Toelichting bij COM(2009)344 - Verzoeken van rechtshandhavingsinstanties van de lidstaten en Europol om vergelijking met Eurodac-gegevens ten behoeve van rechtshandhaving - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2009)344 - Verzoeken van rechtshandhavingsinstanties van de lidstaten en Europol om vergelijking met Eurodac-gegevens ten behoeve van ... |
|---|---|
| bron | COM(2009)344   |
| datum | 08-07-2009 |
Motivering en doel van het voorstel
Informatie over burgers van EU-lidstaten en over onderdanen van derde landen is in vele vormen en systemen beschikbaar in de lidstaten en op het niveau van de EU. In nationale en Europese instrumenten zijn de regels en voorwaarden vastgesteld waaronder rechtshandhavingsinstanties tot deze informatie toegang hebben om hun wettige opdrachten uit te voeren. Vingerafdrukgegevens zijn vooral nuttig voor rechtshandhavingsdoeleinden, aangezien zij een belangrijk element vormen om de juiste identiteit van een persoon vast te stellen. Het nut van gegevensbanken met vingerafdrukken voor misdaadbestrijding is bij herhaling bevestigd. Vingerafdrukgegevens van asielzoekers worden verzameld en opgeslagen in de lidstaat waarin het asielverzoek werd ingediend en in Eurodac. In alle lidstaten die de vragenlijst van de diensten van de Commissie hebben beantwoord, hadden de rechtshandhavingsinstanties ten behoeve van misdaadbestrijding directe of indirecte toegang tot hun nationale gegevensbanken met vingerafdrukken van asielzoekers. Uit de raadpleging van deskundigen bleek duidelijk dat die nationale rechtshandhavingsinstanties die nationale gegevensbanken met vingerafdrukken van asielzoekers raadplegen voor strafrechtelijk onderzoek, het trefpercentage significant vinden. Terwijl de lidstaten op nationaal niveau met succes vingerafdrukken van asielzoekers raadplegen, lijkt de toegang tot gegevensbanken met vingerafdrukken van asielzoekers in andere lidstaten echter problematischer. De reden daarvoor is een structurele kloof op het gebied van informatie en verificatie aangezien er momenteel geen afzonderlijk systeem bestaat dat voor rechtshandhavingsinstanties toegankelijk is en dat het mogelijk maakt de lidstaat aan te wijzen die informatie over een bepaalde asielzoeker heeft. Als een zoekopdracht van een nationaal Automated Fingerprint Identification System (geautomatiseerd dactyloscopisch identificatiesysteem, AFIS) op grond van Besluit 2008/615/JBZ van de Raad inzake de intensivering van de grensoverschrijdende samenwerking, in het bijzonder ter bestrijding van terrorisme en grensoverschrijdende criminaliteit (het Prüm-besluit), dat tegen juni 2011 door de lidstaten zal zijn uitgevoerd, niet leidt tot een 'hit', is het niet zeker dat er geen informatie in een lidstaat beschikbaar is. Daarom weten rechtshandhavingsinstanties niet alleen niet of er überhaupt informatie beschikbaar is en in welke lidstaat, maar ook vaak niet of die informatie op dezelfde persoon betrekking heeft. Rechtshandhavingsambtenaren weten alleen of er in een gegevensbank van een andere lidstaat informatie beschikbaar is, wanneer hun justitiële autoriteiten een verzoek om wederzijdse rechtshulp indienen waarin de andere lidstaat wordt verzocht zijn gegevensbanken te doorzoeken en de relevante informatie door te geven.
Algemene context
Het Haags programma bepaalt dat de uitwisseling van informatie met het oog op de versterking van de veiligheid moet worden verbeterd. Een van de ideeën van het programma is dat ten volle gebruik moet worden gemaakt van nieuwe technologieën, onder andere – in voorkomend geval – door de directe (online) toegang voor rechtshandhavingsinstanties, met inbegrip van Europol, tot bestaande centrale EU-databanken. De conclusies van het Gemengd Comité van de Raad JBZ van 12-13 juni 2007 bepalen dat, om de beoogde verbetering van de veiligheid volledig te verwezenlijken en de strijd tegen het terrorisme te intensiveren, aan de politie- en rechtshandhavingsinstanties van de lidstaten onder bepaalde voorwaarden toegang tot Eurodac moet worden verleend, om het te raadplegen in het kader van hun taken inzake preventie, opsporing en onderzoek van terroristische misdrijven en andere ernstige strafbare feiten. Daarom werd de Commissie daarin verzocht om zo snel mogelijk de nodige voorstellen te doen om dit doel te bereiken. Dat rechtshandhavingsinstanties geen toegang tot Eurodac hebben om terrorisme en andere ernstige strafbare feiten te bestrijden, werd ook als een tekortkoming beschreven in de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 24 november 2005 over de verbetering van de doeltreffendheid, de interoperabiliteit en de synergie van de Europese gegevensbanken op het gebied van justitie en binnenlandse zaken. Op basis van de bestaande instrumenten voor uitwisseling van rechtshandhavingsinformatie kan niet tijdig met voldoende zekerheid worden bepaald of een lidstaat werkelijk over vingerafdrukgegevens van een asielzoeker beschikt. Dat betekent dat rechtshandhavingsinstanties, zonder EU-maatregel, onwetend zullen blijven over de vraag of er überhaupt informatie over een vingerafdruk beschikbaar is, in welke lidstaat informatie beschikbaar is en of informatie op dezelfde persoon betrekking heeft. Zonder doeltreffend en betrouwbaar middel om te bepalen of er in een andere lidstaat al dan niet informatie beschikbaar is, wordt het overheidsoptreden ofwel onbetaalbaar duur, ofwel heeft het ernstige nadelige gevolgen voor de toepassing van het recht omdat er geen verdere doeltreffende en redelijke maatregel kan worden genomen om de identiteit van een persoon te bepalen.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Bij Verordening (EG) nr. 2725/2000 van de Raad van 11 december 2000 is 'Eurodac' ingesteld voor de vergelijking van vingerafdrukken ten behoeve van een doeltreffende toepassing van de Overeenkomst van Dublin (hierna 'de Eurodac-verordening' genoemd). Op 3 december 2008 heeft de Commissie een voorstel aangenomen tot wijziging van de Eurodac-verordening met de bedoeling het Eurodac-systeem doeltreffender te maken. Momenteel bestaan er verscheidene EU-instrumenten op grond waarvan vingerafdrukgegevens en andere rechtshandhavingsgegevens van een lidstaat door een andere lidstaat kunnen worden geraadpleegd. Het eerste instrument dat zou kunnen worden gebruikt voor raadplegingen betreffende vingerafdrukken, is het Prüm-besluit, dat tegen juni 2011 door de lidstaten zal zijn uitgevoerd. Op grond van dit besluit van de Raad verlenen de lidstaten elkaar op basis van een hit/no hit-verzoek geautomatiseerde toegang, onder meer tot nationale AFIS. Als een zoekopdracht op basis van het Prüm-besluit leidt tot een hit, kan met gebruikmaking van het nationale recht, met inbegrip van wederzijdse rechtshulp, aanvullende informatie, waaronder persoonsgegevens, worden verkregen in de lidstaat die de vingerafdruk in zijn nationale AFIS heeft opgeslagen. Terwijl deze procedure succesvol kan zijn voor de lidstaten die vingerafdrukken van asielzoekers samen met andere door rechtshandhavingsinstanties verzamelde vingerafdrukken in een nationaal AFIS opslaan, zal dat niet het geval zijn voor de lidstaten die geen vingerafdrukken van asielzoekers in hun nationale AFIS opslaan, tenzij deze met criminaliteit verband houden. Kaderbesluit 2006/960/JBZ betreffende de vereenvoudiging van de uitwisseling van informatie en inlichtingen tussen rechtshandhavingsautoriteiten (hierna 'Kaderbesluit 2006/960' genoemd) is een ander instrument dat voor raadplegingen inzake vingerafdrukken kan worden gebruikt. Dit instrument vergemakkelijkt de uitwisseling van informatie (de vingerafdrukken en de aanvullende informatie) die in lidstaten wordt bewaard of beschikbaar is voor rechtshandhavingsinstanties. Dit instrument is in werking sinds 18 december 2008. Het laatste instrument dat lidstaten kunnen gebruiken, is wederzijdse rechtshulp waarmee de justitiële autoriteiten van de lidstaten op grond van het Verdrag aangaande de wederzijdse rechtshulp in strafzaken om toegang tot strafrechtelijke en niet-strafrechtelijke verzamelingen van vingerafdrukken kunnen verzoeken, ook betreffende asielzoekers. De twee laatste instrumenten kunnen niet worden gebruikt wanneer de lidstaat die over vingerafdrukgegevens beschikt, niet bekend is. Momenteel bestaat er geen systeem dat kan worden gebruikt om te bepalen voor welke lidstaat dat het geval is.
Samenhang met andere beleidsterreinen en doelstellingen van de Unie Het voorstel is volledig in overeenstemming met de algemene doelstelling om een Europese ruimte van vrijheid, veiligheid en recht tot stand te brengen. Aan dit voorstel is met name grondig onderzoek voorafgegaan om te garanderen dat de bepalingen ervan volkomen in overeenstemming zouden zijn met de grondrechten, inzonderheid het asielrecht en de bescherming van persoonsgegevens zoals respectievelijk neergelegd in artikel 8 (bescherming van persoonsgegevens) en artikel 18 (asielrecht) van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, hetgeen ook tot uiting komt in de effectbeoordeling die dit voorstel vergezelt. Met betrekking tot de bijzondere situatie van personen die om internationale bescherming verzoeken, werd de bezorgdheid geuit dat de voor rechtshandhavingsdoeleinden uit Eurodac afgeleide gegevens zouden kunnen terechtkomen in de handen van landen waaruit de verzoekers zijn gevlucht en waar zij vervolging vrezen. Dit kan nadelige gevolgen hebben voor de verzoeker, zijn familie en vrienden en zo worden vluchtelingen mogelijk al meteen ontmoedigd om formeel om internationale bescherming te verzoeken. Als gevolg van dit onderzoek bevat het voorstel een specifiek verbod om op grond van dit voorstel verkregen informatie met derde landen, organisaties of instellingen te delen. Daarnaast wordt in een uitgebreid mechanisme voor monitoring en evaluatie van het voorstel voorzien. Deze evaluatie heeft onder meer betrekking op de vraag of de werking van het besluit zal hebben geleid tot het stigmatiseren van personen die om internationale bescherming verzoeken. Om de inmenging in het recht op bescherming van persoonsgegevens rechtmatig en evenredig te houden, wordt voorts voorzien in strikte toegangsvoorwaarden die onder meer uitsluiten dat Eurodac-vingerafdrukken op routinebasis worden doorzocht. Het voorstel is ook volledig verenigbaar met de beginselen inzake gegevensbescherming aangezien Kaderbesluit 2008/977/JBZ van de Raad over de bescherming van persoonsgegevens die worden verwerkt in het kader van de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken, erop van toepassing is. In dit kaderbesluit zijn de beginselen neergelegd waaraan de lidstaten zich moeten houden bij de verwerking van gegevens uit een EU-gegevensbank, zoals Eurodac, en worden de lidstaten tegelijk verplicht doeltreffende sancties op te leggen voor schendingen van de beginselen inzake gegevensbescherming.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
De Commissie heeft de staten geraadpleegd die het Dublinacquis toepassen, dat wil zeggen de lidstaten, IJsland, Noorwegen en Zwitserland, alsook Europol, door middel van twee vragenlijsten en een deskundigenvergadering die op 25-26 september 2007 in Brussel heeft plaatsgevonden en waarop de deskundigen de antwoorden op de vragenlijst konden verduidelijken en nadere standpunten onder woorden konden brengen. Ten tweede heeft de Commissie op een bijeenkomst in Brussel op 8 oktober 2007 intergouvernementele organisaties, niet-gouvernementele organisaties en andere wetenschappelijke deskundigen die actief zijn op het gebied van asielrecht/-beleid, grondrechten en de bescherming van persoonsgegevens geraadpleegd. De leden van het Europees Parlement Cavada, Klamt en Ludford hebben ook aan deze vergadering deelgenomen. Ten slotte heeft de Commissie op een bijeenkomst in Brussel op 11 oktober 2007 vertegenwoordigers van de nationale gegevensbeschermingsinstanties van de staten die het Dublinacquis uitvoeren, geraadpleegd alsook het gemeenschappelijk controleorgaan van Europol en de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
De raadplegingsprocedure heeft een belangrijke invloed gehad op het opstellen van het wetgevingsvoorstel. Die invloed had in het bijzonder betrekking op de keuze van de wetgevingsoptie en de verschillende parameters van de optie. Uit de raadplegingen is gebleken dat de lidstaten zeer positief stonden tegenover de mogelijkheid om vingerafdrukken met Eurodac te vergelijken ten behoeve van rechtshandhaving, terwijl NGO's op het gebied van burgerlijke vrijheden en asiel niet erg positief waren. Het voorstel vormt een evenwicht tussen de standpunten van de verschillende belanghebbende groepen, door in verscheidene waarborgen en beperkingen te voorzien.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Er behoefde geen beroep te worden gedaan op externe deskundigheid.
Effectbeoordeling
In de effectbeoordeling werden drie opties in overweging genomen en een aantal subopties. Die opties waren: geen maatregel, een wetgevingsoptie om het mogelijk te maken om voor rechtshandhavingsdoeleinden om de vergelijking met Eurodac-gegevens te verzoeken en een wetgevingsoptie om het mogelijk te maken om voor rechtshandhavingsdoeleinden om de vergelijking met Eurodac-gegevens te verzoeken en tegelijk de uitwisseling van aanvullende informatie na een succesvolle treffer van Eurodac te regelen. Oorspronkelijk werd een vierde optie overwogen, maar die werd verworpen omdat zij onevenredige kosten zou teweegbrengen. Vergeleken met de optie “geen maatregel” heeft de optie van een wetgevend voorstel duidelijke voordelen. De toegang van rechtshandhavingsinstanties tot Eurodac is de enige tijdige, nauwkeurige, veilige en kostenefficiënte manier om te bepalen of, en zo ja, waar gegevens over asielzoekers in de lidstaten beschikbaar zijn. Er bestaan voor Eurodac geen redelijke doeltreffende alternatieven om de juiste identiteit van een asielzoeker vast te stellen of te verifiëren, waarmee rechtshandhavingsinstanties hetzelfde resultaat kunnen bereiken. Deze unieke identificatie is voor rechtshandhavingsinstanties essentieel om terrorisme en ernstige strafbare feiten waarbij onderdanen van derde landen betrokken zijn, te voorkomen en te bestrijden en om slachtoffers van terrorisme of ernstige strafbare feiten te beschermen. Toegang tot Eurodac kan niet worden aangemerkt als onevenredig met de nagestreefde doelen. Beide wetgevingsopties hebben dezelfde gevolgen op het gebied van de grondrechten. De derde optie zou aanvullende informatie over de asielzoeker voor lidstaten beschikbaar maken via een bijzondere procedure wanneer daarom wordt verzocht, terwijl de tweede optie de bestaande instrumenten zou gebruiken om de toegang tot dergelijke aanvullende informatie te vergemakkelijken. Ook al zouden de doelstellingen onder de derde optie doeltreffender worden bereikt, toch wordt ervan uitgegaan dat de kosten om de derde optie uit te voeren, groter zouden zijn dan onder de tweede optie. Bovendien zijn er momenteel geen aanwijzingen dat de huidige instrumenten voor de uitwisseling van rechtshandhavingsgegevens niet toereikend zouden zijn voor de uitwisseling van aanvullende informatie.
De Commissie heeft conform haar werkprogramma een effectbeoordeling uitgevoerd SEC(2009) 936.
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
De voorgestelde maatregel vormt de basis voor het recht van lidstaten en van Europol om om een vergelijking van vingerafdrukgegevens of een latent spoor met Eurodac-gegevens te verzoeken. Een succesvolle vergelijking leidt tot een treffer in Eurodac, die vergezeld gaat van alle gegevens uit Eurodac betreffende de vingerafdruk. Verzoeken om aanvullende informatie na een treffer worden niet in het voorstel voor een besluit van de Raad geregeld maar zouden eerder onder bestaande instrumenten voor de uitwisseling van rechtshandhavingsgegevens vallen. De werkingssfeer van het voorstel is de bestrijding van terroristische misdrijven en ernstige strafbare feiten, zoals mensenhandel en drughandel. Hoewel Eurodac momenteel niet in de mogelijkheid voorziet om de databank te doorzoeken op grond van latente sporen, kan deze zoekmogelijkheid in het kader van het project biometrisch matchingsysteem (BMS) aan het Eurodac-systeem worden toegevoegd. Deze zoekmogelijkheid is heel belangrijk vanuit het oogpunt van de rechtshandhaving, aangezien het in de meeste gevallen alleen mogelijk is latente sporen te vinden op de onderzochte plaats van het delict.
Rechtsgrondslag
Het Verdrag betreffende de Europese Unie, in het bijzonder artikel 30, lid 1, onder b), en artikel 34, lid 2, onder c).
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap vallen.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende reden(en) niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt.
De voorgestelde maatregel vereist een wijziging van de Eurodac-verordening om er een bijkomend doel aan toe te voegen, te weten het gebruik van Eurodac-gegevens met het oog op de terrorisme- en misdaadbestrijding. Deze wijziging kan alleen door de Commissie worden voorgesteld. Zonder deze wijziging hebben de lidstaten niet het recht om op te treden.
Elke maatregel van de lidstaten afzonderlijk zou onbetaalbaar duur en onevenredig zijn.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende reden(en) beter door een optreden van de Gemeenschap worden verwezenlijkt.
Het recht om Eurodac te raadplegen, is de meest eenvoudige, de meest evenredige en de goedkoopste manier om de vastgestelde informatiekloof te dichten.
De voorgestelde maatregelen maken alleen het verzoek om vergelijking met Eurodac-gegevens mogelijk. De verdere samenwerking en uitwisseling van informatie wordt overgelaten aan de huidige instrumenten en aan de lidstaten.
Het voorstel is dus in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende reden(en) in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
De toegang van rechtshandhavingsinstanties tot Eurodac is de enige tijdige, nauwkeurige, veilige en kostenefficiënte manier om te bepalen of, en zo ja, waar gegevens over asielzoekers in de lidstaten beschikbaar zijn. Er bestaan voor Eurodac geen redelijke doeltreffende alternatieven om de juiste identiteit van een asielzoeker vast te stellen of te verifiëren, waarmee rechtshandhavingsinstanties hetzelfde resultaat kunnen bereiken. In de voorgestelde maatregel wordt de klemtoon gelegd op de essentiële punten van het recht op raadpleging en wordt niet verder gegaan dan wat evenredig is.
De voorgestelde maatregel brengt voor de Gemeenschap en de lidstaten de minste kosten met zich aangezien gebruik wordt gemaakt van bestaande gegevensbanken en van bestaande structureren om informatie uit te wisselen en aangezien de maatregel geen nieuwe dergelijke systemen beoogt op te zetten.
Keuze van instrumenten
Voorgestelde instrumenten: andere.
Andere instrumenten zouden om de volgende reden(en) ongeschikt zijn. Aangezien grondrechten op het spel staan, zouden andere regelgevingsmiddelen dan een besluit krachtens Titel VI van het VEU niet geschikt zijn.
Het voorstel zou een technische wijziging van Eurodac teweegbrengen om vergelijkingen op basis van een latent spoor mogelijk te maken.
Evaluatie-/herzienings-/vervalbepaling
Het voorstel bevat een evaluatiebepaling.