Toelichting bij COM(2008)775 - Verplichting voor de lidstaten om minimumvoorraden ruwe aardolie en/of aardolieproducten in opslag te houden - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2008)775 - Verplichting voor de lidstaten om minimumvoorraden ruwe aardolie en/of aardolieproducten in opslag te houden. |
|---|---|
| bron | COM(2008)775   |
| datum | 13-11-2008 |
Motivering en doelstellingen van het voorstel
De Europese Raad van maart 2007 heeft benadrukt dat de voorzieningszekerheid zowel voor de Europese Unie in haar geheel als voor elke lidstaat moet worden bevorderd, met name door de ontwikkeling van effectievere mechanismen voor een respons op crises. In die context heeft hij de noodzaak beklemtoond van evaluatie van de olievoorradenmechanismen in de Europese Unie, daarbij met name verwijzend naar de beschikbaarheid van aardolie bij een crisis. Tevens werd benadrukt dat deze mechanismen een aanvulling moeten vormen op het crisismechanisme van het Internationaal Energieagentschap (IEA).
Het mandaat van de Europese Raad bevestigt het standpunt van de Commissie dat de zwakke punten van het huidige systeem moeten worden verholpen. Ook al konden de systemen van de lidstaten tot op heden voldoende hoeveelheden leveren in geval van crisis, en werden zij niet als inadequaat beschouwd, bijvoorbeeld door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, het aantal en de aard van de inbreukprocedures in specifieke gevallen doen twijfels rijzen aan de huidige praktijken, vooral wanneer andere indirecte bewijzen van onregelmatigheden die mogelijk aanwezig zijn in het huidige systeem, en die bijvoorbeeld worden geleverd op basis van activiteiten en/of beoordelingen van het IEA en/of de Commissie, in aanmerking worden genomen.
De analyse van het huidige systeem brengt met name gebreken aan het licht waardoor het bij onderbreking van de aanvoer mogelijk niet goed kan functioneren. Het staat niet vast dat met bestaande systemen kan worden gegarandeerd dat de aangehouden voorraden in geval van nood volledig beschikbaar en inzetbaar zijn om aan de behoeften te voldoen. De Europese Unie beschikt evenmin over gecoördineerde procedures om in te grijpen, hetgeen in de praktijk het nemen van snelle beslissingen en doeltreffende maatregelen, die essentieel zijn in het geval van een crisis, zeer bemoeilijkt. Een betere aanpassing aan de internationaal erkende regels van het IEA is voorts wenselijk, want daardoor zouden de communautaire voorraden meer kunnen bijdragen aan het optreden van het IEA.
Door de betrokken gebreken zou het systeem in geval van crisis mogelijk niet de verwachte resultaten kunnen boeken, hetgeen de economie aanzienlijke schade zou kunnen toebrengen. Gelet op grote rol die aardolie speelt in de economieën en samenlevingen van vandaag, zouden enorm hoge kosten ontstaan, zoals blijkt uit de effectbeoordeling. In die omstandigheden is het niet verantwoord op harde bewijzen te wachten.
Het huidige systeem brengt ook het risico van parasitisme met zich mee: lidstaten die mogelijk over minder betrouwbare systemen beschikken, kunnen leunen op de landen die degelijke overeenkomsten hebben gesloten. Toch wordt hierdoor de mate waarin de Europese Unie in haar geheel is voorbereid op noodsituaties, in gevaar gebracht.
De algemene doelstelling van de herziening is het systeem te blijven versterken, terwijl de administratieve verplichtingen van de lidstaten worden geoptimaliseerd. Het noodreactiesysteem moet meer beantwoorden aan de behoefte van de Europese Unie om indien nodig doeltreffend en op volledig gecoördineerde wijze te kunnen reageren op onderbrekingen van de bevoorrading met aardolie.
Algemene context
Aardolie is de belangrijkste energiebron van de Europese Unie. De economie is sterk afhankelijk van de continuïteit en de betrouwbaarheid van de voorziening daarvan tegen een betaalbare prijs. Gezien de sterke en groeiende afhankelijkheid van de import is de voorzieningszekerheid van groot belang.
De Europese Unie moet elk schadelijk gevolg van een eventuele onderbreking van de aanvoer kunnen ondervangen of verminderen. De ervaring heeft geleerd dat het in omloop brengen van veiligheidsolievoorraden de makkelijkste en snelste methode is om een markt met een tekort te voorzien van grote hoeveelheden aardolie en bijkomende aardolieproducten, wat tot vermindering van het tekort en van de nadelige gevolgen voor de economie leidt.
De laatste jaren is het gevaar voor onderbreking van de bevoorrading met aardolie door verschillende oorzaken toegenomen. De huidige mondiale trend en de interne ontwikkeling van de Europese Unie (achtereenvolgende uitbreidingen, voltooiing van de interne markt, afnemende binnenlandse productie, enz.) vormen alle factoren die actualisering vereisen van de veertig jaar geleden tot stand gebrachte communautaire wetgeving op het gebied van de opslag.
In 2002 heeft de Commissie een voorstel voor een richtlijn ingediend met het oog op de verhoging van de door elke lidstaat in stand te houden voorraden tot 120 dagen, en om de Europese Unie in staat te stellen te beslissen over de toewijzing van deze voorraden, niet alleen bij een crisis, maar ook wanneer de markt gevaarlijk instabiel dreigt te worden. Omdat de Commissie op hevige weerstand van het Europees Parlement en de Raad stuitte, heeft zij besloten haar voorstel in te trekken.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
· Richtlijn 2006/67/EG van de Raad van 24 juli 2006 houdende verplichting voor de lidstaten om minimumvoorraden ruwe aardolie en/of aardolieproducten in opslag te houden, PB L 217 van 8.8.2006, blz. 8.
· Beschikking 68/416/EEG van de Raad van 20 december 1968 betreffende het sluiten en uitvoeren van de speciale intergouvernementele overeenkomsten inzake de verplichting voor de lidstaten om minimumvoorraden ruwe aardolie en/of aardolieproducten in opslag te houden, PB L 308 van 23.12.1968, blz. 19.
· Richtlijn 73/238/EEG van de Raad van 24 juli 1973 betreffende de maatregelen ter vermindering van de gevolgen van moeilijkheden bij de bevoorrading met ruwe aardolie en aardolieproducten, PB L 228 van 16.8.1973, blz. 1.
· Het is de bedoeling dat de voorgestelde richtlijn de drie bovengenoemde wetgevingsbesluiten vervangt.
Richtlijn 2006/67/EG is een gecodificeerde versie ter vervanging van Richtlijn 68/414/EEG van de Raad, zoals gewijzigd bij Richtlijn 98/93/EG.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de Unie
Dit voorstel strookt volledig met de doelstellingen van de Unie, met name op het gebied van de instelling van een gemeenschappelijke markt, de solidariteit tussen de lidstaten en de duurzame ontwikkeling van Europa op basis van een evenwichtige economische groei en prijsstabiliteit.
Het voorstel strookt ook met het klimaat- en energiebeleid, waarvan een van de pijlers de veiligstelling van de energievoorziening is.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
Tussen april en juni 2008 heeft een openbare raadpleging plaatsgevonden, waarbij alle belanghebbende partijen werd gevraagd hun mening te geven over een eventuele herziening van de wetgeving inzake de veiligheidsolievoorraden. Deze raadpleging was gebaseerd op een document waarin de belangrijkste problemen van het huidige systeem worden beschreven die volgens de Commissie moeten worden opgelost, en waarin suggesties worden gedaan voor mogelijke wijzigingen van de huidige wetgeving. Behalve verscheidene ondernemingen en brancheverenigingen hebben zeventien lidstaten hun standpunt kenbaar gemaakt.
Naast de openbare onlineraadpleging waren de belangrijkste raadplegingsplatforms van de betrokken partijen de Olievoorzieningsgroep (Oil Supply Group) en het Forum voor fossiele brandstoffen (forum van Berlijn). Behalve deze gestructureerde dialogen zijn de lidstaten, de betrokken partijen en de externe deskundigen tijdens een aantal informele bijeenkomsten geraadpleegd. Het IEA was eveneens een essentiële bron van informatie en van externe expertise.
Samenvatting van de reacties en de wijze waarop daarmee rekening is gehouden
De meeste betrokken partijen steunden de doelstellingen van de herziening zoals geformuleerd in het ter raadpleging voorgelegde document. Met name de inspanningen voor verlichting van de administratieve lasten, voor het instellen van samenhangende noodprocedures in aanvulling op die van het IEA en voor het waarborgen van een betere naleving van de wetgeving door middel van meer controle en toezicht vonden algemene steun. Bij de betrokken partijen, zowel de lidstaten als de sector, waren de meningen over de voorstellen voor verbetering van de beschikbaarheid van de voorraden echter verdeeld. Terwijl sommige betrokken partijen erop aandrongen dat alle veiligheidsvoorraden door de staat moesten worden aangehouden om de maximale beschikbaarheid ervan te waarborgen, waren andere van mening dat de lidstaten hun systemen moesten kunnen afstemmen op hun specifieke situatie.
De meeste betrokken partijen waren geen voorstander van het idee van een strikte fysieke scheiding tussen de veiligheidsvoorraden en de commerciële voorraden. Zij adviseerden vermenging (veiligheidsvoorraden en commerciële voorraden in dezelfde installaties, zelfs in dezelfde reservoirs aanhouden) om de kosten zoveel mogelijk te beperken en een optimale geografische locatie te bereiken. Wel werden een gescheiden boekhouding en streng toezicht bepleit om te waarborgen dat de betrokken veiligheidsvoorraden niet voor commerciële doeleinden worden gebruikt.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
De bijdrage van deskundigen aan de effectbeoordeling en aan het wetgevingsvoorstel is bijeengebracht via talrijke consultaties en informele en formele bijeenkomsten in 2007 en 2008. De leden van de Olievoorzieningsgroep hebben op twee gerichte vragenlijsten gereageerd, een over de samenstelling en beschikbaarheid van veiligheidsolievoorraden, en een over de middelen die worden ingezet voor het in stand houden van veiligheidsvoorraden volgens de huidige regelgeving.
Er heeft geen externe contractant deelgenomen aan de opstelling van de effectbeoordeling en het wetgevingsvoorstel.
Effectbeoordeling
In de bij dit voorstel gevoegde effectbeoordeling zijn vier mogelijke beleidsopties overwogen. De conclusies zijn:
Beleidsoptie 0: Geen beleidsverandering
Bij deze optie kan niet goed worden gewaarborgd dat de Europese Unie afdoende is voorbereid op noodsituaties, hetgeen zorgwekkend is, aangezien onderbrekingen van de voorziening in de toekomst vaker zouden kunnen voorkomen en omvangrijker zouden kunnen zijn.
Beleidsoptie 1: Versterking van de controle- en coördinatiemechanismen van het bestaande systeem
Bij deze optie wordt niets veranderd aan de huidige bepalingen op het gebied van opslag, maar wordt de overheidscontrole op de beschikbaarheid van veiligheidsvoorraden en noodmechanismen versterkt. Deze optie levert enkele verbeteringen op, maar verhelpt niet alle bestaande tekortkomingen en maakt het daardoor niet mogelijk een solide en samenhangend systeem in de gehele Europese Unie tot stand te brengen. Strengere controles zouden helpen gevallen van niet-naleving aan het licht te brengen, maar de onderliggende oorzaken van onvoldoende beschikbare voorraden zouden niet rechtstreeks worden aangepakt.
Beleidsoptie 2: Totstandbrenging van een gecentraliseerd communautair systeem waarbij de overheid verplicht veiligheidsvoorraden aanhoudt
Bij deze optie zouden alle speciale veiligheidsvoorraden van 90 dagen in handen zijn van de staat, worden beheerd door een agentschap, eventueel gecontroleerd door de Europese Unie, en gescheiden worden gehouden van de commerciële voorraden. Weliswaar zouden deze voorraden in noodgevallen zeker beschikbaar zijn, maar bepaalde voordelen van de 'gemengde opslag' (automatische wisseling van de voorraden, de voorraden bevinden zich dicht bij de gebruikers) zouden verloren gaan. Deze optie zou het huidige opslagsysteem van de meeste lidstaten ingrijpend wijzigen, en zou aanzienlijke overheidsuitgaven vergen. Een dergelijke maatregel zou niet gerechtvaardigd zijn, op basis van de ervaringen met crises uit het verleden en is mogelijk onverenigbaar met het evenredigheids- en subsidiariteitsbeginsel.
Beleidsoptie 3: Het aanleggen door de Europese Unie van speciale veiligheidsvoorraden binnen een herziene versie van het huidige systeem
De lidstaten de verplichting opleggen tot het aanhouden van veiligheidsvoorraden waarvan een gedeelte in handen is van de overheid of een agentschap ("speciale" voorraden) zou ontegenzeglijk de beschikbaarheid van aanvullende hoeveelheden in geval van crisis mogelijk maken. Voorradenniveaus die veel lager zijn dan 90 dagen zouden volstaan om een soortgelijke crisis aan te kunnen als de crises die in het verleden hebben plaatsgevonden. De lidstaten zouden veel vrijheid hebben in hun keuze hoe ze aan de rest van de opslagverplichting willen voldoen. Deze oplossing komt vrij dicht in de buurt van de oplossing waarvoor de meeste lidstaten reeds hebben gekozen. Zij biedt een redelijke bescherming tegen onderbreking van de voorziening, terwijl er in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel ruimte blijft voor nationale beslissingen.
Samenvatting van de voorgestelde maatregelen
Hoewel de Commissie duidelijk de voorkeur geeft aan optie 3, blijkt uit de raadpleging van de betrokken partijen en uit de effectbeoordeling dat zij de vorming van speciale voorraden voorlopig niet kan afdwingen. Haar voorstel is derhalve gebaseerd op deze optie, maar laat vooralsnog de vorming van speciale voorraden over aan het oordeel van de lidstaten. Er worden regels ter versterking van de controles voorgesteld, en wanneer de voorraden niet aan bepaalde criteria voldoen, zal een jaarverslag worden opgesteld waarin de locatie en eigenaar ervan worden aangegeven, om de absolute beschikbaarheid van deze voorraden te waarborgen. Op basis van een herzieningsclausule zal de Commissie na een bepaalde periode kunnen vaststellen of lidstaten die geen speciale voorraden aanleggen, andere, voldoende betrouwbare oplossingen toepassen.
De aanleg van voorraden die bestaan uit specifieke producten en die in handen zijn van de overheid of een agentschap is uitermate wenselijk, met name in het kader van het voorstel gericht op de afstemming van de algemene opslagverplichtingen van de lidstaten op die van het IEA. Deze afstemming zal het communautaire systeem van olievoorraden samenhangender maken en de samenwerking met het IEA vergemakkelijken. De afstemming zal ook de naleving van de verplichtingen vergemakkelijken en de administratieve lastendruk voor de lidstaten verminderen, met name van de lidstaten die dubbele verplichtingen hebben doordat zij zowel lid zijn van de Europese Unie als van het IEA. Deze afstemming kan echter ook tot versoepeling van de specificaties inzake de opslagpraktijken leiden. Om dit effect te compenseren, zouden de veiligheidsvoorraden op zijn minst gedeeltelijk in handen moeten zijn van de staat en door de staat moeten worden beheerd, zoals in bijvoorbeeld de Verenigde Staten, Japan en Korea het geval is.
Verder zullen de lidstaten bij de voorgestelde wetgeving flexibeler kunnen bepalen op welke wijze zij aan de opslagverplichtingen voldoen. Zij krijgen de mogelijkheid de uitvoering van een aantal van hun opslagverplichtingen aan een andere lidstaat over te dragen. Wanneer een lidstaat besluit een opslagverplichting op te leggen aan ondernemingen, zullen deze bovendien gerechtigd zijn de uitvoering daarvan over te dragen aan een centrale entiteit voor de voorraadvorming. Deze mogelijkheid zal bepaalde vormen van discriminatie die tussen categorieën marktdeelnemers zouden kunnen bestaan, weg kunnen nemen en zal het probleem van gebruikmaking van 'tickets' en bindende bilaterale verdragen kunnen oplossen. Het voorstel voert regels en procedures in die moeten worden gevolgd wanneer het IEA optreedt en in noodsituaties wanneer dat niet het geval is. De Europese Unie zal doeltreffender kunnen deelnemen aan een actie van het IEA, omdat de lidstaten van het IEA daarin zullen kunnen participeren zonder uitdrukkelijke toestemming van de Commissie, en de Commissie de bijdrage van de lidstaten die geen lid zijn van het IEA, zal coördineren.
Ten slotte zullen op grond van de voorgestelde regels door de Commissie of voor haar rekening audits en inspecties van de veiligheidsvoorraden kunnen worden gehouden.
Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van het voorstel is artikel 100 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap.
Subsidiariteitsbeginsel
Met communautaire maatregelen zullen de doelstellingen van het voorstel beter kunnen worden verwezenlijkt en wel om de volgende redenen.
Energie is een openbaar goed: gelet op het bestaan van de interne markt mogen de voordelen van het in omloop brengen van voorraden in geval van crisis niet uitsluitend aan één land toekomen. De interne markt waarborgt dat elke in omloop gebrachte voorraad in de gehele Europese Unie vrijelijk kan worden gekocht. De voordelen van het in omloop brengen van voorraden zullen niet ten goede komen aan één enkel land, maar aan de Europese Unie in haar geheel. Dientengevolge bestaat het gevaar dat de door elke lidstaat vastgestelde noodmechanismen, indien die te divers zijn en qua niveau van paraatheid en betrouwbaarheid onderling verschillen, minder effectief zijn en het probleem van parasitisme creëren.
Gezien de internationale dimensie van de oliemarkten zal elke onderbreking van de bevoorrading met aardolie – of die zich nu voordoet in een of meer lidstaten of in een derde land – gevolgen hebben voor alle lidstaten. In economieën die zo geïntegreerd zijn als die van de interne markt zal bovendien het niveau van de paraatheid bij noodsituaties van elke lidstaat invloed hebben op het niveau van paraatheid van de Unie in totaliteit. Door minimumeisen op het niveau van de Europese Unie in te voeren zouden problemen makkelijker kunnen worden voorkomen en crises worden overwonnen.
Er zij voorts aan herinnerd dat verscheidene lidstaten geen lid zijn van het IEA, dat bevoegd is tot het nemen van maatregelen bij een mondiale crisis. De Europese Commissie neemt deel aan de werkzaamheden van het agentschap, maar de deelname van de Europese Unie in haar geheel aan een actie van het IEA kan slechts worden gewaarborgd in het kader van een communautair mechanisme waarin lidstaten participeren die geen lid zijn van het IEA.
Gelet op het voorgaande vormt coördinatie het beste middel om een hoog veiligheidsniveau van de bevoorrading met aardolie in de Europese Unie in stand te houden.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende redenen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
Dit voorstel gaat niet verder dan wat nodig is om de nagestreefde doelstellingen te bereiken. De lidstaten zullen veel ruimte houden bij het vaststellen van de wijze waarop zij aan hun opslagverplichtingen willen voldoen en van de samenstelling van de voorraden, rekening houdend met hun geografische ligging, hun raffinagecapaciteit en andere relevante factoren.
Het voorstel legt de lidstaten niet in detail op hoe de bepalingen betreffende de opslag moeten luiden. Het stelt slechts de criteria vast die gelden voor de veiligheidsvoorraden. Sommige voorgestelde maatregelen beogen de administratieve lastendruk van de lidstaten en de economische subjecten te verlichten.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld(e) instrument(en): richtlijn.
Het voorgestelde instrument is een richtlijn, die door de lidstaten ten uitvoer moet worden gelegd. Een richtlijn is het meest geschikte instrument, omdat hierin de te bereiken doelstellingen duidelijk worden gedefinieerd en de lidstaten toch voldoende manoeuvreerruimte behouden om de richtlijn ten uitvoer te leggen op de manier die het beste aansluit bij hun omstandigheden.
Het voorstel zal slechts beperkte gevolgen hebben voor de begroting van de Gemeenschap. Met name uitgaven voor informatica zullen moeten worden gedekt, en, indien de Commissie daartoe besluit, uitgaven voor audits of inspecties van de veiligheidsvoorraden.
Het voorstel zal naar verwachting geen omvangrijke rechtstreekse en onvermijdelijke gevolgen te hebben voor de begroting van de lidstaten.
Vereenvoudiging
Het rechtskader van de veiligheidsvoorraden van de EU en de regels inzake het gebruik ervan zijn gebaseerd op drie afzonderlijke communautaire wetgevingsbesluiten. Op grond van dit voorstel zouden deze worden vervangen door één wetgevingsbesluit.
Door de opslagverplichtingen af te stemmen op de door het IEA vastgestelde verplichtingen vereenvoudigt dit voorstel tevens de administratieve procedures van de lidstaten.
Herzieningsclausule
Na drie jaar kan de Commissie voorstellen dat een gedeelte van de veiligheidsvoorraden van elke lidstaat in handen moet zijn van de overheid of een agentschap.