Toelichting bij COM(2006)818 - Wijziging van richtlijn 2003/87/EG teneinde ook luchtvaartactiviteiten op te nemen in de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de EG - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2006)818 - Wijziging van richtlijn 2003/87/EG teneinde ook luchtvaartactiviteiten op te nemen in de regeling voor de handel in ... |
|---|---|
| bron | COM(2006)818   |
| datum | 20-12-2006 |
·
Motivering en doel van het voorstel
Het luchtvervoer is uitgegroeid tot een integrerend onderdeel van de samenleving in de 21e eeuw. Dankzij het luchtvervoer kunnen zowel passagiers als vracht ongekend snel grote afstanden afleggen, hetgeen bijdraagt aan de Europese en wereldwijde integratie. Helaas draagt de luchtvaart echter ook bij aan de klimaatverandering. In 2004 is de uitstoot van broeikasgassen door het aandeel van de Gemeenschap in de internationale luchtvaart met nog eens 7,5% gestegen ten opzichte van 2003, hetgeen de totale toename sinds 1990 op 87% brengt. Als deze tendens doorzet, bestaat het risico dat het groeiende aandeel van de Gemeenschap in de internationale luchtvaart tegen 2012 meer dan een kwart van de milieuwinst teniet doet van de verminderingen waar de Gemeenschap zich uit hoofde van het Protocol van Kyoto toe verplicht heeft. Aangezien de internationale luchtvaart nog buiten het Protocol van Kyoto valt, heeft deze groei vooralsnog geen wettelijke gevolgen. Dit doet echter niets af aan de gevolgen voor het milieu, die zullen moeten worden aangepakt als onderdeel van een doeltreffend, vooruitziend klimaatbeleid.
Dit voorstel beoogt het groeiende aan de luchtvaart toe te schrijven effect op de klimaatverandering aan te pakken door de luchtvaart op te nemen in de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap (de 'Gemeenschapsregeling').
·
Algemene achtergrond
Op 27 september 2005 heeft de Commissie de mededeling 'Het effect van de luchtvaart op de. klimaatverandering terugdringen' aangenomen. De hoofdconclusie die hierin werd getrokken was dat, gezien de groei die het luchtverkeer in de toekomst waarschijnlijk zal doormaken, verdere beleidsmaatregelen nodig zijn om het effect van de luchtvaart op de klimaatverandering aan te pakken. Na analyse van een aantal opties heeft de Commissie besloten de voorkeur te geven aan een nieuw marktgebaseerd instrument op communautair niveau boven andere financiële maatregelen zoals belastingen en heffingen. De Commissie was van mening dat "… de beste aanpak, vanuit economisch en ecologisch oogpunt, hierin bestaat dat het klimaateffect van de luchtvaartsector onder [de Gemeenschapsregeling] wordt gebracht". Op basis van deze conclusie kondigde de Commissie aan dat zij voornemens was hiertoe een wetgevingsvoorstel uit te brengen en verzocht zij de Raad en het Europees Parlement de in deze mededeling vervatte beleids- en designaanbevelingen in overweging te nemen. Dit voorstel is bedoeld om deze cruciale pijler van de strategie uit te voeren zonder dat dit gevolgen heeft voor de andere daarin opgenomen middelen voor de aanpak van klimaatverandering via een totaalbenadering op basis van een verbeterde technologie en een beter gebruik van vliegtuigen (door bijvoorbeeld verbeteringen in de luchtverkeersregeling, onderzoek enz.) [1].
Op 2 december 2005 nam de Raad van ministers van Milieu conclusies aan, waarin hij erkent dat opname van de luchtvaartsector in de Gemeenschapsregeling de beste aanpak lijkt te zijn, en hij de Commissie verzoekt nog in 2006 een wetgevingsvoorstel in te dienen. De hoofdpunten van de door de Milieuraad bereikte conclusies werden door de Europese Raad bevestigd. Op 21 april 2006 bracht het Europees Economisch en Sociaal Comité een advies uit over de mededeling, waarin het zich op het standpunt stelt dat opname van de luchtvaart in de Gemeenschapsregeling een haalbare optie zou kunnen zijn. Op 4 juli 2006 nam het Europees Parlement een resolutie aan, waarin het de mededeling van de Commissie verwelkomt en erkent dat de emissiehandel een rol kan spelen als onderdeel van een alomvattend pakket maatregelen om de invloed van de luchtvaart op het klimaat aan te pakken, op voorwaarde dat het een goed doordacht systeem is.
De uiteindelijke doelstelling van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (UNFCCC) is de concentraties van broeikasgassen in de atmosfeer op een niveau te stabiliseren waarbij gevaarlijke, door de mens teweeggebrachte effecten op het klimaatsysteem worden voorkomen. De Gemeenschap heeft herhaaldelijk te kennen gegeven dat de gemiddelde stijging van de gemiddelde oppervlaktetemperaturen wereldwijd, vergeleken met pre-industriële niveaus, tot maximaal 2°C moet worden beperkt. Alle sectoren van de communautaire economie moeten worden onderworpen aan zodanige beleidsmaatregelen dat de aanmerkelijke verminderingen in de uitstoot van broeikasgassen ten opzichte van de niveaus van 1990 teweeg worden gebracht die nodig zijn om dit doel te bereiken.
De beperkings- en verminderingsdoelen die in het kader van het Protocol van Kyoto zijn gesteld, hebben wel betrekking op de emissies door de binnenlandse luchtvaart maar niet op de emissies door internationale vluchten. In plaats daarvan verplicht het Protocol van Kyoto de partijen ertoe om te "streven naar beperking of reductie van emissies van … broeikasgassen uit de in de luchtvaart … gebruikte bunkerbrandstoffen, waarbij zij werken via respectievelijk de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie …". Tijdens de zesde vergadering van het Comité milieubescherming en luchtvaart van de Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) in 2004 werd men het erover eens dat een luchtvaartspecifieke regeling voor de handel in emissierechten op basis van een nieuw juridisch instrument onder auspiciën van de ICAO dermate onaantrekkelijk leek dat die niet verder nagestreefd zou moeten worden. In plaats daarvan wordt echter in Resolutie 35-5 van de Algemene Vergadering van de ICAO gepleit voor een open handel in emissierechten en gevraagd om de ontwikkeling van niet-bindende richtsnoeren die eventueel door de staten kunnen worden gebruikt om de emissie door de internationale luchtvaart in hun regelingen voor de handel in emissierechten op te nemen. De Commissie en de lidstaten nemen deel aan en geven steun voor deze werkzaamheden, die volgens plan in 2007 door de ICAO moeten worden afgerond. De Algemene Vergadering van de ICAO in september 2007 zal dit onderwerp bespreken. Dit voorstel zal naar verwachting in elk geval niet vóór die datum van kracht worden. Gedurende de medebeslissingsprocedure zal indien van toepassing rekening worden gehouden met de definitieve ICAO-richtsnoeren. Dit voorstel is bedoeld om een model voor de handel in emissierechten voor de luchtvaart te bieden, dat bij de contacten van de EU met de belangrijkste internationale partners als referentie kan fungeren, en om de ontwikkeling van soortgelijke systemen wereldwijd te stimuleren. De Commissie steunt ook de doelstelling om tot een mondiale overeenkomst te komen waarmee de emissie door de luchtvaart op mondiaal niveau effectief kan worden aangepakt.
·
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 96/61/EG van de Raad (zoals gewijzigd). Met dit voorstel wordt beoogd Richtlijn 2003/87/EG te wijzigen teneinde de luchtvaart op te nemen in de Gemeenschapsregeling.
·
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de Unie
Dit voorstel is gericht op de bescherming, het behoud en de verbetering van de kwaliteit van het milieu door het klimaateffect van de luchtvaart te verkleinen. Het is verenigbaar met het gemeenschappelijk vervoersbeleid aangezien het de duurzame ontwikkeling van het luchtvervoer bevordert.
Inhoudsopgave
·
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, voornaamste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
Ter raadpleging werd de mededeling van september 2005 voorafgegaan door een openbare conferentie over luchtvaart en klimaatverandering tijdens de Groene Week van 2005.
Voor de follow-up van de mededeling werd een werkgroep 'Luchtvaart' ingesteld, in het kader van de tweede fase van het Europese Klimaatveranderingsprogramma (ECCP II), om de Commissie te adviseren over manieren waarop de luchtvaart in de Gemeenschapsregeling kan worden opgenomen. De werkgroep bestond uit deskundigen van de lidstaten en belangrijke belanghebbende organisaties, waaronder bedrijfs-, consumenten- en milieuorganisaties.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
Bij het opzetten van de voorgestelde regeling is rekening gehouden met de informatie die werd verzameld tijdens de raadpleging van de belanghebbenden. Hoe dit precies is gebeurd wordt uiteengezet in het effectbeoordelingsverslag.
Van 11.03.2005 tot 06.05.2005 werd een open raadpleging gehouden op internet. De Commissie heeft 5758 reacties ontvangen. De uitkomsten zijn beschikbaar op ec.europa.eu/environment/climat/aviation_en.
·
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Betrokken wetenschaps- en kennisgebieden
Klimaatveranderingswetenschap; (2) deskundigheid van de luchtvaartsector, waaronder vliegtuigfabrikanten, luchthavenexploitanten en luchtvaartmaatschappijen; (3) deskundigheid op het gebied van modellering; (4) schattingen van de emissies en gegevens over het luchtverkeer.
Gebruikte methode
Modellering met behulp van formele wiskundige modellen en berekeningen op basis van statistische gegevens.
Belangrijkste geraadpleegde organisaties en deskundigen
Nationale, regionale en lokale overheden, industrieverenigingen, vakverenigingen, milieuorganisaties, consumentenorganisaties, wetenschappelijke en onderzoeksinstituten en andere Directoraten-generaal van de Commissie.
Samenvatting van de ontvangen en gebruikte adviezen
Er was algemene overeenstemming dat de luchtvaart bijdraagt aan de klimaatverandering, en erkenning van het feit dat er maatregelen moeten worden getroffen om dit aan te pakken. Hierbij ging de voorkeur uit naar emissiehandel boven belastingen en heffingen. Wat het ontwerp van de regeling betreft werd algemeen aanvaard dat de verplichtingen uit hoofde van de regeling moeten gelden voor vliegtuigexploitanten. Hoewel er geen overeenstemming was over de geografische reikwijdte van de regeling, was men het er wel voor een groot deel over eens dat de hoeveelheid emissierechten en de toewijzingsprocedure geharmoniseerd moeten worden. De meerderheid van de geraadpleegde partijen was van mening dat de regeling een open handelsregeling moet zijn, maar geen nadelige invloed mag hebben op het voor de Gemeenschapsregeling gebruikte berekeningssysteem.
Wijze waarop het deskundigenadvies beschikbaar is gemaakt voor het publiek
Het eindverslag en de agenda's, achtergronddocumentatie en presentaties van elke vergadering van de werkgroep 'Luchtvaart' zijn openbaar toegankelijk op internet op ec.europa.eu/environment/climat/aviation_en. Door belanghebbenden ingediende standpunten ter ondersteuning van de visies die in de notulen zijn vastgelegd, zijn eveneens beschikbaar op dezelfde website.
·
Effectbeoordeling
De mededeling van september 2005 ging vergezeld van een effectbeoordeling waarin de verschillende beleidsopties die mogelijk zijn om het klimaateffect van de luchtvaart te verkleinen, werden beoordeeld. Daarin werd geconcludeerd dat emissiehandel zowel in economisch als in milieuopzicht de meest doelmatige oplossing is.
Dit voorstel gaat vergezeld van een verdere effectbeoordeling. Hierin worden de verschillende ontwerpmogelijkheden en beleidskeuzen voor de opname van de luchtvaart in de Gemeenschapsregeling onder de loep genomen. Geconcludeerd wordt dat, aangezien iedere luchtvaartmaatschappij op iedere route die onder de regeling valt gelijk wordt behandeld, luchtvaartmaatschappijen de nalevingskosten naar verwachting voor een groot deel of zelfs volledig doorberekenen aan hun klanten. Dit zou slechts een gering effect hebben op de voorspelde vraagstijging: van 142% als er geen maatregelen worden getroffen, naar minimaal 135% over de periode 2005-2020 voor alle vertrekkende en aankomende vluchten. De gevolgen voor de concurrentie tussen luchtvaartmaatschappijen zouden te verwaarlozen zijn. De belangrijkste verschillen tussen maatschappijen zijn de lengte van de reis, de leeftijd van het gebruikte vliegtuig en de lading aan boord. Daarom zouden luchtvaartmaatschappijen die over kortere afstanden vliegen, met oudere vliegtuigen en met minder passagiers of vracht aan boord, sterkere gevolgen ondervinden dan brandstofefficiëntere vervoerders. Ook de gevolgen voor de concurrentie tussen luchthavens en voor het toerisme zouden te verwaarlozen zijn. Eventuele risico's voor het toerisme zouden hoe dan ook worden beperkt als alle vertrekkende en aankomende vluchten in de regeling worden opgenomen.
De Commissie heeft een effectbeoordeling uitgevoerd, die is opgenomen in haar werkprogramma. Het verslag is beschikbaar op ec.europa.eu/environment/climat/aviation_en.
·
Samenvatting van de voorgestelde maatregel(en)
De voorgestelde richtlijn zou Richtlijn 2003/87/EG wijzigen teneinde de luchtvaart op te nemen in de Gemeenschapsregeling.
In de bestaande Gemeenschapsregeling wordt aan exploitanten een aantal emissierechten toegewezen, die elk goed zijn voor één ton kooldioxide-uitstoot per jaar. Het totaalaantal toegewezen emissierechten vormt een grens voor de totale uitstoot door de deelnemers aan de regeling. Jaarlijks moeten de exploitanten voor 30 april zoveel emissierechten inleveren als overeenkomt met hun daadwerkelijke uitstoot. Doordat ze emissierechten kunnen verhandelen, kunnen uitstootverminderingen worden verwezenlijkt waar deze het meest kosteneffectief zijn.
De voorschriften voor de emissiebewaking en -rapportage treden in werking met ingang van 2010. Vanaf 2011 zullen de emissies door de luchtvaartsector aan een bovengrens gebonden zijn en zullen vliegtuigexploitanten emissierechten moeten inleveren om hun emissies te dekken.
Kernpunten zijn:
– De verantwoordelijkheid voor de naleving van de verplichtingen uit hoofde van de regeling zal berusten bij de vliegtuigexploitanten;
– De regeling zal met ingang van 1 januari 2012 gelden voor alle vluchten die aankomen op of vertrekken van een luchthaven in de Gemeenschap. Vluchten tussen EU-luchthavens vallen met ingang van 1 januari 2011 onder de regeling;
– Vluchten door staatsluchtvaartuigen, vluchten volgens zichtvliegvoorschriften, rondvluchten, vluchten voor het testen van navigatieapparatuur of voor opleidingsdoeleinden, reddingsvluchten en vluchten met luchtvaartuigen met een maximumstartgewicht van minder dan 5 700 kg zullen buiten de regeling vallen;
– Om ook andere gassen aan te pakken zal de Commissie na een grondige effectbeoordeling eind 2008 een voorstel indienen op het gebied van de emissie van stikstofoxiden door de luchtvaart;
– Om overlap en buitensporige administratieve lasten voor vliegtuigexploitanten te voorkomen, zal iedere vliegtuigexploitant, ook de exploitanten uit derde landen, door slechts één lidstaat worden geadministreerd;
– In tegenstelling tot de huidige regeling zal de toewijzingsmethode voor de emissierechten over de gehele Gemeenschap worden geharmoniseerd;
– Het totale aantal aan de vliegtuigexploitant toe te wijzen emissierechten zal op communautair niveau worden bepaald aan de hand van de gemiddelde emissies door de luchtvaart in de jaren 2004-2006;
– Een vast percentage van de totale hoeveelheid emissierechten zal kosteloos aan de hand van een benchmark worden toegewezen aan vliegtuigexploitanten die een aanvraag indienen (bij de vroegste aanvraag wordt uitgegaan van gegevens over 2008). Voor de periode 2011-2012 zal dit percentage overeenkomen met het gemiddelde percentage dat wordt voorgesteld door de lidstaten die veilingen in hun nationale toewijzingsplannen opnemen. Daarna zal het percentage worden herzien in het licht van de resultaten van de algehele evaluatie van de regeling voor de handel in emissierechten;
– Hoe het veilen in zijn werk zal gaan, bijvoorbeeld hoe de veiling moet worden opgezet en wanneer deze moet worden gehouden, zal in detail worden beschreven in een Verordening van de Commissie. De veilingopbrengsten moeten worden gebruikt voor de verlichting van en de aanpassing aan de effecten van de klimaatverandering en voor de dekking van de administratieve kosten;
– Evenals de andere deelnemers aan de Gemeenschapsregeling, zullen vliegtuigexploitanten hun kooldioxide-uitstoot moeten bewaken en er jaarlijks voor 31 maart verslag over moeten uitbrengen aan de bevoegde autoriteit in de administrerende lidstaat. De verslagen moeten worden geverifieerd om er zeker van te zijn dat de gegevens juist zijn. De basisprincipes voor de bewaking van, de rapportage over, en de verificatie van de emissies, die in dit verslag worden beschreven, zullen verder worden uitgewerkt in de vorm van richtsnoeren;
– Vliegtuigexploitanten krijgen de mogelijkheid om emissierechten te kopen van andere sectoren in de Gemeenschapsregeling om daarmee hun emissies te dekken;
– Vliegtuigexploitanten krijgen de mogelijkheid om projectkredieten – zogenaamde emissiereductie-eenheden (ERU's) en gecertificeerde emissiereducties (CER's) – te gebruiken uit de mechanismen voor gezamenlijke uitvoering of schone ontwikkeling (JI/CDM), tot aan een geharmoniseerde bovengrens die gelijk is aan het gemiddelde van de grenzen die door de lidstaten zijn opgelegd in hun nationale toewijzingsplannen voor andere sectoren in de Gemeenschapsregeling;
– De binnenlandse luchtvaart zal in de regeling worden opgenomen en op dezelfde wijze worden behandeld als de internationale luchtvaart;
– Bijzondere aandacht voor de behandeling van luchtvervoersdiensten naar afgelegen of geïsoleerde regio's, die bijzonder afhankelijk zijn van deze diensten, kan het best worden opgenomen in het kader van bestaande maatregelen, zoals openbare-dienstverplichtingen en steunmaatregelen van sociale aard uit hoofde van artikel 87, lid 2, van het Verdrag.
·
Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 175 van het Verdrag (dat ook de rechtsgrondslag was van Richtlijn 2003/87/EG).
·
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover het voorstel niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap valt.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende redenen niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt:
– De economische voordelen van de emissiehandel kunnen enkel worden behaald als emissierechten op communautaire schaal kunnen worden verhandeld en aanvaard. Hiertoe is het noodzakelijk een gemeenschappelijk kader vast te stellen.
– Gezien het hoge integratieniveau op de communautaire luchtvervoersmarkt zou de toepassing van verschillend beleid op lidstaatniveau concurrentieverstoringen in de hand kunnen werken.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende redenen beter door een optreden van de Gemeenschap worden verwezenlijkt:
– Een geharmoniseerde aanpak om het effect van de luchtvaart op de klimaatverandering terug te dringen kan het beste worden bereikt door het aannemen van wetgeving op Gemeenschapsniveau. Aangezien alle luchtvaartmaatschappijen die vliegen vanaf de luchthavens in de Gemeenschap gelijk behandeld zouden worden, zouden concurrentieverstoringen tot een minimum worden beperkt.
– De Raad en het Europees Parlement hebben de Commissie verzocht een voorstel te doen voor communautair optreden en hebben het potentieel van de handel in emissierechten onderkend. Richtlijn 2003/87/EG moet worden gewijzigd om de luchtvaart op te nemen in de Gemeenschapsregeling.
– De Gemeenschap is een belangrijke speler in de wereldwijde luchtvaart en is verantwoordelijk voor ongeveer de helft van de kooldioxide-uitstoot van de internationale luchtvaart die door de geïndustrialiseerde landen aan het UNFCCC wordt gerapporteerd.
– Het voorstel wijzigt de Gemeenschapsregeling om een gemeenschappelijk kader vast te stellen, maar laat de taken op het gebied van tenuitvoerlegging en handhaving over aan de lidstaten, die deze beter kunnen uitvoeren.
Het voorstel is dus in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
·
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende redenen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel:
– In het voorstel worden enkel de onderdelen geregeld die noodzakelijk zijn om de regeling naar behoren te laten functioneren en om concurrentieverstoringen die zouden kunnen voortkomen uit verschillen in de behandeling van vliegtuigexploitanten tussen lidstaten, te vermijden. Omwille van de samenhang en ter beperking van de tenuitvoerleggingskosten wordt in het voorstel zoveel mogelijk uitgegaan van de bestaande opzet van de Gemeenschapsregeling. Waar de procedures die in de huidige regeling worden toegepast, niet geschikt zijn voor de luchtvaartsector, worden speciale maatregelen vastgesteld, zonder dat dit ten koste gaat van de eenvoud en de milieu-integriteit van de regeling.
– Met de handel in emissierechten kan milieuwinst worden behaald tegen lagere kosten dan met andere middelen. Dit is daarom de meest kosteneffectieve manier om de uitstoot van broeikasgassen door de luchtvaart aan te pakken.
·
Keuze van instrumenten
Voorgestelde instrumenten: richtlijn.
Andere instrumenten zouden om de volgende reden(en) ongeschikt zijn:
Aangezien de richtlijn een andere richtlijn wijzigt teneinde de luchtvaart op te nemen in de Gemeenschapsregeling, zouden andere instrumenten niet geschikt zijn.
De uitgaven voor activiteiten in het kader van deze richtlijn zullen worden gedekt door het Financieel Instrument voor het milieu (LIFE+ voor 2007-2013). Er wordt geen extra bedrag gevraagd.
·
Evaluatie-/herzienings-/vervalbepaling
Het voorstel bevat een evaluatiebepaling.
·
Transponeringstabel
De lidstaten delen de Commissie de tekst van de nationale bepalingen tot omzetting van de richtlijn mee, alsmede een transponeringstabel ter weergave van het verband tussen die bepalingen en deze richtlijn.
·
Europese Economische Ruimte
De voorgestelde maatregel betreft een onderwerp dat onder de EER-overeenkomst valt en moet daarom worden uitgebreid tot de Europese Economische Ruimte.