Toelichting bij COM(2008)402 - Vrijwillige deelneming van organisaties aan een gemeenschappelijk milieubeheer- en milieuauditsysteem (EMAS) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2008)402 - Vrijwillige deelneming van organisaties aan een gemeenschappelijk milieubeheer- en milieuauditsysteem (EMAS). |
|---|---|
| bron | COM(2008)402   |
| datum | 02-07-2008 |
110
Motivering en doel van het voorstel
Het communautair milieubeheer- en milieuauditsysteem (hierna ‘EMAS’ genoemd) is oorspronkelijk ingesteld in 1993 [1] en is in 2001 herzien bij Verordening (EG) nr. 761/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 19 maart 2001 inzake de vrijwillige deelneming van organisaties aan een communautair milieubeheer- en milieuauditsysteem (EMAS) [2], die momenteel van kracht is.
Doel van dit voorstel is het systeem te versterken door de doeltreffendheid ervan te vergroten en het aantrekkelijker te maken voor organisaties, teneinde ervoor te zorgen dat:
· meer organisaties het systeem toepassen [3],
· EMAS wordt erkend als maatgevend milieubeheersysteem,
· organisaties die andere milieubeheersystemen toepassen, in staat worden gesteld hun systeem tot EMAS op te waarderen,
· effecten tot stand worden gebracht die verder reiken dan de het kader van EMAS geregistreerde organisaties, door van die organisaties te verlangen dat zij milieuoverwegingen een rol laten spelen bij de keuze van hun leveranciers van goederen en diensten.
De voorgestelde veranderingen zijn hoofdzakelijk inhoudelijk van aard en zijn vooral gericht op de behoeften van kleine organisaties (kmo’s en kleine overheidsinstanties), de institutionele regelingen en de koppelingen met andere communautaire beleidsinstrumenten.
120
Algemene context
Krachtens artikel 15 van de EMAS-verordening is de Commissie ertoe gehouden EMAS in het licht van de opgedane ervaring te evalueren en het Europees Parlement en de Raad passende wijzigingen voor te stellen.
Het is in die context dat in 2005 een grootschalig evaluatieonderzoek van de EMAS-regeling is uitgevoerd. Dit evaluatieonderzoek heeft, in combinatie met bijdragen van de diverse belanghebbende partijen, de sterke en zwakke punten van het systeem aan het licht gebracht en heeft geresulteerd in voorstellen om de doeltreffendheid van de verordening te verbeteren.
130
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Verordening (EG) nr. 761/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 19 maart 2001 inzake de vrijwillige deelneming van organisaties aan een communautair milieubeheer- en milieuauditsysteem (EMAS).
140
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de EU
De herziening van EMAS is een onderdeel van het pakket maatregelen dat de mededeling van de Commissie over een actieplan voor duurzame consumptie en productie vergezelt, die in juni/juli 2008 zal worden aangenomen. Dat actieplan beoogt een fundamentele bijsturing van het gedragspatroon van consumenten en producenten ten gunste van betere producten, schonere en zuinigere productie en slimmere consumptie. Naast de herziening van EMAS omvat het maatregelenpakket ook een herziening van de milieukeurverordening en een mededeling over overheidsopdrachten voor een beter milieu.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
211
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
De diensten van de Commissie houden permanent contact met vertegenwoordigers van de lidstaten en met de verschillende bij het EMAS-proces betrokken partijen teneinde de praktische toepassing van de regeling van nabij te kunnen volgen.
De instanties van de lidstaten die de EMAS-regeling beheren (de bevoegde instanties en erkenningsinstanties) hebben een aantal vergaderingen van belanghebbenden en seminars over de toekomst van EMAS georganiseerd en aanbevelingen voor de herziening van EMAS geformuleerd.
De lidstaten, vertegenwoordigd in het comité ex artikel 14 van de EMAS-verordening, zijn in elk stadium van het herzieningsproces geraadpleegd en hebben hun bijdrage geleverd tot de herziening [4].
De Commissie heeft vier werkgroepvergaderingen [5] en een herzieningsworkshop [6] georganiseerd met een aantal EMAS-deskundigen (EMAS-verificateurs, consultants, erkenningsinstanties en bevoegde instanties).
De Commissie heeft een aantal lidstaten bezocht om adviezen over de herziening van de verordening in te winnen. Bij die gelegenheid hebben de lidstaten en andere belanghebbende partijen hun visie op de toekomst van de regeling uiteengezet.
Door een consortium van consultants is ten behoeve van DG Milieu een grootschalig evaluatieonderzoek over EMAS en de milieukeur uitgevoerd (het EVER-onderzoek). Daarbij is gepeild naar het beeld dat Europese organisaties qua motieven, succesfactoren en voordelen van EMAS hebben, en zijn aanbevelingen voor de herziening van de regeling geformuleerd. De bevindingen zijn gepresenteerd, besproken en nader uitgewerkt tijdens twee in september 2005 gehouden workshops, waaraan is deelgenomen door deskundigen, instellingen, bedrijven, mensen uit de praktijk en ngo's.
Het REMAS-project, een driejarig project dat via het communautaire instrument LIFE (Milieu) is gefinancierd en door het Environment Agency, het Scottish Environment Protection Agency en het Institute of Environmental Management and Assessment in het Verenigd Koninkrijk en het Environmental Protection Agency in Ierland is uitgevoerd, is in mei 2006 afgerond. In het kader van dat project is via een gedetailleerde statistische analyse de invloed bepaald van verschillende types milieubeheersystemen op de milieubeheeractiviteiten op een locatie, alsook het uiteindelijke effect daarvan op de naleving van de wettelijke voorschriften en de prestaties in vergelijking met de beste beschikbare technieken.
212
Samenvatting van de reacties en de manier waarop daarmee rekening is gehouden
Het EVER-onderzoek bracht aan het licht dat EMAS wordt gezien als een manier om de zorg voor het milieu in het collectieve waardesysteem van een organisatie te integreren en het bedrijfsimago te verbeteren. EMAS wordt niet louter gezien als een systeem om de aan afvalverwijdering, energieverbruik enz. verbonden kosten te drukken, maar ook als een signaal van milieuvriendelijkheid.
Milieuverbeteringen, een versterkt imago en kostenbesparingen worden als de veruit belangrijkste voordelen van de deelneming aan EMAS aangemerkt. Hoewel bijna de helft van de respondenten in het EVER-onderzoek van mening was dat de voordelen van EMAS niet helemaal opwegen tegen de financiële kosten, beschouwde meer dan twee derde EMAS als succesvol wanneer zowel de niet-financiële als de financiële kosten en baten in aanmerking worden genomen.
Het REMAS-project toonde aan dat de toepassing van een erkend en gecertificeerd milieubeheersysteem de milieubeheeractiviteiten op een locatie ten goede komt en dat er aanwijzingen zijn dat het milieubeheer in zijn totaliteit beter is bij EMAS dan bij andere systemen [7].
Anderzijds komt uit de studies naar voren dat het volledige penetratiepotentieel van EMAS nog niet is gerealiseerd. De aan EMAS verbonden kosten, de relatieve vrijblijvendheid en de bureaucratische rompslomp werden door de respondenten in het EVER-onderzoek genoemd als de drie belangrijkste redenen om EMAS niet in te voeren. Hoewel het aantal EMAS-registraties gestaag blijft toenemen (momenteel zijn in de Gemeenschap al meer dan 5000 organisaties geregistreerd), gaat het nog steeds maar om een zeer kleine fractie van het aantal organisaties dat van EMAS gebruik zou kunnen maken.
Deze conclusies werden door de meeste geraadpleegde belanghebbenden onderschreven. Daarmee is door de diensten van de Commissie dan ook rekening gehouden bij het onderzoek van de verschillende herzieningsopties voor EMAS en het nemen van een besluit over de richting die met het systeem moet worden ingeslagen en de veranderingen die in de huidige EMAS-verordening moeten worden aangebracht.
213
Van 22.12.2006 tot 26.2.2007 heeft via het internet een openbare raadpleging plaatsgevonden. De Commissie heeft 214 reacties ontvangen.
230
Effectbeoordeling
De Commissie heeft een effectbeoordeling uitgevoerd zoals opgenomen in het werkprogramma, en drie grote opties in overweging genomen:
· voortzetting van de huidige aanpak;
· geleidelijke uitdoving van de regeling; en
· grondige wijziging van de verordening.
De optie waarbij de huidige aanpak wordt gehandhaafd, biedt het voordeel van de stabiliteit. De enige veranderingen die dan zouden worden overwogen, zijn van administratieve en/of institutionele aard; zij zouden geen andere bedoeling hebben dan de huidige regeling vlotter te laten functioneren. Deze optie zou echter maar weinig verhelpen aan de zwakke punten van het systeem en geen kansen bieden voor substantiële verbeteringen. Het totale effect ervan zou gering zijn, wat de geloofwaardigheid van de operatie niet ten goede zou komen. De zichtbaarheid van EMAS zou niet toenemen en de ongelijke penetratie in de lidstaten zou waarschijnlijk blijven bestaan.
In het scenario van de geleidelijke uitdoving van het systeem zouden financiële en personele middelen worden vrijgemaakt. Aan die optie zijn echter negatieve economische en milieueffecten verbonden. Uit het beleidsinstrumentarium van de Gemeenschap zou zo een op vrijwillige deelneming gebaseerd instrument verdwijnen. In de tussentijdse evaluatie van het zesde Milieuactieprogramma van de Gemeenschap [8] wordt over de vrijwillige instrumenten echter gezegd dat zij grote mogelijkheden hebben maar niet volledig zijn ontwikkeld, en wordt de Commissie juist opgeroepen deze regelingen te herzien om ze meer ingang te doen vinden en de administratieve belasting bij het beheer ervan te verminderen.
De optie waarbij de verordening grondig wordt herzien zou de zichtbaarheid, de relevantie en de politieke portee van EMAS vergroten, wat tot een aanzienlijk grotere participatie kan leiden. Daardoor zou de Gemeenschap zowel direct als indirect betere en meer doelgerichte milieuresultaten kunnen boeken. Het zou ook de milieusituatie van de deelnemende organisaties verbeteren en de administratieve lasten van het milieubeheer voor hen verminderen. Sommige van de voorgestelde veranderingen vereisen bepaalde initiële investeringen en het nemen van stimuleringsmaatregelen om organisaties tot EMAS-deelneming aan te sporen.
Hoe groot de toename van de penetratie van EMAS precies zal zijn, valt niet te voorspellen omdat kwantitatieve gegevens over de kosten en effecten van de verschillende maatregelen ontbreken en omdat een aantal mogelijkheden onderling gerelateerd dan wel marktafhankelijk zijn. Streefdoel is wel dat 10 jaar na de inwerkingtreding van deze verordening evenveel organisaties of locaties over een EMAS-registratie beschikken als er thans gecertificeerd zijn overeenkomstig ISO-norm 14001:2004 voor milieubeheersystemen (35 000). Een tussentijdse doelstelling bestaat erin dat het aantal locaties met een EMAS-registratie 5 jaar na de inwerkingtreding van deze verordening een peil bereikt dat overeenstemt met het gemiddelde van de drie lidstaten die in 2007 het hoogste aantal geregistreerde locaties per miljoen inwoners hadden; dat komt neer op 23 000 locaties met een EMAS-registratie [9].
305
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
Doel is de herziening van EMAS, zoals voorgeschreven bij artikel 15 van de EMAS-verordening, teneinde de continue verbetering van de milieuprestaties van alle organisaties optimaal te stimuleren.
Met het oog daarop wordt de herziening van de EMAS-verordening toegespitst op een aanscherping van de politieke portee van de regeling en zodoende op een fikse toename van het aantal organisaties dat EMAS toepast. De voorgestelde fundamentele veranderingen zijn hoofdzakelijk inhoudelijk van aard en vooral gericht op de behoeften van kleine organisaties (kmo’s en kleine overheidsinstanties), de institutionele regelingen en de koppelingen met andere communautaire beleidsinstrumenten, inzonderheid de 'overheidsopdrachten voor een beter milieu'.
310
Rechtsgrondslag
Deze verordening is ingegeven door milieubeleidsoverwegingen als vervat in artikel 175 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, dat reeds de rechtsgrondslag vormde voor Verordening (EG) nr. 761/2001.
320
Subsidiariteit en evenredigheid
Om één enkel geloofwaardig systeem op te zetten en het ontstaan van een veelheid van nationale systemen te vermijden, is het noodzakelijk dat de EMAS-regeling op Gemeenschapsniveau wordt vastgesteld. Dit voorstel verandert niets aan de bestaande situatie wat betreft de interne markt. Het neemt ook het subsidiariteitsbeginsel in acht doordat de technische uitvoering van de verordening aan de lidstaten wordt toevertrouwd via de werking van de bevoegde instanties en erkenningsinstanties. De doeltreffendheid van het systeem als bijdrage tot betere milieuprestaties van organisaties is dus gegarandeerd, terwijl de maatregelen die op toereikende wijze op nationaal niveau kunnen worden uitgevoerd, aan de lidstaten worden overgelaten.
Keuze van instrumenten
341
Het voorgestelde instrument is een verordening omdat alleen een verordening voldoende garanties biedt voor toereikende harmonisatie van de regels en procedures inzake registratie, verificatie en erkenning die de kern uitmaken van EMAS.
401
De financiële bijdrage van de Gemeenschap is over het geheel genomen beperkt. De jaarlijks vereiste financiële middelen ten laste van de EU-begroting worden geraamd op 1,5 miljoen euro. Zij zijn hoofdzakelijk bestemd voor het opstellen van referentiedocumenten voor specifieke sectoren, de intercollegiale toetsing van de erkenningsinstanties en bevoegde instanties alsmede informatie en communicatie. Tot 2013 zullen deze kosten worden gedragen door het financieringsinstrument LIFE+ [10].
510
Vereenvoudiging
511
Het voorstel vereenvoudigt de wetgeving door een nieuwe redactie van de tekst van de huidige verordening en de integratie daarin van nuttige elementen van diverse richtsnoeren.
Het voorstel vereenvoudigt de administratieve procedures voor de organisaties, onder meer dankzij de volgende elementen:
· Er worden prikkels geboden voor een verdere verlichting van de regelgevings- en administratieve formaliteiten. Dat gebeurt door de invoering van elementen die synergieën en betere operationele koppelingen mogelijk maken tussen EMAS en andere EU-wetgeving en instrumenten, waardoor de administratieve rompslomp voor organisaties met een EMAS-registratie wordt verminderd. Die versoepeling kan de vorm aannemen van regelgevingsverlichting (vervanging van wettelijke voorschriften zonder wijziging van de milieuwetgeving als zodanig) dan wel van deregulering (veranderingen in de wetgeving zelf).
· Er worden naast de bestaande registratie van individuele organisaties twee nieuwe elementen ingevoerd, namelijk de registratie van clusters van organisaties en de mogelijkheid tot collectieve registratie, die directe kostenbesparingen opleveren en deelneming aan EMAS aantrekkelijker maken.
· De lidstaten worden aangespoord om de verbanden en de complementariteit tussen EMAS en andere milieubeheersystemen te verduidelijken, zodat registratie bij of deelneming aan nationale milieubeheersystemen in aanmerking kan worden genomen wanneer een organisatie een EMAS-registratie aanvraagt en omgekeerd.
Het voorstel komt dus tegemoet aan de doelstellingen van het initiatief “Vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving” dat tot stand is gekomen in samenhang met de vernieuwde strategie van Lissabon. Die is erop gericht de bestaande regelgeving te vereenvoudigen en te verbeteren, nieuwe regelgeving beter te ontwerpen en terzelfder tijd de naleving en de doeltreffendheid van de regels aan te scherpen en de administratieve lasten te verlichten.
Het voorstel is in het wetgevings- en werkprogramma van de Commissie opgenomen onder referentienummer 2006/ENV/053. De Commissie komt hiermee de verbintenis na die zij in haar lopend programma is aangegaan [11].
520
Intrekking van bestaande wetgeving
De vaststelling van het voorstel heeft de intrekking van bestaande wetgeving tot gevolg.
5.3. Toetsings-/herzienings-/uitdovingsclausule
531
Het voorstel bevat een toetsingsclausule.
560
Europese Economische Ruimte
De voorgestelde maatregel betreft een onderwerp dat onder de EER-overeenkomst valt en moet daarom worden uitgebreid tot de Europese Economische Ruimte.
570
Het voorstel nader bekeken
De operationele regeling inzake EMAS en de algemene deelnemingsvoorwaarden blijven in wezen dezelfde als onder de vigerende verordening: organisaties kunnen aan EMAS deelnemen mits zij een milieubeleid ontwikkelen, een milieuanalyse uitvoeren, een milieubeheersysteem opzetten, een interne milieuaudit uitvoeren en een milieuverklaring opstellen. Zodra deze milieuverklaring door een onafhankelijke milieuverificateur is geverifieerd en gevalideerd, kan de organisatie bij een bevoegde instantie een registratieaanvraag indienen. Om geregistreerd te kunnen blijven, moet de organisatie geregeld verslag uitbrengen over de verbetering van haar milieuprestaties en het bewijs leveren dat zij de toepasselijke wettelijke milieuvoorschriften naleeft.
De belangrijkste wijzigingen zijn erop gericht om:
– ervoor te zorgen dat EMAS een uitmuntend milieubeheersysteem is dat belanghebbende derden en nationale handhavingsautoriteiten de garantie biedt dat organisaties met een EMAS-registratie alle relevante milieuwetgeving naleven en hun milieuprestaties continu verbeteren; en
– EMAS aantrekkelijker wordt gemaakt voor deelnemende organisaties, en met name voor kleine organisaties (kmo’s en kleine overheidsinstanties), door het verlichten van de administratieve lasten en het vergroten van de zichtbaarheid van deelneming aan EMAS.
Deze wijzigingen betreffen:
– Het milieubeheersysteem. EMAS blijft gebaseerd op het milieubeheersysteem zoals vormgegeven in ISO-norm 14001, aangevuld met de volgende elementen:
– Versterkt nalevingsmechanisme. Een organisatie die de EMAS-registratie aanvraagt, moet vóór de eerste registratie aantonen dat zij de toepasselijke milieuwetgeving naleeft. Overleg tussen de organisatie en de nationale handhavingsautoriteiten wordt aangemoedigd. De verificateurs krijgen een grotere rol toebedeeld bij de controle op de naleving. De definitie van “niet-naleving” wordt verduidelijkt en de procedures van de bevoegde instanties inzake registratie en deregistratie wegens niet-naleving worden geharmoniseerd.
– Versterkte milieurapportage. Milieuprestatierapportage aan de hand van kernindicatoren van milieuprestaties is verplicht voor organisaties met een EMAS-registratie. Dergelijke indicatoren zijn vastgesteld voor de volgende milieuaspecten: energie-efficiëntie, efficiëntie van materiaal- en hulpbronnengebruik, afval, emissies en biodiversiteit/bodemgebruik.
– Richtsnoeren voor beste praktijken inzake milieubeheer. Ter ondersteuning van een beter geharmoniseerde toepassing van de beste praktijken inzake milieubeheer maakt de Commissie een begin met de opstelling van referentiedocumenten. Deze documenten hebben betrekking op specifieke sectoren en zijn toegespitst op de directe milieuaspecten van productieprocessen maar ook op indirecte aspecten zoals het ontwerp van producten en de milieueffecten van activiteiten in de toeleverings- en afzetketens.
Het gebruik van de referentiedocumenten is facultatief, maar aan EMAS deelnemende organisaties worden aangemoedigd om er gebruik van te maken bij het opzetten van hun milieubeheersysteem en de omschrijving van hun milieutaakstellingen. De verificateurs moeten deze documenten gebruiken als toetssteen voor doeltreffende milieubeheersystemen.
– De regels en procedures inzake erkenning en verificatie. Deze regels worden geharmoniseerd en gespecificeerd teneinde iets te doen aan de niet-uniforme toepassing ervan door de afzonderlijke lidstaten, die de geloofwaardigheid van het systeem ondermijnt. Verordening (EG) nr. xxxx/2008 van het Europees Parlement en de Raad van [……………. datum] tot vaststelling van de eisen inzake accreditatie en markttoezicht betreffende het in de handel brengen van producten organiseert de accreditatie (erkenning) op nationaal en Europees niveau. Die verordening benadrukt dat accreditatie gezien haar aard een taak van de overheid is en het hoogste niveau van overheidstoezicht vormt, en biedt het kader voor de erkenning van de bestaande organisatie European co-operation for Accreditation (EA), teneinde te zorgen voor een goed functionerend systeem van nauwgezette intercollegiale toetsing. Die verordening geeft het algemene kader voor de voltooiing van de bestaande wetgeving inzake accreditatie. Dit voorstel voor een herziene EMAS-verordening vult deze regels voor zover nodig aan, waarbij rekening wordt gehouden met de specificiteit van de op vrijwilligheid gebaseerde EMAS-regeling en indien passend specifiekere regels worden vastgesteld.
– Geografische werkingssfeer. Ook organisaties van buiten de Gemeenschap kunnen aan EMAS deelnemen. Een buiten de Gemeenschap gevestigde organisatie kan zich in een lidstaat laten registreren. Zij dient haar milieubeheersysteem te laten verifiëren en valideren door een verificateur die is erkend in de lidstaat waar de organisatie haar aanvraag tot registratie zal indienen.
– Maatregelen om de administratieve lasten te verlichten en deelneming aan EMAS te stimuleren:
– Vereenvoudiging van de procedure voor registratie van clusters van organisaties.
– Verlaging van de registratievergoeding voor kleine organisaties (kmo’s en kleine overheidsinstanties) [12] .
– De nationale overheden in de lidstaten zijn ertoe gehouden de gebieden in kaart te brengen waar de administratieve formaliteiten in samenhang met milieuregelgeving voor organisaties met een EMAS-registratie kunnen worden verlicht, bijv. via een langere geldigheidsduur van milieuvergunningen, enz. In de lidstaten wordt een proces van geregeld overleg tussen de voor EMAS bevoegde instanties en de regelgevingsautoriteiten op gang gebracht. De Commissie organiseert de uitwisseling van informatie daaromtrent.
– De nationale overheden moeten mogelijkheden onderzoeken en, voor zover passend en onverminderd de regels inzake staatssteun van het Verdrag, benutten om organisaties tot EMAS-registratie te stimuleren, zoals toegang tot financiering of fiscale prikkels in het kader van regelingen ter ondersteuning van de milieuprestaties van het bedrijfsleven.
– De regels voor het gebruik van het EMAS-logo worden vereenvoudigd en bestaande beperkingen worden opgeheven.
– Promotieactiviteiten voor EMAS. Deze omvatten de EMAS-prijs alsook informatiecampagnes op Gemeenschaps- en lidstaatniveau.