Toelichting bij COM(2009)366 - Wijziging van Verordening (EG) nr. 539/2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2009)366 - Wijziging van Verordening (EG) nr. 539/2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij ... |
|---|---|
| bron | COM(2009)366   |
| datum | 15-07-2009 |
Met dit voorstel tot wijziging van Verordening (EG) nr. 539/2001[1], laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1932/2006[2], beoogt de Commissie het volgende:
- de twee bijlagen bij de verordening aanpassen om volledig recht te doen aan de nieuwe situatie in de westelijke Balkanlanden, gelet op de politieke wil van de Europese Unie om als onderdeel van de agenda van Thessaloniki de burgers van alle westelijke Balkanlanden vrij te stellen van de visumplicht voor kort verblijf, alsook op de vorderingen die zijn geboekt bij de dialogen over liberalisatie van de visumplicht die sinds 2008 worden gevoerd met Albanië, Bosnië en Herzegovina, de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Montenegro en Servië;
- waarborgen dat deze aanpassing voor westelijke Balkanlanden voorziet in de noodzakelijke periodieke herziening van Verordening (EG) nr. 539/2001 en van de bijlagen daarvan – namelijk de lijst van de derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum (bijlage I) en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van deze plicht zijn vrijgesteld (bijlage II) – en dat zij in overeenstemming is met de in overweging 5 van de verordening uitgelegde criteria, in het bijzonder die met betrekking tot illegale immigratie en de openbare orde, en in dit verband derde landen overbrengen van de ene bijlage naar de andere;
- overbrengen van de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Montenegro en Servië van bijlage I naar bijlage II van de verordening; opnemen van Kosovo volgens Resolutie 1244/99 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties in bijlage I van Verordening (EG) nr. 539/2001 onder 'Territoriale entiteiten en autoriteiten die door ten minste één lidstaat niet als staat worden erkend'. Dit laat de status van Kosovo volgens VN-Resolutie 1244/99 onverlet.
° Context en bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Overeenkomstig artikel 62, punt 2, onder b), punt i), van het EG-Verdrag, heeft de Raad zijn goedkeuring gehecht aan Verordening (EG) nr. 539/2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum (de zogeheten 'negatieve lijst') en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld (de zogeheten 'positieve lijst')[3]. Volgens artikel 61 van het EG-Verdrag behoort de vaststelling van deze lijsten tot de begeleidende maatregelen die rechtstreeks met het vrije verkeer van personen in een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid verband houden.
De vaststelling van de derde landen waarvan de onderdanen aan de visumplicht zijn onderworpen en van die waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld, geschiedt aan de hand van een beoordeling per geval op basis van een aantal criteria die in het bijzonder verband houden met illegale immigratie, openbare orde en veiligheid en de externe betrekkingen van de Unie met de derde landen. Daarbij wordt tevens rekening gehouden met de implicaties van de regionale samenhang en de wederkerigheid (zie overweging 5 van Verordening (EG) nr. 539/2001). Aangezien derde landen zich ten aanzien van deze criteria mettertijd kunnen ontwikkelen, dienen de positieve en negatieve lijsten regelmatig te worden herzien. Verordening (EG) nr. 539/2001 is daarom sinds de vaststelling vijf maal gewijzigd[4]. Gelet op de voornoemde ontwikkeling van de situatie met betrekking tot een aantal westelijke Balkanlanden, dienen de lijsten opnieuw te worden aangepast.
° Beleid inzake visa voor kort verblijf voor westelijke Balkanlanden – Follow-up van de agenda van Thessaloniki
Bij Verordening (EG) nr. 2317/95[5] stelde de Raad voor het eerst een negatieve lijst op: deze omvatte Albanië, de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en de Federale Republiek Joegoslavië (Servië en Montenegro). Bosnië en Herzegovina werd niet opgenomen in de lijst, zodat de lidstaten zelf mochten beslissen of de onderdanen van dit land visumplichtig waren: alle lidstaten, op één na, stelden een visum verplicht[6].
Toen de Raad na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam bij Verordening (EG) nr. 539/2001 voor het eerst een negatieve en een positieve lijst vaststelde, omvatte de negatieve lijst alle westelijke Balkanlanden, uitgezonderd Kroatië: Albanië, Bosnië en Herzegovina, de Federale Republiek Joegoslavië (Servië en Montenegro) en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië. Na de onafhankelijkheid van Montenegro werden Servië en Montenegro beide opgenomen in de negatieve lijst[7].
Het belang van een dialoog over visa voor kort verblijf werd opnieuw bevestigd door de staatshoofden en regeringsleiders in de conclusies van de topontmoeting tussen de EU en de westelijke Balkan van 21 juni 2003 in Thessaloniki, waarin ook het Europese perspectief van de westelijke Balkanlanden werd benadrukt. In de 'agenda van Thessaloniki' werd met name het vooruitzicht van visumliberalisatie voor de westelijke Balkanlanden als doel gekoppeld aan de vorderingen van de betrokken landen op het gebied van de versterking van de rechtsstaat, de bestrijding van georganiseerde criminaliteit, corruptie en illegale migratie, en de uitbouw van de administratieve capaciteit voor grenscontrole en documentbeveiliging.
Als eerste concrete stap naar een visumvrije regeling en overwegende dat het vergemakkelijken van contacten tussen mensen een belangrijke voorwaarde was voor een gestage ontwikkeling van economische, humanitaire, culturele, wetenschappelijke en andere banden, sloot de Europese Gemeenschap in 2007 visumversoepelingsovereenkomsten met Albanië, Bosnië en Herzegovina, de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Montenegro en Servië[8] (tegelijk met overnameovereenkomsten).
Met deze overeenkomsten werd beoogd het gemakkelijker te maken voor burgers van westelijke Balkanlanden, en met name voor hen die regelmatig naar de Europese Unie reizen, om een visum voor kort verblijf te verkrijgen, en tegelijkertijd met communautaire overnameovereenkomsten duidelijke regels vast te stellen voor de bestrijding van illegale immigratie. Deze overeenkomsten traden op 1 januari 2008 in werking. Gedurende 2008 en 2009 volgde de Commissie de tenuitvoerlegging van de visumversoepelingsovereenkomsten door de vijf westelijke Balkanlanden nauwlettend. Op basis van de resultaten van de eerste toezichtperiode oordeelde de Commissie dat dit nieuwe rechtsinstrument tot een verbetering had geleid van de procedure voor de afgifte van visa in de westelijke Balkanlanden.
° De dialoog over visumliberalisatie met Albanië, Bosnië en Herzegovina, de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Montenegro en Servië – uitkomsten van het proces
Opening van de dialoog over visumliberalisatie
Tegen deze dynamische achtergrond en gelijk met de tenuitvoerlegging van de visumversoepelingsovereenkomsten, heeft de Europese Commissie kenbaar gemaakt een dialoog over visumliberalisatie te willen aangaan met Albanië, Bosnië en Herzegovina, de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Montenegro en Servië. In dit kader kondigde de Commissie in haar mededeling over de uitbreidingsstrategie van 6 november 2007[9] aan door middel van nieuwe concrete stappen geleidelijk te willen toewerken naar liberalisatie van de visumregeling met de westelijke Balkanlanden. Daartoe stelde zij voor met elk van de betrokken landen een open dialoog te voeren om een stappenplan op te stellen met de voorwaarden waaraan moest worden voldaan.
In zijn conclusies van 28 januari 2008 ' juichte de Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen ook het voornemen van de Europese Commissie toe om spoedig een visumdialoog met alle landen in de regio op gang te brengen, en verklaarde hij zich bereid dit punt verder te bespreken op basis van de te verschijnen mededeling van de Commissie over de Westelijke Balkan, met het oog op de uitwerking van gedetailleerde routekaarten met duidelijke ijkpunten waaraan alle landen in de regio moeten voldoen om geleidelijk vooruitgang te boeken op weg naar visumliberalisering. Hierdoor zouden de Raad en de Commissie in staat worden gesteld de vorderingen bij de noodzakelijke hervormingen op de voet te volgen. '
Bij het ontwikkelen van de methode voor gestructureerde visumliberalisatie met een duidelijke verbintenis tot resultaatgerichte dialoog heeft de Europese Unie rekening gehouden met het Europese perspectief van de westelijke Balkanlanden, de politieke wil om tot vrijstelling van de visumplicht voor kort verblijf te komen, de communautaire overnameovereenkomst die alle vijf landen hebben gesloten, alsook de visumvrijstelling die de betrokken landen alle EU-burgers hebben verleend.
In haar mededeling over de versterking van het Europees perspectief van de westelijke Balkan van 5 maart 2008[10] schetste de Commissie het proces dat zij voorstelt om tot visumliberalisatie in de westelijke Balkan te komen. De Commissie wees erop dat het voor de mensen van de westelijke Balkan van groot belang is om zonder visum naar de EU te kunnen reizen, merkte op dat afschaffing van de visumplicht voor alle landen van de regio een onderdeel is van de voorbereidingen op het EU-lidmaatschap, en benadrukte nauwlettend te zullen toezien op de uitvoering van de hervormingen die voor deze doelstelling nodig zijn.
Begin 2008 startte de Commissie de dialoog over visumliberalisatie officieel met achtereenvolgens Servië (30 januari 2008[11]), de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië (20 februari 2008), Montenegro (21 februari 2008), Albanië (3 maart 2008), en Bosnië en Herzegovina (26 mei 2009).
Voor elk van deze vijf landen heeft de Commissie in overeenstemming met de lidstaten en in overleg met het betrokken land een stappenplan opgesteld. Deze stappenplannen waren bedoeld om de maatregelen te bepalen die elk westelijk Balkanland moest vaststellen en uitvoeren, en om duidelijk te formuleren aan welk vereisten moest worden voldaan. Dit proces moet de betrokken landen helpen te voldoen aan de criteria van overweging 5 van de preambule van Verordening (EG) nr. 539/2001. In de stappenplannen komen met name vier punten aan de orde: documentbeveiliging, illegale migratie, openbare orde en veiligheid, alsook kwesties op het gebied van externe betrekkingen die met het vrije verkeer van personen verband houden. De dialogen en stappenplannen zijn speciaal op elk land afgestemd, zodat de hervormingsinspanningen gericht kunnen worden uitgevoerd en aan de eisen van de EU kan worden voldaan. Hoe snel de visumregelingen worden geliberaliseerd, hangt af van de vorderingen die elk land boekt bij het vervullen van de vastgestelde voorwaarden.
Belangrijkste fasen van het proces
Op basis van de gedetailleerde voortgangsverslagen die de vijf betrokken landen hebben ingediend, legde de Commissie de Raad in november 2008 een eerste voorlopige beoordeling voor van de vorderingen die de vijf landen hadden geboekt bij de tenuitvoerlegging van de stappenplannen voor visumliberalisatie.
Op 25 mei 2009 diende de Commissie na een reeks bijeenkomsten en deskundigenmissies (waarbij deskundigen van de lidstaten actief betrokken waren), bij de Raad een geactualiseerde versie van de beoordelingsverslagen in. Deze werden op 11 en 12 juni 2009 aan de betrokken westelijke Balkanlanden gepresenteerd.
In de geactualiseerde versie van de beoordelingsverslagen werd met name geconcludeerd dat:
- de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië inmiddels aan alle ijkpunten van het stappenplan voldoet;
- Montenegro en Servië ook aanzienlijke voortgang hebben geboekt, zodat nog maar aan een zeer beperkt aantal ijkpunten hoeft te worden voldaan;
- twee andere landen, Albanië en Bosnië en Herzegovina, ondanks de aanzienlijke voortgang nog aan een reeks ijkpunten moeten voldoen.
Nadat de beoordelingsverslagen waren besproken in de verantwoordelijke werkgroepen van de Raad, concludeerde de Raad (RAZEB) op 15 juni 2009 het volgende:
" De Raad betuigt opnieuw zijn steun voor de dialoog over visumliberalisatie met Albanië, Bosnië en Herzegovina, de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Montenegro en Servië, op basis van stappenplannen met heldere en realistische ijkpunten en van een beoordeling per land. De Raad herinnert eraan dat de betrokken landen zich moeten blijven richten op de volledige voldoening aan die ijkpunten.
In dit verband is de Raad ingenomen met de door de Europese Commissie ingediende geactualiseerde beoordelingsverslagen over de vorderingen in de dialoog betreffende visumliberalis atie met de genoemde landen. De verslagen laten zien dat deze landen onmiskenbare vorderingen hebben gemaakt bij het halen van de ijkpunten in de stappenplannen voor visumliberalisatie. De Raad spoort de Europese Commissie aan zo spoedig mogelijk een wetgevingsvoorstel tot wijziging van Verordening (EG) nr. 539/2001 in te dienen, zoals die van toepassing is op de lidstaten, teneinde idealiter uiterlijk eind 2009 een regeling voor visumvrijstelling tot stand te brengen met de landen die aan alle ijkpunten hebben voldaan.
Gezien de betekenis van visumliberalisering voor de westelijke Balkan onderstreept de Raad hoe belangrijk het is dat alle betrokken landen op basis van hun eigen verdiensten tot een regeling voor visumvrijstelling komen. De Raad is dan ook voldaan over de tot dusver geboekte vooruitgang en verzoekt de landen in de regio nog voortvarender hervormingen uit te voeren teneinde op korte termijn aan de nodige ijkpunten voldoen."
Het huidige voorstel ligt in het verlengde van het voornoemde proces: gelet op, enerzijds, het feit dat de visumversoepelings- en overnameovereenkomsten met de betrokken landen op bevredigende wijze worden uitgevoerd en, anderzijds, de frequentie waarmee hun burgers een visum of toegang wordt geweigerd, stelt de Commissie voor de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, die reeds aan alle ijkpunten voldoet, en Montenegro en Servië, die aan nagenoeg alle ijkpunten voldoen, over te brengen van de negatieve naar de positieve lijst, met dien verstande dat op de dag van goedkeuring van het voorstel door de Raad uiteraard ook die laatste twee aan alle ijkpunten dienen te voldoen.
Volgende stappen
Terwijl het EP en de Raad haar voorstel onderzoeken, blijft de Commissie toetsen of Servië en Montenegro al aan de resterende ijkpunten voldoen; zij zal haar beoordeling tijdig ter kennis brengen van het EP en de Raad.
Voor Montenegro hebben de resterende ijkpunten betrekking op:
- de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de vreemdelingenwet, die sinds januari 2009 van kracht is;
- de formulering van een duurzame oplossing voor de status van ontheemden en binnenlandse ontheemden, waarbij zij onder meer recht op een identiteitsbewijs krijgen;
- de capaciteitsuitbouw op het gebied van rechtshandhaving en de effectieve tenuitvoerlegging van het juridisch kader voor de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit en corruptie, onder meer door de toewijzing van voldoende financiële, personele en technische middelen.
Voor Servië hebben de resterende ijkpunten betrekking op:
- verbetering van het toezicht aan de buitengrenzen en de binnengrens, met name wat betreft de informatie-uitwisseling met Eulex/de Kosovaarse politie;
- de effectieve tenuitvoerlegging van de vreemdelingenwet die sinds april 2009 van kracht is en de vaststelling van de migratiebeheersstrategie;
- de effectieve tenuitvoerlegging van het juridisch kader voor de strijd tegen georganiseerde criminaliteit en corruptie, onder meer door de toewijzing van voldoende financiële, personele en technische middelen;
- de integriteit en veiligheid van de procedures voor de afgifte van nieuwe biometrische paspoorten aan personen die in Kosovo wonen.
Sinds 1999 kan Servië geen controles ter plaatse verrichten met betrekking tot personen die wonen in Kosovo volgens VN-Resolutie 1244/99. Aangezien er geen dialoog over visumliberalisatie was, konden de Commissie en de lidstaten de afgifte van onderliggende documenten en de integriteit en veiligheid van de procedures die de Servische autoriteiten volgen voor de controle van de gegevens die inwoners van Kosovo verstrekken bij aanvraag van een nieuwe Servisch biometrisch paspoort niet verifiëren (door met name deskundigenmissies). Om te voorkomen dat er bij het aanvragen van biometrische paspoorten misbruik van deze situatie wordt gemaakt, kondigden de Servische autoriteiten aan in juli te Belgrado een specifiek coördinatiedirectoraat (Servisch: Koordinaciona uprava ) te zullen oprichten, dat uitsluitend belast wordt met de behandeling van alle paspoortaanvragen van inwoners van Kosovo en van personen met een burgerschapscertificaat dat is afgegeven voor het grondgebied van Kosovo volgens VN-Resolutie 1244/99.
Uit veiligheidsoverwegingen – met name wat betreft mogelijke illegale migratie van inwoners van Kosovo en van personen met een burgerschapscertificaat dat is afgegeven voor het grondgebied van Kosovo volgens VN-Resolutie 1244/99 – en gelet op het feit dat de procedures die de Servische autoriteiten volgen voor de afgifte van paspoorten aan deze categorie personen niet zijn gecontroleerd, is de Commissie van mening dat houders van Servische paspoorten die zijn afgegeven door het specifieke coördinatiedirectoraat (Servisch: Koordinaciona uprava ) moeten worden uitgesloten van de visumvrijstelling voor Servië.
Voor Albanië en Bosnië en Herzegovina zal de dialoog over visumliberalisatie worden voortgezet en de Commissie zal haar inspanningen om deze landen te helpen aan de ijkpunten te voldoen, opvoeren. De Commissie wil voorstellen hen naar de positieve lijst over te brengen, zodra zij aan de nodige ijkpunten voldoen.
° Nadere toelichting betreffende houders van biometrische paspoorten en overeenkomsten inzake de vrijstelling van de visumplicht
De invoering van biometrische paspoorten door de westelijke Balkanlanden is van fundamenteel belang geweest voor de succesvolle afronding van de dialogen over visumliberalisatie. Om veiligheidsredenen en ter voorkoming van illegale migratie dient de ontheffing van de visumplicht voor de onderdanen van de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Montenegro en Servië enkel te gelden voor houders van een nieuw biometrisch paspoort dat door een van deze landen is afgegeven.
Gelet op de Europese aspiraties van de westelijke Balkanlanden en het feit dat deze alle EU-burgers reeds hebben vrijgesteld van de visumplicht, is er geen reden om aan de tenuitvoerlegging van de vrijstelling voor deze drie landen de voorwaarde te verbinden dat er eerst met de EG overeenkomsten inzake de vrijstelling van de visumplicht moeten worden gesloten (zoals het geval was voor de Bahama's en de vijf andere landen die in december 2006 zijn overgebracht van de negatieve naar de positieve lijst).
° Kosovo volgens VN-Resolutie 1244/99
De Europese Raad van 19 en 20 juni 2008 benadrukte dat de EU "bereid [blijft] om de economische en politieke ontwikkeling van Kosovo via een duidelijk Europees perspectief te steunen, in overeenstemming met het Europees perspectief van de regio." Na de onafhankelijkheidsverklaring van de parlementaire vergadering van Kosovo op 17 februari 2008, merkte de Raad Kosovo als een uniek geval aan en liet het aan de EU-lidstaten over om overeenkomstig het internationaal recht en de nationale praktijk een besluit nemen over hun betrekkingen met Kosovo. Tot op heden hebben 22 EU-lidstaten Kosovo erkend als onafhankelijke staat.
In de huidige versie van Verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad wordt Kosovo niet genoemd. Momenteel voert de Commissie nog geen dialoog over visumliberalisatie met Kosovo. Overeenkomstig artikel 1, lid 3, van Verordening (EG) nr. 539/2001 dient er aan bijlage I van de verordening derhalve een verwijzing naar Kosovo volgens VN-Resolutie 1244/99 te worden toegevoegd, om visumplicht in te stellen voor personen die in Kosovo wonen. Dit voorstel wordt uitsluitend ingegeven door objectieve veiligheidsoverwegingen betreffende met name mogelijke illegale migratie uit en via Kosovo volgens VN-Resolutie 1244/99. Dit laat de huidige status van Kosovo volgens VN-Resolutie 1244/99 onverlet.
°
Samenvatting van de voorgestelde actie
- Het voorstel is bedoeld om de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Montenegro en Servië over te brengen van de negatieve naar de positieve lijst, met dien verstande dat op de dag dat de Raad dit voorstel goedkeurt, ook deze laatste twee aan alle ijkpunten van hun stappenplannen dienen te voldoen.
- Om de hierboven genoemde redenen dienen de houders van Servische paspoorten die zijn afgegeven door het Servische coördinatiedirectoraat te worden uitgesloten van de visumvrijstelling voor Servië.
- Omdat de invoering van biometrische paspoorten door de westelijke Balkanlanden van fundamenteel belang is geweest voor de succesvolle afronding van de dialogen over visumliberalisatie, dient de visumvrijstelling voor de burgers van deze landen alleen te gelden voor houders van een dergelijk biometrisch paspoort.
- Gelet op de huidige situatie wordt voorgesteld Kosovo volgens VN-Resolutie 1244/99 op te nemen in de negatieve lijst, aangezien met Kosovo tot op heden geen visumdialoog is gestart.
°
Rechtsgrondslag
Verordening (EG) nr. 539/2001 is gebaseerd op artikel 62, punt 2, onder b), punt i), van het EG-Verdrag. Het voorstel tot wijziging van deze verordening dient dezelfde rechtsgrondslag te hebben.
° Subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel
Overeenkomstig artikel 62, punt 2, onder b), punt i), van het EG-Verdrag, bevat Verordening (EG) nr. 539/2001 een lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum (de zogeheten 'negatieve lijst') en een lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld (de zogeheten 'positieve lijst').
Het besluit om de lijsten te wijzigen, teneinde landen over te brengen van de negatieve naar de positieve lijst of andersom, valt onder de exclusieve bevoegdheid van de EG.
°
Keuze van het instrument
Een verordening, aangezien het te wijzigen instrument Verordening (EG) nr. 539/2001 is.
De voorgestelde wijziging heeft geen gevolgen voor de communautaire begroting.