Toelichting bij COM(2002)64 - Wijziging van Richtlijn 77/388/EEG met betrekking tot de bijzondere regeling voor reisbureaus - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2002)64 - Wijziging van Richtlijn 77/388/EEG met betrekking tot de bijzondere regeling voor reisbureaus. |
|---|---|
| bron | COM(2002)64   |
| datum | 08-02-2002 |
Bij de vaststelling van de zesde BTW-richtlijn i in 1977 is een bijzondere regeling voor reisbureaus en reisorganisatoren ingesteld.
Deze bijzondere regeling is opgezet vanwege het specifieke karakter van de activiteit. In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat de door reisbureaus en reisorganisatoren verleende diensten doorgaans een reeks prestaties omvatten, met name vervoer en verblijf, zowel binnen als buiten het grondgebied van de lidstaat waar de onderneming de zetel van haar bedrijfsuitoefening of een vaste inrichting heeft gevestigd. Wegens de diversiteit van de diensten alsook van de plaatsen waar deze worden verricht, zou de toepassing van de algemene regels inzake plaats van belastingheffing, maatstaf van heffing en aftrek van voorbelasting voor deze ondernemingen praktische problemen opwerpen die hen in de uitoefening van hun activiteit zouden belemmeren. Teneinde de toepasselijke regels aan het specifieke karakter van deze activiteit aan te passen, heeft de communautaire wetgever in artikel 26 van de zesde BTW-richtlijn in een bijzondere BTW-regeling voorzien.
Deze regeling is van toepassing op ondernemingen wier diensten prestaties omvatten, zoals hotelverblijf en vervoer, die zij bij derden hebben ingekocht en vervolgens op eigen naam aan de reiziger doorverkopen. Alle handelingen van het reisbureau met het oog op de totstandkoming van een reis worden beschouwd als een enkele dienst. De maatstaf van heffing is de door het reisbureau behaalde winstmarge op de levering van een pakketreis. Het reisbureau dat deze margeregeling toepast, heeft geen aanspraak op aftrek van de voorbelasting op verrichtingen die het bureau in rekening worden gebracht en de reiziger rechtstreeks ten goede komen. De door een reisbureau verleende diensten worden belast op de plaats waar het bureau de zetel van zijn bedrijfsuitoefening of een vaste inrichting heeft gevestigd vanwaaruit de dienst wordt geleverd of, bij ontstentenis van een dergelijke zetel of vaste inrichting, de plaats van het vaste adres of de gewoonlijke verblijfplaats.
Met deze bijzondere regeling werd in de eerste plaats beoogd de toepassing van de communautaire BTW-regels met betrekking tot deze diensten te vereenvoudigen. Wanneer een reisbureau van andere leveranciers diensten betrekt, deze in een pakket samenbrengt en vervolgens op eigen naam en voor eigen rekening aan de reiziger doorverkoopt, moet het zich dankzij deze bijzondere regeling niet meer in ieder van de verschillende lidstaten vanwaaruit de diensten worden geleverd, voor BTW-doeleinden laten registreren.
Een tweede doelstelling van deze regeling bestaat erin de BTW-inkomsten over de lidstaten te verdelen. De bijzondere regeling werd ingevoerd om ervoor te zorgen dat de BTW-inkomsten ten deel vallen aan de lidstaat waar de uiteindelijke consumptie van iedere afzonderlijke dienst plaatsvindt. De opzet van de in artikel 26 van de zesde BTW-richtlijn vervatte regeling zou immers moeten garanderen dat de BTW-inkomsten die voortvloeien uit tijdens de reis genoten diensten (bijvoorbeeld hotel, restaurant, vervoer), toekomen aan de lidstaten waar deze diensten werden genoten, terwijl de BTW op de winstmarge van het reisbureau wordt toegewezen aan de lidstaat waar het reisbureau is gevestigd. Aangezien een van de basisprincipes van de BTW inhoudt dat het om een verbruiksbelasting gaat, is deze hele regeling geconcipieerd om zo goed mogelijk aan deze doelstelling te beantwoorden.
In de praktijk is er evenwel geen sprake van een werkelijk uniforme toepassing van deze bijzondere regeling door de lidstaten. Volgens artikel 28, lid 3, onder a), en bijlage E, punt 15, van de zesde BTW-richtlijn kunnen lidstaten handelingen die buiten de EU plaatsvinden, blijven belasten, terwijl zij zulke handelingen volgens artikel 28, lid 3, onder g), kunnen blijven vrijstellen zonder recht op aftrek van voorbelasting. Volgens artikel 28, lid 3, onder b), en punt 27 van bijlage F kunnen de lidstaten voorts ook de door reisbureaus en reisorganisatoren binnen de Gemeenschap geleverde diensten blijven vrijstellen.
Ten slotte is er ook één lidstaat die volgens de procedure van artikel 27, leden 1 tot 4, van de zesde BTW-richtlijn een bijzondere vereenvoudingsmaatregel bij de Commissie heeft aangemeld i, die in die lidstaat van toepassing is en hem de mogelijkheid geeft regels toe te passen die afwijken van de artikelen 26 en 28 van de zesde BTW-richtlijn. De Commissie heeft alle lidstaten in kennis gesteld i van de voorgestelde maatregel en aangezien haar binnen de vastgestelde termijn van twee maanden geen officiële reacties hierop hebben bereikt, werd deze vereenvoudigings maatregel op 19 december 1978 aanvaard.
Inhoudsopgave
- 2. Probleembeschrijving
- 3. Doelstelling
- 4. Voorgestelde wijzigingen
- 4.1. Artikel 1, lid 1
- 4.1.1. Artikel 26, lid 1
- 4.1.2. Artikel 26, lid 2
- 4.1.2.1. De klant van het reisbureau
- 4.1.2.2. Buiten de EU gevestigd reisbureau
- 4.1.3. Artikel 26, lid 3
- 4.1.4. Artikel 26, lid 4
- 4.1.5. Artikel 26, lid 5
- 4.1.6. Artikel 26, lid 6
- 4.1.7. Artikel 26, leden 7 tot 9
- 4.2. Artikel 1, lid 2
- 4.3. Artikel 1, lid 3
- 4.4. Artikel 1, leden 4 en 5
- 4.5. Artikel 2
Er dient te worden opgemerkt dat deze bijzondere regeling dateert van 1977, het jaar waarin de zesde BTW-richtlijn werd vastgesteld, en dat de concentratie in de toeristische sector toen veel groter was dan nu. De overgrote meerderheid van reizen werd rechtstreeks door het reisbureau of de reisorganisator aan de reiziger verkocht. Die situatie is nu echter ingrijpend gewijzigd: er is een veel grotere specialisatie in de hele sector en er zijn ook meer spelers actief. Een van de gevolgen hiervan is dat reizen niet alleen meer uitsluitend rechtstreeks aan de reiziger worden verkocht, maar ook aan andere reisbureaus of -organisatoren.
De reisbranche wordt gekenmerkt door een steeds sterkere marktconcentratie en verticale integratie. De zes grootste marktdeelnemers zijn goed voor circa 18% van de werkgelegenheid en circa 33% van de verkoop. Verticaal geïntegreerde groepen omvatten reisbureaus, reisorganisatoren, luchtvaartmaatschappijen, incoming agents en accommodatie aanbieders. Marktconcentratie en verticale integratie van de grote reisondernemingen leiden tot hevige kosten- respectievelijk prijsconcurrentie.
Op die manier zetten reisorganisatoren de marges van onafhankelijke reisbureaus onder druk. Niettemin waren de reisbureaus in 1998/99 het belangrijkste verkoopkanaal van de reisorganisatoren. Bij deze reisbureaus betreft het doorgaans klein- en microbedrijven met vijf tot elf werknemers. Om zich tegen de toenemende kostenconcurrentie en bijgevolg de lagere marges te wapenen, kunnen reisbureaus toetreden tot een samenwerkingsverband van onafhankelijke reisbureaus, een franchise-overeenkomst met reisorganisatoren afsluiten of zich volledig op nichemarkten toeleggen. Zo hebben vele reisbureaus zich gespecialiseerd in zaken-, congres- en incentivereizen, waarbij de klant zelden de gemiddelde reiziger of vakantieganger is.
De Commissie heeft een aantal klachten van ondernemingen uit de toeristische sector ontvangen dat de door reisbureaus geleverde diensten verschillend worden behandeld naar gelang van de lidstaat waar deze actief zijn. Het probleem van de uiteenlopende toepassing van artikel 26 van de zesde BTW-richtlijn door de lidstaten werd aan de orde gesteld in de vergaderingen van het BTW-comité. De cruciale vraag hierbij was of de bijzondere margeregeling voor reisbureaus en -organisatoren ook kon worden toegepast als het pakket diensten aan een ander reisbureau en niet aan de reiziger werd geleverd. Uitgaande van jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie i nam de Commissie het standpunt in dat deze margeregeling enkel van toepassing kan zijn wanneer het pakket aan de reiziger, d.w.z. de eindconsument wordt verkocht. Wordt het pakket aan een ander reisbureau of een andere reisorganisator verkocht, dan kan de margeregeling niet worden toegepast en moet iedere prestatie apart worden belast volgens de relevante regels die de plaats van levering bepalen.
Op deze vergaderingen werd duidelijk dat de lidstaten artikel 26 op zeer uiteenlopende wijze toepassen, wat dubbele belasting tot gevolg kan hebben. Deze situatie werkt ook in het nadeel van bedrijven die gevestigd zijn in lidstaten waar de margeregeling alleen wordt toegepast wanneer het pakket aan de reiziger wordt verkocht, in vergelijking met concurrenten die gevestigd zijn in lidstaten waar de regeling ruimer wordt toegepast.
Bovendien garandeert de toepassing van de margeregeling in bepaalde omstandigheden niet langer een billijke verdeling van de inkomsten over de lidstaten, een van de doelstellingen die aan de instelling van deze bijzondere regeling ten grondslag lag. Om deze reden geven enkele lidstaten een andere uitlegging aan artikel 26, namelijk dat de margeregeling ook moet worden toegepast bij de verkoop van pakketten tussen reisbureaus/reisorganisatoren onderling. Daarbij komt nog dat deze uitlegging de druk op de sector zou verminderen, omdat reisbureaus en -organisatoren niet langer verplicht zouden zijn zich voor BTW-registratie aan te melden in alle lidstaten waar zij goederen of diensten leveren die deel uitmaken van een pakket dat niet rechtstreeks aan de reiziger wordt verkocht.
Verschillende lidstaten stelden ook de kwestie zakenreizen aan de orde en het probleem dat zich voordoet voor bedrijven die in de praktijk de eindconsument van pakketten zijn, maar volgens de voorgestelde nieuwe bepalingen van artikel 26 de resterende voorbelasting niet in aftrek zullen kunnen brengen. Als zij een pakketreis bij een reisbureau bestellen, zal hen een prijs inclusief BTW worden aangerekend, waardoor zij het bedrag aan BTW niet zullen kunnen aftrekken, ofschoon de reis zakelijke doeleinden dient. Dit zal ertoe leiden dat er in het intermediaire consumptiestadium een restbedrag aan BTW blijft 'hangen', wat indruist tegen het neutraliteitsbeginsel van het gemeenschappelijke BTW-stelsel.
Ten slotte is de Commissie zich ervan bewust dat met het toegenomen gebruik van Internet als medium voor de verkoop van reisdiensten, reisbureaus en -organisatoren die in derde landen gevestigd zijn, steeds vaker een rol spelen bij de levering van pakketreizen. Dit leidt tot een duidelijke verstoring van de concurrentie, aangezien de thans geldende regels terzake voorschrijven dat een pakketreis wordt belast volgens de margeregeling wanneer hij wordt geleverd door een in de EU gevestigde reisorganisator, terwijl hij niet wordt belast wanneer hij wordt geleverd door een in een derde land gevestigde reisorganisator, aangezien dat derde land als plaats van levering wordt beschouwd.
In het licht van deze problemen, die ten dele voortvloeien uit wijzigingen in de wijze van zakendoen en uit technologische ontwikkelingen, en ten dele uit uiteenlopende praktijken in de lidstaten, alsook rekening houdende met de algemene doelstellingen van deze bijzondere regeling, heeft de Commissie besloten in haar nieuwe BTW-strategie i een wijziging van artikel 26 op te nemen, die de vereenvoudiging, modernisering en grotere uniformiteit in de toepassing van de communautaire BTW-wetgeving tot doel heeft.
De behoefte aan modernisering op dit specifieke gebied spruit voort uit de huidige ontwikkelingen inzake e-commerce en het toenemend gebruik van dit elektronische medium in de toeristische sector. Evenzo is er behoefte aan een grotere uniformiteit binnen de EU in de toepassing van de bijzondere regeling voor reisbureaus om de belangrijkste zorgpunten van de reisbranche aan te pakken, die met haar klachten de concurrentieverstoring als gevolg van de uiteenlopende toepassing door de lidstaten van artikel 26 onder de aandacht heeft gebracht.
Dit voorstel strekt er derhalve toe een grotere uniformiteit te garanderen in de toepassing van de bijzondere regeling door de werkingssfeer ervan uit te breiden tot de levering van pakketreizen aan alle klanten en door de verschillende afwijkingen die voor dergelijke leveringen gelden, af te schaffen. Met dit voorstel wordt eveneens beoogd een einde te maken aan de concurrentie verstoring die in het nadeel werkt van de in de EU gevestigde reisorganisatoren en zich steeds sterker laat gevoelen als gevolg van het gebruik van nieuwe technologieën in deze sector.
In de laatste zin van het huidige artikel 26, lid 1, van de zesde BTW-richtlijn wordt verduidelijkt dat in de zin van de bijzondere regeling onder reisbureaus ook reisorganisatoren (touroperators) wordt verstaan.
In het licht van bepaalde uitspraken van het Europese Hof van Justitie i betreffende de personen die in aanmerking komen voor de toepassing van de bijzondere margeregeling voor reisbureaus, lijkt het zinvol de werkingssfeer van deze regeling te verduidelijken. De conclusie zou moeten luiden dat men geen erkend reisbureau moet zijn om gebruik te kunnen maken, of te moeten maken, van de bepalingen van artikel 26. Voorts heeft het Hof bevestigd dat de belastingplichtige gebruik moet maken van door derden aan hem geleverde diensten om onder de werkingssfeer van artikel 26 van de zesde BTW-richtlijn te vallen. Een reisbureau dat zelf rechtstreeks diensten verleent aan zijn klanten in plaats van deze bij derden te betrekken en vervolgens door te verkopen, valt derhalve niet onder de bijzondere margeregeling.
Aangezien deze problematiek in de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie al is verduidelijkt, lijkt het de Commissie niet zinvol om te proberen een definitie van reisbureau vast te stellen met het oog op de toepassing van artikel 26. Iedere belastingplichtige die op eigen naam reisdiensten verkoopt en een beroep doet op leveringen en diensten van andere belastingplichtigen om deze aan te bieden, wordt in feite geacht onder de werkingssfeer van artikel 26 van de zesde BTW-richtlijn te vallen.
Alle andere gevallen, waarbij het reisbureau louter als tussenpersoon optreedt, vallen buiten de toepassing van deze bijzondere regeling. Deze diensten moeten worden belast volgens de algemene BTW-regels voor de heffing van belasting op diensten van tussenpersonen.
Om aan de vraag tot verduidelijking van verschillende lidstaten tegemoet te komen, heeft de Commissie evenwel voorgesteld in artikel 26, lid 1, de omschrijving van de personen die onder de werkingssfeer van deze bijzondere regeling vallen, aan te passen.
Zoals hierboven reeds vermeld, is een van de grote problemen dat zowel door de lidstaten als de reisbureaus aan de orde werd gesteld, het feit dat de regeling in de strikte zin uitsluitend kon worden toegepast wanneer de reisdienst werd verkocht aan een reiziger. Deze regel was toegesneden op de situatie van de reismarkt in 1977, toen pakketreizen doorgaans door het reisbureau rechtstreeks aan de reiziger werden verkocht. De situatie ziet er nu echter heel anders uit: er zijn meer spelers actief op de markt en wat de levering van pakketreizen betreft, is er een grotere versnippering dan in 1977. Als gevolg daarvan worden steeds meer reisdiensten geleverd aan hetzij andere reisbureaus, hetzij andere belastingplichtigen die reisdiensten gebruiken als een incentive voor hun personeel of in het kader van hun bedrijfsuitoefening, bijvoorbeeld seminars.
In de huidige situatie, waarbij de bijzondere regeling niet geldt wanneer de reisdienst wordt verkocht aan andere personen dan de reiziger, is niet langer gegarandeerd dat de BTW-inkomsten ten deel vallen aan de lidstaat waar de consumptie effectief plaatsvindt. Wanneer een reisbureau een pakketreis aan een ander reisbureau verkoopt, moeten de algemene belastingregels worden toegepast. Dit betekent dat het eerste reisbureau de voorbelasting die het op ontvangen leveringen en diensten heeft betaald, in aftrek moet kunnen brengen en BTW moet kunnen aanrekenen in de lidstaat waar het is gevestigd, over de totale waarde van de daaropvolgende levering van de pakketreis aan het tweede reisbureau. In dat geval vallen de BTW-inkomsten van de oorspronkelijke prestaties (bijvoorbeeld hotelaccommodatie) niet langer ten deel aan de lidstaten waar de verschillende diensten worden geconsumeerd, maar worden zij afgeleid naar de lidstaat waar het reisbureau is gevestigd.
Om dit te vermijden geven verschillende lidstaten die een omvangrijke toeristische sector hebben, een andere uitlegging aan dit artikel en breiden zij de toepassing van de bijzondere regeling uit tot leveringen van reisdiensten door reisbureaus aan andere klanten dan reizigers. Op deze wijze wordt beter tegemoet gekomen aan de oorspronkelijke doelstellingen van deze regeling, namelijk vereenvoudiging en belastingheffing in de lidstaat van verbruik.
Dit leidt evenwel ook tot een niet-uniforme toepassing van de bijzondere regeling binnen de Gemeenschap, wat niet verenigbaar is met het goede functioneren van de interne markt en concurrentieverstorend werkt tussen marktdeelnemers die in verschillende lidstaten zijn gevestigd. Deze situatie is onaanvaardbaar en de Commissie stelt daarom voor in de eerste zin van artikel 26, lid 2, de woorden 'aan de reiziger' te schrappen.
Met deze wijziging wordt de werkingssfeer van de bijzondere regeling aanzienlijk uitgebreid. In haar gewijzigde vorm moet de bijzondere regeling worden toegepast op alle prestaties die door reisbureaus worden verricht onder de in artikel 26, lid 1, genoemde voorwaarden, ongeacht de aard van de klant (particulier, belastingplichtige, zakelijke klant, ander reisbureau enz.).
De omstandigheden op de markt zijn momenteel zo sterk gewijzigd dat de belangrijkste reisorganisatoren filialen hebben opgezet in landen buiten de EU en van daaruit pakketreizen leveren om belasting in de EU te ontwijken. Dit werkt concurrentieverstorend ten nadele van kleinere reisbureaus die niet over de vereiste middelen beschikken om soortgelijke constructies op te zetten. Het is bovendien onaanvaardbaar dat eenvoudigweg door de inschakeling van een in een derde land gevestigd filiaal verbruiksbelasting in de EU wordt ontweken of verminderd.
Het is duidelijk dat de levering van een pakketreis in de EU aan een in de EU gevestigde klant in de EU moet worden belast. De Commissie stelt daarom voor dat de plaats van levering van reisdiensten door in derde landen gevestigde leveranciers aan in de EU gevestigde klanten wordt gewijzigd en voortaan de lidstaat is waar de klant is gevestigd dan wel waar hij zijn vaste adres of gewoonlijke verblijfplaats heeft. Dit zou uitsluitend gelden voor pakketreizen die in de EU plaatsvinden en aan in de EU gevestigde klanten worden geleverd.
Het is tevens de bedoeling dat deze regel zou worden toegepast ongeacht het feit of de klant al dan niet een belastingplichtige is.
Met het oog daarop heeft de Commissie voorgesteld in artikel 26, lid 2, na de tweede zin een specifieke bepaling in te voegen, teneinde de plaats van belastingheffing voor deze prestaties te wijzigen.
In 1994 werd met artikel 26bis van de zesde BTW-richtlijn een tweede bijzondere regeling voor belastingheffing over de winstmarge ingevoerd, namelijk ten aanzien van gebruikte goederen, kunstvoorwerpen, voorwerpen voor verzamelingen en antiquiteiten i. Dit artikel omvat een definitie van de maatstaf van heffing en de berekeningswijze van de winstmarge.
Verschillende lidstaten hebben te kennen gegeven dat zij problemen hebben met de vaststelling van de maatstaf van heffing als bedoeld in artikel 26. De Commissie stelt daarom voor om de definitie van de maatstaf van heffing in dit artikel te wijzigen in overeenstemming met de in artikel 26bis gebruikte formulering in het kader van de regeling voor gebruikte goederen. Het voorstel voor de nieuwe, preciezere definitie is opgenomen in een nieuw lid 3 van artikel 26. In dit artikel wordt eerst de winstmarge gedefinieerd als het verschil tussen de verkoopprijs en de effectieve kosten van de geleverde dienst, waarna een definitie wordt gegeven van de verkoopprijs en de effectieve kosten.
Ter vereenvoudiging van de regeling stelt de Commissie ook voor de lidstaten in de gelegenheid te stellen om de reisbureaus één enkele winstmarge te laten berekenen voor alle leveringen van pakketreizen over een bepaald tijdvak. Artikel 26bis, onderdeel B, lid 10, van de zesde BTW-richtlijn voorziet in een soortgelijke mogelijkheid voor belastingplichtige wederverkopers die de margeregeling voor gebruikte goederen toepassen. Verschillende lidstaten hebben geopperd dat het zinvol zou zijn deze mogelijkheid uit te breiden tot reisbureaus of -organisatoren die onder de bijzondere regeling van artikel 26 vallen, met name omdat er in de toeristische sector vaak enige tijd verloopt tussen het ogenblik waarop het reisbureau de pakketreis verkoopt en de datum waarop het de facturen van zijn belastingplichtige leveranciers ontvangt, waardoor het zeer moeilijk wordt voor het bureau om de winstmarge te bepalen voor iedere pakketreis afzonderlijk die het verkoopt.
Om deze reden stelt de Commissie voor in artikel 26 van de zesde BTW-richtlijn een nieuw lid 4 in te voegen, waarmee de lidstaten reisbureaus de mogelijkheid kunnen bieden om een algemene winstmarge te berekenen over een bepaald tijdvak. In het voorgestelde nieuwe lid worden ook de regels vastgesteld voor de berekening van deze totale winstmarge, d.i. het verschil tussen enerzijds alle door een reisbureau over een bepaald tijdvak geleverde diensten en anderzijds alle door het bureau verrichte aankopen van goederen en diensten over hetzelfde tijdvak.
Het vroegere artikel 26, lid 3, van de zesde BTW-richtlijn wordt omgenummerd tot artikel 26, lid 5, maar blijft ongewijzigd.
Wanneer een in de EU gevestigd reisbureau een pakketreis levert waarvan de onderdelen buiten de Gemeenschap worden verricht, wordt het reisbureau geacht uitsluitend als tussenpersoon op te treden voor rekening van de reiziger. In dat geval wordt het bureau geacht een levering van een dienst te verrichten die binnen de Gemeenschap plaatsvindt, maar wel is vrijgesteld, mét recht op aftrek van voorbelasting krachtens artikel 15, lid 14, van de zesde BTW-richtlijn.
Indien een pakket een reis omvat die ten dele binnen en ten dele buiten de Gemeenschap plaatsvindt, mag alleen het gedeelte van de reis dat buiten de Gemeenschap plaatsvindt, worden vrijgesteld met recht op aftrek van voorbelasting, terwijl het gedeelte binnen de Gemeenschap moet worden belast volgens de margeregeling van artikel 26.
Evenzo geldt dat een buiten de EU gevestigd reisbureau dat aan een binnen de EU gevestigde klant een pakket levert dat ten dele binnen de Gemeenschap plaatsvindt, dit bureau voor het gedeelte van de reis dat binnen de Gemeenschap plaatsvindt, onder de bijzondere regeling van artikel 26 valt.
Het oude artikel 26, lid 4, van de zesde BTW-richtlijn wordt omgenummerd tot artikel 26, lid 6. Dit artikel bepaalt dat er in de lidstaten geen recht op aftrek van voorbelasting dan wel teruggaaf van BTW bestaat voor diensten die een reisbureau inkoopt en vervolgens aan zijn klanten levert.
De enige wijziging in dit artikel betreft de vervanging van het woord 'reizigers' door het woord 'klanten', een term die overal in het nieuwe artikel 26 wordt gebruikt om te voorkomen dat er verwarring ontstaat met de eerdere engere toepassing van de regeling die alleen voor aan de reiziger geleverde diensten gold.
In het bijzonder wanneer een reisbureau bedrijfsseminars organiseert of wanneer bedrijven incentivereizen aan hun werknemers aanbieden, zou de toepassing van de margeregeling bedrijven ertoe kunnen aanzetten rechtstreeks contact op te nemen met iedere leverancier afzonderlijk, teneinde de door hen aangerekende BTW te kunnen aftrekken, in plaats van zich tot een reisbureau te wenden, dat een prijs inclusief BTW zal aanrekenen waarbij het bedrijf deze voorbelasting niet in aftrek mag brengen.
Bij de regeling voor gebruikte goederen in artikel 26bis werd dit probleem opgelost door de leverancier de mogelijkheid te geven voor de toepassing van de algemene BTW-regels te kiezen.
Bij de bijzondere regeling voor reisbureaus zou een soortgelijke oplossing moeten worden nagestreefd, ofschoon dit niet zonder bepaalde gevolgen en moeilijkheden zal zijn voor de betrokken reisbureaus. Het reisbureau dat een pakketreis aan een bedrijf levert en voor de toepassing van de algemene BTW-regels kan kiezen, zou in iedere lidstaat waar het diensten verricht, geregistreerd moeten zijn, omdat het bureau zou worden geacht elke dienst afzonderlijk te verlenen. Op deze wijze zou het reisbureau het grootste gedeelte van zijn voorbelasting kunnen recupereren via de teruggaaf van de BTW waarom het in deze lidstaten kan verzoeken. Wanneer het reisbureau echter niet voor BTW-doeleinden is geregistreerd in een lidstaat waar het BTW heeft moeten betalen, zou het om teruggaaf moeten verzoeken krachtens de bepalingen van de achtste BTW-richtlijn i. Dit betekent dat de lidstaat in sommige gevallen de BTW zou móeten terugbetalen aan het reisbureau, terwijl hij dat in andere gevallen net niet zou mógen, wanneer ditzelfde reisbureau onder de bijzondere margeregeling werkt. Dit zou de zaken administratief kunnen bemoeilijken, omdat iedere lidstaat die de voorbelasting moet teruggeven, zal moeten bepalen of het reisbureau zijn levering heeft verricht in het kader van de margeregeling van artikel 26, zonder recht op aftrek van voorbelasting, dan wel voor belasting van zijn levering heeft gekozen, in welk geval er aanspraak op teruggaaf van de voorbelasting bestaat.
In ieder geval is het zo dat, indien het reisbureau niet zou kunnen kiezen voor belasting volgens de algemene BTW-regels, zijn diensten automatisch onder de bijzondere margeregeling zouden vallen, waardoor de belastingplichtige klant die deze diensten voor zakelijke doeleinden gebruikt, de BTW die is opgenomen in de maatstaf van heffing van de aan hem door het reisbureau geleverde dienst niet in aftrek zou kunnen brengen. Dit leidt ertoe dat in het stadium van de intermediaire consumptie een restbedrag aan BTW blijft 'hangen'. De Commissie stelt daarom voor artikel 26 van de zesde BTW-richtlijn te wijzigen en reisbureaus de mogelijkheid te geven voor de toepassing van de algemene BTW-regels te kiezen.
Wanneer reisbureaus als tussenpersoon, d.w.z. in naam en voor rekening van de reiziger, optreden, zijn de bepalingen van artikel 26 van de zesde BTW-richtlijn niet van toepassing. Dit betekent derhalve dat de algemene regels voor door tussenpersonen geleverde diensten van toepassing zijn. Een van deze regels is opgenomen in artikel 15, lid 14, van de zesde BTW-richtlijn. Sinds de invoering van de BTW-overgangsregeling voor het handelsverkeer tussen de lidstaten in 1993, lijkt de tweede alinea van dit artikel (waarin wordt bepaald dat de vrijstelling voor de diensten van tussenpersonen niet van toepassing is wanneer een reiziger gebruik maakt van diensten die in andere lidstaten worden geleverd) zijn betekenis te hebben verloren. De Commissie stelt daarom voor deze alinea te schrappen.
Teneinde een grotere uniformiteit te garanderen in de toepassing, binnen de Gemeenschap, van de BTW-regels die op door reisbureaus verleende diensten van toepassing zijn, stelt de Commissie voor artikel 28, lid 3, onder g), van de zesde BTW-richtlijn te schrappen. Deze bepaling biedt lidstaten de mogelijkheid diensten als bedoeld in het vroegere artikel 26, lid 3, van de zesde BTW-richtlijn te blijven vrijstellen zonder teruggaaf van voorbelasting, in plaats van deze vrij te stellen met recht op aftrek van de voorbelasting.
In de context van de voorgestelde wijzigingen van artikel 26 en met het oog op een grotere uniformiteit in de toepassing van de regeling stelt de Commissie ook voor de afwijkingen als bedoeld in artikel 28, lid 3, onder a), en punt 15 van bijlage E (geeft lidstaten de mogelijkheid reizen buiten de Gemeenschap te blijven belasten) alsmede artikel 28, lid 3, onder b), en punt 27 van bijlage F (geeft lidstaten de mogelijkheid reizen binnen de Gemeenschap te blijven vrijstellen) te schrappen, teneinde ervoor te zorgen dat reisbureaus en -organisatoren in alle lidstaten van de EU op gelijke wijze worden behandeld.
In hetzelfde streven naar een grotere uniformiteit in de toepassing van de bijzondere regeling stelt de Commissie eveneens voor de door de Raad volgens de procedure van artikel 27, leden 1 tot 4, van de zesde BTW-richtlijn gemachtigde afwijking te schrappen.