Toelichting bij COM(2008)469 - Handel in zeehondenproducten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2008)469 - Handel in zeehondenproducten. |
|---|---|
| bron | COM(2008)469   |
| datum | 23-07-2008 |
• Motivering en doel van het voorstel
Dit voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad heeft tot doel het op de markt brengen in, invoeren in, doorvoeren door, en uitvoeren uit de Gemeenschap van zeehondenproducten te verbieden. De handel in deze producten zou echter wel mogelijk zijn, indien aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan wat betreft de wijze waarop de zeehonden worden gedood en gevild en de daarbij toegepaste methode. In het voorstel worden ook informatieverplichtingen vastgesteld om te verzekeren dat duidelijk wordt aangegeven dat de zeehondenproducten waarvan de handel in afwijking van de normaal van kracht zijnde voorschriften wordt toegestaan, afkomstig zijn uit een land dat aan de vereiste voorwaarden voldoet, of dat de zeehonden werden gedood en gevild door personen die handelen onder de jurisdictie van een land dat aan de genoemde voorwaarden voldoet.
De verbodsbepalingen zijn bedoeld ter vervanging van verscheidene maatregelen die door een aantal lidstaten reeds werden getroffen of nog gepland zijn om, naar gelang van het geval, de invoer, productie en distributie van zeehondenproducten te verbieden. Zij moeten garanderen dat de handel in deze producten binnen de Gemeenschap op een geharmoniseerde manier verloopt. De bepalingen van de ontwerp-verordening beogen ook te verzekeren dat de invoer in, doorvoer door, en uitvoer uit de Gemeenschap van zeehondenproducten die buiten de Gemeenschap worden geproduceerd, niet mogelijk is.
Momenteel worden zeehondenproducten in de Gemeenschap ingevoerd en binnen de Gemeenschap verhandeld. Uit de beschikbare gegevens kan worden afgeleid dat de meeste van deze producten afkomstig zijn uit derde landen, ook al bestaat er ook binnen de Gemeenschap een zekere productie. Zeehonden worden namelijk in Finland en Zweden gedood en gevild, terwijl ook in andere lidstaten, zoals het Verenigd Koninkrijk (Schotland), zeehondenproducten worden gemaakt, waarbij bont wordt gebruikt dat uit andere landen afkomstig is.
Al enkele jaren is bij een groot deel van de publieke opinie bezorgdheid gerezen over de dierenwelzijnsaspecten van het doden en villen van zeehonden en over de handel in producten die mogelijk afkomstig zijn van zeehonden die werden gedood en gevild op een wijze die vermijdbare pijn, angst en andere vormen van lijden veroorzaakt, die zeehonden als zoogdieren met gevoel immers kunnen ervaren. Deze publieke bezorgdheid ging dus uit van ethische beweegredenen. De Commissie ontving de laatste jaren een zeer groot aantal brieven en petities over deze kwestie waarin overduidelijk de grote afkeer en verontwaardiging van de burger over de handel in zeehondenproducten onder deze omstandigheden tot uiting werden gebracht.
Als gevolg van bezwaren van burgers hebben verscheidene lidstaten wetgeving vastgesteld (of gaan hiertoe binnenkort over of overwegen deze mogelijkheid) om de economische activiteiten in verband met de productie van zeehondenproducten aan banden te leggen of geheel te verbieden. De nationale wetgevers nemen verschillende maatregelen om, naar gelang van het geval, de invoer, de productie, het in de handel of op de markt brengen van producten van zeehonden of bepaalde zeehondensoorten te verbieden. Een grotere bewustwording en druk van de publieke opinie op de nationale wetgevers zullen waarschijnlijk tot verdere wetgevingsinitiatieven in de lidstaten leiden om een respons te bieden op de zo-even aangestipte wijdverbreide bezorgdheid van de burger.
Twee lidstaten hebben wetgeving vastgesteld om de handel in zeehondenproducten te beperken.
Terwijl de handel in zeehondenproducten in een aantal lidstaten beperkt is (of weldra beperkt zou kunnen worden), kennen andere lidstaten geen specifieke beperkingen ter zake zodat binnen de Gemeenschap tussen de lidstaten onderscheiden handelsvoorwaarden bestaan. Bijgevolg is de interne markt versnipperd en moeten de handelaars hun handelspraktijken aanpassen aan de verschillende bepalingen die in de lidstaten van kracht zijn.
Het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voorziet niet in een specifieke rechtsgrondslag die de Gemeenschap in staat stelt om op ethische gronden als zodanig wetgeving vast te stellen. Voor zover het Verdrag de Gemeenschap echter in staat stelt op bepaalde gebieden wetgeving vast te stellen en voor zover aan de specifieke voorwaarden voor een dergelijke rechtsgrondslag is voldaan, betekent het feit dat de communautaire wetgever zich op ethische gronden baseert, niet dat geen wetgevende maatregelen kunnen worden vastgesteld. In dit verband moet erop worden gewezen dat het Verdrag de Gemeenschap in staat stelt maatregelen vast te stellen met het oog op het tot stand brengen en handhaven van de interne markt, die overeenkomstig artikel 14 van het Verdrag een ruimte zonder binnengrenzen is.
Inhoudsopgave
- Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie zijn bij verschillen tussen de
- Om die reden is het verantwoord dat de communautaire wetgever maatregelen
- De Gemeenschap heeft reeds geruime tijd passende wetgeving vastgesteld om te verzekeren dat de jacht binnen en buiten de Gemeenschap de staat van
wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de
fundamentele vrijheden belemmeren en daarmee de werking van de interne
markt rechtstreeks beïnvloeden, communautaire maatregelen gerechtvaardigd
om dergelijke belemmeringen te voorkomen. Al naar gelang van de
omstandigheden kunnen deze maatregelen erin bestaan dat het verhandelen van
een product of van bepaalde producten voorlopig of voorgoed wordt verboden1.
In verband met zeehondenproducten bestaan er verschillen tussen de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten. Twee lidstaten hebben het op de markt brengen van deze producten reeds verboden en een derde heeft laten weten zulks van plan te zijn. In andere lidstaten worden verwoede
openbare debatten gevoerd over de noodzaak van een dergelijk verbod. Volgens de initiatiefnemers hebben dergelijke maatregelen tot doel de handel in zeehondenproducten aan banden te leggen hoofdzakelijk op ethische gronden in verband met het dierenwelzijn. Deze handelsverboden leiden tot een heterogene ontwikkeling van de markt en vormen daarom een belemmering voor het vrije verkeer van goederen.
Rekening houdend met het groeiende bewustzijn en de gevoeligheid van de publieke opinie voor de ethische aspecten van de manier waarop zeehondenproducten worden verkregen, is het waarschijnlijk dat de vaststelling door de lidstaten van nieuwe regelgeving ter zake belemmeringen voor het vrije verkeer van deze producten tot gevolg zou hebben.
inzake zeehondenproducten vaststelt op basis van artikel 95 van het EG-Verdrag2.
De harmonisering van de diverse verbodsbepalingen en/of andere beperkende maatregelen die momenteel van kracht zijn, is de gemakkelijkste en vlotste manier om te garanderen dat bij de handel in zeehondenproducten rekening wordt gehouden met het welzijn van de zeehonden waarvan deze producten worden afgeleid, op voorwaarde dat aan bepaalde voorwaarden is voldaan.
Het Hof van Justitie heeft erkend dat de bescherming van het dierenwelzijn een rechtmatig doel van algemeen belang is3.
Het Hof van Justitie heeft voorts geoordeeld dat wanneer is voldaan aan de voorwaarden waaronder artikel 95 van het EG-Verdrag als rechtsgrondslag kan worden gebruikt, het feit dat bij de te maken keuzen de bescherming van de volksgezondheid doorslaggevend is, voor de communautaire wetgever geen beletsel kan vormen om dit artikel als rechtsgrondslag te nemen4.
Uit een gecombineerde interpretatie van de geciteerde jurisprudentie kan worden afgeleid dat niets belet dat de communautaire wetgever een beroep doet op artikel 95 van het EG-Verdrag, ook indien overwegingen in verband met het dierenwelzijn een beslissende factor zouden vormen in de te maken keuzen.
In elk geval draagt de ontwerp-verordening bij tot het verzekeren van het vrije verkeer van deze goederen op de interne markt door te voorzien in eenvormige voorwaarden voor de handel in zeehondenproducten die eventueel worden toegestaan in afwijking van de normaal van kracht zijnde verbodsbepalingen.
Aangezien de grote meerderheid van de zeehondenproducten in de Gemeenschap uit derde landen afkomstig is, moet het vaststellen van een handelsverbod vergezeld gaan van een overeenkomstig invoerverbod van dezelfde producten in de Gemeenschap.
Zie de punten 37, 38, 39 en 41 van Zaak C-434/02.
Zie Gevoegde Zaken C-37/06 en C-58/06, Viamex Agrar Handels e.a., punt 22.
2
3
4
Daarnaast moet een verbod op doorvoer en uitvoer ook verzekeren dat zeehondenproducten niet door de Gemeenschap worden vervoerd en in de Gemeenschap niet met het oog op de uitvoer worden vervaardigd. Dergelijke extra verbodsbepalingen dragen bij tot grotere doeltreffendheid van het verbod op intracommunautaire handel, aangezien het risico bestaat dat zeehondenproducten die onder een regeling voor douanevervoer zijn geplaatst, of zogezegd met het oog op de uitvoer werden geproduceerd, op frauduleuze manier toch op de communautaire markt worden gebracht.
Voor zover de bepalingen van deze verordening een invloed hebben op de handel in zeehondenproducten met derde landen buiten wat strikt gesproken noodzakelijk is om het verbod op de intracommunautaire handel te handhaven, moeten zij ook worden beschouwd als een maatregel betreffende de internationale handel.
Het is de bedoeling dat de diverse verbodsbepalingen van deze verordening beantwoorden aan de door het publiek geuite bezorgdheid met betrekking tot het dierenwelzijn wat betreft de invoer in de Gemeenschap van zeehondenproducten die afkomstig zijn van zeehonden die mogelijk werden gedood en gevild op een wijze die met vermijdbare pijn, angst en andere vormen van lijden gepaard gaat.
Het moet echter mogelijk zijn toch zeehondenproducten te verhandelen indien bij het doden en villen van de dieren redelijke garanties worden geboden dat pijn, angst en andere vormen van lijden voor de dieren naar vermogen werden vermeden.
Het aldus ingestelde regelgevende kader moet daarom van dien aard zijn dat de betrokken landen worden gestimuleerd om hun wetgeving en praktijk inzake de methoden voor het doden en villen van zeehonden zo nodig te herzien en te verbeteren.
De fundamentele economische en sociale belangen van de Eskimogemeenschappen die traditioneel de jacht op zeehonden beoefenen, mogen niet negatief worden beïnvloed. Zeehondenproducten die afkomstig zijn van zeehonden die door de Eskimogemeenschappen voor hun levensonderhoud op traditionele wijze worden gejaagd, mogen daarom niet worden bestreken door de verbodsbepalingen van deze verordening.
Algemene context
Zeehondenproducten worden binnen en buiten de Gemeenschap verhandeld.
Binnen de Gemeenschap worden zeehonden gedood en gevild in Zweden, Finland en het Verenigd Koninkrijk (Schotland), met het oog op het verkrijgen van zeehondenproducten of als maatregel ter bestrijding van schade. Buiten de Gemeenschap worden zeehonden met hetzelfde doel gedood en gevild in Canada, Groenland, Namibië, Noorwegen en Rusland.
De Gemeenschap heeft reeds geruime tijd passende wetgeving vastgesteld om te verzekeren dat de jacht binnen en buiten de Gemeenschap de staat van
instandhouding van een aantal zeehondensoorten niet in gevaar brengt (zie verderop).
Naast deze instandhoudingoverwegingen is bij het grote publiek, diverse organisaties en lidstaten sinds een aantal jaren grote bezorgdheid gerezen inzake de methoden die worden gebruikt voor het doden van zeehonden en zeehondenjongen vanwege de angst, pijn en andere vormen van lijden die de zeehonden en zeehondenjongen ervaren.
Op 17 november 2006 keurde de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa een aanbeveling over de zeehondenjacht goed, waarin alle lidstaten en waarnemende leden die de zeehondenjacht beoefenen, onder meer werden opgeroepen "alle wrede jachtmethoden die geen onmiddellijke pijnloze dood van de dieren garanderen, alsook het neerknuppelen van de dieren met instrumenten als hakapiks, stokken en geweren te verbieden".
Op 26 september 2006 nam het Europees Parlement een verklaring aan waarin de Europese Commissie wordt verzocht de invoer, uitvoer en verkoop van alle producten van zadelrobben en klapmutsen te reguleren en daarbij te garanderen dat de traditionele zeehondenjacht van Eskimo’s hierdoor niet in het gedrang wordt gebracht.
België keurde op 16 maart 2007 een wet goed waarbij de productie en het op de markt brengen van zeehondenproducten worden verboden. Nederland keurde op 4 juli 2007 een besluit tot wijziging van het Besluit aanwijzing dieren plantensoorten Flora- en faunawet en het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten goed in verband met een verbod op de handel in producten van zadelrobben en klapmutsen. Duitsland is van plan een wet aan te nemen die de invoer, de verwerking en het op de markt brengen van zeehondenproducten verbiedt. Vergelijkbare initiatieven van andere lidstaten kunnen in de toekomst niet worden uitgesloten.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
De handel in zeehondenproducten wordt in zekere mate geregeld door bestaande communautaire bepalingen, die echter qua reikwijdte en motivering aanzienlijk uiteenlopen.
Richtlijn 83/129/EEG van de Raad van 28 maart 1983 verbiedt de invoer in de lidstaten van huiden van bepaalde zeehondenjongen5 en daarvan vervaardigde producten6. De richtlijn werd vastgesteld na diverse studies die twijfels hadden doen rijzen over de toestand van het zadelrobben- en klapmutsenbestand, meer bepaald wat betreft het effect van de niet-traditionele jacht op de instandhouding en de demografische toestand van de klapmutsenpopulatie. Aangezien bij de jacht zoals zij door de Eskimo’s wordt beoefend, zeehondenjongen ongemoeid worden gelaten, is de richtlijn niet van toepassing op zeehondenproducten die via deze specifieke jachtmethode zijn verkregen.
PB L 91 van 9.4.1983, blz. 30. Richtlijn gewijzigd bij Richtlijn 89/370/EEG (PB L 163 van 14.6.1989, blz. 37).
5
6
Bij Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna7 worden alle zeehondensoorten in de Gemeenschap beschermd. Net als voor alle andere soorten die door deze richtlijn worden bestreken, hebben deze bepalingen tot doel een gunstige staat van instandhouding van de zeehondensoorten in de Gemeenschap te handhaven of te herstellen.
Als onderdeel van de maatregelen tot dit doel wordt bij artikel 15 van de richtlijn het gebruik verboden van alle niet-selectieve middelen die de plaatselijke verdwijning of ernstige verstoring van de populaties van deze soorten tot gevolg kunnen hebben. De verboden methoden en middelen voor het vangen en doden worden opgesomd in bijlage VI, onder a), en de bij het vangen en doden verboden vervoersmiddelen in bijlage VI, onder b).
De richtlijn verbiedt alle vormen van opzettelijk vangen of doden van specimens van de soorten die worden opgesomd in bijlage IV, onder a), waaronder de volgende zeehondensoorten: Monachus monachus en Phoca hispida saimensis. De richtlijn eist ook van de lidstaten, in het kader van het toezicht op de staat van instandhouding van de betrokken soorten, dat de vangst van in het wild levende specimens van de soorten wilde dieren die in bijlage V zijn opgesomd, waaronder alle in de Gemeenschap voorkomende zeehondensoorten die niet in bijlage IV staan, alsook het gebruik daarvan, verenigbaar zijn met het handhaven van die soorten in een gunstige staat van instandhouding. Dergelijke maatregelen kunnen regelgeving omvatten betreffende de methoden voor de vangst van specimens, betreffende de toepassing, bij de vangst van specimens, van jachtvoorschriften die rekening houden met de instandhouding van dergelijke populaties, dan wel betreffende de aankoop, de verkoop en het aanbieden, houden of vervoeren met het oog op de verkoop van specimens.
De lidstaten zijn gehouden om de zes jaar verslag uit te brengen over de tenuitvoerlegging van de maatregelen die uit hoofde van Richtlijn 92/43/EEG zijn genomen. Het laatste verslag bestreek de jaren 2001-2006 en omvatte voor het eerst gegevens over de staat van instandhouding van alle zeehondensoorten waarop de richtlijn van toepassing is.
Bij Verordening (EG) nr. 338/97 van de Raad van 9 december 1996 inzake de bescherming van in het wild levende dier- en plantensoorten door controle op het desbetreffende handelsverkeer8 wordt de Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier- en plantensoorten (CITES) in de Gemeenschap ten uitvoer gelegd. Het doel van de verordening (en van CITES) is de instandhouding van in het wild levende dier- en plantensoorten te garanderen door de handel in deze soorten te reguleren. Uit hoofde van CITES en de verordening mag handel alleen plaatsvinden indien de
PB L 206 van 22.7.1992, blz. 7. Richtlijn laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 2006/105/EG van 20 november 2006 tot aanpassing van de Richtlijnen 73/239/EEG, 74/557/EEG en 2002/83/EG op het gebied van het milieu in verband met de toetreding van Bulgarije en Roemenië (PB L 363 van 20.12.2006, blz. 368). PB L 61 van 3.3.1997, blz. 1. Verordening laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 318/2008 van
7
8
instandhouding van de betrokken soort daardoor geen gevaar loopt. Diverse soorten vinpotigen (Pinnipedia) worden opgesomd in de bijlagen I of II van CITES en de daarmee overeenstemmende bijlagen A en B van de verordening. De thans voorgestelde verordening bestrijkt slechts één soort die momenteel is opgenomen in CITES-bijlage II, namelijk de Namibische dwergzeebeer (Arctocephalus pusillus pusillus).
Samengevat: de bestaande wetgeving streeft instandhoudingsoogmerken na en de feitelijke tenuitvoerlegging ervan hangt (zeker wat betreft Richtlijn 92/43/EEG) tot op zekere hoogte af van de evolutie van de staat van instandhouding van de betrokken soorten. In elk geval worden niet alle commerciële activiteiten in verband met alle zeehondensoorten verboden (zoals in dit voorstel voor een verordening wordt beoogd), noch worden de methoden waarmee de zeehonden worden gedood en gevild vanuit het standpunt van het dierenwelzijn gereguleerd.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de Unie
De bescherming van het dierenwelzijn is een rechtmatig doel dat de Gemeenschap in het algemeen belang kan nastreven bij het uitoefenen van de haar krachtens het EG-Verdrag toekomende wetgevende bevoegdheid9. Met overwegingen van dierenwelzijn is door de communautaire wetgever bij verschillende gelegenheden rekening gehouden. Op bepaalde gebieden, zoals de interne markt, zijn de instellingen van de Gemeenschap zelfs verplicht in
hun wetgeving volledig rekening te houden met de eisen van het dierenwelzijn10.
Dierenwelzijn staat ook centraal in het communautaire actieplan inzake de bescherming en het welzijn van dieren 2006-201011. Dit actieplan weerspiegelt het Protocol, gehecht aan het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, betreffende de bescherming en het welzijn van dieren, waar deze als wezens met gevoel worden gedefinieerd. Zoals werd overeengekomen op het ogenblik van de goedkeuring van het actieplan en ter ondersteuning van de harmonisering van de normen die in de Gemeenschap zowel op openbaar als particulier niveau voor dierenwelzijn worden aangenomen, heeft de Commissie een haalbaarheidsonderzoek gestart betreffende de oprichting van een Europees centrum voor de bescherming en het welzijn van dieren. Het Europees centrum zou zo kunnen worden geconcipieerd dat het steun biedt aan de Gemeenschap en de lidstaten voor het behandelen van dierenwelzijnskwesties, zowel op communautair niveau als internationaal. Als een dergelijk centrum daadwerkelijk wordt opgericht, zou het de Commissie bijvoorbeeld kunnen bijstaan bij de tenuitvoerlegging van de etiketterings- en verpakkingsvoorschriften waarvan de belangrijkste aspecten in deze verordening worden vastgesteld.
Zie Gevoegde Zaken C-37/06 en C-58/06, Viamex Agrar Handels e.a., punt 22. Protocol (nr. 33) betreffende de bescherming en het welzijn van dieren, gehecht aan het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (PB C 340 van 10.11.1997, blz. 110). Dit protocol is op zijn beurt een weerslag van de aan de slotakte van het Verdrag betreffende de Europese Unie gehechte verklaring nr. 24 betreffende de bescherming van dieren.
9
10
11
Er bestaat geen tegenspraak tussen dit voorstel en andere bestaande communautaire wetgeving (zie hierboven). Het voorstel richt zich speciaal op kwesties van dierenwelzijn, terwijl de bestaande wetgeving zich richt op instandhoudingskwesties; daarnaast kan deze verordening probleemloos striktere voorschriften voor de handel opleggen, aangezien de bestaande communautaire wetgeving alleen voorziet in minimumvereisten. Daarentegen moet, indien de handel in zeehondenproducten bij wijze van afwijking zou worden toegestaan, wel worden gegarandeerd dat de specifieke regelingen van de bestaande communautaire wetgeving verder van kracht blijven.
Het invoerverbod is ook verenigbaar met artikel XX, onder a), van de Algemene Overeenkomst inzake Tarieven en Handel (GATT), dat bepaalt dat het nemen of toepassen door enige verdragsluitende partij van maatregelen noodzakelijk ter bescherming van de openbare zeden is toegestaan, mits dergelijke maatregelen geen aanleiding geven tot willekeurige of ongegronde discriminatie. De voorgestelde verordening is niet-discriminerend aangezien de diverse verbodsbepalingen waarin wordt voorzien, zowel op de intracommunautaire handel als op invoer en uitvoer van toepassing zullen zijn.
2. Raadpleging van belanghebbende partijen en effectbeoordeling
• Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
De Europese Commissie heeft een enquête via internet opgezet waarbij, als inbreng in het beleidsvormingsproces, zowel EU-burgers als niet EU-burgers hun mening konden geven over het reguleren van de zeehondenjacht. Er kwamen 73 153 antwoorden uit 160 landen van de hele wereld binnen. De grote respons (daarbij komen nog rond 1 350 e-mails) wijst erop dat voor vele burgers de zeehondenjacht een belangrijk punt van zorg is. Uit de antwoorden bleek dat het brede publiek uiterst ontevreden is over de manier waarop momenteel op zeehonden wordt gejaagd, of daarvan in elk geval een erg negatief beeld heeft. Een duidelijke meerderheid van de respondenten in het gehele door de enquête bestreken geografische gebied was voorstander van een verbod. De meeste respondenten kwamen uit het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten en Canada.
Daarnaast werd door de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) overleg gevoerd met de belanghebbenden in het kader van de werkzaamheden van de Autoriteit met het oog op een wetenschappelijk advies over de dierenwelzijnsaspecten van het doden en villen van zeehonden (zie verderop). De belanghebbenden werd verzocht hun mening te geven over de volledigheid en de betrouwbaarheid van de gegevens in het ontwerp-verslag dat door de werkgroep van EFSA was voorbereid, ten einde te vermijden dat enig wetenschappelijk element van belang zou worden vergeten. Daarnaast organiseerde de Europese Commissie een workshop met deskundigen uit landen waar aan zeehondenjacht wordt gedaan, van niet-gouvernementele organisaties voor dierenwelzijn, alsook van organisaties van bonthandelaars en
jagers. Deze workshop had tot doel reacties te krijgen op de feitelijke informatie die was opgenomen in de landenverslagen (nationale jachtbeheersystemen) die waren opgesteld in het kader van de algemene beoordeling door de Commissie. Er vonden ook bilaterale gesprekken plaats met een hele reeks belanghebbenden, zowel op politiek als op technisch niveau.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
Uit de enquête is gebleken dat vele respondenten zich uit principe tegen de jacht op zeehonden verzetten, hetgeen waarschijnlijk berust op een bepaalde perceptie van de relatie mens-natuur. De resultaten toonden echter ook aan dat voor een aantal respondenten de mate van aanvaardbaarheid van de zeehondenjacht samenhangt met de manier waarop deze jacht wordt georganiseerd en uitgevoerd, en waarom.
Het voorstel houdt rekening met de uitkomst van de enquête in die zin dat ernaar is gestreefd een respons te bieden op de bezorgdheid van de burger inzake het verhandelen van zeehondenproducten op de communautaire markt, ook indien zij werden ingevoerd uit derde landen, voor zover die afkomstig zijn van zeehonden die mogelijk werden gedood en gevild op een wijze die gepaard gaat met vermijdbare pijn, angst en andere vormen van lijden. Het algemene schema van het voorstel is voorts zo opgevat dat de landen waar aan zeehondenjacht wordt gedaan, gestimuleerd worden om hun methoden voor het doden en villen van zeehonden te verbeteren.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
De Commissie erkende in haar antwoord aan het Europees Parlement van 16 januari 2007 de grote publieke bezorgdheid over de dierenwelzijnsaspecten van de zeehondenjacht. Overeenkomstig haar engagement voor een hoge norm van dierenwelzijn vatte de Commissie een volledige en objectieve beoordeling aan van de dierenwelzijnsaspecten van de zeehondenjacht en beloofde zij om op basis daarvan bij het Europees Parlement opnieuw verslag uit te brengen, eventueel met wetgevingsvoorstellen indien de situatie dat zou verlangen. De Commissie voerde haar beoordeling uit op basis van verschillende elementen, waaronder – wat het expertiseaspect betreft – het onafhankelijke wetenschappelijke advies van de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) en een studie die in opdracht was gegeven om de effectbeoordeling te ondersteunen.
Naar aanleiding van een verzoek van de Europese Commissie van mei 2007 hechtte de EFSA op 6 december 2007 haar goedkeuring aan een onafhankelijk wetenschappelijk advies over de dierenwelzijnsaspecten van methoden voor het doden en villen van zeehonden12.
In dat advies concludeert de EFSA "dat het mogelijk is om zeehonden snel en efficiënt te doden zonder hun vermijdbare pijn of leed te berokkenen. Wel
12
wordt door de studiegroep ook gemeld dat het doden in de praktijk niet altijd op efficiënte en humane wijze gebeurt".
De EFSA neemt niet expliciet stelling in over de methoden die momenteel worden gebruikt voor het doden en villen van zeehonden. Zij stelt eerder een reeks criteria vast voor de evaluatie van de mate van aanvaardbaarheid van de verschillende methoden voor de zeehondenjacht.
In het licht van de beperkte beschikbaarheid van goed onderbouwde, wetenschappelijke en intercollegiaal getoetste gegevens werd door de EFSA alleen een kwalitatieve risicobeoordeling uitgevoerd. Toch worden de algemene conclusies en aanbevelingen als voldoende serieus beschouwd om de basis te vormen voor het beleidsvormingsproces.
Voortbouwend op het wetenschappelijke advies van de EFSA onderzocht een door de Commissie aangevraagde studie13 het regelgevingskader en de beheerspraktijken voor de verschillende vormen van zeehondenjacht.
De studie evalueerde de wettelijke en handhavingsbepalingen in een aantal landen waar aan zeehondenjacht wordt gedaan, zowel binnen als buiten de Europese Unie, en identificeerde optimale werkwijzen. De beoordeling stoelde op literatuuronderzoek en op informatie die tijdens het algemene consultatieproces werd verstrekt; het studieteam bracht geen bezoek aan alle betrokken landen in de hele wereld.
De studie onderzocht ook het effect van een mogelijk verbod op zeehondenproducten op de handel en andere sociaaleconomische aspecten.
Effectbeoordeling
In de effectbeoordeling werden zowel wetgevende als niet-wetgevende beleidsmaatregelen bekeken. Daarnaast werden beleidsmaatregelen geanalyseerd die niet rechtstreeks zijn verbonden met de beheerssystemen voor de zeehondenjacht, zoals een totaal verbod op het op de markt brengen binnen de Gemeenschap en/of een verbod op invoer of uitvoer, alsook maatregelen die in verband kunnen worden gebracht met goede of slechte praktijken in de beheerssystemen voor de zeehondenjacht.
Het milieuaspect van de beoordeling blijft beperkt tot het effect van de dierenwelzijnsaspecten voor zeehonden; deze zijn echter moeilijk meetbaar aangezien de doeltreffendheid van de methoden voor het doden van zeehonden erg varieert naar gelang van de gebruikte methode, de ervaring van de jagers en de milieusituatie. Voorts blijft de beoordeling van de economische gevolgen beperkt tot het effect op de handel en de lokale economie, zowel in de landen waar aan zeehondenjacht wordt gedaan als in landen van mogelijke doorvoer en verwerking, terwijl de sociale dimensie voornamelijk de levensvoorwaarden van de Eskimobevolking betreft.
13
Een totaal verbod op het op de markt brengen in de Gemeenschap van zeehondenproducten zou volgens de beoordeling slechts een beperkt economisch effect hebben in de lidstaten van de Gemeenschap. Dit veronderstelt echter dat de doorvoer van zeehondenhuiden en andere zeehondenproducten en de invoer van zeehondenhuiden voor verdere verwerking en uitvoer mogelijk blijven. Voor de betrokken landen die geen lid zijn van de Gemeenschap zou het effect wel enigszins significanter zijn. Dit is te wijten aan het feit dat in deze landen op veel grotere schaal op zeehonden wordt gejaagd dan in de betrokken landen van de Gemeenschap en dat de communautaire markt, behalve voor Rusland, voor hen van enig belang is. Met deze keuze zou ook de consument geen kans krijgen om in de Gemeenschap zeehondenproducten te kopen.
Een totaal verbod op invoer en uitvoer zou een gemiddeld economisch effect hebben op de landen van de Gemeenschap, hoewel voor Finland en Duitsland de gevolgen wel significanter zouden kunnen zijn indien ook de doorvoer door dit verbod zou worden bestreken. Voor de betrokken landen die geen lid zijn van de Gemeenschap zou het effect enigszins significanter zijn. Dit is opnieuw te wijten aan het feit dat in deze landen op vele grotere schaal op zeehonden wordt gejaagd dan in de betrokken landen van de Gemeenschap en dat de communautaire markt, behalve voor Rusland, voor hen relatief belangrijk is. Indien het verbod echter zou worden uitgebreid tot de doorvoerhandel, zou Canada hier in het bijzonder onder lijden, tenzij deze handel van Duitsland en Finland zou worden afgeleid naar een land buiten de Gemeenschap (bv. Noorwegen). Dit zou betekenen dat Noorwegen zijn positie als doorvoerhandelaar effectief zou kunnen versterken. Wat de consumenten betreft: deze zouden slechts een zeer beperkte keuze hebben van zeehondenproducten die zijn afgeleid van zeehondensoorten waarop in de Gemeenschap wordt gejaagd en die alleen op de lokale markt te koop worden aangeboden.
Denemarken en Italië zijn verreweg de grootste invoerders van onbewerkt zeehondenbont voor verdere verwerking en verkoop op de communautaire markt, en zouden dus door een dergelijke regeling worden getroffen. Denemarken voert onbewerkt zeehondenbont rechtstreeks in uit Canada en Groenland (deze goederen gelden niet als goederen in doorvoer), terwijl Italië onbewerkt zeehondenbont invoert uit Rusland, Finland en het Verenigd Koninkrijk (Schotland). Griekenland kent ook een belangrijke handel in onbewerkt zeehondenbont afkomstig uit Finland en het Verenigd Koninkrijk (Schotland).
De invoering van een etiketteringssysteem kan onder meer een hogere winstmarge op de markt voor consumentenproducten tot gevolg hebben en tegelijkertijd leiden tot een beter imago van de zeehondenjacht in het algemeen. Indien het systeem op vrijwillige basis wordt toegepast, kan het leiden tot een natuurlijk proces van autoselectie in verband met de naleving en zodoende het evenwicht tussen dierenwelzijn en de economische en sociale aspecten vrijwaren; met andere woorden: voor wie kiest voor etikettering overtreffen de baten de kosten en het welzijn van de zeehonden kan erdoor worden verbeterd. Voorts bleek uit de beoordeling dat het effect het grootst zou
zijn indien het systeem een wijdverspreid internationaal etiketteringssysteem is, en niet een specifiek communautair systeem.
Er zouden bi- of multilaterale akkoorden kunnen worden gesloten tussen de Gemeenschap en een of meer betrokken landen, waardoor het geografische gebied dat niet door enige wetgevende maatregelen bestreken dient te worden, zou kunnen worden uitgebreid. Het effect zou vergelijkbaar zijn met het effect van een beperkt verbod waarbij handel alleen is toegestaan indien de jacht op zeehonden aan een aantal vastgestelde normen voldoet (zoals hierboven beschreven).
Gezien de bezorgdheid van het publiek, het Europees Parlement en de lidstaten voor het dierenwelzijn worden op zichzelf staande niet-wetgevende maatregelen onvoldoende geacht om het probleem aan te pakken.
Het wetenschappelijke advies van de EFSA verwijst duidelijk naar bewijsmateriaal waaruit blijkt dat het doden in de praktijk niet altijd op efficiënte wijze gebeurt, hetgeen ook door andere bevindingen in de beoordeling wordt bevestigd. Er zijn dus redelijke gronden om voorzorgsmaatregelen te overwegen die garanderen dat producten afkomstig van zeehonden die werden gedood en gevild op een wijze die vermijdbare pijn, angst en andere vormen van lijden veroorzaakt, geen toegang krijgen tot de communautaire markt.
De loutere etikettering van zeehondenproducten is geen alternatief voor een verbod op de handel in deze producten, aangezien door etikettering de ethisch gemotiveerde bezorgdheid van de burgers en de consumenten met betrekking tot het dierenwelzijn alleen dan zou worden verlicht, indien zou vaststaan dat de bestaande methoden voor het doden en villen in de landen waar op zeehonden wordt gejaagd, overeenstemmen met de normen van deze verordening. Om die reden moet worden voorzien in stimulansen voor de landen waar op zeehonden wordt gejaagd, om hun wetgeving en praktijk dienovereenkomstig aan te passen, hetgeen alleen kan worden bereikt door een handelsverbod.
3. Juridische elementen van het voorstel
• Samenvatting van de voorgestelde maatregel
Dit voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad heeft tot doel het op de markt brengen in, invoeren in, doorvoeren door, en uitvoeren uit de Gemeenschap van zeehondenproducten te verbieden. De handel in deze producten zou echter wel mogelijk zijn indien aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan wat betreft de wijze waarop de zeehonden worden gedood en gevild en de daarbij toegepaste methode. In het voorstel worden ook informatieverplichtingen vastgesteld om te verzekeren dat duidelijk wordt aangegeven dat de zeehondenproducten waarvan de handel in afwijking van de normaal van kracht zijnde voorschriften wordt toegestaan, afkomstig zijn uit een land dat aan de vermelde voorwaarden voldoet, of dat de zeehonden
werden gedood en gevild door personen die handelen onder de jurisdictie van een land dat aan de genoemde voorwaarden voldoet.
Rechtsgrondslag
Het voorstel is gebaseerd op de artikelen 95 en 133 van het Verdrag. Bij het opstellen van dit voorstel heeft de Commissie terdege rekening gehouden met de jurisprudentie van het Hof van Justitie betreffende de voorwaarden waaronder een beroep kan worden gedaan op artikel 9514.
Aangezien het voorstel eveneens een verbod op de in- en uitvoer van de desbetreffende, niet uit de Gemeenschap afkomstige producten behelst, moet ook naar de bepalingen van artikel 133 worden verwezen. Het voorstel bestaat inderdaad uit twee componenten, aangezien het tegelijkertijd twee verschillende doelstellingen nastreeft (een verbod op intracommunautaire handel en een verbod op invoer en uitvoer), die onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden, zonder dat de ene secundair en indirect is ten opzichte van de andere.
De procedures voor de vaststelling van communautaire wetgeving overeenkomstig de artikelen 95 en 133 van het EG-verdrag zijn niet met elkaar in strijd.
Subsidiariteitsbeginsel
Het voorstel beoogt de harmonisering van de wetgeving inzake de handel in zeehondenproducten. Deze harmonisering op communautair niveau is noodzakelijk om een einde te stellen aan de huidige versnippering van de interne markt, die voortkomt uit de bestaande verschillende bepalingen van de lidstaten inzake de handel, de invoer, de productie en het verhandelen van zeehondenproducten, met inachtneming van dierenwelzijnsaspecten. Dit resultaat kan alleen worden bereikt door maatregelen op communautair niveau; nationale maatregelen, ook een totaal verbod, kunnen per definitie immers slechts in een bepaald deel van de interne markt worden afgedwongen.
Daarnaast is het ook verkieslijker dat een eventueel besluit om de handel in bepaalde zeehondenproducten in afwijking van de normaal van kracht zijnde verbodsbepalingen voort te zetten, op communautair niveau wordt genomen, aangezien zo kan worden gegarandeerd dat voor het toestaan van afwijkingen eenvormige voorwaarden gelden en dat de handel in de producten waarvoor een afwijking geldt, op een geharmoniseerde manier in heel de interne markt wordt georganiseerd. Dezelfde redenering geldt voor de etiketterings- en kenmerkingsvereisten die van toepassing zijn op producten waarvoor een afwijking is toegestaan, aangezien nationale wetgeving ter zake per definitie
Arrest van 10 december 2002 in Zaak C-491/01 British American Tobacco and Imperial Tobacco [2002] Jurispr. I-11453, punten 60 en 61; Arresten van 14 december 2004 in Zaak C-434/02 Arnold André [2004] Jurispr. I-11825, punt 34, en in Zaak C-210/03 Swedish Match [2004] Jurispr. I-11893, punt 33; Arresten van 12 juli 2005 in Gevoegde Zaken C-154/04 en C-155/04 Alliance for Natural Health [2006] Jurispr. I-6451, punt 32, en van 6 december 2005 in Zaak C-66/04 Verenigd Koninkrijk v
14
niet van kracht zou zijn in de hele Gemeenschap en tot een versnippering van de markt zou leiden.
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
• Evenredigheidsbeginsel en keuze van instrumenten
Het voorstel is om de volgende reden(en) in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
De loutere etikettering van zeehondenproducten is geen alternatief voor een verbod op de handel in deze producten, aangezien door etikettering de ethisch gemotiveerde bezorgdheid van de burgers en de consumenten met betrekking tot het dierenwelzijn alleen dan zou worden verlicht, indien zou vaststaan dat de bestaande methoden voor het doden en villen in de landen waar op zeehonden wordt gejaagd, overeenstemmen met de normen van deze verordening. Om die reden moet worden voorzien in stimulansen voor de landen waar op zeehonden wordt gejaagd, om hun wetgeving en praktijk dienovereenkomstig aan te passen, hetgeen alleen kan worden bereikt door een handelsverbod.
In deze omstandigheden is een verbod, gekoppeld aan de mogelijkheid om afwijkingen toe te staan, de maatregel die de minste belasting met zich meebrengt om het gestelde doel effectief te kunnen bereiken.
Er moeten passende eisen worden gesteld om een doeltreffend toezicht op de toepassing van de afwijkingen van het handelsverbod krachtens deze verordening mogelijk te maken. Hiertoe moet worden voorzien in certificatieregelingen en voorschriften voor etikettering en het gebruik van merktekens. De certificatieregelingen moeten verzekeren dat zeehondenproducten worden gecertificeerd als zijnde afkomstig van zeehonden die zijn gedood en gevild volgens de desbetreffende normen, die effectief worden afgedwongen en erop gericht zijn dat de zeehonden zo worden gedood en gevild dat hun vermijdbare pijn, angst en andere vormen van lijden bespaard blijven.
Alle maatregelen die door de Commissie tot tenuitvoerlegging van deze verordening worden getroffen, zullen in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel.
• Keuze van instrumenten
Voorgesteld instrument: verordening.
Een verordening heeft het voordeel dat zij algemeen en uniform wordt toegepast, omdat zij verbindend is in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk is in alle lidstaten vanaf dezelfde datum, zonder dat een omzetting in intern recht een extra administratieve belasting met zich brengt.
Andere instrumenten zouden niet geschikt zijn. Een richtlijn moet door middel van nationale uitvoeringmaatregelen worden omgezet, waardoor het risico van verschillende toepassing in de lidstaten toeneemt. De handhaving van een
verbod berust bij de lidstaten, die zelf mogen blijven beslissen hoe zij er voor zorgen dat zeehondenproducten niet meer op de markt worden gebracht of worden in- en uitgevoerd en welke methoden zij voor de handhaving van het verbod ontwikkelen. Daarnaast is het noodzakelijk dat eenvormige toepassing wordt gegarandeerd van mogelijke afwijkingen van het handelsverbod dat normaal van kracht is.
4. Gevolgen voor de begroting
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.
5. Aanvullende informatie
• Vereenvoudiging
Het voorstel leidt niet tot vereenvoudiging aangezien het geen betrekking heeft op reeds bestaande wetgeving.
In verband met Verordening (EG) nr. 338/97 zij erop gewezen dat het niet wenselijk is de in die verordening genoemde zeehondensoorten eruit te schrappen, aangezien een dergelijke beslissing onder de bevoegdheid valt van de bestuursorganen van de Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier- en plantensoorten (CITES). (Hoewel de Gemeenschap geen partij is bij CITES, voorziet Verordening (EG) nr. 338/97 expliciet in de tenuitvoerlegging van deze overeenkomst binnen de Gemeenschap).
Zie hieronder voor Richtlijn 83/129/EEG inzake zeehondenjongen.
Intrekking van bestaande wetgeving
De aanneming van dit voorstel zal niet leiden tot de intrekking van bestaande wetgeving, aangezien deze andere elementen bestrijkt of op andere gronden stoelt en andere punten van zorg aanpakt, daar zij betrekking heeft op de staat van instandhouding van de betrokken zeehondensoorten.
Wat meer bepaald Richtlijn 83/129/EEG (als gewijzigd) inzake zeehondenjongen betreft, is het duidelijk dat deze verordening een verbod behelst op de commerciële invoer van de specifieke producten die daar worden bestreken. Toch moet die richtlijn ongewijzigd blijven, omdat deze verordening de mogelijkheid van handel openlaat door afwijkingen toe te staan op de verbodsbepalingen die normaal van kracht zijn. Indien dergelijke afwijkingen worden toegestaan, moet worden verzekerd dat de instandhoudingsdoelstellingen van Richtlijn 83/129/EEG worden nageleefd, hetgeen op zijn beurt betekent dat het invoerverbod van die richtlijn gehandhaafd moet blijven. Daarom zou het niet passend zijn Richtlijn 83/129/EEG in te trekken.
Evaluatie-/herzienings-/vervalbepaling
Het voorstel bevat dergelijke bepalingen niet.
Herschikking
Het voorstel heeft geen herschikking tot gevolg.
Transponeringstabel
Niet van toepassing, aangezien transponeringstabellen alleen voor richtlijnen vereist zijn.
Europese Economische Ruimte (EER)
De voorgestelde maatregel betreft een onderwerp dat onder de EER-overeenkomst valt en moet daarom worden uitgebreid tot de Europese Economische Ruimte.