Toelichting bij COM(2009)28 - Wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen die voortvloeien uit belastingen, rechten en andere maatregelen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2009)28 - Wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen die voortvloeien uit belastingen, rechten en andere ... |
|---|---|
| bron | COM(2009)28   |
| datum | 02-02-2009 |
Motivering en doel van het voorstel
Bij Richtlijn 76/308/EEG van de Raad van 15 maart 1976, die nadien is gecodificeerd bij Richtlijn 2008/55/EG van de Raad van 26 mei 2008 betreffende de wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen die voortvloeien uit bepaalde bijdragen, rechten en belastingen, alsmede uit andere maatregelen, is voor het eerst een regeling voor wederzijdse bijstand bij invordering opgezet. Dit instrument blijkt evenwel niet meer te voldoen aan de eisen van de interne markt zoals die zich in de afgelopen 30 jaar heeft ontwikkeld. De rechtspraak van het Hof van Justitie heeft duidelijk gemaakt dat een efficiënte regeling voor samenwerking en invordering bij belastingzaken een van de hoekstenen van de interne markt is, omdat zij de lidstaten in staat stelt en stimuleert om een einde te maken aan discriminerende beschermende maatregelen die zij ten aanzien van grensoverschrijdende transacties hebben genomen uit vrees voor belastingontduiking en derving van belastinginkomsten. De lidstaten hebben bij herhaling te kennen gegeven dat de wettelijke maatregelen waarover zij uit hoofde van Richtlijn 76/308/EEG beschikken, tekortschieten (traag, asymmetrisch, gebrek aan coördinatie, intransparant). De tijd is dan ook gekomen om te voorzien in een verbeterde regeling voor invorderingsbijstand op de interne markt, die garant staat voor snelle, efficiënte en uniforme procedures voor invorderingsbijstand tussen de lidstaten.
Algemene context
De nationale invorderingsbepalingen reiken niet verder dan de landsgrenzen: de administratieve autoriteiten van een lidstaat kunnen buiten het eigen grondgebied niet zelf belastingen invorderen. Tegelijkertijd zijn personen en kapitaal veel mobieler geworden en maken fraudeurs handig gebruik van de territoriale grenzen waaraan de bevoegdheden van de autoriteiten zijn gebonden, door ervoor te zorgen dat zij onvermogend zijn in de landen waar ze belastingschulden hebben. Als gevolg van de bepalingen van het EG-Verdrag inzake het vrije verkeer kunnen de lidstaten moeilijk waarborgen eisen voor de betaling van de op hun grondgebied verschuldigde belastingen. Zij doen dan ook steeds vaker een beroep op invorderingsbijstand bij andere lidstaten (in 2003 ontvingen de lidstaten 3 355 verzoeken om bijstand; in 2007 was dat aantal al gestegen tot 11 794). Het totale bedrag dat daadwerkelijk wordt ingevorderd, beloopt evenwel slechts circa 5% van het totale bedrag waarvoor om bijstand bij invordering wordt gevraagd. Onder de huidige omstandigheden waarin de behoefte aan invorderingsbijstand steeds groter wordt terwijl de resultaten maar mager uitvallen, is het absoluut zaak de wijze waarop de wederzijdse bijstand bij invordering functioneert, ingrijpend te hervormen. Om de belastingambtenaren in staat te stellen het toegenomen aantal verzoeken te verwerken, moeten nieuwe regels worden vastgesteld die gemakkelijker zijn toe te passen, en moet het gebruik van de bijstandsinstrumenten in de praktijk worden bevorderd. Om de invorderingsratio te verhogen, moeten de voorwaarden voor bijstandsverzoeken worden gewijzigd en moet een systeem van spontane inlichtingenuitwisseling worden opgezet. Een dergelijke hervorming is met name belangrijk voor de strijd tegen de btw-fraude, die door haar omvang de normale concurrentieverhoudingen op de interne markt sterk verstoort en grote gevolgen heeft voor de begrotingen van de lidstaten en van de Gemeenschap. Richtlijn 2000/65/EG, die de lidstaten de mogelijkheid heeft ontnomen om de aanwijzing van een btw-vertegenwoordiger te eisen, en de toename van de btw-fraude, met name de zogenaamde carrouselfraude, hebben geleid tot een situatie waarin 57,50% van alle bijstandsverzoeken betrekking heeft op btw-schuldvorderingen (situatie in 2007). De voorgestelde uitbreiding van het toepassingsgebied van de nieuwe wetgeving – namelijk tot alle belastingen en rechten alsook schadevorderingen wegens verliezen ingevolge de niet-betaling van belastingen en rechten – vereist ook een nieuwe organisatie van de wederzijdse invorderingsbijstand tussen de lidstaten.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
De bestaande wetgeving is gebaseerd op Richtlijn 76/308/EEG van 15 maart 1976, die is gecodificeerd bij Richtlijn 2008/55/EG van 26 mei 2008 betreffende de wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen die voortvloeien uit bepaalde bijdragen, rechten en belastingen, alsmede uit andere maatregelen. Het toepassingsgebied van de bestaande wetgeving is beperkt. De bestaande wetgeving voorziet niet in uniforme executoriale en conservatoire titels. De actuele problemen met de erkenning en de vertaling van titels die zijn afgegeven door andere lidstaten, zijn in grote mate verantwoordelijk voor de inefficiency van de huidige bijstandsregels. Ook de strenge voorwaarden die krachtens de huidige bepalingen van toepassing zijn op de verzoeken om wederzijdse bijstand, hebben een negatief effect op de invorderingsresultaten.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de EU
Niet van toepassing.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
De lidstaten zijn geraadpleegd via een vragenlijst en vergaderingen van het invorderingscomité.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
De algemene opinie bij de lidstaten luidt dat de bestaande invorderingsbijstand verbeterd en versterkt moet worden. Er is voorgesteld om het toepassingsgebied van de EG-wetgeving uit te breiden zodat de belastingdiensten niet langer een beroep hoeven te doen op verschillende overeenkomsten, alsook om de gevallen waarin om bijstand kan worden verzocht, uit te breiden, en om het gebruik van de wederzijdse bijstand te vergemakkelijken. Deze voorstellen zijn overgenomen in dit voorstel.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Er behoefde geen beroep te worden gedaan op externe deskundigheid.
Effectbeoordeling
Er is voor dit voorstel geen effectbeoordeling verricht. Er is een wetsbesluit nodig om de problemen op te lossen die worden veroorzaakt door de territoriale beperking van de invorderingsbevoegdheid van de nationale autoriteiten. Er is ook overwogen om de bestaande richtlijn te wijzigen. Gelet op de omvang en de gevolgen van de voorgestelde hervorming werd dit evenwel niet passend geacht.
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
De Commissie doet een voorstel voor een nieuwe richtlijn van de Raad betreffende de wederzijdse bijstand inzake de invordering van belastingen, rechten en andere maatregelen. Het toepassingsgebied van de wederzijdse bijstand bij invordering moet worden uitgebreid tot andere belastingen en rechten dan wat nu al het geval is, omdat de niet-betaling van eender welke belastingen of rechten gevolgen heeft voor de goede werking van de interne markt. Het toepassingsgebied moet ook worden uitgebreid tot verplichte socialezekerheidsbijdragen. Er moeten uniforme executoriale en conservatoire titels worden vastgesteld om problemen te vermijden met de erkenning en de vertaling van titels van andere lidstaten. Om dezelfde reden is het ook dienstig om een standaardformulier vast te stellen voor de notificatie van documenten betreffende de schuldvorderingen in kwestie op het grondgebied van een andere lidstaat. Om inlichtingen te verkrijgen die relevant zijn voor de invordering, moeten nationale ambtenaren handelingsbevoegdheid hebben op het grondgebied van andere lidstaten, en er moet een systeem van spontane inlichtingenuitwisseling worden opgezet. De voorwaarden waaronder om bijstand kan worden verzocht, moeten worden versoepeld, althans in bepaalde gevallen, om de kansen op invordering te verbeteren. Ook de vaststelling van gemeenschappelijke verzoekformulieren moet de bijstand vergemakkelijken. Andere wijzigingen hebben eveneens tot doel de bijstand in de praktijk vlotter te laten verlopen en de toepassing van de wetgeving te vergemakkelijken.
Rechtsgrondslag
Artikelen 93 en 94 van het EG-Verdrag.
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap vallen.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende reden(en) niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende reden(en) niet voldoende door de lidstaten afzonderlijk worden verwezenlijkt: het opzetten van een efficiënte regeling voor invorderingsbijstand vereist de vaststelling van gemeenschappelijke regels en uniforme titels. Bovendien moet de strijd tegen belastingfraude, zoals in vele Commissiedocumenten wordt bevestigd, op EU-niveau worden gevoerd.
De wederzijdse invorderingsbijstand tussen autoriteiten kan ook geschieden op basis van bilaterale of multilaterale overeenkomsten. Bepalingen in die zin zijn doorgaans opgenomen in dubbelbelastingverdragen. De reikwijdte ervan is gewoonlijk evenwel beperkt tot inkomstenbelastingen, terwijl de invorderingsbijstand ook zou moeten gelden voor andere belastingen en rechten. Tot slot zijn individuele maatregelen van de lidstaten ontoereikend om de grensoverschrijdende belastingfraude te bestrijden.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende reden(en) beter door een optreden van de Gemeenschap worden verwezenlijkt.
Een optreden van de Gemeenschap zal effectiever zijn door de vaststelling van een geheel van bindende EU-regels die van toepassing zijn op alle vormen van belastingen en rechten. De taak van de autoriteiten zal gemakkelijker worden en de bijstand zal betere resultaten opleveren wanneer voor alle belastingen en rechten gebruik wordt gemaakt van dezelfde titels en formulieren, dezelfde voorwaarden en dezelfde werkwijzen inzake wederzijdse bijstand bij invordering.
De betrokken autoriteiten zullen verzoeken gemakkelijker en vlugger kunnen behandelen en relevante inlichtingen sneller kunnen uitwisselen. Zij zullen meer mogelijkheden hebben om over te gaan tot invordering of het nemen van conservatoire maatregelen.
De EG-wetgeving betreffende de wederzijdse bijstand bij invordering ziet op de verhouding tussen de nationale autoriteiten. Het voorstel doet evenwel niet af aan de bevoegdheid van de lidstaten om te bepalen welke executie- en conservatoire middelen in hun interne recht ter beschikking staan.
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende reden(en) in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
De vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake wederzijdse bijstand bij invordering voor alle vormen van belastingen is op zich al een enorme vereenvoudiging. De vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake de voorwaarden, de wijze van bijstandsverlening, het formaat van de vereiste titels voor invordering of het nemen van conservatoire maatregelen, en de verzoekformulieren is noodzakelijk om de administratieve praktijk van elke dag te vergemakkelijken. De lidstaten behouden alle verantwoordelijkheid voor de afhandeling van invorderings- en conservatoire maatregelen krachtens hun nationale wetgeving.
Het voorgestelde optreden zal geen extra financiële of administratieve lasten veroorzaken voor de Gemeenschap, nationale regeringen, regionale en lokale overheden, bedrijven en burgers; integendeel, het zou de beschikbare middelen moeten rationaliseren en de kosten verlagen.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld(e) instrument(en): richtlijn.
Andere instrumenten zouden om de volgende reden(en) ongeschikt zijn. Om een rechtsgrondslag te geven aan de wederzijdse invorderingsbijstand tussen de administratieve overheden van de verschillende lidstaten, is een wetsbesluit nodig. De voorgestelde richtlijn strekt ertoe de bestaande Richtlijn 2008/55/EG te vervangen. Nieuwe elementen, zoals de verplichting om bepaalde inlichtingen spontaan te verstrekken (art.
5), de mogelijkheid dat ambtenaren van de verzoekende lidstaat aanwezig zijn bij administratieve onderzoeken op het grondgebied van de aangezochte lidstaat en hieraan actief deelnemen waarbij zij de aan de ambtenaren van de aangezochte lidstaat verleende controlebevoegdheden uitoefenen (art.
6), de vaststelling van een uniform standaardformulier voor de notificatie van documenten (art.
8), de vaststelling van een uniforme executoriale titel (art. 11) en een uniforme conservatoire titel (art. 15, lid 3), de minimumbedragen voor de kosten die in rekening kunnen worden gebracht (art. 19), de gemeenschappelijke standaardverzoekformulieren (art. 20), en de nationale wetgeving die moet worden toegepast bij de afhandeling van een verzoek om bijstand met betrekking tot een belasting of recht wanneer in de aangezochte lidstaat geen soortgelijke heffing bestaat, gaan onmiskenbaar verder dan wat had kunnen worden gerealiseerd met uitsluitend nationale wetgeving.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.
Vereenvoudiging
Het voorstel voorziet in vereenvoudiging van de wetgeving en van de administratieve procedures voor de overheidsinstanties (nationaal of EU).
De wetgeving wordt vereenvoudigd aangezien het voorgestelde besluit gemeenschappelijke maatregelen bevat die gemakkelijk te interpreteren en uit te voeren zijn. Voorts zal deze richtlijn ervoor zorgen dat de lidstaten geen andere bilaterale of multilaterale overeenkomsten meer hoeven te sluiten om invorderingsbijstand te organiseren.
De administratieve autoriteiten zullen gebruik kunnen maken van gemeenschappelijke middelen en titels in een vooraf gedefinieerd organisatorisch kader (bv. uniforme executoriale en conservatoire titels die niet hoeven te worden erkend of vervangen in de aangezochte lidstaat; standaardverzoekformulieren; standaardformulier voor de notificatie van documenten; automatische vertaling van standaardformulieren; elektronische communicatie; algemene aanvaarding van digitale documenten; vaste minimumkosten). Dit zal hun taak vergemakkelijken. Dankzij de uitbreiding van het toepassingsgebied van de EU-wetgeving zullen de administratieve autoriteiten niet langer een beroep hoeven te doen op verschillende onderdelen van de wetgeving, elk met hun eigen voorschriften en voorwaarden, naar gelang van het soort schuldvordering waarvoor zij invorderingsbijstand vragen.
Intrekking van bestaande wetgeving
De vaststelling van het voorstel heeft de intrekking van bestaande wetgeving tot gevolg.
Nadere uitleg van het voorstel per hoofdstuk Hoofdstuk I bevat algemene bepalingen die betrekking hebben op het onderwerp (art.
1), het toepassingsgebied (art.
2) en de organisatiewijze (art.
3). Wat het toepassingsgebied betreft, geldt de richtlijn voor alle belastingen en rechten die worden geheven door of ten behoeve van een lidstaat dan wel ten behoeve van de Gemeenschap, belastingen en rechten die worden geheven door of ten behoeve van territoriale of staatkundige onderdelen van een lidstaat, en verplichte socialezekerheidsbijdragen. Hoofdstuk II heeft betrekking op de uitwisseling van inlichtingen. De lidstaten krijgen, naast de reeds bestaande mogelijkheid om om inlichtingen te verzoeken (art.
4), ook de verplichting om spontaan inlichtingen uit te wisselen (art.
5). Voorts zullen ambtenaren van de verzoekende lidstaat aanwezig kunnen zijn in de administratiekantoren in de aangezochte lidstaat of (met dezelfde bevoegdheden als de ambtenaren van de aangezochte lidstaat) actief kunnen deelnemen aan administratieve onderzoeken op het grondgebied van de aangezochte lidstaat (art.
6). Hoofdstuk III heeft betrekking op bijstand bij de notificatie van documenten (art. 7-8). De notificatieprocedure zal worden vereenvoudigd. Ook wordt de geldigheid van andere notificatiemethoden bevestigd. Hoofdstuk IV betreft invordering en conservatoire maatregelen. De voorwaarden om een verzoek in te dienen, worden versoepeld. De ervaring leert dat de kansen op invordering dalen naarmate de schuldvordering ouder is. In bepaalde omstandigheden zou het mogelijk worden om al in een vroeg stadium een invorderingsverzoek in te dienen (art. 10). Door de vaststelling van een uniforme titel die executie toestaat in de aangezochte lidstaat (art. 11), zullen nationale titels niet langer erkend, aangevuld, vervangen of vertaald hoeven te worden. Wat conservatoire maatregelen betreft, zou de richtlijn ook van toepassing worden in situaties waarbij er voor de schuldvordering nog geen executoriale titel bestaat in de verzoekende lidstaat (art. 15). Hiermee zouden situaties kunnen worden voorkomen waarbij fraudeurs ervoor zorgen dat zij onvermogend zijn voordat een executoriale titel is afgegeven. De vaststelling van een uniforme titel uit hoofde waarvan conservatoire maatregelen kunnen worden genomen in de aangezochte lidstaat, moet de basis voor een dergelijk optreden vormen, en ook in dit geval zonder dat nationale titels erkend, aangevuld, vervangen of vertaald hoeven te worden. Voorts bevat de richtlijn nadere voorschriften voor de berekening van de periode van vijf jaar waarbinnen de verplichting om invorderingsbijstand te verlenen, geldt (art. 17). De regeling betreffende de schorsing of onderbreking van de verjaringstermijn is aangepast om de toepassing ervan te vergemakkelijken en de kansen op invordering te verbeteren (art. 18). Met de vaststelling van een minimumbedrag voor de kosten die in rekening kunnen worden gebracht wanneer de betrokkene het vereiste bedrag niet uit vrije wil betaalt, wordt een mogelijke stimulans geboden aan de aangezochte lidstaten om voldoende middelen in te zetten voor invorderingsbijstand (art. 19). Hoofdstuk V bevat enkele algemene regels voor alle soorten bijstandsverzoeken. Zij hebben betrekking op het gebruik van standaardformulieren, de communicatie langs elektronische weg (art. 20), de taalregeling (art. 21), de op de uitvoering van een verzoek toepasselijke wetgeving (art. 22) en de mededeling van documenten en inlichtingen (art. 23). Hoofdstuk VI bevat slotbepalingen. In gevallen waarin de richtlijn van toepassing is, kunnen de lidstaten geen beroep doen op andere regelingen inzake wederzijdse bijstand (art. 24). De bepalingen in dit hoofdstuk hebben ook betrekking op het invorderingscomité (art. 25), de uitvoeringsbepalingen (art. 26), de evaluatie (art. 27), de omzetting (art. 28), de intrekking van de huidige richtlijn (art. 29) en de inwerkingtreding van de richtlijn (art. 30).
E-