Toelichting bij COM(2001)386 - Voorwaarden inzake toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op arbeid in loondienst en economische activiteiten als zelfstandige - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2001)386 - Voorwaarden inzake toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op arbeid in loondienst en economische ... |
|---|---|
| bron | COM(2001)386   |
| datum | 11-07-2001 |
Overeenkomstig de opdracht die werd gegeven door de Europese Raad van Tampere in oktober 1999 en het 'Scorebord voor de vorderingen op het gebied van de totstandbrenging van een ruimte van 'vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid" in de Europese Unie" i, moet de Commissie in 2001 een voorstel aannemen voor een richtlijn in verband met de 'voorwaarden inzake toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op arbeid in loondienst en economische activiteiten als zelfstandige'.
In haar recente mededeling over een communautair immigratiebeleid (COM(2000) 757 van 22 november 2000) heeft de Commissie gesuggereerd een 'tweeledige benadering' toe te passen: het vaststellen van een gemeenschappelijk wettelijk raamwerk inzake de toelating van economische migranten en het op gang brengen van een open coördinatiemechanisme inzake communautair immigratiebeleid. In haar mededeling heeft de Commissie reeds de belangrijkste doelstellingen en beginselen uiteengezet waarop het gemeenschappelijk wettelijk raamwerk moet worden gebaseerd:
Doorzichtigheid en redelijkheid: er moeten duidelijke voorwaarden worden vastgesteld waaronder onderdanen van derde landen in de EU binnen mogen komen en verblijven als werknemer of zelfstandige, hun rechten en verplichtingen moeten worden omschreven, er moet voor worden gezorgd dat zij toegang tot de betrokken informatie krijgen en er moeten mechanismen worden ingesteld om op een eerlijke toepassing toe te zien.
Differentiatie van de rechten naar gelang van de duur van het verblijf: de bedoeling moet zijn een zekerheid biedende rechtspositie te bieden aan tijdelijke werknemers die voornemens zijn naar hun land van herkomst terug te keren, maar tegelijkertijd een weg te openen die uiteindelijk naar een meer permanente status leidt voor degenen die wensen te blijven en die aan bepaalde criteria voldoen.
Duidelijke en eenvoudige procedures: de aanvraagprocedures moeten duidelijk en eenvoudig zijn.
Eerbiediging van de situatie op de plaatselijke arbeidsmarkt: het beginsel dat een arbeidsplaats slechts door een onderdaan van een derde land kan worden vervuld na een diepgaand onderzoek van de plaatselijke arbeidsmarktsituatie (tenzij internationale verplichtingen en verbintenissen van de EU en haar lidstaten reeds andere bepalingen bevatten) wordt momenteel in alle lidstaten toegepast, en het ligt niet in de bedoeling aan dit beginsel te raken.
Beschikbaarheid van informatie: er zou meer gebruik van nieuwe communicatietechnologie kunnen worden gemaakt om informatie te verstrekken over vacatures, arbeidsvoorwaarden, enz.
Bijstand aan het bedrijfsleven: om het Europese bedrijfsleven, en vooral het midden- en kleinbedrijf, in staat te stellen - in gevallen waarin er een aangetoonde economische behoefte aan werknemers in een specifieke sector bestaat, of er een behoefte is voor een specifieke baan die niet kan worden vervuld door arbeidskrachten uit de EU-arbeidsmarkt - met succes en snel werknemers uit derde landen aan te trekken, hebben de werkgevers een praktisch instrument nodig om aan te tonen dat er op de EU-arbeidsmarkt een concreet tekort bestaat.
Zoals in deze mededeling is uiteengezet, moeten de in dit wetgevingsvoorstel behandelde onderwerpen ook het voorwerp uitmaken van verder beleidsberaad en aanvullende acties in het kader van een open coördinatiemechanisme met betrekking tot het communautaire immigratiebeleid. Dit mechanisme moet een operationeel karakter krijgen in het kader van een specifieke mededeling van de Commissie inzake een open coördinatiemethode voor het communautair immigratiebeleid die parallel met dit voorstel moet worden voorgelegd.
Inhoudsopgave
- 2. Achtergrond en verenigbaarheid met andere initiatieven
- 4. Keuze van de rechtsgrond
- 5. Subsidiariteit en proportionaliteit: motivering en meerwaarde
- Proportionaliteit
- TOELICHTING OP DE ARTIKELEN
- Artikel 3
- Hoofdstuk II: Toegang en verblijf met het oog op arbeid in loondienst
- Afdeling 2: Regels voor specifieke categorieën
- Artikel 13
- Artikel 14
- Artikel 15
- Artikel 16
- Hoofdstuk III: Toegang en verblijf met het oog op de uitoefening van economische activiteiten als zelfstandige
- Hoofdstuk IV: Horizontale bepalingen
- Artikel 26
- Hoofdstuk V: Procedure en doorzichtigheid
- Artikel 29
- Artikel 30
- Artikel 31
- Hoofdstuk VI: Slotbepalingen
- Artikel 33
- Artikel 34
- Artikel 35
- Artikel 36
- Artikel 37
In juni 2000 werd aan de diensten van de Commissie een vergelijkende studie voorgelegd met betrekking tot de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op arbeid in loondienst en zelfstandige economische activiteiten. Hieruit blijkt dat de regels inzake de toelating van onderdanen van derde landen om in de EU te werken momenteel van lidstaat tot lidstaat verschillen. Zowel onderdanen van derde landen die in de EU wensen te werken, als EU-werkgevers die werknemers uit derde landen kunnen gebruiken, worden geconfronteerd met soms zeer ingewikkelde nationale administratieve regels en procedures, terwijl er slechts enkele gemeenschappelijke regels en beginselen in alle lidstaten van toepassing zijn.
In november 2000 publiceerde de Commissie haar mededeling over een communautair immigratiebeleid die reeds de belangrijkste beleidslijnen bevatte die in dit voorstel worden gevolgd.
Verenigbaarheid met andere initiatieven:
Dit voorstel werd opgesteld in volledige verenigbaarheid met en ter aanvulling van de recentelijk voorgestelde ontwerprichtlijn inzake langdurig ingezeten onderdanen van derde landen i. Terwijl werknemers en zelfstandigen die pas in de EU zijn aangekomen, zullen vallen onder de specifieke wettelijke regeling die dit voorstel bevat, zouden de 'horizontale' bepalingen van de voorgestelde richtlijn inzake langdurig ingezeten onderdanen van derde landen van toepassing zijn indien deze werknemers uit derde landen aan de betrokken voorwaarden hebben voldaan en de status van langdurig ingezetene hebben aangevraagd overeenkomstig de voorgestelde richtlijn inzake langdurig ingezetenen.
Het voorstel werd ook opgesteld om volledig verenigbaar te zijn met de verbintenissen van de EG en haar lidstaten in het kader van de WHO-Overeenkomst inzake handel in diensten (GATS), en om de handel in diensten verder te vergemakkelijken, hetgeen in dit verband reeds werd beloofd.
Overeenkomstig het 'scorebord van de vorderingen op het gebied van de totstandbrenging van een ruimte van 'vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid" in de Europese Unie", moeten verdere wetgevingsinitiatieven met betrekking tot de voorwaarden voor binnenkomst en verblijf met het oog op studie of beroepsopleiding en onbezoldigde activiteiten worden voorbereid en spoedig door de Commissie worden goedgekeurd.
3. Doelstellingen van het voorstel:
Met dit voorstel voor een richtlijn beoogt de Commissie de volgende doelstellingen:
1. vaststelling van gemeenschappelijke definities, criteria en procedures betreffende de voorwaarden inzake binnenkomst en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op arbeid in loondienst of zelfstandige economische activiteiten, die gebaseerd zijn op concepten die in de lidstaten reeds met succes werden toegepast;
2. vaststelling van gemeenschappelijke criteria voor de toelating van onderdanen van derde landen tot activiteiten als werknemer of economische activiteiten als zelfstandige ("onderzoek economische behoeften" en 'onderzoek voordelige effecten') en openen van verschillende opties om overeenstemming met deze criteria aan te tonen;
3. invoering van procedurele en doorzichtigheidsgaranties, om een hoog niveau van rechtszekerheid te garanderen naast voorlichting van alle betrokken actoren inzake regels en administratieve werkwijzen van de lidstaten op het gebied van binnenkomst en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op het verrichten van activiteiten als werknemer of economische activiteiten als zelfstandige;
4. invoering van één enkele nationale aanvraagprocedure die leidt tot één gecombineerde titel die zowel verblijfs- als arbeidsvergunning binnen één administratief besluit omvat, teneinde de uiteenlopende regels die momenteel in de lidstaten van toepassing zijn, te vereenvoudigen en te harmoniseren;
5. verlening van rechten aan onderdanen van derde landen met inachtneming van de discretie van de lidstaten om economische migratie te beperken: indien werknemers en zelfstandigen uit derde landen voldoen aan alle voorwaarden die zijn vervat in de Hoofdstukken II en III, worden zij toegelaten, tenzij de lidstaten beperkingen opleggen overeenkomstig Hoofdstuk IV (b.v. nationale maxima of beperkingen gebaseerd op redenen van overheidsbeleid, openbare veiligheid of volksgezondheid);
6. invoering van een soepel raamwerk waardoor alle betrokken partijen, inclusief de lidstaten, de mogelijkheid krijgen om snel te reageren op veranderende economische en demografische omstandigheden, en van de mogelijkheid om van gedachten te wisselen over de ervaringen van de lidstaten bij de toepassing van deze richtlijn binnen een open coördinatiemechanisme inzake het communautair immigratiebeleid;
7. toevoeging van een reële inhoud aan de verbintenissen die de EG en haar lidstaten hebben aangegaan in het kader van de WHO-GATS-Overeenkomst;
8. erkenning van het recht van de lidstaten om de toelating van onderdanen van derde landen in het kader van dit voorstel te beperken, indien een lidstaat het nodig acht daartoe horizontale maatregelen toe te passen (b.v. maxima of quota).
De keuze van de rechtsgrond sluit aan bij de wijzigingen die in het EG-Verdrag werden aangebracht door het Verdrag van Amsterdam, dat op 1 mei 1999 in werking trad. Artikel 63, lid 3, van het EG-Verdrag bepaalt dat de Raad 'maatregelen inzake immigratiebeleid moet nemen op de volgende gebieden: a) voorwaarden voor toegang en verblijf en normen voor de procedures voor de afgifte door de lidstaten van langlopende visa en verblijfstitels'.
Regulering van de immigratie met het oog op de uitoefening van werkzaamheden als werknemer of economische activiteiten als zelfstandige is een hoeksteen van het immigratiebeleid, en de ontwikkeling van een samenhangend communautair immigratiebeleid is onmogelijk zonder aandacht te besteden aan 'de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op de uitoefening van activiteiten als werknemer of economische activiteiten als zelfstandige'. Artikel 63, lid 3, onder a), is dienovereenkomstig de geschikte rechtsgrond voor dit voorstel.
Dit voorstel voor een richtlijn moet worden goedgekeurd in het kader van de procedure van artikel 67 van het Verdrag: de Raad besluit met eenparigheid van stemmen op voorstel van de Commissie of op initiatief van een lidstaat, na raadpleging van het Europees Parlement. Dit voorstel is gebaseerd op Titel IV van het EG-Verdrag, die op het Verenigd Koninkrijk en Ierland niet van toepassing is, tenzij deze lidstaten anderszins beslissen overeenkomstig het Protocol inzake de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland dat aan de Verdragen is gehecht. Titel IV is evenmin op Denemarken van toepassing krachtens het Protocol inzake de positie van Denemarken, dat aan de Verdragen is gehecht.
De nieuwe Titel IV inzake visa, asiel, immigratie en ander beleid in verband met het vrij verkeer van personen, die is opgenomen in het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, verleent deze bevoegdheden voor deze aangelegenheden. Deze bevoegdheden moeten worden uitgeoefend in overeenstemming met artikel 5 van het EG-Verdrag, te weten indien en voor zover de doelstellingen van het voorgestelde optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt, en derhalve vanwege de omvang of de gevolgen van het voorgestelde optreden beter door de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt. De voorgestelde richtlijn eerbiedigt deze criteria.
Subsidiariteit
Het hoofddoel van dit initiatief bestaat erin een geharmoniseerd wettelijk raamwerk op EU-niveau vast te stellen betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op arbeid in loondienst en zelfstandige economische werkzaamheden, alsmede van de procedures voor de afgifte door de lidstaten van de betrokken vergunningen. Momenteel lopen de nationale administratieve regels en procedures op dit gebied tussen de lidstaten sterk uiteen. Gezien het aanzienlijke verschil tussen de nationale voorschriften en de regelgevende benaderingen in de lidstaten, kan de totstandbrenging van een geharmoniseerd wettelijk kader alleen op communautair vlak worden gerealiseerd.
De vorm van het communautair optreden moet de eenvoudigste zijn om de doelstelling van het voorstel te bereiken op een doeltreffende wijze. In deze geest is het gekozen wettelijk instrument een richtlijn die de algemene beginselen bevat doch de lidstaten tot wie ze is gericht, de meest geschikte vorm en de meest geschikte methoden laat kiezen om deze beginselen in hun nationaal wetgevingsstelsel en hun nationale algemene context op te nemen. De voorgestelde richtlijn bevat gemeenschappelijke definities, criteria en procedures betreffende de voorwaarden van toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op arbeid in loondienst en economische activiteiten als zelfstandige, terwijl de lidstaten over een hoog niveau van discretie beschikken.
Financiële en administratieve gevolgen van het voorstel voor nationale overheden, plaatselijke autoriteiten, economische belanghebbenden en burger.
Blijkens de hierboven bedoelde vergelijkende studie inzake de toelating van onderdanen van derde landen tot arbeid in loondienst en economische activiteiten als zelfstandige blijken de regels inzake de toelating van onderdanen van derde landen tot werkzaamheden in de EU van lidstaat tot lidstaat te verschillen. Zowel onderdanen van derde landen die tot arbeid in de EU wensen te worden toegelaten, als EU-werkgevers die aan werknemers uit derde landen behoefte hebben, worden soms geconfronteerd met zeer gecompliceerde nationale administratieve regels en procedures, terwijl er slechts weinig gemeenschappelijke regels en beginselen bestaan die in alle lidstaten van toepassing zijn.
De voorgestelde invoering van één enkele nationale aanvraagprocedure die leidt tot één gecombineerde titel die zowel verblijfs- als arbeidsvergunning omvat in het kader van een administratief besluit, zal bijdragen tot het vereenvoudigen en harmoniseren van de uiteenlopende regels die momenteel in de lidstaten van toepassing zijn. Voor de lidstaten kan deze invoering van één enkele procedure een stimulans zijn om hun interne administratie te stroomlijnen en werkoverlapping te vermijden. Onderdanen van derde landen die economische activiteiten in de EU wensen uit de oefenen en toekomstige werkgevers van onderdanen van derde landen zullen rechtstreeks profiteren van een alomvattende procedure.
Zowel de voorgestelde gemeenschappelijke criteria voor de toelating van onderdanen van derde landen tot arbeid in loondienst en economische activiteiten als zelfstandige ("onderzoek economische behoefte" en 'onderzoek gunstige effecten') als de voorgestelde procedurele en doorzichtigheidsgaranties zullen zorgen voor een hoog niveau van rechtszekerheid, doorzichtigheid en informatie van alle betrokkenen. Dit zal speciaal nuttig zijn voor economische belanghebbenden en werknemers uit derde landen.
De nationale overheden (bevoegde autoriteiten) zullen evenredige vergoedingen voor hun werkzaamheden mogen vragen. Bedoelde vergoedingen mogen gebaseerd zijn op het beginsel van de eigenlijke dienstverlening, zodat de nieuwe procedures geen financiële last voor de nationale overheidsdiensten meebrengen, en evenmin een buitensporige last voor degenen die de verstrekte vergunningen ontvangen.
Hoofdstuk I: Algemene bepalingen
Artikel 1:
Dit artikel bevat de doelstellingen van dit voorstel: vaststellen van gemeenschappelijke voorwaarden en gemeenschappelijke procedurele normen inzake toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op arbeid in loondienst en economische activiteiten als zelfstandige.
Met het oog op duidelijkheid en rechtszekerheid volgt het voorstel een horizontale benadering en bestrijkt het de voorwaarden van toegang en verblijf van alle onderdanen van derde landen die op het grondgebied van een lidstaat als werknemer werkzaam zijn of als zelfstandige economische activiteiten uitoefenen. Deze brede horizontale benadering is een algemeen vertrekpunt. Binnen de essentiële bepalingen van de richtlijn zorgen specifieke bepalingen en afwijkingen ervoor dat naar behoren rekening wordt gehouden met de situatie van bepaalde groepen personen. Ook is rekening gehouden met gunstiger bepalingen in het kader van het gemeenschapsrecht en het internationaal recht.
Artikel 2:
Dit artikel bevat de voornaamste concepten en termen die in de bepalingen van het voorstel worden aangewend.
(a) Onder het concept onderdanen van derde landen vallen alle personen met uitzondering van burgers van de Unie zoals gedefinieerd in het EG-Verdrag. Het geldt voor personen die de nationaliteit van een derde land bezitten, alsook staatloze personen in de zin van de Overeenkomst van New York van 28 september 1954.
(b)-(c) Het kernelement voor het definiëren van een activiteit als werknemer of als zelfstandige is de uitoefening van 'beloonde economische activiteiten'. De termen 'beloonde economische activiteiten' bestrijken alle activiteiten die door een persoon worden uitgeoefend in ruil voor economische voordelen (geld, accommodatie, goederen), ongeacht de hoedanigheid van de werkgever, die een natuurlijke of een rechtspersoon kan zijn, een particulier of een openbaar orgaan, een instelling met of zonder winstoogmerk, alsook ongeacht de aard van het bedrijf. Het kernelement voor het onderscheiden van activiteiten in loondienst en zelfstandigenactiviteiten is het bestaan (respectievelijk niet-bestaan) van een ondergeschikte verhouding tot een andere persoon.
(d) In de meeste lidstaten wordt de toelating van onderdanen van derde landen tot arbeid in loondienst momenteel geregeld door een tweeledig stelsel van verblijfsvergunning en arbeidsvergunning. Dit voorstel is erop gericht de procedures te vereenvoudigen, en daarom wordt voorgesteld dit tweeledige stelsel te vervangen door een gecombineerde titel waarbij zowel verblijf als arbeid wordt toegestaan binnen één enkel administratief besluit: de 'verblijfsvergunning - werknemer'. Er moet worden beklemtoond dat dit voorstel bedoeld is voor het harmoniseren van het eindresultaat (het gecombineerd besluit) en om de procedurele stappen te vereenvoudigen die moeten worden ondernomen door een onderdaan van een derde land die economische activiteiten in de EU wil uitoefenen. Dit heeft evenwel geen directe gevolgen voor de wijze waarop de nationale overheidsdiensten intern aanvragen behandelen vóór het nemen van een eindbesluit. Medeverantwoordelijkheid of opeenvolgende verantwoordelijkheid van de verschillende nationale overheidsdiensten overeenkomstig de interne nationale verdeling van bevoegdheden is perfect mogelijk, zolang het bereiken van het eindresultaat (één gecombineerd besluit dat moet worden afgegeven na één enkele aanvraag) niet wordt belemmerd.
In dit voorstel wordt het model niet expliciet behandeld dat moet worden toegepast op de verschillende verblijfsvergunningen in het kader van deze richtlijn. Er zij evenwel op gewezen dat de verblijfsvergunningen overeenkomstig dit voorstel vallen binnen de werkingssfeer van het voorstel voor een verordening van de Raad betreffende de invoering van een uniform model voor verblijftitels voor onderdanen van derde landen (COM(2001) 157 def. van 23.3.2001), en dat de daarin vervatte regels - zo zij worden goedgekeurd - van toepassing zouden zijn op verblijfsvergunningen die overeenkomstig deze richtlijn worden afgegeven.
(e) De huidige nationale regels inzake de toelating van onderdanen van derde landen tot economische activiteiten als zelfstandige lopen nog meer uiteen dan die welke gelden voor werkzaamheden in loondienst. Sommige lidstaten eisen arbeidsvergunningen voor economische activiteiten als zelfstandige, terwijl andere lidstaten zulks niet eisen en de toegang tot economische activiteiten als zelfstandige regelen via verblijfsvergunningen. Met het oog op meer samenhangende en geharmoniseerde Europese regels, wordt ook hier voorgesteld een 'gecombineerde titel' in te voeren waardoor verblijf en zelfstandige werkzaamheden worden toegestaan en behandeld in één enkel administratief besluit: de 'verblijfsvergunning - zelfstandige'.
(f)-(i) Zie toelichting bij de artikelen 12 - 15 hieronder.
1. Deze richtlijn bestrijkt de voorwaarden van toegang en verblijf van alle onderdanen van derde landen die op het grondgebied van een lidstaat arbeid in loondienst verrichten of economische activiteiten als zelfstandige uitoefenen. Er bestaat evenwel een reeks instrumenten van internationaal recht die voor deze gebieden gelden. Het ligt niet in de bedoeling van deze voorgestelde richtlijn deze instrumenten in te trekken of de inhoud ervan te wijzigen. Wanneer dergelijke rechtsinstrumenten gunstiger bepalingen inhouden, moeten deze verder worden toegepast.
a) Dit punt is gewijd aan internationale overeenkomsten waarbij de Gemeenschap partij is. Deze categorie omvat zowel overeenkomsten tussen de Gemeenschap (die daarbij alleen optrad) en een of meer derde landen alsook 'gemengde overeenkomsten'. De belangrijkste rechtsinstrumenten die in dit verband vermeldenswaard zijn, zijn de EER-Overeenkomst, de Europa-overeenkomsten en andere Associatie-overeenkomsten (b.v. EG-Turkije). In het kader van de WHO bevat de Algemene overeenkomst inzake handel in diensten (GATS) verbintenissen inzake verkeer van natuurlijke personen dat nodig is om handel in diensten mogelijk te maken.
b) Dit punt is gewijd aan multilaterale en bilaterale overeenkomsten die buiten de Gemeenschap om zijn gesloten. Rechtsinstrumenten die in dit verband bijzonder vermeldenswaard zijn, zijn de VN-Overeenkomst en het VN-Protocol betreffende de status van vluchtelingen en de Overeenkomsten van Wenen inzake diplomatieke en consulaire betrekkingen.
2. Dit voorstel is bedoeld voor het harmoniseren van de nationale bepalingen inzake de toegang van onderdanen van derde landen tot arbeid in de EU als 'maatregel inzake immigratiebeleid' die gebaseerd is op artikel 63, lid 3, van het Verdrag. De richtlijn is bedoeld voor die gevallen waarin onderdanen van derde landen werkelijk tot de EU-arbeidsmarkt willen toetreden. Dit is niet het geval wanneer onderdanen van derde landen de EU voor een korte tijd binnenkomen om er activiteiten uit te oefenen die een aanvulling vormen op het leveren van goederen of het verlenen van diensten vanuit derde landen. Er zijn veel voorbeelden van dit kortstondig verkeer: bijvoorbeeld kortstondige activiteiten in de EU van uit derde landen afkomstige bemanningen van vliegtuigen en schepen; vrachtwagenchauffeurs die goederen leveren; kunstenaars uit derde landen die in de EU optreden; zakenlieden uit derde landen. Wanneer het verblijf van onderdanen van derde landen wier activiteiten rechtstreeks samenhangen met de levering van goederen of de verlening van diensten (inclusief werknemers die uit derde landen gedetacheerd zijn), langer dan drie maanden duurt, is de richtlijn van toepassing, en zullen de betrokken onderdanen van derde landen in het bezit van een vergunning moeten zijn overeenkomstig deze richtlijn, waarbij alle rechten en plichten in het kader van deze richtlijn gelden. Ook is de richtlijn van toepassing wanneer het verblijf van onderdanen van derde landen minder dan drie maanden duurt en niet direct samenhangt met de levering van goederen of de verlening van diensten vanuit derde landen in de EU (b.v. seizoenarbeiders die gedurende twee maanden in de lidstaat verblijven). De artikelen 12-18 bevatten evenwel bijzondere bepalingen welke voor die specifieke gevallen uiteenlopende en pragmatische oplossingen bieden.
3. Door dit lid wordt een specifieke groep personen van de werkingssfeer van deze richtlijn uitgesloten:
(i) Onderdanen van derde landen die in de Gemeenschap zijn gevestigd en als werknemer gedetacheerd zijn voor grensoverschrijdende dienstverlening of die grensoverschrijdende diensten verlenen, vallen reeds onder het voorstel voor een richtlijn van de Raad tot uitbreiding van het vrij verrichten van grensoverschrijdende diensten tot in de Gemeenschap gevestigde onderdanen van een derde land (Publicatieblad C 67 van 10.3.1999, blz. 17) en het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de voorwaarden voor de terbeschikkingstelling, in het raam van de verrichting van grensoverschrijdende diensten, van werknemers in loondienst die onderdaan van een derde land zijn (Publicatieblad C 67 van 10.3.1999, blz. 12).
(ii) Deze groepen personen vallen (respectievelijk zullen vallen) onder de richtlijn betreffende minimumnormen voor verlening van tijdelijke bescherming in geval van massale toevloed van ontheemden (door de Raad op 27/6/2001 goedgekeurd), het voorstel voor een richtlijn tot vastlegging van minimumnormen inzake de opvang van asielzoekers in de lidstaten (COM(2001) 181 def. van 3.4.2001) en een gepland voorstel voor een richtlijn met betrekking tot personen die anderszins internationale bescherming behoeven.
(iii) Onderdanen van derde landen die gezinsleden van burgers van de Unie zijn en hun recht op vrij verkeer binnen de EU hebben uitgeoefend, vallen reeds onder Titel III van het eerste deel van Verordening (EEG) nr. 1612/68, waardoor een onbeperkt recht inzake verblijf en toegang tot arbeid in het gastland aan deze groep personen wordt verleend.
(iv) Deze groep personen zal vallen onder de momenteel besproken voorgestelde richtlijn inzake het recht op gezinshereniging (COM(1999) 638 def. van 1.12.1999, gewijzigd door COM(2000) 624 def. van 10.10.2000).
4. De meeste, zoniet alle, lidstaten beschikken momenteel over gedetailleerde wetgeving en passen momenteel administratieve werkwijzen toe waarbij rekening wordt gehouden met de bijzondere situatie van de specifieke groepen personen welke in dit lid zijn opgesomd. Dit voorstel is erop gericht - als eerste stap - bij de ontwikkeling van een nieuw communautair beleid - een gemeenschappelijk wettelijk raamwerk vast te leggen zonder al te veel in bijzonderheden te treden. Daarom wordt het geschikter geacht de lidstaten - op dit ogenblik - de mogelijkheid te bieden om gunstiger nationale bepalingen te handhaven of in te voeren met betrekking tot de toegang tot arbeid van onderdanen van derde landen die behoren tot de specifieke groepen personen welke in dit lid zijn opgesomd. Er zij evenwel op gewezen dat, zodra de Gemeenschap beschikt over wettelijke instrumenten tot specifieke regeling van de rechten en plichten van deze groepen personen, deze instrumenten op de nationale regels voorrang zullen hebben.
Afdeling 1: Algemene regels
Artikel 4:
1. Overeenkomstig de in de meeste lidstaten geldende nationale regels mogen onderdanen van derde landen slechts een lidstaat binnenkomen en er verblijven met het oog op de uitoefening van (voltijdse of deeltijdse) werkzaamheden als werknemer, indien een 'verblijfsvergunning - werknemer' werd uitgereikt overeenkomstig deze richtlijn (onverminderd de in deze richtlijn genoemde uitzonderingen).
2. Een vergunning wordt afgegeven indien, na verificatie van de gegevens en documenten, bewezen is dat de aanvrager voldoet aan de vereisten voor het verwerven van een 'verblijfsvergunning - werknemer'. Indien blijkt dat de aanvrager niet aan de vereisten voldoet of indien een lidstaat gebruik maakt van de mogelijkheid beperkingen op de leggen overeenkomstig de artikelen 26, 27 en 28, wordt geen vergunning verstrekt. Dit artikel verleent een recht aan aanvragers die voldoen aan alle voorwaarden die zijn uiteengezet in Hoofdstuk II, zulks met inachtneming van de discretie van de lidstaten om economische migratie te beperken: bij ontbreken van beperkingen overeenkomstig de artikelen 26, 27 en 28 zijn de lidstaten verplicht een 'verblijfsvergunning - werknemer' uit te reiken.
Artikel 5:
1. De aanvraag voor een 'verblijfsvergunning - werknemer' moet worden ingediend door de betrokken onderdaan van een derde land. De toekomstige werkgever van een onderdaan van een derde land zal de mogelijkheid hebben om een aanvraag in te dienen namens de aanvragende onderdaan van een derde land.
2. Dit lid bepaalt dat een aanvraag normaliter moet worden ingediend via de vertegenwoordiging van een lidstaat die bevoegd is voor de staat van legaal verblijf van de aanvrager. Indien de aanvrager reeds legaal verblijft (in het bezit is van een verblijfstitel, b.v. als student) of legaal aanwezig is (b.v. als houder van een toeristenvisum of een visum van werkzoekende of een visum voor het aanvragen van een arbeidsvergunning) in de betrokken lidstaat, kunnen de aanvragen rechtstreeks op het grondgebied van de betrokken lidstaat worden ingediend. Beklemtoond moet evenwel worden dat de indiening van een aanvraag voor een 'verblijfsvergunning - werknemer' in het kader van deze voorgestelde richtlijn de aanvrager geen recht verleent om in een lidstaat te verblijven.
3. Dit lid bevat een opsomming van gegevens en documenten die aan de bevoegde autoriteiten moeten worden voorgelegd bij het aanvragen van een 'verblijfsvergunning - werknemer'. Om sommige van deze gegevens en documenten (b.v. een kopie van de geldige arbeidsovereenkomst of een bewijs van het feit dat men voldoet aan de vereisten van een onderzoek naar de economische behoeften) te verkrijgen, moeten de aanvragers met hun toekomstige werkgever nauw samenwerken.
(b) De aanvrager moet een geldige arbeidsovereenkomst voorleggen dan wel een bindend aanbod van werk (een aanbod voor een concrete arbeidsovereenkomst die door de toekomstige werkgever niet eenzijdig kan worden ingetrokken). Indien een lidstaat zulks wenst, kan hij een systematische controle vooraf in het kader van de beoordeling van de aanvraag uitvoeren om de verenigbaarheid van de arbeidsovereenkomst of het bindend aanbod van werk te waarborgen/te verifiëren met de nationale wetgeving inzake arbeidsvoorwaarden, inclusief de beloning.
(d) De aanvrager moet het passend bewijs leveren dat de in artikel 6 genoemde vereiste ("onderzoek economische behoeften") is vervuld. In de praktijk is hiervoor nauwe samenwerking vereist tussen de aanvrager en de toekomstige werkgever, die de aanvrager de nodige documenten moet verstrekken waaruit blijkt dat
- de baan was gepubliceerd en dat geen aanvaardbare aanvraag vanuit de EG-arbeidsmarkt werd ontvangen (artikel 6, lid 2), of
- de vereisten in het kader van een bestaand nationaal 'groene-kaartprogramma' vervuld zijn (artikel 6, lid 3), of
- de inkomensdrempel vastgesteld in het kader van nationale bepalingen overeenkomstig artikel 6, lid 4, is overschreden, of
- het geldbedrag ("bijdrage van de werkgever") vereist in het kader van nationale bepalingen overeenkomstig artikel 6, lid 5, werd betaald.
(g) Dit punt bepaalt - in overeenstemming met het proportionaliteitsbeginsel - dat de aanvrager moet bewijzen te beschikken over die vakbekwaamheden welke nodig zijn voor het verrichten van de voorgenomen werkzaamheden. Een en ander kan - hoewel dit niet noodzakelijk is - kennis van de officiële taal/talen van de lidstaat omvatten.
(h) De beoordeling van het vermogen van de aanvrager om in de kosten van levensonderhoud te voorzien, moet door de bevoegde autoriteiten worden uitgevoerd, waarbij rekening moet worden gehouden met het toekomstige inkomen van de aanvrager, zoals aangegeven in de arbeidsovereenkomst.
4. Dit lid vormt een aanvulling op het bepaalde in artikel 6, lid 1, onder f) (zie hieronder).
Artikel 6:
1. Door dit artikel wordt op communautair niveau een algemeen beginsel vastgelegd dat een weerspiegeling vormt van de regels die in de lidstaten reeds gelden, en waarbij voor de toelating van werknemers uit derde landen een grondig onderzoek van de eigen arbeidsmarktsituatie is vereist. Concreet gezien betekent dit dat onderdanen van derde landen slechts tot de EU-arbeidsmarkt kunnen toetreden, indien in een arbeidsplaats niet kan worden voorzien door een werknemer die behoort tot een van de volgende categorieën personen:
(a) Burgers van de Unie (burgers van kandidaat-lidstaten vallen automatisch hieronder vanaf de dag van de toetreding en zullen derhalve automatisch een voorkeursbehandeling krijgen in vergelijking met onderdanen van derde landen). De exacte bewoordingen van mogelijke beperking van de toegang van burgers van nieuwe EU-lidstaten tot de arbeidsmarkt van de EU met 15 zullen moeten worden vastgelegd in de toetredingsverdragen. De bepalingen in de toetredingsverdragen zullen voorrang hebben op die van deze ontwerprichtlijn. In het gemeenschappelijk standpunt van de EU inzake Hoofdstuk 2 - Vrij verkeer van werknemers - staat dat de huidige lidstaten een voorkeur zullen invoeren voor onderdanen van nieuwe lidstaten boven arbeidskrachten van buiten de EU); of
(b) Onderdanen van derde landen die gezinsleden van burgers van de Unie zijn die hun recht op vrij verkeer binnen de EU hebben uitgeoefend. Deze personen vallen reeds onder Titel III van het eerste deel van Verordening (EEG) nr. 1612/68, waarbij een onbeperkt recht op verblijf en toegang tot arbeid in het gastland aan deze groep personen wordt verleend;
(c) Onderdanen van derde landen die reeds volledige toegang tot de betrokken nationale arbeidsmarkt hebben in het kader van de wettelijke instrumenten die zijn genoemd in artikel 3, lid 1, (b.v. EER-onderdanen; personen die vallen onder bestaande bilaterale overeenkomsten tussen bepaalde lidstaten en bepaalde derde landen); of
(d) Onderdanen van derde landen die reeds toegang tot de betrokken nationale arbeidsmarkt hebben in het kader van bestaande nationale wetgeving (b.v. personen die vallen onder de nationale bepalingen inzake gezinshereniging) of in het kader van communautaire wetgeving (verschillende wetgevingsinitiatieven genoemd in de toelichting bij artikel 3, lid 3, zullen tot de arbeidsmarkt toegang verlenen voor bepaalde groepen onderdanen van derde landen); of
(e) Werknemers uit derde landen die reeds deel uitmaken van de regelmatige arbeidsmarkt van een lidstaat (personen die reeds drie jaar legaal aanwezig zijn en werken); of
(f) Onderdanen van derde landen die van de regelmatige arbeidsmarkt van de lidstaat deel hebben uitgemaakt en naar die lidstaat willen terugkeren na een beperkte afwezigheidsperiode (personen welke in die lidstaat in de loop van de laatste vijf jaar meer dan drie jaar legaal aanwezig waren en er legaal hebben gewerkt). - De hier achterliggende redenering is de idee dat werknemers uit derde landen die reeds deel hebben uitgemaakt van de regelmatige arbeidsmarkt van een lidstaat en welke deze lidstaat voor een vrij korte periode hebben verlaten, de mogelijkheid moeten hebben om terug te keren onder gemakkelijker voorwaarden.
De leden 2-5 van dit artikel bevatten verschillende mogelijkheden waarbij nakoming van de in lid 1 genoemde vereiste in concrete gevallen kan worden aangetoond. Terwijl lid 2 door de lidstaten moet worden toegepast, openen de leden 3-5 opties die door de lidstaten kunnen - doch niet hoeven te - worden toegepast overeenkomstig de nationale beleidsbeslissingen. Het hoofdargument voor deze flexibele benadering is de idee van 'streven naar succesvolle modellen', wat inhoudt dat door de lidstaten in het kader van de regeling van deze richtlijn verschillende regelingen worden toegepast en getest, terwijl nadien het resultaat wordt besproken in het kader van het open coördinatiemechanisme inzake immigratiebeleid:
2. Een individuele beoordeling van de nakoming van de in lid 1 genoemde vereiste is erop gericht een praktisch instrument te verschaffen aan werkgevers die er niet in slagen binnen een gegeven tijdvak in een specifieke vacature te voorzien. Indien werkgevers gedurende ten minste vier weken een vacature hebben gepubliceerd via de arbeidsbureaus van verschillende lidstaten, bijvoorbeeld via de Europese dienst voor arbeidsvoorziening (EURES), en zij geen aanvaardbare aanvraag uit de EU-arbeidsmarkt hebben ontvangen (de hierboven genoemde groepen personen), zullen zij een werknemer uit het buitenland in dienst mogen nemen, en zal de uitgekozen onderdaan uit het derde land normaliter (indien alle andere voorwaarden voor een verblijfsvergunning overeenkomstig deze richtlijn vervuld zijn) in aanmerking komen voor een 'verblijfsvergunning - werknemer'. Ter voorkoming van fraude moeten de gepubliceerde vacatures realistische, redelijke en evenredige vereisten voor de aangeboden baan bevatten, en moeten de bevoegde instanties bij de behandeling van de aanvragen een en ander controleren overeenkomstig dit hoofdstuk. De bepaling inzake onderdanen uit landen waarmee de toetredingsonderhandelingen zijn begonnen, is erop gericht te komen tot samenhang met de politieke verbintenis die tijdens de toetredingsonderhandelingen is aangegaan en die erin bestaat dat personen uit de kandidaat-lidstaten in feite gunstiger zullen worden behandeld dan werknemers uit andere derde landen die op de wachtlijst voor toetreding staan. Dit lid verwijst derhalve naar de noodzaak ervoor te zorgen dat vacatures voor personen uit de kandidaat-lidstaten op preferentiële basis vóór de toetreding openstaan indien geen geschikte persoon kan worden gevonden bij de categorieën die zijn bedoeld in lid 1.
3. Een mogelijkheid tot horizontale beoordeling verschaft de lidstaten een soepel instrument om op een tekort van arbeidskrachten in een specifieke sector te reageren door bijvoorbeeld nationale "groene-kaartprogramma's" in te stellen voor de aanwerving van bepaalde specialisten. Deze bepaling is zeer algemeen geformuleerd, waarbij "groene-kaartprogramma's" of vergelijkbare programma's worden toegestaan in alle sectoren waar tekorten aan arbeidskrachten ontstaan. Dit houdt evenwel niet in dat het de lidstaten volledig vrij staat om dergelijke maatregelen te nemen: in de eerste plaats zullen de lidstaten altijd moeten bewijzen dat er een kwantificeerbaar tekort op de arbeidsmarkt voor de betrokken sector bestaat, en in de tweede plaats zullen de 'doorzichtigheidsbepalingen' van Hoofdstuk V van de richtlijn van toepassing zijn (verplichting om een motivering toe te voegen die gebaseerd is op objectieve en verifieerbare criteria, regelmatige herziening van de maatregelen, publicatie voor inwerkingtreding). Om te bewerkstelligen dat personen uit landen waarmee de toetredingsonderhandelingen zijn begonnen, een gunstiger behandeling genieten dan onderdanen van andere derde landen, is hiertoe aan het einde van dit lid een bepaling opgenomen.
4. Een mogelijkheid voor de lidstaten om - op nationaal niveau - passende inkomensdrempels vast te stellen. Indien het aan een onderdaan van een derde land aangeboden jaarlijks inkomen deze vastgestelde drempel zou overschrijden, kan ervan worden uitgegaan dat aan de vereiste van een onderzoek naar de economische behoeften is voldaan. De achterliggende redenering bij dit model - dat in ten minste twee lidstaten reeds wordt toegepast - is de idee dat de hoge-inkomenssector van de Europese arbeidsmarkt minder bescherming behoeft, en zich kan veroorloven zich meer open te stellen voor globale mededinging.
5. Een mogelijkheid voor de lidstaten om nationale voorschriften goed te keuren volgens welke aan de vereiste van het onderzoek naar de economische behoeften voor een welbepaalde onderdaan van een derde land zou zijn voldaan indien een bepaald geldbedrag door de toekomstige werkgever van die persoon aan de bevoegde autoriteiten werd betaald. Het van de werkgever ontvangen bedrag moet worden besteed voor maatregelen tot bevordering van de integratie van onderdanen van derde landen of voor beroepsopleidingsdoeleinden. De redenering die ten grondslag ligt aan dit model - dat momenteel in verschillende lidstaten op politiek vlak wordt besproken - is de idee dat de bereidheid van een werkgever om een extra premie te betalen voor het in dienst nemen van een onderdaan van een derde land, kan worden beschouwd als een impliciet bewijs dat er op de EU-arbeidsmarkt een tekort aan arbeidskrachten bestaat. Het niveau van de bijdrage zou op nationaal niveau moeten worden vastgesteld, en wel in de vorm van een vast bedrag dan wel een flexibel bedrag (veelvoud van maandelijks/jaarlijks inkomen van de in dienst genomen persoon of andere factor). Het hoofdargument voor deze optie van een 'bijdrage van de werkgever' is de idee van 'streven naar succesvolle modellen', wat impliceert dat er verschillende - en ook innoverende - stelsels worden toegepast en getest door de lidstaten in het kader van de regeling van de richtlijn, en dat de uitkomsten en ervaringen van de lidstaten worden besproken en geëvalueerd binnen het open coördinatiemechanisme inzake migratiebeleid.
Artikel 7:
Dit artikel bepaalt dat de geldigheidsduur van een 'verblijfsvergunning - werknemer' door de lidstaten zal worden vastgesteld overeenkomstig de in dit artikel genoemde termijnen (tot drie jaar voor de eerste vergunning en tot drie jaar voor een hernieuwde vergunning). In overeenstemming met het beginsel dat de rechten van onderdanen van derde landen parallel met hun verblijfsduur moeten toenemen, zullen aanvragers om verlenging die in de betrokken lidstaat meer dan drie jaar in het bezit waren van een 'verblijfsvergunning - werknemer', gemakkelijker in aanmerking komen voor verlenging (geen verplichting om aan te tonen dat zij voldoen aan de in artikel 6, lid 1, bedoelde vereiste). Een 'verblijfsvergunning - werknemer' kan verschillende keren worden hernieuwd. Er moet evenwel aan worden herinnerd dat na vijf jaar de 'horizontale' bepalingen van het voorstel voor een richtlijn betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (COM(2001)127 def. van 13.3.2001) - wanneer dit eenmaal is goedgekeurd - geleidelijk zouden worden ingevoerd, en dat werknemers die hebben voldaan aan de voorwaarden inzake de 'status van langdurig ingezeten onderdaan van een derde land' die status zouden kunnen aanvragen in plaats van te vragen om verlenging van hun 'verblijfsvergunning - werknemer'.
Artikel 8:
De eerste oorspronkelijke toelating van werknemers uit derde landen is gebaseerd op een onderzoek, waarbij het in de bedoeling ligt na te gaan of er op de EU-arbeidsmarkt tekort aan arbeidskrachten bestaat. Dit beginsel zou worden ondergraven indien werknemers uit derde landen die werden toegelaten om leemten in bepaalde sectoren van de arbeidsmarkt aan te vullen - wanneer zij eenmaal zijn toegelaten - onmiddellijk van baan zouden kunnen veranderen en gaan werken in een sector (een regio) waar die leemten niet bestaan. Aan de andere kant vormt verandering van werkgever binnen hetzelfde gebied of binnen dezelfde beroepsactiviteiten (of regio) geen hinderpaal voor dit beginsel. Daarom is bepaald dat de 'verblijfsvergunning - werknemer' in het begin beperkt moet blijven tot de uitoefening van specifieke economische activiteiten, waardoor het mogelijk is van werkgever te veranderen doch niet andere activiteiten te gaan uitoefenen. Overeenkomstig het beginsel dat de rechten van onderdanen van derde landen parallel met hun verblijfsduur moeten toenemen, zou de 'verblijfsvergunning - werknemer' na drie jaar een onbeperkt karakter krijgen. Gedurende de aanvankelijke periode van drie jaar kunnen houders van een 'verblijfsvergunning - werknemer' evenwel om een wijziging verzoeken overeenkomstig artikel 9. In dit geval zou er een herevaluatie moeten plaatsvinden met betrekking tot de 'economische behoefte'.
Artikel 9:
Dit artikel verplicht houders van een 'verblijfsvergunning - werknemer' alle relevante veranderingen aan de bevoegde autoriteiten mede te delen. Belangrijke veranderingen (verandering van werkgever, verandering van activiteiten) behoeven toestemming. Uitgaande van de 'fair play'-regel mogen de bevoegde autoriteiten veranderingen op de arbeidsmarkt (veranderingen op het gebied van het voldoen aan de vereisten uiteengezet in artikel 6, lid 1) niet als beweegreden aanvoeren om een 'verblijfsvergunning - werknemer' tijdens de geldigheidsperiode ervan in te trekken.
Artikel 10:
1.- 2. Hoewel op frauduleuze wijze verkregen vergunningen door de lidstaten in elk geval moeten worden ingetrokken, beschikken deze over een ruime discretie (mogelijkheid van opschorting of intrekking van de vergunning) in geval van nalatigheid van de houder ervan (onvolledig dossier, nalaten van mededeling van pertinente veranderingen) of in gevallen van toepassing van artikel 27 (redenen van overheidsbeleid en openbare veiligheid).
3. Aan de ene kant mogen houders van een 'verblijfsvergunning - werknemer' geen financiële last voor het gastland worden, en aan de andere kant dragen deze personen bij tot het socialezekerheidsstelsel van het gastland, en moeten zij daarom ook aanspraak kunnen maken op de uitkeringen ervan (zie artikel 11 hierna), waarbij een eerlijk evenwicht moet worden gevonden. Overeenkomstig het voorbeeld van de nationale regels die in bepaalde lidstaten van toepassing zijn, wordt voorgesteld dat werkloosheid als zodanig geen voldoende reden mag zijn voor intrekking van een 'verblijfsvergunning - werknemer', tenzij de werkloosheidsperiode langer dan een bepaalde tijd duurt (drie maanden per jaar in de eerste twee jaar van verblijf; 6 maanden per jaar na twee jaar van verblijf).
Artikel 11:
1. Dit lid bevat de rechten die door een 'verblijfsvergunning - werknemer' aan de houder ervan worden toegekend, waaronder - wat het belangrijkste is - het recht om in de lidstaat te verblijven en te werken. Houders van een 'verblijfsvergunning - werknemer' moeten in wezen op dezelfde wijze worden behandeld als de burgers van de Unie, ten minste wat bepaalde basisrechten betreft (arbeidsvoorwaarden, toegang tot beroepsopleiding, erkenning van diploma, sociale zekerheid, exclusief gezondheidszorg, toegang tot goederen en diensten die voor het publiek beschikbaar zijn, inclusief huisvesting en vakbondsrechten). Dit laatste overzicht van rechten sluit aan bij het overzicht van rechten voorgesteld in artikel 12 van het voorstel van de Commissie voor een ontwerp-richtlijn betreffende langdurig ingezeten onderdanen van derde landen, doch is, overeenkomstig het beginsel dat de rechten van onderdanen van derde landen parallel met hun verblijfsduur moeten toenemen, minder volledig.
(f)(ii) Het recht op toegang tot een beroepsopleiding vloeit voort uit de vergunningen die in het kader van deze richtlijn aan 'economische migranten' zijn afgegeven. Zoals hierboven reeds aangegeven, zal een meer specifiek horizontaal wetgevingsinitiatief met betrekking tot de voorwaarden van toegang en verblijf van onderdanen zijn van derde landen met het oog op studie of beroepsopleiding worden voorbereid en binnenkort door de Commissie worden goedgekeurd.
(f)(iii) Houders van vergunningen in het kader van deze ontwerp-richtlijn moeten hetzelfde recht op erkenning van hun kwalificaties hebben als burgers van de Unie. Een en ander behelst ook de verplichting van het gastland om rekening te houden met alle diploma's, certificaten en andere bewijzen van officiële kwalificaties - d.i. inclusief die welke buiten de EU werden behaald - van de betrokken persoon, en diens relevante ervaring, zulks door vergelijking van de gespecialiseerde kennis en vaardigheden welke uit die diploma's en de bedoelde ervaring kunnen worden afgeleid, met de kennis en kwalificaties die vereist zijn door nationale regels (Zaak C-238/98 Hocsman). Slechts een zeer kleine groep personen komt evenwel voor dit recht in aanmerking. Hun situatie verschilt van die van langdurig ingezetenen die onderdanen zijn van derde landen, en wel omdat deze laatste ofwel met grotere waarschijnlijkheid een diploma in een lidstaat hebben verworven, of in een derde land een diploma hebben verworven dat nadien door een lidstaat werd erkend.
2. Ermee rekening houdend dat onmiddellijke toegang van houders van een 'verblijfsvergunning - werknemer' tot bepaalde rechten (in het bijzonder toegang tot door de overheid gefinancierde huisvesting) in bepaalde gevallen problemen kan scheppen, en overeenkomstig het hierboven vermelde beginsel, biedt dit lid de lidstaten de mogelijkheid de uitoefening van sommige rechten afhankelijk te maken van een minimumverblijf (of een minimumverblijfsrecht) van houders van een 'verblijfsvergunning - werknemer'.
3. Zoals beklemtoond in de recente mededeling van de Commissie over een communautair immigratiebeleid, moet deze voorgestelde richtlijn ervoor zorgen dat migranten niet van hun land van herkomst worden afgesneden, en dat zij de mogelijkheid hebben om terug te keren zodra de situatie in het land van herkomst verbetert. Dit proces zou worden belemmerd indien onderdanen van derde landen bij hun terugkeer de bedragen zouden 'verliezen' die zij betaalden aan de openbare pensioenstelsels in een lidstaat. Onder bepaalde voorwaarden hebben zij, in het kader van de nationale wetgeving of bilaterale overeenkomsten die door de lidstaat in kwestie zijn gesloten, of een door de Gemeenschap gesloten internationale overeenkomst, recht op uitbetaling van hun pensioen op het ogenblik van vertrek, of later in het derde land waar zij woonachtig zijn. Soms voorzien deze instrumenten zelfs in de overbrenging van pensioenrechten naar een regeling van een derde land. In deze gevallen zal de onderdaan van een derde land niet de bedragen 'verliezen' die hij/zij heeft betaald aan de overheidsregeling van een lidstaat. Door dit lid wordt een aanvullende bescherming tot stand gebracht met betrekking tot die gevallen waarin de betrokken onderdaan van een derde land noch recht heeft verkregen op een EU-pensioen dat nu of later in een derde land moet worden uitbetaald, noch de mogelijkheid heeft om zijn/haar EU-pensioenrechten over te brengen naar een stelsel van het derde land waar hij/zij woont. In deze bijzondere omstandigheden moet de betrokken onderdaan van een derde land, in het kader van dit lid, de mogelijkheid hebben om te vragen om terugbetaling van de bedragen die door hemzelf/haarzelf en zijn/haar werkgever aan de openbare pensioenregelingen werden betaald, en bedoelde bedragen ook te ontvangen.
Bepaalde groepen personen krijgen momenteel een bijzondere behandeling door de lidstaten. Hoewel als algemene regel de bepalingen van dit voorstel horizontaal van toepassing zijn, bevat deze afdeling, uitgaande van de benaderingen van de lidstaten, meer specifieke bepalingen voor specifieke groepen van personen. Deze bijzondere regels moeten op harmonische wijze geleidelijk worden ingevoerd in het algemeen raamwerk van de richtlijn. In de meeste gevallen voorzien zij in niet-toepassing van de vereiste van een 'onderzoek naar de economische behoeften' in verband met specifieke voorwaarden.
Artikel 12:
De definitie van 'seizoenarbeider' (artikel 2, onder f) werd reeds op EG-niveau erkend, en is ingegeven door de bijlage bij de Resolutie van de Raad van 20 juni 1994 inzake de beperking van de toelating van onderdanen van derde landen tot het grondgebied van de lidstaten met het oog op tewerkstelling (de 'tewerkstellingsresolutie'), alsook artikel 9 van het voorstel van de Commissie van 1997 inzake een Overeenkomst betreffende de regels voor de toelating van onderdanen van derde landen tot de lidstaten (de 'Overeenkomst').
De definitie van 'grensarbeider' (artikel 2, onder g) is ingegeven door zowel de bijlage bij de 'Tewerkstellingsresolutie', als artikel 10 van de 'Overeenkomst'. Met het oog op de verschaffing van een flexibel raamwerk dat alle mogelijke scenario's behelst, bestrijkt zij ook binnen de EU pendelende onderdanen van derde landen. Deze bepaling biedt - uitzonderlijk - de lidstaten de mogelijkheid om arbeidsvergunningen te verstrekken zonder een verblijfsrecht te verlenen. Deze optie is bedoeld om een bijkomend flexibiliteitselement binnen het migratiebeleid in te voeren, en vormt een weerspiegeling van de bestaande wettelijke situatie in verschillende lidstaten.
De definitie van 'binnen de vennootschap overgeplaatste persoon' (artikel 2, onder h) komt overeen met, doch is tegelijkertijd bedoeld ter verduidelijking van de gedetailleerde definitie die is vervat in het programma van specifieke verbintenissen van de EU-lidstaten in het kader van de GATS. De GATS-verbintenis van de EU-lidstaten om geen 'onderzoek naar de economische behoeften' te eisen voor toelating voor tijdelijke aanwezigheid van 'binnen de vennootschap overgeplaatste personen', is niet beperkt tot een bepaalde verblijfsduur en kan - in specifieke omstandigheden - verschillende jaren duren. In dit artikel wordt voorgesteld deze situatie uit te breiden tot binnen de vennootschap overgeplaatste personen uit de fabrieksnijverheid alsook dienstverleners, en tot vennootschappen waarvan de hoofdzetel in de EU is gevestigd (de huidige GATS-verbintenissen zijn enkel van toepassing op personeelsleden van vennootschappen waarvan de hoofdzetel in een derde land is gevestigd).
Overeenkomstig een voetnoot bij het programma van EU-verbintenissen wordt 'de duur van een 'tijdelijk verblijf" door de lidstaat vastgesteld, en, zo zij bestaan, communautaire wet- en regelgeving betreffende toegang, verblijf en arbeid". Lid 3 beoogt de aanvankelijke bovendrempel voor 'tijdelijk verblijf' te harmoniseren tot 5 jaar. Na die vijf jaar is verlenging mogelijk overeenkomstig artikel 7. Overeenkomstig artikel 3, lid 2, van dit ontwerp is een 'verblijfsvergunning - werknemer' overeenkomstig deze richtlijn niet nodig voor binnen de vennootschap overgeplaatste personen die minder dan 3 maanden blijven.
De definitie van 'stagiair' (artikel 2, onder i) en de regels die voor deze personen gelden, werd reeds op EG-niveau goedgekeurd, en is ingegeven door de 'Tewerkstellingsresolutie'.
In het kader van de 'Tewerkstellingsresolutie' is reeds overeengekomen om personen een bijzondere behandeling te geven die activiteiten als werknemer verrichten in het kader van jongerenuitwisselings- of jongerenmobiliteitsprogramma's, inclusief 'au pairs'. Een gedetailleerde definitie van 'au pair' is vervat in artikel 1 van de Europa-overeenkomst van de Raad van Europa inzake plaatsing in 'au pair'-verband.
Hoofdstuk III: Toegang en verblijf met het oog op de uitoefening van economische activiteiten als zelfstandige
Artikelen 17 en 18:
De procedures en voorwaarden voor de verstrekking van een 'verblijfsvergunning - zelfstandige' sluiten zeer nauw aan bij de regels inzake de verstrekking van een 'verblijfsvergunning - werknemer'. De volgende specifieke punten moeten evenwel worden beklemtoond:
Er wordt bijzondere nadruk gelegd op de noodzaak aanvragers ertoe te verplichten dat zij aantonen dat hun financiële middelen eigen middelen omvatten (artikel 18, lid 3, onder c)).
Het kernelement voor de beoordeling van het potentiële gunstige effect van de geplande zelfstandige economische activiteiten in individuele gevallen is de overlegging van een gedetailleerd bedrijfsplan. Om de bevoegde autoriteiten te helpen om een bedrijfsplan te controleren, kunnen de lidstaten natuurlijk externe deskundigen om advies vragen, en de aanvragers - zo dit nuttig wordt geacht - verzoeken om een beoordeling van hun bedrijfsplan voor te leggen die werd uitgevoerd door een betrouwbaar en internationaal actief accountantsbedrijf. De lidstaten kunnen lijsten publiceren met de namen van accountantsbedrijven waaruit de aanvrager kan kiezen.
Artikel 19:
In beginsel zal een vergunning om economische activiteiten als zelfstandige uit te oefenen ("verblijfsvergunning - zelfstandige") enkel worden afgegeven indien de zelfstandige activiteiten van de onderdaan van een derde land een gunstig effect zullen hebben op de werkgelegenheid in de lidstaat of op de economische ontwikkeling van die lidstaat. Dit beginsel vormt een weerspiegeling van de in de meeste lidstaten van toepassing zijnde nationale voorschriften.
Ten einde dit beginsel operationeel te maken, hebben de lidstaten de mogelijkheid nationale bepalingen goed te keuren op grond waarvan wordt vastgesteld dat dit gunstig effect wordt bereikt voor specifieke zelfstandige economische activiteiten in specifieke sectoren, en wel zonder de noodzaak van een individuele beoordeling (positieve veralgemeende beoordeling - bijvoorbeeld opzetten van bepaalde soorten innoverende vennootschappen). De lidstaten kunnen ook besluiten om nationale bepalingen goed te keuren op grond waarvan wordt vastgesteld dat aan de hierboven genoemde voorwaarde niet wordt voldaan voor specifieke zelfstandige economische activiteiten in specifieke sectoren zonder de noodzaak van een individuele beoordeling (negatieve veralgemeende beoordeling). De lidstaten kunnen ook besluiten nationale bepalingen goed te keuren op grond waarvan wordt vastgesteld dat aan de hierboven genoemde voorwaarde wordt voldaan voor specifieke economische zelfstandige activiteiten in specifieke sectoren, en wel indien een bepaald minimumbedrag door de aanvrager wordt geïnvesteerd (financiële drempel).
Artikelen 20 - 24:
De procedures en voorwaarden voor de verstrekking van een 'verblijfsvergunning - zelfstandige' sluiten zeer nauw aan bij de regels inzake de verstrekking van een 'verblijfsvergunning - werknemer'.
Artikel 25
Dit artikel verduidelijkt dat de bevoegdheid om het niveau van de door de aanvrager te betalen vergoedingen te regelen, bij de lidstaten ligt. Gesuggereerd wordt dat het vergoedingsniveau wordt gekoppeld aan de reële kosten die een en ander voor de nationale administratie meebrengt. Hierdoor zullen de lidstaten de mogelijkheid hebben om een flexibel vergoedingsbeleid in te voeren of te handhaven, inclusief - indien de lidstaten dit geschikt achten - vrijstelling van vergoeding voor specifieke groepen personen en speciale vergoedingen voor speciale dienstverlening (bijvoorbeeld een speciale vergoeding voor versnelde behandeling van aanvragen).
Dit voorstel is gericht op de totstandbrenging van een geharmoniseerde aanvraagprocedure volgens welke onderdanen van derde landen worden toegelaten voor het uitoefenen van economische activiteiten in EU-lidstaten indien aan hen een economische behoefte bestaat, of indien van hun economische activiteiten een gunstig effect kan worden verwacht. Deze richtlijn is evenwel niet bedoeld om een onvoorwaardelijk recht voor onderdanen van derde landen op immigratie in te voeren voor gevallen waarin aan de hierboven bedoelde voorwaarde en alle andere vereisten genoemd in Hoofdstuk II of III is voldaan. Momenteel maken verschillende lidstaten gebruik van quota- of plafondsystemen voor het regelen van de toegang van onderdanen van derde landen tot economische activiteiten. Deze beperkingen worden toegepast naast de evaluatie van een economische behoefte of een gunstig effect, en zijn bedoeld om rekening te houden met de totale capaciteit om onderdanen van derde landen te ontvangen en te integreren op hun grondgebied of in specifieke regio's ervan. Dit artikel erkent dit gegeven, en biedt de lidstaten de mogelijkheid om horizontale maatregelen (bijvoorbeeld nationale plafonds; tijdelijke opschorting van afgifte van verblijfsvergunningen) te nemen met oog op de beperking van de toelating van onderdanen van derde landen indien de lidstaten dit noodzakelijk achten om de hierboven uiteengezette redenen. Op grond van artikel 30 moeten deze nationale maatregelen worden medegedeeld aan de Commissie, die op grond van artikel 211 van het Verdrag het recht heeft om aanbevelingen te doen of haar zienswijze te kennen te geven omtrent deze nationale regels, indien zij zulks nodig acht. Deze regels zullen ook worden onderzocht in het kader van de open coördinatiemethode voor het communautair immigratiebeleid.
Artikel 27:
De lidstaten mogen de toegang en het verblijf van onderdanen van derde landen beperken om redenen die samenhangen met overheidsbeleid, openbare veiligheid en volksgezondheid. De redenen in verband met overheidsbeleid en openbare veiligheid die kunnen worden aangevoerd als basis voor afwijzing van toegang, moeten gebaseerd zijn op het persoonlijk gedrag van de onderdanen van derde landen. Dit houdt in dat besluiten tot beperking van toegang en verblijf van onderdanen van derde landen om redenen die samenhangen met overheidsbeleid en openbare veiligheid, per geval moeten worden genomen, rekening houdend met de specifieke situatie van de betrokken persoon en het beginsel van proportionaliteit. Hoewel de lidstaten discretionaire bevoegdheden inzake volksgezondheid hebben, mag niemand ooit worden benadeeld wegens ziekte na binnenkomst. Redenen van volksgezondheid kunnen daarom niet worden ingeroepen na afgifte van een verblijfsvergunning.
Artikel 28:
Het EG-Verdrag staat de lidstaten toe toegang tot bepaalde ambten/activiteiten voor te behouden voor hun eigen onderdanen en onderdanen van andere lidstaten hiervan uit te sluiten: artikel 39, lid 4, van het EG-Verdrag bepaalt dat het beginsel van vrij verkeer niet van toepassing is op 'de betrekkingen in overheidsdienst', en artikel 45, lid 1, van het EG-Verdrag schrijft voor dat de bepalingen inzake het recht van vestiging niet van toepassing zijn op 'de werkzaamheden ter uitoefening van het openbaar gezag, zelfs indien deze slechts voor een bepaalde gelegenheid geschieden'. Beide bepalingen hebben het voorwerp uitgemaakt van jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, die, in wezen, de mogelijkheid van gebruikmaking van die afwijking beperkte tot activiteiten die de uitoefening van het openbaar gezag en de openbare verantwoordelijkheid inhouden met het oog op de vrijwaring van de algemene belangen van de staat of andere overheidsorganen. In dit artikel worden de bewoordingen overgenomen die worden gebruikt in de artikelen 39, lid 4, en 45, lid 1, van het Verdrag, terwijl dit artikel tevens het hierboven bedoelde beginsel toepasbaar maakt met het oog op deze richtlijn.
Marktdeelnemers, en in het bijzonder (toekomstige) werkgevers van onderdanen van derde landen hebben er een legitiem belang bij te worden geïnformeerd en de meest recente gegevens te ontvangen over de omstandigheden en de procedures in het kader waarvan zij onderdanen van derde landen in dienst mogen nemen. Zij hebben er ook een legitiem belang bij dat de administratieve procedures met het oog op de afgifte van een arbeidsvergunning binnen een redelijke termijn worden afgehandeld. Hetzelfde geldt voor onderdanen van derde landen die tot de EU-arbeidsmarkt wensen toe te treden. Indien de EU (de lidstaten ervan) van oordeel is (zijn) dat er een behoefte of een economisch belang bestaat om onderdanen van derde landen toe te staan economische activiteiten in de EU uit te oefenen, mogen potentiële gekwalificeerde kandidaten niet worden afgeschrikt door bureaucratische rompslomp. Bovendien hebben Europese instellingen, lidstaten en publiek er een legitiem belang bij te worden geïnformeerd en de meest recente gegevens te ontvangen omtrent de wijze waarop de lidstaten op dit gebied te werk gaan. Om deze redenen, en in overeenstemming met de Europese traditie van de 'rechtsstaat', moeten de EG-regels inzake de uitoefening van activiteiten als werknemer of als zelfstandige door onderdanen van derde landen doorzichtig zijn, rechtszekerheid verschaffen en ook bepaalde procedurele garanties bieden.
Dit artikel verplicht de lidstaten ervoor te zorgen dat individuele besluiten inzake een aanvraag om een verblijfsvergunning in het kader van deze richtlijn uiterlijk binnen 180 dagen worden goedgekeurd en aan de aanvrager medegedeeld, dat negatieve besluiten een motivering bevatten die gebaseerd is op objectieve en verifieerbare criteria en dat bovendien de aanvragers de beschikking hebben over rechtsmiddelen om negatieve besluiten te betwisten, en dat zij op de hoogte worden gesteld van de termijnen welke toegestaan zijn voor het aanwenden van die rechtsmiddelen. Gezien de bijzondere aard ervan, is bedoelde termijn tot 45 dagen verkort wanneer een aanvraag wordt ingediend voor toegang tot een lidstaat als binnen een vennootschap overgeplaatste persoon. Een periode van 45 dagen geldt ook voor stagiairs en personen die betrokken zijn bij een jongerenuitwisselingsprogramma.
Naast de statische tijdslimiet van 180 (of 45) dagen dienen de lidstaten de gemiddelde behandelingsduur bekend te maken voor aanvragen om vergunningen in overeenstemming met deze richtlijn, en de aanvragers hieromtrent op te hoogte te stellen. Deze bepaling is bedoeld om aanvragers en toekomstige werkgevers ertoe in staat te stellen een realistische raming te maken van de tijd die nodig is voor de afgifte van een vergunning, en concurrentie tussen de overheidsdiensten van de lidstaten te stimuleren.
Dit artikel verplicht de lidstaten ertoe, telkens wanneer zij horizontale nationale bepalingen aannemen overeenkomstig deze richtlijn (b.v. nationale "groene-kaartprogramma's", veralgemeende beoordelingen van zelfstandige economische activiteiten, nationale plafonds overeenkomstig artikel 26), deze bepalingen te baseren op de criteria die zijn opgesomd in de betrokken bepalingen van de richtlijn, en een motivering toe te voegen die is gebaseerd op objectieve en verifieerbare criteria. Bovendien zijn de lidstaten verplicht deze maatregelen regelmatig te herzien om na te gaan of de economische/sociale omstandigheden de nationale bepalingen nog rechtvaardigen. Bovendien moeten de nationale maatregelen vóór de inwerkingtreding ervan openbaar worden gemaakt. Aan de Europese Commissie moeten jaarlijks nationale verslagen worden voorgelegd. Deze regelmatige verslagen zullen een aanzienlijke informatiebron voor Commissie en lidstaten vormen die moet worden onderzocht in het kader van de open coördinatiemethode voor het immigratiebeleid.
Dit artikel verhoogt de doorzichtigheid door het vergemakkelijken van de toegang tot informatie: elke lidstaat moet ervoor zorgen dat volledige en regelmatig bijgewerkte informatie voor het grote publiek beschikbaar wordt gesteld betreffende de voorwaarden van toegang en verblijf van onderdanen van derde landen op hun grondgebied met het oog op het verrichten van activiteiten als werknemer of als werkgever (b.v. op een website).
Artikel 32
Een standaard-non-discriminatiebepaling wordt ingevoerd. De bewoordingen ervan zijn gebaseerd op artikel 13 van het EG-Verdrag en artikel 21 van het Handvest van grondrechten van de Europese Unie. Deze bepaling doet geen afbreuk aan verplichtingen die voortvloeien uit internationale instrumenten zoals het Europees Verdrag inzake mensenrechten en fundamentele vrijheden (artikel 14).
Dit artikel is een standaardbepaling van het gemeenschapsrecht en bevat doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties. Daarbij mogen de lidstaten de sancties kiezen die zullen worden toegepast op inbreuken van de nationale bepalingen die werden goedgekeurd overeenkomstig deze richtlijn.
De Commissie dient verslag inzake de toepassing van de richtlijn door de lidstaten uit te brengen in overeenstemming met de rol die zij heeft met betrekking tot de controle op de toepassing van voorschriften die door de instellingen in het kader van het Verdrag worden vastgesteld. Gezien het feit dat deze richtlijn verschillende mogelijkheden en modellen biedt die door de lidstaten moeten worden getest en toegepast, en verder moeten worden onderzocht in het kader van het open coördinatiemechanisme voor het immigratiebeleid, is een controleperiode van vier jaar vóór de indiening van een verslag nodig.
De lidstaten zijn verplicht de richtlijn tegen 1 januari 2004 om te zetten. De lidstaten dienen de Commissie op de hoogte te stellen omtrent wijzigingen die werden aangebracht in hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen. Zij dienen naar de richtlijn te verwijzen bij de goedkeuring van hun voorschriften.
Dit artikel bevat de datum van inwerkingtreding.
Deze richtlijn is gericht tot de lidstaten.