Toelichting bij COM(2009)135 - Bestrijding van seksueel misbruik, seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2009)135 - Bestrijding van seksueel misbruik, seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie. |
|---|---|
| bron | COM(2009)135   |
| datum | 25-03-2009 |
Motivering en doel van het voorstel
Seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen zijn bijzonder ernstige misdrijven, aangezien ze gericht zijn tegen kinderen, die recht hebben op extra bescherming en zorg. Ze veroorzaken bij de slachtoffers langdurige fysieke, psychische en sociale schade en het bestaan van dergelijke praktijken vormt een aanslag op de kernwaarden van een moderne samenleving met betrekking tot de bijzondere bescherming van kinderen en ondermijnt het vertrouwen in de bevoegde overheidsinstellingen. Hoewel nauwkeurige en betrouwbare statistieken ontbreken, geeft onderzoek aan dat wellicht een significante minderheid van kinderen in Europa seksueel misbruikt wordt in de loop van hun kinderjaren, en ook dat dergelijk misbruik met de jaren niet minder voorkomt, doch integendeel dat sommige vormen van seksueel geweld juist toenemen.
In het algemeen is het beleid van de Unie op dit gebied, overeenkomstig artikel 29 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, gericht op het voorkomen en bestrijden van misdrijven tegen kinderen, waaronder begrepen seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen. Dit dient te gebeuren door binnen de derde pijler een coherenter kader voor de bestrijding van deze misdrijven te ontwikkelen en door de doeltreffendheid ervan te vergroten. Concrete doelstellingen zijn onder meer een doelmatige vervolging van het misdrijf, de bescherming van de rechten van de slachtoffers, de voorkoming van seksuele uitbuiting en seksueel misbruik van kinderen en de invoering van doeltreffende monitoringsystemen.
Algemene context
Wat de minderjarige slachtoffers betreft, is de belangrijkste oorzaak van deze praktijken hun kwetsbaarheid, die het gevolg kan zijn van velerlei factoren. Tekortkomingen in de rechtshandhaving dragen ertoe bij dat dergelijke praktijken kunnen blijven bestaan. Het probleem is des te groter daar sommige soorten misdrijven niet binnen de nationale grenzen worden gepleegd. De slachtoffers aarzelen vaak om aangifte te doen van het misbruik, verschillen in het nationale strafrecht en de strafprocedure kunnen leiden tot een verschillende aanpak van onderzoek en vervolging, en veroordeelde daders blijven wellicht ook nadat zij hun straf hebben uitgezeten een gevaar voor de samenleving. Ontwikkelingen in de informatietechnologie hebben deze problemen nog prangender gemaakt doordat het voor de daders gemakkelijker is geworden om beelden van seksueel misbruik van kinderen te verspreiden terwijl zij zelf anoniem blijven en de bevoegdheid om strafrechtelijk op te treden over verschillende rechtsgebieden verspreid ligt. Het gemak waarmee men vandaag kan reizen en de grote inkomensverschillen werken zogeheten kindersekstoerisme in de hand, hetgeen vaak tot gevolg heeft dat kindermisbruikers straffeloos wegkomen met misdrijven die zij in het buitenland plegen. Niet alleen is het soms moeilijk vervolging in te stellen, de georganiseerde misdaad kan ook met weinig risico aanzienlijke winsten maken.
De nationale wetgeving bevat – in wisselende mate – regels met betrekking tot sommige van deze problemen. Maar die regels zijn niet krachtig of samenhangend genoeg om een doortastend maatschappelijk antwoord te bieden op dit verontrustende verschijnsel.
Het recente Verdrag van de Raad van Europa inzake de bescherming van kinderen tegen seksuele uitbuiting en seksueel misbruik (CETS nr. 201, hierna 'het RvE-Verdrag' genoemd) vormt waarschijnlijk op dit ogenblik de hoogste internationale rechtsnorm voor de bescherming van kinderen tegen seksueel misbruik en seksuele uitbuiting. Op wereldniveau is de belangrijkste internationale rechtsnorm het Facultatief Protocol van 2000 inzake de verkoop van kinderen, kinderprostitutie en kinderpornografie bij het Verdrag inzake de rechten van het kind. Niet alle lidstaten zijn evenwel reeds toegetreden tot dit Verdrag.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Op EU-niveau zorgt Kaderbesluit 2004/68/JBZ van de Raad voor een minimale onderlinge aanpassing van de wetgeving van de lidstaten, om aldus de ernstigste vormen van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen strafbaar te stellen, de binnenlandse rechtsmacht uit te breiden en een minimale bijstand voor de slachtoffers te waarborgen. Hoewel de voorschriften over het algemeen in de praktijk zijn gebracht, vertoont het kaderbesluit een aantal tekortkomingen. De onderlinge aanpassing van de wetgeving betreft slechts een beperkt aantal misdrijven, nieuwe vormen van misbruik of uitbuiting met gebruik van informatietechnologie blijven buiten beschouwing, hinderpalen voor het vervolgen van strafbare feiten buiten de landsgrenzen worden niet opgeruimd, niet voor alle specifieke problemen van de minderjarige slachtoffers wordt een oplossing geboden en passende maatregelen ter voorkoming van misdrijven ontbreken.
Ook andere EU-initiatieven die reeds in werking zijn of die in de pijplijn zitten, pakken zijdelings problemen aan die te maken hebben met zedendelicten tegen kinderen. Het betreft onder meer Besluit 2000/375/JBZ van de Raad van 29 mei 2000 ter bestrijding van kinderpornografie op Internet, Kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten, Kaderbesluit 2005/222/JBZ van de Raad van 24 februari 2005 over aanvallen op informatiesystemen, Besluit nr. 854/2005/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2005 tot vaststelling van een communautair meerjarenprogramma ter bevordering van een veiliger gebruik van het internet en nieuwe onlinetechnologieën, en Kaderbesluit 2008/947/JBZ van de Raad van 27 november 2008 inzake de toepassing van het beginsel van de wederzijdse erkenning op vonnissen en proeftijdbeslissingen met het oog op het toezicht op proeftijdvoorwaarden en alternatieve straffen.
Samenhang met andere beleidsgebieden van de EU
Wat met dit kaderbesluit wordt beoogd, strookt volledig met het EU-beleid ter bevordering, bescherming en inachtneming van de kinderrechten in het interne en externe beleid van de EU. De EU heeft de bescherming van bepaalde kinderrechten expliciet erkend in het Europees Handvest van de grondrechten, met name in artikel 24. In haar mededeling Naar een EU-strategie voor de rechten van het kind heeft de Commissie zichzelf daarenboven ten doel gesteld optimaal gebruik te maken van het bestaande beleid en de bestaande instrumenten, onder meer om kinderen te beschermen tegen geweld en seksuele uitbuiting binnen en buiten de EU. De doelstellingen van dit kaderbesluit sporen tevens met het Programma veiliger internet, dat werd opgezet om een veiliger gebruik van internet en van nieuwe onlinetechnologieën te bevorderen, met name voor kinderen, en om illegale inhoud te bestrijden.
Aan dit voorstel is grondig onderzoek voorafgegaan om te garanderen dat de bepalingen ervan volkomen in overeenstemming zouden zijn met de grondrechten, inzonderheid de menselijke waardigheid, het verbod van folteringen en van onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen, de rechten van het kind, het recht op vrijheid en veiligheid, de vrijheid van meningsuiting en van informatie, de bescherming van persoonsgegevens, het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht, alsmede het legaliteitsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel inzake delicten en straffen.
Bijzondere aandacht werd besteed aan artikel 24 van het EU-Handvest, dat een verplichting instelt om te doen wat nodig is om kinderen de vereiste bescherming te garanderen. Het bepaalt dat kinderen recht hebben op de bescherming en de zorg die nodig zijn voor hun welzijn. Daarenboven schrijft het voor dat bij alle handelingen in verband met kinderen, ongeacht of deze worden verricht door overheidsinstanties of particuliere instellingen, de belangen van het kind een essentiële overweging moeten vormen, zoals ook is neergelegd in het VN-Verdrag inzake de rechten van het kind.
De bepalingen inzake de strafbaarstelling van nieuwe vormen van internetmisbruik, de erkenning van bijzondere opsporingsmethoden, het verbod op bepaalde activiteiten en de uitwisseling van informatie om een daadwerkelijke toepassing in de gehele EU te waarborgen, werden extra getoetst aan het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven en aan het recht op bescherming van persoonsgegevens (artikel 8 EVRM, artikelen 7 en 8 van het EU-Handvest). De bepalingen die een betere rechtshandhaving beogen met betrekking tot de publicatie en verspreiding van kindermisbruikmateriaal, advertenties voor kinderpornografie of de aanmoediging van seksueel misbruik van kinderen, alsmede de bepalingen over systemen om de toegang tot webpagina's die kinderpornografie bevatten te blokkeren, werden in het bijzonder getoetst aan de vrijheid van meningsuiting (artikel 10 EVRM, artikel 11 van het EU-Handvest).
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbenden
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
Een brede waaier van deskundigen op dit gebied werd geraadpleegd tijdens drie afzonderlijke bijeenkomsten over zowel het seksueel misbruik en de seksuele uitbuiting van kinderen als mensenhandel. Daarbij onder meer vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, leden van de Deskundigengroep mensenhandel van de Commissie, internationale organisaties, met name de Raad van Europa en UNICEF, ngo's, academici en onderzoekcentra, en andere publieke instellingen. Een aantal deskundigen en organisaties hebben nadien standpunten kenbaar gemaakt en informatie verstrekt.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
De belangrijkste punten die uit de raadpleging naar voren zijn gekomen, zijn:
- de noodzaak om verbeteringen aan te brengen in het RvE-Verdrag;
- de noodzaak om vormen van misbruik strafbaar te stellen die niet in het huidige kaderbesluit zijn opgenomen, met name nieuwe soorten misdrijven die met behulp van IT worden gepleegd;
- de noodzaak om hinderpalen voor onderzoek en vervolging in grensoverschrijdende zaken uit de weg te ruimen;
- de noodzaak om de slachtoffers in alle opzichten bescherming te bieden, met name tijdens onderzoek- en strafprocedures;
- de noodzaak om misdrijven te voorkomen door interventieprogramma's en behandeling;
- de noodzaak om te garanderen dat de veroordelingen en veiligheidsmaatregelen die aan gevaarlijke daders in één land worden opgelegd, in alle lidstaten gelden.
Met alles wat tijdens de raadpleging naar voren is gebracht, is in de effectbeoordeling rekening gehouden. Sommige opmerkingen die tijdens het raadplegingsproces door verschillende belanghebbenden zijn gemaakt, zijn in het voorstel niet overgenomen, om uiteenlopende redenen, die in de effectbeoordeling worden toegelicht.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Er behoefde geen beroep te worden gedaan op externe deskundigheid.
Effectbeoordeling
Uiteenlopende beleidsopties werden overwogen als middel om het beoogde doel te bereiken.
- Beleidsoptie 1: Geen nieuwe maatregelen op EU-niveau
De EU zou geen nieuwe maatregelen (wetgeving, niet-wetgevende instrumenten, financiële steun) nemen om seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen te bestrijden, en de lidstaten zouden het proces van ondertekening en ratificatie van het RvE-Verdrag voortzetten.
- Beleidsoptie 2: De bestaande wetgeving aanvullen met niet-wetgevende maatregelen
De bestaande EU-wetgeving, met name Kaderbesluit 2004/68/JBZ, zou niet worden gewijzigd. Wel zouden niet-wetgevende maatregelen kunnen worden genomen om een gecoördineerde toepassing van de nationale wettelijke bepalingen te ondersteunen. Daarbij zou het onder meer kunnen gaan om de uitwisseling van informatie en ervaring op het gebied van vervolging, bescherming of preventie, bewustmakingsacties, samenwerking met de particuliere sector en aanmoediging van zelfregulering, of het opzetten van systemen voor gegevensverzameling.
- Beleidsoptie 3: Nieuwe wetgeving inzake de vervolging van daders, de bescherming van slachtoffers en de voorkoming van strafbare feiten
Een nieuw kaderbesluit zou worden vastgesteld, waarin het bestaande kaderbesluit, sommige bepalingen van het RvE-Verdrag en een aantal elementen die in geen van beide voorkomen, zouden worden opgenomen. Het zou zowel betrekking hebben op de vervolging van daders als op de bescherming van slachtoffers en het voorkomen van de bewuste praktijken.
- Beleidsoptie 4: Uitgebreide nieuwe wetgeving ter verbetering van de vervolging van daders, de bescherming van slachtoffers en de voorkoming van strafbare feiten (zoals in optie 3) plus niet-wetgevende maatregelen (zoals in optie 2)
De bestaande bepalingen van Kaderbesluit 2004/68/JBZ zouden worden aangevuld met EU-initiatieven tot wijziging van het materiële strafrecht en de strafprocedure, tot bescherming van de slachtoffers en ter voorkoming van misdrijven, zoals in optie 3, aangevuld met de niet-wetgevende maatregelen zoals vermeld in optie 2 ter verbetering van de nationale wettelijke regelingen.
Op grond van de analyse van de economische en sociale gevolgen en van de implicaties op het stuk van grondrechten komen de opties 3 en 4 naar voren als de beste aanpak van de problemen, die aan de doelstellingen van het voorstel beantwoordt. De voorkeursoptie zou optie 4 zijn, gevolgd door optie 3.
De Commissie heeft conform haar wetgevings- en werkprogramma een effectbeoordeling uitgevoerd, waarvan het verslag kan worden geraadpleegd op:
ec.europa.eu/governance/impact/cia_2009_en.
Samenvatting van de voorgestelde maatregel(en)
Het kaderbesluit voorziet enerzijds in de intrekking van Kaderbesluit 2004/68/JBZ en neemt anderzijds de bepalingen ervan over, met toevoeging van de volgende nieuwe elementen:
- Met betrekking tot het materiële strafrecht in het algemeen
Ernstige vormen van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen, die thans niet onder de EU-wetgeving vallen, worden strafbaar gesteld. Het gaat dan bijvoorbeeld over de organisatie van reizen met het oog op het plegen van seksueel misbruik, iets wat in het bijzonder – zij het niet exclusief – gebeurt in de context van kindersekstoerisme. De definitie van kinderpornografie wordt aangepast om ze in overeenstemming te brengen met het RvE-Verdrag en het Facultatief Protocol. Bijzondere aandacht wordt besteed aan misdrijven tegen kinderen in een bijzonder kwetsbare situatie, zoals niet-begeleide minderjarigen.
- Met betrekking tot nieuwe misdrijven in de IT-omgeving
Nieuwe vormen van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting, die worden vergemakkelijkt door het gebruik van IT, worden strafbaar gesteld. Het gaat onder meer om het doelbewust verkrijgen van toegang tot kinderpornografie, zodat de definitie ook die gevallen dekt waarin het bekijken van kinderpornografie op websites zonder dat de beelden worden gedownload of opgeslagen niet kan worden omschreven als het 'verwerven' of 'in bezit hebben' van kinderpornografie. Ook het nieuwe misdrijf van het 'lokken' ("grooming") wordt in de tekst opgenomen, waarbij de formulering die in het RvE-Verdrag is overeengekomen, zoveel mogelijk wordt overgenomen.
- Met betrekking tot het strafonderzoek en het instellen van de strafvordering
Er wordt een aantal bepalingen opgenomen die moeten helpen bij het onderzoek naar misdrijven en het instellen van de strafvordering. Er wordt voorzien in een systeem om de vervolging te coördineren in gevallen van meervoudige rechtsmacht, maar dit kan komen te vervallen wanneer eenmaal het voorstel voor een kaderbesluit inzake jurisdictiegeschillen in strafzaken[1] wordt aangenomen.
- Met betrekking tot de vervolging van in het buitenland gepleegde misdrijven
De regels inzake territoriale bevoegdheid worden gewijzigd om ervoor te zorgen dat personen uit de EU die kinderen seksueel misbruiken of uitbuiten vervolgd kunnen worden, zelfs wanneer zij hun misdrijven buiten de EU plegen, via het zogeheten sekstoerisme.
- Met betrekking tot de bescherming van slachtoffers
Er worden nieuwe bepalingen opgenomen die garanderen dat slachtoffers vlot toegang hebben tot rechtsmiddelen en geen nadelige gevolgen hoeven te ondervinden van deelneming aan het strafproces.
- Met betrekking tot de voorkoming van misdrijven
Er worden wijzigingen aangebracht die seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen moeten helpen te voorkomen, door een aantal maatregelen ten aanzien van eerdere plegers van dergelijke misdrijven met het oog op de voorkoming van recidive, en die de toegang tot kinderpornografie op het internet beperken. Met deze beperking van de toegang wordt beoogd de verspreiding van kinderpornografie te beperken door het moeilijker te maken hiervoor gebruik te maken van het publiek toegankelijke internet. Maatregelen om de inhoud aan de bron te verwijderen of om daders te vervolgen worden hierdoor niet overbodig gemaakt.
Met dit alles biedt het voorstel in vele opzichten nog iets extra in vergelijking met de beschermingsnorm die door het RvE-Verdrag is gesteld. Wat de grond van de zaak betreft, bevat het voorstel elementen die niet vervat zijn in het RvE-Verdrag, zoals de verplichting die wordt ingevoerd om een aan daders opgelegd verbod van activiteiten met kinderen in de gehele EU te doen naleven, het blokkeren van kinderpornografie op het internet, de strafbaarstelling van het dwingen van een kind tot seksuele betrekkingen met een derde en van online seksueel misbruik van kinderen, alsook een bepaling inzake de niet-bestraffing van minderjarige slachtoffers. Het voorstel gaat ook verder dan het RvE-Verdrag voor wat betreft het niveau van de straffen, de kosteloze rechtsbijstand voor minderjarige slachtoffers en de bestrijding van activiteiten die kindermisbruik en kindersekstoerisme bevorderen. Uit formeel oogpunt zal de opneming van bepalingen van het Verdrag in het EU-recht in de hand werken dat nationale maatregelen sneller worden genomen dan via de nationale ratificatieprocedures het geval zou zijn, en tot een beter toezicht op de naleving ervan leiden.
Rechtsgrondslag
Artikel 29, artikel 31, lid 1, onder e), en artikel 34, lid 2, onder b), van het Verdrag betreffende de Europese Unie.
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing op de maatregelen van de Unie.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende redenen niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt.
Seksuele uitbuiting en seksueel misbruik van kinderen heeft een aanzienlijke grensoverschrijdende dimensie, die het duidelijkst tot uiting komt in kinderpornografie en kindersekstoerisme, maar die ook te maken heeft met de noodzaak om kinderen in alle lidstaten te beschermen tegen daders uit alle lidstaten, die immers zonder probleem kunnen reizen. Dit vereist een optreden van de EU, met name voortbouwend op Kaderbesluit 2004/68/JBZ van de Raad en Besluit 2000/375/JBZ van de Raad[2], daar het beoogde doel om kinderen doeltreffend te beschermen niet afdoende kan worden bereikt door de lidstaten alleen.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende redenen beter door een optreden van de Europese Unie worden verwezenlijkt:
Het voorstel zal het materiële strafrecht en het strafprocesrecht van de lidstaten verder harmoniseren, hetgeen een positief effect zal hebben op de bestrijding van deze misdrijven. Om te beginnen is het een manier om te voorkomen dat daders bepaalde inbreuken bij voorkeur plegen in lidstaten waar de regels minder streng zijn; in de tweede plaats maken gemeenschappelijke definities het mogelijk de uitwisseling van nuttige gegevens en de vergelijkbaarheid van gegevens te verbeteren; en ten derde wordt internationale samenwerking vergemakkelijkt. Het voorstel verbetert ook de bescherming van minderjarige slachtoffers. Dit is om humanitaire redenen een dwingende noodzaak, maar is tevens een voorwaarde om te bereiken dat slachtoffers het bewijsmateriaal leveren dat noodzakelijk is om de misdrijven te vervolgen. De doeltreffendheid van de preventie in de gehele EU zal er eveneens door worden bevorderd.
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende reden(en) in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
Dit kaderbesluit beperkt zich tot het voor de verwezenlijking van deze doelstellingen op Europees niveau vereiste minimum en reikt niet verder dan wat daarvoor nodig is.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld(e) instrument(en): Kaderbesluit.
Andere instrumenten zouden om de volgende reden(en) ongeschikt zijn.
Op het gebied van politiële en justitiële samenwerking bij de bestrijding van misdrijven zoals seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen kan alleen via een kaderbesluit de harmonisatie van de nationale wettelijke bepalingen worden bereikt.
Andere instrumenten zouden om de volgende reden(en) ongeschikt zijn.
Niet-wetgevende maatregelen en zelfregulering zouden de situatie weliswaar verbeteren op sommige gebieden, waar het vooral gaat om de toepassing op het terrein. Maar op andere terreinen, waar nieuwe wetgeving onmisbaar is, zouden dergelijke maatregelen niet veel opleveren. Dit geldt voor de strafrechtelijke vervolging en veroordeling voor diverse vormen van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen, die uitdrukkelijk onder een wettelijke bepaling moeten vallen ( nulla poena sine lege , artikel 7 EVRM, artikel 49 van het EU-Handvest), en voor bepaalde maatregelen waarbij de grondrechten in het geding komen en die daarom eveneens overeenkomstig de wet moeten worden genomen (artikelen 8 en 10 EVRM, artikel 52, lid 1, van het EU-Handvest).
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.
Intrekking van bestaande wetgeving
De vaststelling van het voorstel heeft de intrekking van bestaande wetgeving tot gevolg.
2009/xxxx (CNS)