Toelichting bij COM(2007)747 - Wijziging van de btw-richtlijn wat betreft de behandeling van verzekerings- en financiële diensten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2007)747 - Wijziging van de btw-richtlijn wat betreft de behandeling van verzekerings- en financiële diensten. |
|---|---|
| bron | COM(2007)747   |
| datum | 28-11-2007 |
Motivering en doel van het voorstel
Dit voorstel heeft een tweeledig doel, namelijk:
- marktdeelnemers en nationale belastingdiensten meer rechtszekerheid bieden door de administratieve lasten voor een juiste toepassing van de regels betreffende de vrijstelling van btw voor verzekerings- en financiële diensten te verminderen;
- de gevolgen van verborgen btw voor de kosten van verzekerings- en financiëledienstverleners beperken.
Dit tweeledige doel wordt bereikt met behulp van drie maatregelen:
- een verduidelijking van de btw-vrijstellingsregels voor verzekerings- en financiële diensten;
- een verruiming van de bestaande mogelijkheid om voor belastingheffing te kiezen, door het keuzerecht over te dragen van de lidstaten naar de marktdeelnemers;
- de introductie van een samenwerkingsverband, dat marktdeelnemers in staat stelt hun investeringen te poolen en de kosten ervan met vrijstelling van btw van het samenwerkingsverband over de leden om te slaan.
Verduidelijking van de regels
De verduidelijking van de btw-vrijstellingsregels voor verzekerings- en financiële diensten strekt ertoe om meer uniformiteit in de toepassing van de btw-vrijstelling te bewerkstelligen, marktdeelnemers meer rechtszekerheid te bieden en de nalevingslasten te verminderen. Deze verduidelijking behelst het volgende:
- de toepassing van de btw-vrijstelling wordt van objectieve economische criteria afhankelijk gesteld en hoeft dus niet meer te worden uitgelegd aan de hand van begrippen van nationaal privaatrecht, wat één van de belangrijkste oorzaken van de verschillende uitlegging en toepassing in de lidstaten is (zo moet een verzekering betrekking hebben op een risico en in een vergoeding of uitkering voorzien); deze objectieve economische criteria garanderen dat ook nieuwe diensten die in de toekomst worden ontwikkeld, onder de btw-vrijstelling zullen vallen als zij aan deze criteria voldoen;
- met de nieuwe regels wordt het concept ingevoerd dat de vrijstelling van toepassing is op iedere component van een verzekerings- of financiële dienst die een afzonderlijk geheel vormt en het kenmerkende en essentiële karakter van de vrijgestelde dienst in kwestie heeft;
- voor verzekerings- en financiële diensten wordt het gemeenschappelijke geharmoniseerde begrip 'bemiddeling' ingevoerd;
- waar dit mogelijk was, is met de nieuwe definities ook nauwer aansluiting gezocht bij de regelgeving van de interne markt (bv. beleggingsfondsen).
Bij dit voorstel voor een richtlijn gaat een voorstel voor een verordening waarin een niet-uitputtende opsomming is gegeven van gevallen die onder de btw-vrijstelling voor verzekerings- en financiële diensten vallen dan wel van deze vrijstelling zijn uitgesloten.
Mogelijkheid om voor belastingheffing te kiezen
Onder de verruimde mogelijkheid om voor belastingheffing te kiezen, is het de marktdeelnemer zelf die beslist of hij volledig belastingplichtig wil zijn; als hij daarvoor kiest, zal hij de voorbelasting op zijn investeringen in aftrek kunnen brengen zoals iedere andere marktdeelnemer. Op die manier worden voor de financiële sector gelijke marktvoorwaarden gecreëerd die tot dusver niet bestonden omdat slechts een handvol lidstaten bedrijven deze keuzemogelijkheid heeft gegeven, en dan nog onder verschillende voorwaarden.
Tegelijkertijd krijgen de lidstaten de nodige speelruimte om de regels voor de toepassing van die mogelijkheid zelf nader in te vullen door deze aan hun nationale structuren voor fiscaal toezicht aan te passen. Als het nodig blijkt, kan ook worden overwogen om op basis van artikel 397 van de richtlijn uitvoeringsbepalingen op communautair niveau vast te stellen.
Kostendeling
Met het voorgestelde kostendelingsmodel kunnen met name kleinere marktdeelnemers hun investeringen poolen (bv. voor computertechnologie van gespecialiseerd personeel) in een samenwerkingsverband dat deze investeringen onder betere marktvoorwaarden kan doen en vervolgens met vrijstelling van btw over de leden van het samenwerkingsverband kan omslaan.
Algemene context
De definities van de verzekerings- en financiële diensten waarvoor vrijstelling geldt, zijn achterhaald en hebben geleid tot een verschillende uitlegging en toepassing door de lidstaten. De stakeholders worden geconfronteerd met een uiterst complexe juridische situatie met uiteenlopende administratieve praktijken, wat voor rechtsonzekerheid bij de marktdeelnemers en de belastingautoriteiten zorgt. Deze rechtsonzekerheid heeft geresulteerd in een groeiend aantal rechtszaken en hogere administratieve lasten voor de marktdeelnemers en de belastingdiensten in verband met de toepassing van de vrijstellingen. Daarom moeten de btw-vrijstellingsregels voor verzekerings- en financiële diensten worden verduidelijkt, teneinde meer rechtszekerheid te creëren en de administratieve lasten voor marktdeelnemers en belastingdiensten te verminderen. Dezelfde conclusie werd getrokken in een openbare raadpleging van de stakeholders in 2006 en in een in opdracht van de Commissie verrichte onafhankelijke studie ("Study to increase the Understanding of the Economic Effects of the VAT Exemption for Financial and Insurance Services").
Het tweede probleem is dat van de verborgen btw in de kostenstructuur van verzekerings- en financiële diensten. Zowel voor financiële als voor verzekeringsdiensten proberen marktdeelnemers hun concurrentievermogen te versterken, omdat de concurrentie steeds groter wordt, niet alleen binnen de EU door de geleidelijke ontwikkeling van een pan-Europese markt, maar ook daarbuiten. Het consolidatieproces in de sector wordt grotendeels gedreven door de behoefte aan efficiency, maar strategieën voor kostenverlaging worden op verschillende manieren ingevuld. Deze ontwikkelingen worden versneld door de totstandkoming van een breder regelgevingskader voor een geïntegreerde Europese markt voor financiële diensten, zoals uiteengezet in het Actieplan voor financiële diensten. Dit regelgevingskader versterkt de concurrentie tussen de verzekerings- en financiëledienstverleners, doordat de marktvoorwaarden in steeds grotere mate worden gelijkgetrokken. Tegen deze achtergrond hebben marktdeelnemers verschillende technieken ontwikkeld om hun eigen concurrentievermogen te verbeteren, maar tot de basistechnieken die een bredere toepassing hebben gevonden, behoren:
- outsourcing van activiteiten (met het doel de administratie- en arbeidskosten te verminderen, bv. effectenbewaring, administratievoering enz.);
- pooling van activiteiten (met het doel kosten te delen, bv. de gezamenlijke ontwikkeling van computersystemen en –software voor verschillende banken, de oprichting van zogenaamde credit factories in combinatie met of op basis van een consolidatie);
- subcontracting (invoeging van een extra distributieniveau voor financiële producten en verzekeringen).
Deze technieken houden in dat er intern minder waarde wordt gecreëerd maar dat deze als dienst wordt geleverd door onafhankelijke derden aan de aanbieders van verzekerings- en financiële producten. Het probleem is dat dergelijke diensten soms niet meer onder de vrijstelling voor financiële en verzekeringsdiensten vallen en dus met btw worden belast. De afnemer van de dienst kan deze btw vaak niet aftrekken omdat hij geen recht op aftrek heeft, aangezien hij zelf vrijgestelde verzekerings- en financiële diensten verricht. Deze niet-aftrekbare btw wordt een deel van de kosten. Het voorstel bevat elementen die deze kostengevolgen beperken.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Artikel 135, lid 1, onder a) tot en met g), artikel 137, lid 1, onder a), en artikel 137, lid 2.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de EU
Waar dit mogelijk was, is met de nieuwe definities nauwer aansluiting gezocht bij de regelgeving van de interne markt (bv. beleggingsfondsen, ratings, derivaten).
Dit voorstel maakt deel uit van de strategie van de Commissie voor de vereenvoudiging van de regelgeving (maatregel 66 van COM(2006) 690). De vereenvoudigingen komen zowel de marktdeelnemers als de belastingautoriteiten van de lidstaten ten goede. De 'winst' kan evenwel niet in cijfers worden uitgedrukt.
Het voorstel verhoogt de rechtszekerheid en vermindert de administratieve lasten van marktdeelnemers en nationale belastingautoriteiten. Aangezien de kostengevolgen positief zijn, zouden er ook geen negatieve gevolgen mogen zijn voor de prijs van verzekerings- en financiële diensten voor de eindverbruiker.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
Fiscalis-seminar in december 2004 in Dublin met vertegenwoordigers van de verzekerings- en financiëledienstensector en van de belastingautoriteiten van de lidstaten.
Belastingconferentie op 11 mei 2006 in Brussel met vertegenwoordigers van de verzekerings- en financiëledienstensector en van de belastingautoriteiten van de lidstaten.
Openbare raadpleging van de stakeholders in juni 2006.
Fiscalis-seminar in maart 2007.
Publicatie van werkdocumenten met eerste wetgevingsvoorstellen op de website van het directoraat-generaal in juni 2007.
Rondetafel met de stakeholders in juli 2007.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
Op het Fiscalis-seminar in december 2004 in Dublin zijn de verschillende knelpunten voor de marktdeelnemers geanalyseerd, met name het fenomeen van de outsourcing, en hebben zowel de marktdeelnemers als de lidstaten de conclusie getrokken dat een wetgevingsinitiatief van de diensten van de Commissie noodzakelijk is.
In het vervolg op dit seminar heeft DG Taxud een onafhankelijk deskundige een studie laten verrichten om meer inzicht te verwerven in de economische gevolgen van de btw-vrijstelling voor financiële en verzekeringsdiensten, en heeft het met de lidstaten en DG Markt bilateraal overleg gevoerd, wat heeft geresulteerd in een basisdocument (Taxud-werkdocument 1802/06) met een overzicht van de fundamentele problemen die in kaart waren gebracht en mogelijke technische oplossingen. Dit document is besproken met de stakeholders en de lidstaten op de belastingconferentie van mei 2006 in Brussel.
In maart 2007 heeft een tweede Fiscalis-seminar plaatsgevonden met als doel de betrokken ambtenaren van de nationale belastingdiensten vertrouwd te maken met het beleid waarop de wijzigingen in het regelgevingskader zijn gegrondvest en de economische factoren die de grensoverschrijdende financiële integratie voortstuwen. Ook problemen in verband met de praktische uitvoering van de huidige wetgeving zijn aan bod gekomen.
De wetgevingsvoorstellen zijn uitvoerig besproken met alle stakeholders.
Van 9 mei 2006 tot 9 juni 2006 heeft via het internet een openbare raadpleging plaatsgevonden. De Commissie heeft 82 reacties ontvangen. De resultaten zijn beschikbaar opec.europa.eu/taxation_customs/common
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Betrokken wetenschaps- en kennisgebieden
Studie om meer inzicht te verwerven in de economische gevolgen van de btw-vrijstelling voor financiële en verzekeringsdiensten (opdracht Taxud/2005/AO-006).
Gebruikte methode
Onafhankelijke externe studie
Belangrijkste geraadpleegde organisaties en deskundigen
Price Waterhouse Coopers
Samenvatting van de ontvangen en gebruikte adviezen
Er zijn geen mogelijk ernstige risico's met onomkeerbare gevolgen genoemd.
De conclusies van de studie, de eigen analyse van de Commissie in Taxud-werkdocument 1802/06 en de reacties van de stakeholders in de openbare raadpleging waren grotendeels gelijkluidend, waardoor DG Taxud de noodzakelijke prioriteiten kon vastleggen en zich op de meest passende oplossingen kon concentreren.
Wijze waarop het deskundigenadvies beschikbaar is gemaakt voor het publiek
Publicatie op de website van het DG:
ec.europa.eu/taxation_customs/common/publications
Effectbeoordeling
De onderzochte mogelijkheden zijn uitvoerig beschreven in de effectbeoordeling.
Heffing tegen nultarief – blz. 31.
Uitbreiding van het toepassingsgebied van vrijgestelde diensten - blz. 32.
Uniforme beperkte aftrek van voorbelasting – blz. 33.
Mogelijkheid om voor belastingheffing te kiezen – blz. 34.
Grensoverschrijdende btw-entiteiten – blz. 37.
Juridische eenheden en grensoverschrijdende transacties – blz. 37.
Btw-samenwerkingsverbanden – blz. 38.
Kostendelingsregelingen – blz. 41.
Verlaagd btw-tarief voor ingekochte diensten – blz. 44.
Andere mogelijkheden – blz. 44.
De Commissie heeft een effectbeoordeling volgens het werkprogramma verricht en haar rapport is beschikbaar als Taxud-document 15570.
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
Dit voorstel omvat drie maatregelen:
- een verduidelijking van de btw-vrijstellingsregels voor verzekerings- en financiële diensten;
- een verruiming van de bestaande mogelijkheid om voor belastingheffing te kiezen, door het keuzerecht over te dragen van de lidstaten naar de marktdeelnemers;
- de introductie van een samenwerkingsverband, dat marktdeelnemers in staat stelt hun investeringen te poolen en de kosten ervan met vrijstelling van btw van het samenwerkingsverband over de leden om te slaan.
Rechtsgrondslag
Artikel 93 van het Verdrag
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap vallen.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende redenen niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt.
De btw-vrijstellingsregels voor verzekerings- en financiële diensten zijn al in communautaire wetgeving vastgelegd, meer bepaald in de artikelen 135 en 137 van Richtlijn 2006/112/EG. Deze regels kunnen derhalve alleen worden gewijzigd op initiatief van de communautaire wetgever.
De lidstaten kunnen zelf geen nieuwe nationale regels aannemen die indruisen tegen de bestaande communautaire wetgeving.
Met maatregelen uitsluitend op het niveau van de lidstaten is het onmogelijk tot een geharmoniseerde uitlegging en toepassing van de definities van de vrijgestelde verzekerings- en financiële diensten te komen. De uiteenlopende toepassing door de lidstaten is de oorzaak van de problemen waarmee de marktdeelnemers te kampen hebben.
De mogelijkheid om voor belastingheffing te kiezen, wordt momenteel slechts door vijf lidstaten benut. Om dat recht voor de marktdeelnemers te veralgemenen, is een wijziging van de richtlijn vereist.
De lidstaten kunnen zelf het Gemeenschapsrecht niet wijzigen. Het groeiende aantal rechtszaken tussen de belastingautoriteiten van de lidstaten en de marktdeelnemers heeft de administratieve lasten bij deze autoriteiten al fors verhoogd en ook hun budgettaire zekerheid ten dele in het gedrang gebracht. Onder deze omstandigheden zouden individuele nationale maatregelen kunnen leiden tot een neerwaartse spiraal naar een klimaat van oneerlijke belastingconcurrentie.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende reden(en) beter door een optreden van de Gemeenschap worden verwezenlijkt.
Met het voorstel tot wijziging van Richtlijn 2006/112/EG van de Raad wordt de beoogde geharmoniseerde uitlegging en toepassing van de definities van de vrijgestelde verzekerings- en financiële diensten gerealiseerd. De marktdeelnemers krijgen het recht om voor belastingheffing te kiezen en er wordt een kostendelingsregeling voor vrijgestelde diensten ingesteld. Al deze maatregelen vereisen een wijziging van Richtlijn 2006/112/EG.
De diensten van de Commissie, de stakeholders, de lidstaten en onafhankelijke deskundigen zijn het erover eens dat de doelstellingen alleen met communautaire wetgeving kunnen worden verwezenlijkt.
De bovenstaande motivering behoeft geen nadere toelichting en maakt duidelijk dat het voorstel beperkt blijft tot wat de lidstaten zelf niet voldoende kunnen realiseren en dus beter door de communautaire wetgever kan worden geregeld.
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende reden(en) in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
De voorstellen zijn opgenomen in een ontwerprichtlijn. Aan de btw-vrijstellingsregels voor verzekerings- en financiële diensten kan slechts één juiste uitlegging worden gegeven, die in de hele Gemeenschap van toepassing moet zijn. Dit doel kan alleen worden verwezenlijkt door een aanpassing van de bestaande regels in Richtlijn 2006/112/EG. Om verleners van vrijgestelde verzekerings- en financiële diensten in staat te stellen hun investeringen te poolen en vervolgens met vrijstelling van btw van het samenwerkingsverband over de leden om te slaan, moet een passend mechanisme worden opgezet dat ook in grensoverschrijdende situaties functioneert. Een dergelijk mechanisme kan alleen worden opgezet door Richtlijn 2006/112/EG te wijzigen.
Duidelijke regels op basis van economische criteria beperken het conflictgehalte en scheppen zo een klimaat van rechtszekerheid waarin de administratieve lasten om, eventueel met meerdere lidstaten, overeenstemming te bereiken over de uitlegging en de toepassing van de regels, aanzienlijk worden verminderd.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld(e) instrument(en): richtlijn.
Andere instrumenten zouden om de volgende reden(en) ongeschikt zijn:
De bestaande Richtlijn 2006/112/EG van de Raad kan slechts met een andere richtlijn worden gewijzigd.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.
Vereenvoudiging
Het voorstel voorziet in vereenvoudiging van wetgeving.
Deze vereenvoudiging behelst het volgende:
- de toepassing van de btw-vrijstelling wordt afhankelijk gesteld van objectieve economische criteria waardoor de vrijstelling beter kan worden beheerd;
- er wordt verduidelijkt dat de vrijstelling geldt voor iedere component van een verzekerings- of financiële dienst die een afzonderlijk geheel vormt en het kenmerkende en essentiële karakter van de vrijgestelde dienst in kwestie heeft, waardoor er minder aanleiding tot geschillen is;
- voor verzekerings- en financiële diensten wordt het gemeenschappelijke geharmoniseerde begrip 'bemiddeling' ingevoerd, waardoor voor verzekeringen en financiële diensten dezelfde beginselen gelden.
Transponeringstabel
De lidstaten moeten de Commissie de tekst van de nationale bepalingen tot omzetting van de richtlijn meedelen, alsmede een transponeringstabel ter weergave van het verband tussen die bepalingen en deze richtlijn.