Toelichting bij COM(2008)721 - Gemeenschappelijke controleregeling die de naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid moet garanderen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2008)721 - Gemeenschappelijke controleregeling die de naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid moet garanderen. |
|---|---|
| bron | COM(2008)721   |
| datum | 14-11-2008 |
Algemene context
De hoeksteen van het gemeenschappelijk visserijbeleid (GVB) is de beperking en de controle van de vangstvolumes; daartoe zijn totaal toegestane vangsten (TAC’s) en nationale quota vastgesteld, gekoppeld aan technische voorschriften en visserijinspanningsregelingen. Het Europees visserijcontrolebeleid vormt de kern van het GVB, aangezien de geloofwaardigheid van het GVB afhangt van een doeltreffende toepassing van dit controlebeleid. Ondanks enige vooruitgang blijft de controleregeling wezenlijke tekortkomingen vertonen, waarop zowel de Europese Commissie [1] als de Europese Rekenkamer [2] hebben gewezen. De huidige controleregeling is inefficiënt, duur en ingewikkeld en levert niet de gewenste resultaten op. Als wij blijven werken met een gebrekkig controlebeleid, zal dit grote gevolgen hebben voor de toekomst van de visbestanden, de visserijsector en de regio’s die van de visserij afhankelijk zijn. Daarom stelt de Commissie een ingrijpende hervorming voor van de controleregeling waarop het GVB steunt. Dit initiatief is voor de Commissie een kernprioriteit op visserijgebied voor 2008.
Motivering en doel van het voorstel
Doordat voor een algemene en geïntegreerde benadering is gekozen, waarbij elk aspect van het GVB aan bod komt, zal de hervorming van het controlebeleid niet alleen de controlecapaciteit en het beheer van de visbestanden verbeteren en binnen de EU gelijke voorwaarden creëren, maar ook een positieve structurele impact op de visserijsector en de markt hebben, waardoor de strijd wordt aangebonden met de ecologische, economische en sociale gevolgen van de niet-naleving van de regels. Met het voorstel wordt meer bepaald het volgende beoogd:
Een nieuwe, gezamenlijke aanpak van controle en inspectie
De invoering van geharmoniseerde inspectieprocedures en strengere normen moet garanderen dat het controlebeleid in alle lidstaten eenvormig wordt toegepast, terwijl tegelijk met de diversiteit en de specifieke kenmerken van de verschillende vloten rekening wordt gehouden en die ook in acht worden genomen.
Nalevingscultuur
Het is de bedoeling in te werken op het gedrag van al wie bij de hele cyclus van visserijactiviteiten (vangst, verwerking, distributie en afzet) betrokken is en er zo voor te zorgen dat de GVB-beleidslijnen en -voorschriften worden nageleefd, niet alleen omdat daarop toezicht wordt gehouden en er controles worden verricht, maar ook als gevolg van een algemene nalevingscultuur waarbij elk onderdeel van de sector investeert in met de regelgeving strokende activiteiten en de legitimiteit van de GVB-regels wordt hersteld.
Doeltreffende toepassing van de GVB-regels
Doel hierbij is de beheersbevoegdheden van de Commissie uit te breiden en haar meer capaciteit te geven om, als de lidstaten de regels niet naleven, zelf naar evenredigheid op te treden. De bevoegdheden van de Commissie en van de lidstaten zullen duidelijk worden afgebakend om overlappingen te voorkomen en te garanderen dat de Commissie bij haar kernactiviteit blijft, namelijk het controleren en verifiëren van de toepassing van de GVB-regels door de lidstaten. Het huidige systeem van microbeslissingen moet geleidelijk worden vervangen door een op macrobeheer gebaseerde aanpak.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
De basis voor het controlebeleid is vastgesteld in Verordening (EEG) nr. 2847/93 van de Raad (de “controleverordening” [3]) en in hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 2371/2002 van de Raad (de “basisverordening” [4]). De controleverordening is twaalf maal gewijzigd. De complexiteit als gevolg van de talrijke wijzigingen in die verordening wordt nog vergroot doordat ook in tal van andere afzonderlijke verordeningen controlevoorschriften zijn opgenomen.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de EU
Het voorstel draagt bij tot de algemene doelstelling van het GVB, namelijk de duurzame exploitatie van de levende aquatische hulpbronnen. Doordat het focust op de bescherming van de natuurlijke rijkdommen draagt het ook bij tot de strategie voor duurzame ontwikkeling waartoe de Europese Raad in juni 2006 heeft besloten. Voorts strookt het met de doelstellingen die voor visserijbeheer zijn vastgesteld op de Wereldtop over duurzame ontwikkeling in 2002 [5] en met het streven naar een betere “governance” van de oceanen, een beginsel dat de leidraad vormt voor de huidige besprekingen over het toekomstige maritieme beleid van de Gemeenschap. Bovendien valt de algemene doelstelling van de hervorming van de controleregeling onder de vier belangrijke gebieden waar de Commissie momenteel ruimte ziet voor verbetering van de toepassing van het gemeenschapsrecht [6].
II.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
Bij de voorbereiding van het voorstel is herhaaldelijk overleg gepleegd met de lidstaten (op het niveau van ministers en deskundigen) en met vertegenwoordigers van de sector, de adviesorganen en alle andere belanghebbende partijen. Een stimulans bij de werkzaamheden rond het voorstel was de oprichting van een interdepartementale stuurgroep voor de analyse van de algemene aanpak, met werkgroepen voor specifieke onderwerpen.
1. De lidstaten
- De Commissie heeft een non-paper opgesteld met de voornaamste aspecten van de voorgestelde hervorming. Dit document is op 18 februari 2008 besproken op een informele vergadering van de visserijministers. Vooraf, op 15 januari 2008, werd een vergadering gehouden met de visserijambtenaren van de lidstaten. Op 1 februari 2008 werd met de visserijcontroledeskundigen van de lidstaten vergaderd om hun de doelstellingen van de hervorming voor te leggen.
- DG MARE heeft een werkgroep van nationale deskundigen opgezet die geharmoniseerde inspectieprocedures en controlenormen moet vaststellen.
- In Londen, Madrid en Kopenhagen vond een reeks van drie vergaderingen van technische deskundigen plaats over het elektronische meldingssysteem. Deze vergaderingen zullen bijdragen tot een beter gebruik van de moderne technologieën in het kader van de nieuwe controleverordening.
- In verband met de hervorming zijn met een aantal lidstaten (Griekenland, Italië, Polen, Spanje en Zweden) memoranda van overeenstemming getekend. Dit wijst op een veranderde aanpak, aangezien de memoranda duidelijk omschreven ijkpunten bevatten voor de verbetering van de controleregelingen voor de visserij in die lidstaten.
2. De adviesorganen van de belanghebbenden en het bredere publiek
- Op 10 april 2008 is met vertegenwoordigers van de regionale adviesraden en het Raadgevend Comité voor de visserij en de aquacultuur een studiebijeenkomst van één dag gehouden om te vernemen hoe zij stonden tegenover de beoogde hervorming van het controlebeleid van het GVB.
- DG MARE heeft ook, in het kader van het project inzake de traceerbaarheid van vispopulaties en DTU Aqua, deelgenomen aan studiebijeenkomsten over traceerbaarheid, een aspect dat integraal deel zal uitmaken van de hervorming. Op 17 juni 2008 heeft DG MARE, samen met het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek, in Brussel een workshop over dit onderwerp georganiseerd.
- De hervorming is aan de “Groep van onafhankelijke belanghebbenden op hoog niveau inzake administratieve lasten” voorgelegd tijdens haar vergadering van 18 september 2008. Volgens de voorzitter heeft de groep de uiteenzetting van DG MARE erg op prijs gesteld en staat zij volledig achter de voorgestelde hervorming, aangezien het de bedoeling is de administratieve lasten voor de sector te verminderen.
- Het brede publiek werd tussen februari en mei 2008 geraadpleegd via een werkdocument van de diensten van de Commissie dat op de website van de Commissie is geplaatst. Het door DG MARE opgestelde raadplegingsdocument bevat een korte analyse van het probleem, opgebouwd rond de negen mogelijke actieterreinen die in de genoemde non-paper zijn omschreven.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
Het initiatief van de Commissie is positief ontvangen door de deelnemers aan de raadpleging. In bijna alle bijdragen is beklemtoond dat het communautaire optreden op dit gebied moet worden versterkt. Diverse categorieën belanghebbenden hebben in totaal vijfentwintig bijdragen opgestuurd. Alle ontvangen bijdragen staan op de officiële website van de Commissie, met vermelding van auteur en organisatie [7].
Het initiatief van de Commissie en de belangrijkste doelstellingen ervan kregen ruime steun van de deelnemers aan het overleg. Iedereen was het erover eens dat de controleregeling moet worden hervormd. Vele deelnemers benadrukten dat de nalevingscultuur het belangrijkste streefdoel van de hervorming moet zijn. Alle belanghebbenden steunden met name de invoering van geharmoniseerde administratieve sancties, de vereenvoudiging en stroomlijning van de regels en de versterking van samenwerking en bijstand. De NGO’s en de overheidsinstanties staan bijzonder positief tegenover de hervorming omdat zij die beschouwen als een efficiënt instrument met het oog op een ecologisch duurzame visserij. Iedereen was het erover eens dat met betrekking tot inspectie en controle een nieuwe aanpak op EG-niveau moet worden ontwikkeld, waarbij een gelijk speelveld tot stand wordt gebracht en er meer samenwerking komt tussen de Commissie, de visserijcontrole-instanties in de lidstaten en de marktdeelnemers in de hele productieketen. Zij gingen ermee akkoord dat het Bureau voor visserijcontrole een meer uitgesproken en constructievere rol moet spelen bij de coördinatie en de opleiding. De NGO’s vonden het goed dat de Commissie meer instrumenten zou krijgen om tijdig op te treden, terwijl de sector zich bezorgd afvroeg of de kosten van de maatregelen tegen de lidstaten en de schorsing van de EG-steun niet aan de sector zullen worden aangerekend in plaats van aan de lidstaten.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Betrokken wetenschaps- en kennisgebieden
De Commissie heeft van externe expertise gebruik gemaakt om sommige argumenten in dit verslag te onderbouwen. De deskundigen werden verzocht na te gaan welke positieve en negatieve impact de voorgestelde beleidsopties kunnen hebben en die af te wegen tegen concurrerende doelstellingen, opdat de beleidsbeslissingen met kennis van zaken kunnen worden genomen.
Belangrijkste geraadpleegde organisaties en deskundigen
De Commissie heeft met het externe adviesbureau MRAG een specifieke overeenkomst gesloten (onder kaderovereenkomst FISH/2006/09 – Studies op het gebied van het GVB en de maritieme zaken – Partij 4: effectbeoordelingsstudies met betrekking tot het GVB).
Samenvatting van de ontvangen en gebruikte adviezen
- Uit de indicatieve kwalitatieve en kwantitatieve studies blijkt dat, hoewel sommige voorgestelde maatregelen belangrijker zijn dan andere, de volledige uitvoering van het pakket als geheel via een bindend instrument en niet via een vrijwillig, zoals bijvoorbeeld de Gedragscode van de FAO voor een verantwoorde visserij, waarschijnlijk de meest efficiënte manier is om tot een goede naleving van de regels te komen.
- Als de voorgestelde maatregelen via een bindende verordening ten uitvoer worden gelegd en als de lidstaten die verordening en de bestaande meerjarige herstelplannen toepassen, kan de nettowinst voor de sector als gevolg van herstelde en beter beschermde bestanden over een periode van 10 jaar oplopen tot zo’n 10 miljard euro. Die economische voordelen zullen wellicht gepaard gaan met een nettotoename van de werkgelegenheid en in alle subsectoren samen zouden tot 4 000 nieuwe banen kunnen worden gecreëerd. Vraag is hoe de grotere visserijproductie zal worden omgezet in nieuwe banen in de betrokken sectoren en regio’s.
- Een nieuwe verordening zal deze voordelen slechts tot stand kunnen brengen als het accent wordt verlegd van controles op zee naar kostenefficiëntere maatregelen aan land, die in het begin extra investeringen zullen vergen op het gebied van operationele procedures, veeleer dan op het gebied van controlemiddelen. De nettovoordelen zouden evenwel snel tot stand moeten komen via een progressieve vermindering van de relatieve kosten twee of drie jaar na de tenuitvoerlegging, zodra de nalevingscultuur vorm heeft gekregen.
- Aangezien de controlemaatregelen doeltreffender worden en de efficiëntie toeneemt, kunnen de voordelen daarvan ten goede komen van de marktdeelnemers, in die zin dat de rendabiliteit van de visserij wordt verhoogd en de bemanning en de overige werknemers een groter aandeel in de winst krijgen.
Wijze waarop het deskundigenadvies beschikbaar wordt gemaakt voor het publiek
De studie wordt op de website van DG MARE geplaatst.
Effectbeoordeling
De Commissie heeft een effectbeoordeling van het voorstel gemaakt en het verslag daarover zal op de website van DG MARE kunnen worden geraadpleegd. In dit verslag worden de volgende opties onderzocht:
- Optie 1: geen beleidswijziging. Het huidige beleid wordt voortgezet en het accent wordt gelegd op de toepassing en de handhaving van het bestaande kader.
Suboptie 1: geen beleidswijziging, voortzetting van de huidige situatie
Bij deze suboptie is de belangrijkste veronderstelling dat het huidige controlebeleid volstaat om conformerend gedrag te creëren dat strookt met de doelstellingen van het GVB, en dat het knelpunt de slechte toepassing van de bestaande voorschriften door de lidstaten is. Hierbij zou het accent kunnen worden gelegd op een betere toepassing van de bestaande regelgeving.
Suboptie 2: uitvoering en handhaving van het bestaande kader via uitvoeringsverordeningen
Bij deze suboptie, die een alternatief voor de eenvoudige voortzetting van de huidige situatie is, wordt gefocust op het vaststellen van nog niet aangenomen uitvoeringsbepalingen, met de bedoeling te komen tot een volledig samenstel van technische voorschriften als basis voor een omvattende controleregeling.
Deze benadering waarbij alles ongewijzigd blijft, houdt in dat er op ongecoördineerde wijze regels worden toegevoegd aan de bestaande complexe regelgevingsstructuur, zonder dat er een nieuwe aanpak met betrekking tot controle en inspectie komt. De onmacht van de Commissie zou gepaard blijven gaan met een aanhoudende inschikkelijkheid van de nationale rechtssystemen ten opzichte van inbreuken, een follow-up die om juridische of procedureredenen ontoereikend is en onvolledige gegevens over sancties en voorgaande gevallen van niet-naleving.
- Optie 2: herschikking van de controleregeling, gecombineerd met een gedragscode
Een benadering waarbij een geconsolideerd rechtskader wordt gecombineerd met een sturend instrument, zoals een gedragscode, kan tot op zekere hoogte de huidige controleregeling helpen verbeteren. Sommige visserijtakken zouden kunnen herstellen als gevolg van unilateraal optreden bij één of meer segmenten van de vloot, maar over het algemeen zou deze aanpak de inhoud van de huidige bepalingen niet wijzigen, geen nieuwe rechtsinstrumenten toevoegen en te veel steunen op de vrijwillige toepassing door de lidstaten.
- Optie 3: een regelgevingsinstrument in de vorm van een nieuwe bindende verordening
De derde optie die ter beoordeling is voorgelegd, is de uitvoering van een hervormingspakket via een regelgevende tekst die bindend is op communautair niveau. Bij deze aanpak worden binnen de EU gelijke voorwaarden gecreëerd. Deze optie garandeert dat de GVB-regels in de hele EU eenvormig worden toegepast en dat alle vissers op niet-discriminerende wijze worden behandeld. Als de inspecteurs van de Commissie meer bevoegdheden krijgen, zal het voor de lidstaten moeilijker worden om de tekortkomingen bij de toepassing van de GVB-regels te verbergen.
- Optie 4: centralisatie van het controlebeleid van het GVB op EU-niveau, met meer bevoegdheden voor de Commissie en het Communautair Bureau voor visserijcontrole
Bij deze optie bundelen de Commissie en het Communautair Bureau voor visserijcontrole de inspectiemiddelen van de lidstaten en stellen zij algemeen aanvaarde normen op, met de bedoeling op lange termijn een soort Europees kustbewakingssysteem op te zetten. Deze optie moest evenwel al in een vroeg stadium worden afgewezen aangezien de nieuwe taakverdeling tussen de Commissie en de lidstaten verder zou gaan dan wat op grond van het Verdrag mogelijk is. Het is politiek ondenkbaar dat de lidstaten zouden aanvaarden dat zij plots macht aan een supranationale instantie moeten afstaan. Bovendien zou deze optie tot een enorme toename van de begroting leiden en kan de Commissie zich geen dergelijke kosten veroorloven.
III.
Inhoud van het voorstel
De grondidee van het voorstel is dat een efficiënt controlebeleid alomvattend en geïntegreerd moet zijn en betrekking moet hebben op alle facetten van het probleem, van in het net tot op het bord.
Een nieuwe, gezamenlijke aanpak van controle en inspectie
Hoewel de naleving van de technische voorschriften door de vissersvaartuigen niet uit het oog mag worden verloren, moet meer aandacht gaan naar een alomvattend toezicht op de vangsten. In dit verband moet met name het volgende worden gerealiseerd:
- gestandaardiseerde, gecoördineerde inspectieactiviteiten en –procedures bij elke schakel van de keten (op zee, in de haven, tijdens het vervoer en bij de afzet);
- algemene normen voor de specifieke controlemaatregelen die gelden voor herstel- en meerjarenplannen, beschermde mariene gebieden en de teruggooi;
- invoering van een omvattend traceersysteem;
- algemene toepassing van moderne technologieën en efficiënte gegevensvalideringssystemen met het oog op het verrichten van systematische, uitgebreide kruiscontroles van alle betrokken gegevens;
- een strategische programmering, een tactische doelgroepbepaling en een steekproefstrategie;
- een dusdanig gebruik van de gegevens dat risico’s kunnen worden opgespoord en de controle kan worden gestroomlijnd.
Nalevingscultuur
In dit verband moet worden gefocust op:
- vereenvoudiging en stroomlijning van het rechtskader;
- invoering van geharmoniseerde afschrikkende sancties;
- invoering van een strafpuntensysteem voor inbreuken die worden begaan door kapiteins, marktdeelnemers of houders van een visvergunning;
- rechtshandhavingsmaatregelen en begeleidende sancties;
- betere samenwerking tussen de lidstaten onderling en met de Commissie, met onder meer de uitbreiding van het mandaat van het Communautair Bureau voor visserijcontrole;
- een moderne aanpak, met behulp van beveiligde websites, voor het doorsturen van gegevens en het uitwisselen van informatie, zowel tussen de lidstaten onderling als tussen de lidstaten en de Commissie of het Communautair Bureau voor visserijcontrole.
Doeltreffende toepassing van de GVB-regels
Om te garanderen dat de GVB-regels doeltreffend worden toegepast, moet de Commissie meer capaciteit krijgen om, als de lidstaten de regels niet naleven, zelf naar evenredigheid op te treden. Tegelijk moet de beheerscapaciteit van de Commissie worden vergroot. Het voorstel omvat:
- een nieuwe omschrijving van de bevoegdheid van de inspecteurs van de Commissie;
- actieplannen voor de lidstaten om zo nodig hun wijze van uitvoering van de GVB-regels te verbeteren;
- bevoegdheden voor de Commissie om de vangstcijfers van de lidstaten te corrigeren;
- sluiting van visserijtakken op initiatief van de Commissie;
- meer flexibiliteit voor de Commissie om kortingen op de quota toe te passen bij slecht quotumbeheer;
- financiële maatregelen bij slecht beheer.
Rechtsgrondslag
Artikel 37 van het EG-Verdrag.
Subsidiariteitsbeginsel
Het voorstel betreft een gebied dat onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap valt. Daarom is het subsidiariteitsbeginsel niet van toepassing.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de onderstaande redenen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. De huidige tekortkomingen van de controleregeling van het GVB kunnen alleen worden aangepakt met maatregelen die in verhouding staan tot de omvang van de betrokken activiteiten en aan de aard ervan zijn aangepast. De duurzame exploitatie van de levende aquatische hulpbronnen is, per definitie, een domein dat op communautair niveau moet worden geregeld en niet via geïsoleerde maatregelen op nationaal niveau kan worden beheerd. Met dit voorstel voor een nieuw kader voor de controle van de GVB-activiteiten gaat de Commissie in op de verzoeken van de belanghebbenden en de lidstaten om binnen de EU gelijke voorwaarden te creëren. De vaststelling van geharmoniseerde inspectie- en controleprocedures is, gezien de aard van de problematiek, een kwestie die op EU-niveau moet worden aangepakt.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld instrument: een verordening.
Andere instrumenten zouden om de onderstaande redenen ongeschikt zijn. Het GVB is een gebied dat onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap valt. De op communautair niveau vastgestelde regels moeten uniform en bindend zijn om te voorkomen dat per lidstaat verschillende normen naast elkaar bestaan. Daarom is het verantwoord de maatregelen vast te stellen in de vorm van een verordening.
IV.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.
V.
Vereenvoudiging
Het voorstel zal leiden tot een vereenvoudiging van de betrokken regelgeving en tot verbeteringen in de controleregeling. Door de jaren heen zijn in het kader van het huidige controlebeleid van het GVB voortdurend bepalingen toegevoegd, die verspreid zijn over tal van verordeningen, waarvan sommige elkaar overlappen. Eén van de doelstellingen van dit voorstel is duidelijkheid te brengen in de van toepassing zijnde controleregels. Controle blijft evenwel een complexe aangelegenheid en er moet een evenwicht worden gevonden tussen het ongewijzigd voortbestaan van de noodzakelijke verplichtingen en de behoefte om de situatie te verduidelijken en de administratieve lasten voor de autoriteiten en de particuliere sector te verminderen.
In dit verband heeft vereenvoudiging verschillende facetten:
- de regeling vormt één enkel ambitieus kader dat de beginselen omvat voor alle aspecten van de controle, maar voorziet niet in gedetailleerde technische regels; die zullen in uitvoeringsverordeningen worden vastgesteld;
- de regeling vormt één enkel kader voor marktdeelnemers en overheidsdiensten van de Gemeenschap; zij standaardiseert namelijk de inspectie- en controleregels (en voert geharmoniseerde sancties in) waardoor zij binnen de EU gelijke voorwaarden helpt creëren.
Intrekking van bestaande wetgeving
De vaststelling van het voorstel heeft de intrekking van bestaande regelgeving tot gevolg.
Evaluatie-/herzienings-/vervalbepaling
Het voorstel bevat een evaluatiebepaling.