Toelichting bij COM(2007)746 - Maatregelen ter uitvoering van de btw-richtlijn wat betreft de behandeling van verzekerings- en financiële diensten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2007)746 - Maatregelen ter uitvoering van de btw-richtlijn wat betreft de behandeling van verzekerings- en financiële diensten. |
|---|---|
| bron | COM(2007)746   |
| datum | 28-11-2007 |
Motivering en doel van het voorstel
Dit voorstel voor een verordening bevat bepalingen ter uitvoering van artikel 135, lid 1, onder a) tot en met g), en artikel 135 bis van Richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde. Deze bepalingen verduidelijken de btw-vrijstellingsregels voor verzekerings- en financiële diensten, teneinde meer uniformiteit in de toepassing van de btw-vrijstelling te bewerkstelligen, meer rechtszekerheid te creëren en de administratieve lasten van marktdeelnemers en overheden te verminderen. Dit voorstel behelst het volgende:
- de toepassing van de btw-vrijstelling wordt afhankelijk gesteld van objectieve economische criteria;
- er wordt verduidelijkt dat de vrijstelling geldt voor iedere component van een verzekerings- of financiële dienst die een afzonderlijk geheel vormt en het kenmerkende en essentiële karakter van de vrijgestelde dienst in kwestie heeft;
- voor verzekerings- en financiële diensten wordt het gemeenschappelijke geharmoniseerde begrip 'bemiddeling' ingevoerd.
Met dit voorstel wordt beoogd nadere invulling te geven aan deze punten om zo de rechtszekerheid te verhogen en de administratieve lasten van markdeelnemers en overheden te verminderen. Te dien einde worden het begrip 'bemiddeling' en de voorwaarden die zijn vastgelegd in artikel 135, lid 1, onder a) tot en met g), artikel 135, lid 1 bis, en artikel 135 bis van Richtlijn 2006/112/EG, in specifieke economische scenario's geplaatst. Dit resulteert in niet-uitputtende opsommingen van gevallen ten aanzien waarvan in de richtlijn is bepaald dat zij ofwel onder de btw-vrijstelling voor verzekerings- en financiële diensten vallen ofwel van deze vrijstelling zijn uitgesloten. Om een voorbeeld te geven: in artikel 2 van de verordening is bepaald dat 'verzekering en herverzekering' betrekking heeft op levensverzekeringen, ongeacht of het individuele of collectieve levenspolissen betreft, en op verzekerde pensioenen en lijfrenten voor zover de verzekering, het pensioen of de lijfrente het sterfte- of langlevenrisico dekt. Op die manier voorkomt de verordening potentiële geschillen, aangezien ze in vele gevallen een duidelijke oplossing biedt. Zo wordt de rechtszekerheid verhoogd.
De verordening zal ook rechtstreeks toepasselijk zijn in elke lidstaat en de administratieve lasten van marktdeelnemers en belastingautoriteiten aanzienlijk helpen verminderen. In vele gevallen moesten de marktdeelnemers immers fiscaal advies inwinnen bij onafhankelijke consultants en vaak dienden zij in omslachtige en langdurige onderhandelingen met nationale ministeries van Financiën na te gaan of een specifieke dienst al dan niet onder de btw-vrijstelling viel. Ook de lokale belastingdiensten kampten met hoge administratieve lasten omdat zij met de nationale ministeries van Financiën moesten afstemmen welke gedragslijn zij in specifieke gevallen dienden te volgen. In de gevallen die in de verordening duidelijk zijn geregeld, zullen marktdeelnemers en overheden de btw-vrijstelling voor verzekerings- en financiële diensten juist kunnen toepassen zonder dat deze lasten op hen drukken.
Ten aanzien van bemiddeling bij verzekerings- en financiële diensten kan het voorstel slechts in een beperkt aantal gevallen een duidelijke oplossing bieden. Dit is te wijten aan het feit dat het begrip 'bemiddeling' en de invulling die eraan wordt gegeven, nog altijd sterk is verweven met het nationale burgerlijke recht en daardoor sterk varieert. Om ook voor deze diensten meer rechtszekerheid te creëren, voorziet de verordening in objectieve criteria die moeten worden toegepast wanneer wordt geëvalueerd of een dienst een afzonderlijke daad van bemiddeling vormt.
In de verordening is aangesloten bij de toepasselijke jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie, zodat rekening is gehouden met algemeen aanvaarde beginselen voor de identificatie van relevante kenmerken van verzekerings- en financiële diensten.
Algemene context
De definities van de vrijgestelde verzekerings- en financiële diensten zijn achterhaald en hebben geleid tot een verschillende uitlegging en toepassing door de lidstaten. De stakeholders worden geconfronteerd met een uiterst complexe juridische situatie met uiteenlopende administratieve praktijken, wat voor rechtsonzekerheid bij marktdeelnemers en belastingautoriteiten zorgt. Deze rechtsonzekerheid heeft geresulteerd in een groeiend aantal rechtszaken en hogere administratieve lasten voor marktdeelnemers en belastingdiensten in verband met de toepassing van de vrijstellingen. Daarom moeten de btw-vrijstellingsregels voor verzekerings- en financiële diensten worden verduidelijkt, teneinde meer rechts¬zekerheid te creëren en de administratieve lasten van marktdeelnemers en belastingdiensten te verminderen. Dezelfde conclusie werd getrokken in een openbare raadpleging van de stakeholders in 2006 en in een in opdracht van de Commissie verrichte onafhankelijke studie ("Study to increase the Understanding of the Economic Effects of the VAT Exemption for Financial and Insurance Services").
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Artikel 135, lid 1, onder a) tot en met g), artikel 135, lid 1 bis, en artikel 135 bis van Richtlijn 2006/112/EG van de Raad; met het voorliggende ontwerpvoorstel voor een verordening op basis van artikel 397 worden evenwel voor het eerst uitvoeringsbepalingen vastgesteld voor de toepassing van de btw-vrijstelling voor verzekerings- en financiële diensten.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de EU
Waar dit mogelijk was, is met de nieuwe definities nauwer aansluiting gezocht bij de regelgeving van de interne markt (bv. beleggingsfondsen, ratings, derivaten).
Dit voorstel maakt deel uit van de strategie van de Commissie voor de vereenvoudiging van de regelgeving (maatregel 66 van COM(2006) 690). De vereenvoudigingen komen zowel de marktdeelnemers als de belastingautoriteiten van de lidstaten ten goede. De 'winst' kan evenwel niet in cijfers worden uitgedrukt.
Het voorstel verhoogt de rechtszekerheid en vermindert de administratieve lasten van marktdeelnemers en nationale belastingautoriteiten. Aangezien de kostengevolgen positief zijn, zouden er ook geen negatieve gevolgen mogen zijn voor de prijs van verzekerings- en financiële diensten voor de eindverbruiker.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
Op het Fiscalis-seminar in december 2004 in Dublin zijn de verschillende knelpunten voor de marktdeelnemers geanalyseerd, met name het fenomeen van de outsourcing, en hebben zowel de marktdeelnemers als de lidstaten de conclusie getrokken dat een wetgevingsinitiatief van de diensten van de Commissie noodzakelijk is.
In het vervolg op dit seminar heeft de Commissie een onafhankelijk deskundige een studie laten verrichten om meer inzicht te verwerven in de economische gevolgen van de btw-vrijstelling voor financiële en verzekeringsdiensten, en heeft zij intern en met de lidstaten bilateraal overleg gevoerd, wat heeft geresulteerd in de opstelling van een overzicht van de fundamentele problemen die in kaart waren gebracht en de mogelijke technische oplossingen. Deze problemen zijn besproken met de stakeholders en de lidstaten op de belastingconferentie van mei 2006 in Brussel.
In maart 2007 heeft een tweede Fiscalis-seminar plaatsgevonden met als doel de betrokken ambtenaren van de nationale belastingdiensten vertrouwd te maken met het beleid dat de wijzigingen in het regelgevingskader stuurt en met de economische factoren die de grensoverschrijdende financiële integratie voortstuwen. Ook problemen in verband met de praktische uitvoering van de huidige wetgeving zijn aan bod gekomen.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
Alle reacties bevestigden dat de rechtsonzekerheid en de daaruit voortvloeiende administratieve lasten het grootste probleem waren dat als eerste moet worden aangepakt. Het voorstel voor een verordening komt hier volledig aan tegemoet.
Van 9 mei 2006 tot 9 juni 2006 heeft via het internet een openbare raadpleging plaatsgevonden. De Commissie heeft 82 reacties ontvangen. De resultaten zijn beschikbaar opec.europa.eu/taxation_customs/common
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Betrokken wetenschaps- en kennisgebieden
Studie om meer inzicht te verwerven in de economische gevolgen van de btw-vrijstelling voor financiële en verzekeringsdiensten (opdracht Taxud/2005/AO-006).
Gebruikte methode
Onafhankelijke externe studie
Belangrijkste geraadpleegde organisaties en deskundigen
Price Waterhouse Coopers
Samenvatting van de ontvangen en gebruikte adviezen
Er zijn geen mogelijk ernstige risico's met onomkeerbare gevolgen genoemd.
De conclusies van de studie, de eigen analyse van de Commissie en de reacties van de stakeholders bij de openbare raadpleging waren grotendeels gelijkluidend, waardoor de Commissie de noodzakelijke prioriteiten kon vastleggen en zich op de meest passende oplossingen kon concentreren. Het voorstel voor een verordening sluit aan bij deze prioriteiten.
Wijze waarop het deskundigenadvies beschikbaar is gemaakt voor het publiek
ec.europa.eu/taxation_customs/common/publications
Effectbeoordeling
De onderzochte mogelijkheden zijn uitvoerig beschreven in de effectbeoordeling.
Heffing tegen nultarief (blz. 31), uitbreiding van het toepassingsgebied van vrijgestelde diensten (blz. 32), uniforme beperkte aftrek van voorbelasting (blz. 33), mogelijkheid om voor belastingheffing te kiezen (blz. 34), grensoverschrijdende btw-entiteiten (blz. 37), juridische eenheden en grensoverschrijdende transacties (blz. 37), btw-samenwerkingsverbanden (blz. 38), kostendelingsregelingen (blz. 41), verlaagd btw-tarief voor ingekochte diensten (blz. 44), en andere mogelijkheden (blz. 44).
De Commissie heeft een effectbeoordeling volgens het werkprogramma verricht (rapport in Taxud-document 15570).
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
Dit voorstel omvat twee maatregelen:
- opsommingen van gevallen die onder de btw-vrijstelling voor verzekerings- en financiële diensten vallen dan wel van de vrijstelling zijn uitgesloten;
- specificering van objectieve criteria die moeten worden toegepast wanneer wordt geëvalueerd of een dienst een afzonderlijke daad van bemiddeling vormt.
Rechtsgrondslag
Artikel 397 van Richtlijn 2006/112/EG van de Raad.
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap vallen.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende redenen niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt.
Het voorstel is om de volgende redenen in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
De btw-vrijstellingsregels voor verzekerings- en financiële diensten zijn al in communautaire wetgeving vastgelegd, meer bepaald in artikel 135 van Richtlijn 2006/112/EG. Overeenkomstig artikel 397 van die richtlijn is een initiatief van de communautaire wetgever vereist om uitvoeringsbepalingen vast te stellen.
De lidstaten kunnen zelf geen nieuwe nationale regels aannemen die indruisen tegen de bestaande communautaire wetgeving.
Met maatregelen uitsluitend op het niveau van de lidstaten is het onmogelijk tot een geharmoniseerde uitlegging en toepassing van de definities van de vrijgestelde verzekerings- en financiële diensten te komen. De uiteenlopende toepassing door de lidstaten is de oorzaak van de problemen waarmee de marktdeelnemers te kampen hebben.
De lidstaten kunnen zelf het Gemeenschapsrecht niet wijzigen. Het groeiende aantal rechtszaken tussen de belastingautoriteiten van de lidstaten en de marktdeelnemers heeft de administratieve lasten bij deze autoriteiten al fors verhoogd en ook hun budgettaire zekerheid ten dele in het gedrang gebracht. Onder deze omstandigheden zouden individuele nationale maatregelen kunnen leiden tot een neerwaartse spiraal naar een klimaat van oneerlijke belastingconcurrentie.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende reden(en) beter door een optreden van de Gemeenschap worden verwezenlijkt.
De voorstellen zijn opgenomen in een ontwerpverordening. Aan de definitie van vrijgestelde verzekerings- en financiële diensten kan slechts één juiste uitlegging worden gegeven, die in de hele Gemeenschap van toepassing moet zijn. Dit doel kan alleen worden verwezenlijkt door de invoering van uitvoeringsbepalingen voor de artikelen 135 en 135 bis in het nieuwe richtlijnvoorstel dat samen met dit voorstel wordt voorgelegd en tot wijziging van de vroegere definities in Richtlijn 2006/112/EG strekt.
De diensten van de Commissie, de stakeholders, de lidstaten en onafhankelijke deskundigen zijn het erover eens dat de doelstellingen alleen met communautaire wetgeving kunnen worden verwezenlijkt.
De bovenstaande motivering behoeft geen nadere toelichting en maakt duidelijk dat het voorstel beperkt blijft tot wat de lidstaten zelf niet voldoende kunnen realiseren en dus beter door de communautaire wetgever kan worden geregeld.
De voorstellen zijn opgenomen in een ontwerpverordening. Aan de definitie van vrijgestelde verzekerings- en financiële diensten kan slechts één juiste uitlegging worden gegeven, die in de hele Gemeenschap van toepassing moet zijn. Dit doel kan alleen worden verwezenlijkt door de vroegere definities in Richtlijn 2006/112/EG te wijzigen en tegelijkertijd voldoende duidelijke uitvoeringsbepalingen in te voeren.
Duidelijke definities en economische criteria beperken het conflictgehalte en scheppen zo een klimaat van rechtszekerheid waarin de administratieve lasten om, eventueel met meerdere lidstaten, overeenstemming te bereiken over de toepassing van de definities aanzienlijk worden verminderd.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende reden(en) in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
In het complexe fiscale kader voor verzekerings- en financiële diensten kan er slechts één juiste uitlegging van de vrijstelling voor verzekerings- en financiële diensten bestaan die in de hele Gemeenschap van toepassing is. Dit doel kan alleen worden verwezenlijkt door de invoering van de voorgestelde uitvoeringsbepalingen, omdat daarin duidelijke gevallen worden omschreven van diensten die onder de btw-vrijstelling voor verzekerings- en financiële diensten vallen en van diensten die van de vrijstelling zijn uitgesloten.
Het aantal rechtszaken, met name prejudiciële procedures bij het Europese Hof van Justitie, is de afgelopen tien jaar aanzienlijk toegenomen. Het merendeel van deze zaken had betrekking op de uiteenlopende toepassing van de definities van de vrijgestelde verzekerings- en financiële diensten. Duidelijke definities en economische criteria beperken het conflictgehalte en scheppen zo een klimaat van rechtszekerheid waarin de administratieve lasten om, eventueel met meerdere lidstaten, overeenstemming te bereiken over de toepassing van de regels aanzienlijk worden verminderd.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld instrument: verordening.
Andere instrumenten zouden om de volgende reden(en) ongeschikt zijn:
Een verordening is rechtstreeks toepasselijk waardoor de marktdeelnemers niet langer juridische duidelijkheid over de toepassing van de vrijstelling hoeven te zoeken bij de ministeries van Financiën van verschillende lidstaten. Wanneer het geval in de verordening is geregeld, kan de passende btw-behandeling rechtstreeks door de lokale belastingdiensten worden toegepast.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.
Vereenvoudiging
Het voorstel voorziet in vereenvoudiging van wetgeving, vereenvoudiging van administratieve procedures voor overheidsinstanties (EU of nationaal) en vereenvoudiging van administratieve procedures voor private partijen.
De verordening zal rechtstreeks toepasselijk zijn in elke lidstaat en vergemakkelijkt de toepassing van de btw-vrijstelling voor verzekerings- en financiële diensten door gevallen op te sommen die onder de vrijstelling vallen dan wel van de vrijstelling zijn uitgesloten.
De lokale belastingdiensten kampen met hoge administratieve lasten omdat zij met de nationale ministeries van Financiën moeten afstemmen welke gedragslijn zij in specifieke gevallen dienen te volgen. Ook de ministeries van Financiën moeten voor deze afstemming aanzienlijke middelen inzetten. In vele gevallen biedt de verordening een duidelijke oplossing en zullen de autoriteiten de btw-vrijstelling voor verzekerings- en financiële diensten juist kunnen toepassen zonder dat deze lasten op hen drukken.
In vele gevallen moesten de marktdeelnemers fiscaal advies inwinnen bij onafhankelijke consultants en vaak dienden zij in omslachtige en langdurige onderhandelingen met nationale ministeries van Financiën na te gaan of een specifieke dienst al dan niet onder de btw-vrijstelling viel. In vele gevallen biedt de verordening een duidelijke oplossing en zullen de marktdeelnemers de btw-vrijstelling voor verzekerings- en financiële diensten juist kunnen toepassen zonder dat deze lasten op hen drukken.