Toelichting bij COM(2008)580 - Wijziging van Verordening (EG) nr. 717/2007 betreffende roaming op openbare mobiele telefoonnetwerken binnen de EG en tot wijziging van Richtlijn 2002/21/EG inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2008)580 - Wijziging van Verordening (EG) nr. 717/2007 betreffende roaming op openbare mobiele telefoonnetwerken binnen de EG en tot ... |
|---|---|
| bron | COM(2008)580   |
| datum | 23-09-2008 |
Motivering en doel van het voorstel
Omdat er aanhoudende bezorgdheid bestond over het gebrek aan concurrentiedruk op de markt voor internationale roamingdiensten en de hieruit voortvloeiende hoge kosten voor de Europese consument die zich in de Gemeenschap verplaatst, hebben het Europees Parlement en de Raad op 27 juni 2007 Verordening (EG) nr. 717/2007 vastgesteld betreffende roaming op openbare mobiele telefoonnetwerken binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 2002/21/EG. Deze verordening houdt een gemeenschappelijke aanpak in die ervoor moet zorgen dat gebruikers van openbare mobiele telefoonnetwerken geen buitensporige prijzen moeten betalen voor roamingdiensten in de Gemeenschap. Dit gebeurt door plafonds vast te stellen voor de kosten die mobiele exploitanten op zowel wholesale- als retailniveau in rekening mogen brengen voor de levering van internationale roamingdiensten voor telefoongesprekken met opbouw en afgifte binnen de Gemeenschap. In deze verordening worden ook de regels vastgesteld die de prijstransparantie moeten verhogen en gebruikers van roamingdiensten in de Gemeenschap betere informatie moeten verstrekken.
Het Europees Parlement en de Raad hebben besloten dat de Commissie de werking van Verordening (EG) nr. 717/2007 moet evalueren en hierover uiterlijk op 30 december 2008 verslag moet uitbrengen aan het Parlement en de Raad (artikel 11 van de verordening).
Hoewel bij Verordening (EG) nr. 717/2007 alleen plafonds werden vastgesteld voor de tarieven van gespreksroaming, waren de communautaire wetgevers zich ervan bewust dat bezorgdheid bleef bestaan over het niveau van de tarieven voor dataroamingdiensten in de Gemeenschap, en voor sms. Zij gaven de Commissie derhalve specifiek de opdracht de ontwikkeling in de wholesale- en retailtarieven voor de levering van gespreks- en datacommunicatiediensten aan roamende klanten, met inbegrip van sms en mms, te evalueren en verzochten haar aanbevelingen te formuleren over de noodzaak deze diensten eventueel te reguleren.
Dit voorstel hoort bij de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad en omvat het verslag over haar evaluatie van de werking van Verordening (EG) nr. 717/2007.
Beoogd wordt Verordening (EG) nr. 717/2007 te wijzigen om de interne markt voor elektronische communicatiediensten verder te versterken door ervoor te zorgen dat de prijzen die gebruikers van openbare mobiele telefoonnetwerken, wanneer zij binnen de Gemeenschap reizen betalen voor roamingdiensten in de Gemeenschap, niet onverantwoord hoger zijn dan de tarieven die in rekening worden gebracht voor het initiëren van een telefoongesprek, het verzenden van sms-berichten of het versturen van gegevens in hun thuisland en dat gebruikers kunnen beschikken over alle informatie die zij nodig hebben om inzicht te krijgen in hun uitgaven met betrekking tot roamingdiensten en deze kunnen beheersen.
Algemene context
De Commissie heeft in haar mededeling aan het Europees Parlement en de Raad over de evaluatie van de werking van Verordening (EG) nr. 717/2007 geconcludeerd dat de tenuitvoerlegging over het algemeen weliswaar soepel is verlopen, maar dat de structurele problemen die de concurrentiekrachten op de roamingmarkt beperken, blijven aanhouden. Deze zijn hoofdzakelijk het gevolg van het feit dat roamingdiensten slechts één element vormen van het bredere mobiele pakket dat de klanten kopen bij hun thuisaanbieder en over het algemeen dus niet bepalend zijn voor zijn keuze van exploitant.
Uit gegevens die bijeengebracht werden door de Europese Groep van regelgevende instanties voor elektronische communicatienetwerken en –diensten (ERG), die alle 27 nationale regelgevende instanties (nri’s) in de EU omvat, blijkt bovendien dat de tarieven voor gespreksroamingdiensten op wholesale- en retailniveau onvoldoende variëren onder de maximumniveaus die bij de verordening zijn vastgesteld om te kunnen spreken van gezonde concurrentie. De Commissie stelde derhalve vast dat de verordening verlengd moet worden met een periode van drie jaar na 2010 zodat de voordelen bewaard blijven.
De Commissie merkte tevens op dat mobiele exploitanten gesprekken met roaming vaak factureren op basis van eenheden tot 60 seconden, hetgeen een verborgen kostenfactor voor de consument vormt, die volgens ramingen van de ERG ongeveer 24% kan belopen van een doorsnee Eurotarief voor geïnitieerde roaminggesprekken en 19% voor ontvangen roaminggesprekken.
De analyse van de Commissie van het sms-segment van de roamingmarkt in de Gemeenschap laat tevens zien dat prijzen op zowel wholesale- als retailniveau niet gerechtvaardigd zijn door de onderliggende kosten en dat er, om dezelfde redenen als die welke gelden voor roaminggesprekken onvoldoende concurrentiedruk is op exploitanten om deze prijzen omlaag te brengen. Uit door de ERG bijeengebrachte gegevens blijkt dat prijzen op wholesale- en retailniveau in de periode voorafgaand aan dit voorstel stabiel en hoog zijn gebleven.
In haar evaluatie van het marktsegment voor datacommunicatiediensten met roaming heeft de Commissie vastgesteld dat de tarieven voor deze dienst hoog waren in vergelijking met de tarieven voor gelijkwaardige binnenlandse diensten of de onderliggende kosten voor de levering en dat dit probleem werd verscherpt door het gebrek aan transparantie. Het is dan ook moeilijk voor consumenten om na te gaan hoeveel zij moeten betalen voor gegevensdiensten met roaming en dit heeft in veel gevallen geleid tot een schok bij het openen van de rekening, wanneer reizigers zonder dit te beseffen rekeningen hebben opgelopen van duizenden euro’s voor het downloaden van gegevens terwijl zij in het buitenland waren.
Anderzijds bleek uit de evaluatie van de Commissie dat hoewel de prijzen voor dataroamingdiensten weliswaar een dalende trend vertonen, de prijzen voor wholesale- en retaildiensten onverantwoord hoog blijven in vergelijking met de binnenlandse prijzen voor gelijkwaardige diensten. Er bestaat dan ook een duidelijke behoefte aan maatregelen om roamende klanten in staat te stellen inzicht te krijgen in hun uitgaven voor datacommunicatiediensten met roaming en deze doelmatiger te beheersen teneinde astronomisch hoge rekeningen te voorkomen en obstakels voor het gebruik van mobiele dataroamingdiensten in de hele interne markt uit de weg te ruimen en aanzienlijke concurrentieverstoringen weg te werken.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
De voornaamste bepaling die op het gebied van dit voorstel bestaat is Verordening (EG) nr. 717/2007 zelf, waarvan de toepassing door dit voorstel in tijd en werkingssfeer wordt uitgebreid.
Het bestaande regelgevingskader van 2002 voor elektronische communicatiediensten, dat bij Verordening (EG) nr. 717/2007 werd gewijzigd om rekening te houden met de noodzaak van specifieke maatregelen inzake roaming in de Gemeenschap, biedt een mechanisme voor het opleggen van van tevoren regulerende verplichtingen aan ondernemingen in de sector elektronische communicatiediensten, op basis van de definitie van relevante markten die aan ex ante regulering kunnen worden onderworpen, marktanalyse en de beoordeling van een dominante marktpositie door nri’s. Op grond van de bij het indienen van het voorstel voor Verordening (EG) nr. 717/2007 uiteengezette redenen, betekenen de specifieke kenmerken van de markten voor internationale roaming en de grensoverschrijdende aard van die diensten dat de instrumenten die anders in het regelgevingskader beschikbaar zijn de nri’s geen doelmatige middelen hebben verschaft om het gebrek aan concurrentiedruk en de hieruit voortvloeiende hoge prijzen aan te pakken. Deze redenen gelden nu ook voor de verlenging van de verordening en de uitbreiding tot sms en gegevensdiensten met roaming.
Nationale wetgeving ter bescherming van consumentenbelangen in sommige lidstaten is tevens van toepassing op activiteiten die onder Verordening (EG) nr. 717/2007 vallen. Een aantal lidstaten heeft mobiele exploitanten bijvoorbeeld verplicht gespreksdiensten ‘per seconde’ te factureren. Dit betekent dat er in verschillende lidstaten uiteenlopende regelgevingsvoorwaarden zijn voor exploitanten die, omdat het gaat om een grensoverschrijdende activiteit die onderworpen is aan geharmoniseerde regels zoals roaming binnen de Gemeenschap, niet leiden tot een soepele werking van de interne markt.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de EU
Het voorstel is in overeenstemming met de vernieuwde Lissabonstrategie ter bevordering van groei en werkgelegenheid via een groter concurrentievermogen, het verwante initiatief i2010 van de Commissie en het initiatief 'Europa van resultaten'.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
In mei 2008 hebben de diensten van de Commissie een uitgebreide openbare raadpleging gehouden waarin gevraagd werd opmerkingen in te dienen over de herziening van Verordening (EG) nr. 717/2007 en een eventuele uitbreiding tot sms en datacommunicatiediensten met roaming. Er werden 39 vragen gesteld over de werking van de verordening en over specifieke kwesties zoals onbedoelde roaming, de gevolgen van de verordening voor kleinere exploitanten en voor de binnenlandse prijzen en de kwestie van daadwerkelijk verbruikte en in rekening gebrachte minuten.
De openbare raadpleging kan worden ingezien via de website 'Uw stem in Europa'.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
Uit de reacties bleek dat er in de lidstaten, bij de nri's, de ERG en consumentenorganisaties brede steun was voor uitbreiding tot sms- en dataroaming. Een aantal kleinere exploitanten was ook voorstander van uitbreiding van de verordening tot sms- en dataroaming op wholesaleniveau. Hoewel de meeste exploitanten tegen uitbreiding van de verordening waren gekant en derhalve ook de regulering van sms- en dataroaming afwezen, erkenden zij dat een oplossing moest worden gevonden voor de soms astronomische rekeningen voor dataroaming.
Van 7 mei 2008 tot 2 juli 2008 werd een openbare raadpleging gehouden op het internet. De Commissie ontving 44 antwoorden. De resultaten zijn in te zien op ec.europa.eu/information_society/activities
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Betrokken wetenschaps- en kennisgebieden
De Commissie gaf opdracht tot een studie over dataroamingdiensten die in juni 2008 werd bekendgemaakt.
Gebruikte methode
In de studie werd de werking onderzocht van dataroamingdiensten en werd nagegaan aan welke technologische eisen moet worden voldaan om dergelijke diensten te kunnen aanbieden.
Belangrijkste geraadpleegde organisaties en deskundigen
Connect2Roam
Samenvatting van de ingewonnen en benutte adviezen
In de studie werden de prijzen tussen binnenlandse en roamingdiensten vergeleken en werd gekeken naar het specifieke kostenelement voor de levering van dataroaming.
Wijze waarop het deskundigenadvies beschikbaar is gemaakt voor het publiek
De studie werd bekend gemaakt op ec.europa.eu/information_society/activities
Effectbeoordeling
In de effectbeoordeling werden de volgende opties onderzocht: geen beleidsverandering, zelfregulering, zachte en specifieke wetgeving op vier gebieden: roaming bij spraaktelefonie, facturering per seconde, sms-roaming en dataroaming.
Gezien de fundamentele resterende structurele beperkingen van de concurrentie op de roamingmarkten zou zelf- of co-regulering niet zijn aangewezen om de problemen op te lossen. Gezien de relatief geringe respons van het bedrijfsleven op oproepen om sms-roamingtarieven te verlagen, de mogelijkheid van zeer uiteenlopende benaderingen op nationaal niveau (van wat een grensoverschrijdend probleem is) en het feit dat nri's alleen niet over de vereiste regelgevingsinstrumenten beschikken om het probleem op zowel wholesale- als retail-niveau aan te pakken, werd het tevens onwaarschijnlijk geacht dat zachte wetgeving zou volstaan om de fundamentele problemen aan te pakken. De opties van zelf-, co-regulering en zachte wetgeving werden bijgevolg afgewezen.
Specifieke wetgeving werd derhalve overwogen.
Wat spraak- en sms-roaming betreft, was men van mening dat wholesale- of retail-regulering op zich niet zou kunnen garanderen dat de doelstellingen worden bereikt. Onderzocht werd dan ook of een combinatie van beide mogelijk was.
Voor facturering per-seconde werd interventie nodig geacht om te zorgen voor samenhang op de interne markt. Op retailniveau wilde men exploitanten het liefst de mogelijkheid bieden een maximum aanvangsvergoeding te vragen equivalent aan de eerste 30 seconden van een roaming-oproep, gevolgd door een tweede tarifering. Op wholesaleniveau was men van mening dat facturering per seconde zou moeten gebeuren.
Ook voor dataroamingdiensten werd een aantal opties onder de loep genomen. De optie waarbij strikte transparantiemaatregelen worden ingevoerd met een begeleidend preventief tariefmechanisme voor prijzen op wholesaleniveau zodat exploitanten gemakkelijker kunnen voorzien wat hun kosten zullen zijn, kwam hierbij als beste oplossing uit de bus.
De Commissie voerde een effectbeoordeling uit die is opgenomen in het werkprogramma. Het verslag hierover is te vinden opec.europa.eu/information_society/activities
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
Het voorstel houdt een uitbreiding in tijd en werkingssfeer in van Verordening (EG) nr. 717/2007. Wat spraakroaming betreft, behelst het voorstel een verlenging van de bestaande regelgeving met nog eens drie jaar en worden nieuwe maxima vastgesteld voor de tarieven die mobiele netwerken tijdens deze periode in rekening mogen brengen voor de wholesalelevering van gereguleerde roaminggesprekken. Om ervoor te zorgen dat de voordelen van deze verlagingen worden doorgegeven aan de eindgebruikers, worden in het voorstel ook nieuwe maxima vastgesteld voor de verlengde periode voor tarieven die aan een Eurotarief zijn onderworpen. Voorts wordt in het voorstel bepaald dat de eisen voor facturering per seconde niet alleen op wholesaleniveau maar ook op retailniveau moeten gelden, waarbij voor het retailniveau een minimumtarief geldt van maximaal 30 seconden voor roaminggesprekken.
In het voorstel wordt Verordening (EG) nr. 717/2007 ook uitgebreid tot intracommunautaire sms-roamingdiensten. Er wordt een plafond vastgesteld voor de tarieven die exploitanten van mobiele netwerken kunnen vragen voor wholesalelevering van sms-roamingberichten die binnen de Gemeenschap worden verzonden en exploitanten van mobiele netwerken worden verplicht hun roamende klanten een “Euro-sms-tarief” aan te bieden dat niet hoger mag zijn dan een vastgestelde maximumprijs per sms.
Het voorstel bevordert transparantie door de verplichting die mobiele leveranciers krijgen opgelegd om hun roamende klanten gepersonaliseerde prijsinformatie te verstrekken wanneer zij een andere lidstaat binnengaan, uit te breiden met informatie over de kosten van verzending van een gereguleerd roaming sms-bericht.
De datum voor de verlaging van de maximumprijzen voor gereguleerde roamingoproepen op wholesale- en retailniveau in 2009 is vervroegd van 30 augustus naar 1 juli om te zorgen voor samenhang met de verplichtingen inzake het vaststellen van de prijzen van gereguleerde sms-berichten. Op deze manier zullen gebruikers van zowel spraak- als sms-roamingdiensten kunnen profiteren van de nieuwe tarieven tijdens de periode waarin de vraag naar dergelijke diensten het grootst is.
Voorts houdt het voorstel de invoering in van prijstransparantie en preventieve mechanismen voor dataroamingdiensten om klanten te helpen meer inzicht te krijgen in hun uitgaven voor deze diensten en deze beter te beheersen en zo te voorkomen dat zij geconfronteerd worden met astronomisch hoge rekeningen. Wanneer roamende klanten voor het eerst gegevens naar een andere lidstaat willen verzenden zal de exploitant hen waarschuwen dat zij aan het roamen zijn en gepersonaliseerde informatie verstrekken over de tarieven die gelden voor die dienst. Exploitanten zullen binnen ongeveer een jaar na de inwerkingtreding van de wijzigingen in dit voorstel alle roamende klanten de gelegenheid moeten bieden van te voren een financieel maximumbedrag vast te stellen voor dataroaming.
Als preventief mechanisme om leveranciers van roaming een bepaalde bescherming te geven met betrekking tot hun wholesalekosten en om aanzienlijke concurrentieverstoringen te voorkomen als gevolg van de aanhoudende hoge wholesaletarieven (met name op niet-preferentiële netwerken) en beperkingen in verband met verkeerssturing, wordt in het voorstel een maximum vastgesteld voor de gemiddelde wholesaletarieven die een exploitant van een bezocht netwerk de exploitant van het thuisnetwerk van een roamende klant kan aanrekenen voor het leveren van gereguleerde dataroamingdiensten.
Tot slot wordt, in het licht van de herzieningen van het kader die door de Commissie worden voorgesteld en die momenteel in het Europees Parlement en de Raad worden besproken, in het voorstel de term ”openbare mobiele telefoonnetwerken” van Verordening (EG) nr. 717/2007 en artikel 1, lid 5, van de kaderrichtlijn, gewijzigd in 'openbare mobiele communicatienetwerken' om blijvende samenhang te waarborgen met de terminologie die elders in het regelgevingskader voor elektronische communicatie wordt gehanteerd.
Rechtsgrondslag
Artikel 95 van het EG-Verdrag
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing in de mate dat het voorstel niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap valt.
De doelstellingen van het programma kunnen niet in voldoende mate door de lidstaten worden verwezenlijkt en wel om de volgende reden(en):
Dezelfde bijzondere kenmerken die van toepassing zijn op de spraak-roamingmarkt en op grond van Verordening (EG) nr. 717/2007 actie vergden, zijn eveneens van toepassing op de levering van sms- en dataroamingdiensten in de gehele Gemeenschap. Maatregelen van de lidstaten zouden voor al deze diensten niet doelmatig zijn om het fundamentele probleem van een gebrek aan concurrentiedruk op de roamingmarkt en de hieruit voortvloeiende hoge prijzen en lage transparantie op te lossen, gezien de grensoverschrijdende aard van de diensten in kwestie en de beperkte regelgevingsinstrumenten die anderszins beschikbaar zijn.
Maatregelen van de lidstaten om alleen een oplossing te zoeken voor de in dit voorstel genoemde problemen zouden wellicht tot uiteenlopende resultaten leiden en zo de soepele werking van de interne markt in gevaar kunnen brengen.
Met communautaire maatregelen zouden de doelstellingen van het voorstel beter kunnen worden verwezenlijkt en wel om de volgende reden(en).
De levering in de Gemeenschap van mobiele roamingdiensten zoals spraaktelefonie, sms en datacommunicatie hebben van nature betrekking op alle lidstaten en raken tegelijkertijd de belangen van partijen in verschillende lidstaten. Een geharmoniseerde aanpak op communautair niveau is derhalve van wezenlijk belang om een samenhangende toepassing te kunnen garanderen en ervoor te zorgen dat de belangen van consumenten en ondernemingen in alle lidstaten worden gewaarborgd.
Om de voordelen van de interne markt op het gebied van roamingdiensten in de Gemeenschap volledig te kunnen benutten, zouden gebruikers van die diensten hetzelfde niveau van bescherming en dezelfde voordelen moeten genieten, ongeacht de plaats waar zij zich in de Unie bevinden.
De invoering van verdere en/of aanvullende preventieve mechanismen voor gebruikers van spraak-mobiele telefonie-, sms- en dataroamingdiensten en voor exploitanten van dergelijke diensten op niet-discriminerende basis in de gehele Gemeenschap kan niet op veilige, geharmoniseerde en tijdige wijze door de lidstaten worden verwezenlijkt en kan derhalve beter worden verwezenlijkt door de Gemeenschap. Omdat het voorstel wijziging van Verordening (EG) nr. 717/2007 en van Richtlijn 2002/21/EG inhoudt, is dit alleen mogelijk met een communautaire maatregel.
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel en wel om de volgende reden(en).
De voorgestelde regelgeving betekent dat het commercieel gedrag van de betrokken ondernemingen zo min mogelijk wordt verstoord. Maximumprijzen voor spraaktelefonie en sms-berichten met roaming op wholesale- en retailniveau en maatregelen met het oog op prijstransparantie, alsmede preventieve mechanismen die zijn ingevoerd voor wholesale dataroamingtarieven, zorgen voor minimale verstoring van de concurrentievoorwaarden in overeenstemming met de doelstellingen omdat ze de vrijheid van de exploitanten om te concurreren en hun aanbod binnen de vastgestelde grenzen te differentiëren onverlet laten. Wat spraak- en sms-roamingdiensten betreft, is retailregulering nodig om ervoor te zorgen dat de voordelen van lagere wholesaleprijzen worden doorgegeven aan de retailklanten. Toezicht en controle op de naleving blijft bij de voorgestelde maatregel de taak van de regelgevende instantie die in elke lidstaat verantwoordelijk is voor elektronische communicatie.
Als gevolg van de aard en eenvoud van de regelgeving waarvoor in het voorstel is gekozen en de rechtstreekse toepassing van de verplichtingen ervan in de Gemeenschap, zal de administratieve en financiële last voor de Gemeenschap, de nationale regeringen en autoriteiten tot een minimum beperkt blijven.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld instrument: verordening.
Omdat wordt voorgesteld Verordening (EG) nr. 717/2007 te wijzigen zoals is voorzien in de verordening zelf, is wijziging van de verordening en verdere wijziging van Richtlijn 2002/21/EG het enig passende instrument.
Dit voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.
- Toetsings-/herzienings-/uitdovingsclausule
Het voorstel bevat een toetsingsclausule.
Het voorstel bevat een uitdovingsclausule.
Europese Economische Ruimte
De voorgestelde richtlijn is relevant voor de EER en dient derhalve ook voor de EER te gelden.