krachtens het Financieel Reglement bestaat dezelfde mogelijkheid met betrekking tot direct door de Commissie beheerde EU-financiering. Artikel 9 Indien een boete niet van een onderaannemer kan worden geïnd, moet zij invorderbaar zijn van andere aannemers in de onderaannemingsketen, tot en met de hoofdaannemer. Artikelen 10 en 11 Het is mogelijk dat administratieve boetes en andere maatregelen onvoldoende zijn om bepaalde werkgevers af te schrikken. De lidstaten zouden daarom strafrechtelijke sancties moeten vaststellen in de vier volgende categorieën ernstige gevallen: herhaalde inbreuken, indienstneming van een groot aantal onderdanen van derde landen, grove uitbuiting op de werkplek en het feit dat de werkgever weet dat de werknemer het slachtoffer van mensenhandel is. Om er met name voor te zorgen dat aan particuliere werkgevers slechts in ernstige gevallen strafrechtelijke sancties kunnen worden opgelegd, worden herhaalde inbreuken slechts strafbaar gesteld vanaf de derde inbreuk over een periode van twee jaar. Artikelen 12 en 13 De lidstaten moeten ervoor zorgen dat rechtspersonen aansprakelijk kunnen worden gesteld voor strafbare feiten. Er wordt niet nader bepaald of het hierbij gaat om strafrechtelijke aansprakelijkheid. Bijgevolg hoeven lidstaten die de strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen niet erkennen, hun stelsels niet te wijzigen. Artikel 14 Met het oog op een meer doeltreffende handhaving moeten mechanismen worden vastgesteld aan de hand waarvan onderdanen van derde landen direct of via aangewezen derden klacht kunnen indienen. Die derden moeten worden beschermd tegen mogelijke sancties krachtens regels die de bevordering van verboden toegang en verblijf verbieden. De vakbonden en NGO's hebben nadrukkelijk op de noodzaak van die bepaling gewezen. Er worden aanvullende maatregelen voorgesteld voor de bescherming van onderdanen van derde landen in geval van grove uitbuiting op de werkplek die aanleiding tot strafrechtelijke aansprakelijkheid kan geven. Ten eerste zouden personen die aan het onderzoek meewerken, dezelfde mogelijkheid van een tijdelijke verblijfsvergunning moeten krijgen als die welke krachtens de EG-wetgeving al wordt toegekend aan slachtoffers van mensenhandel die met de autoriteiten samenwerken. Ten tweede moet hun terugkeer worden uitgesteld tot zij daadwerkelijk de achterstallige betaling van hun loon hebben ontvangen. Artikel 15 De lidstaten zouden een aantal controles op basis van risicobeoordeling moeten uitvoeren.
1. 2007/0094 (COD)