Toelichting bij COM(2009)611 - Onderzoek en preventie van ongevallen en incidenten in de burgerluchtvaart SEC(2009)1478 SEC(2009)1477 - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2009)611 - Onderzoek en preventie van ongevallen en incidenten in de burgerluchtvaart SEC(2009)1478 SEC(2009)1477. |
|---|---|
| bron | COM(2009)611   |
| datum | 29-10-2009 |
Onafhankelijk onderzoek van ongevallen is van essentieel belang om de veiligheid van het vervoer te verbeteren. Analyses van de omstandigheden van ongevallen leiden tot aanbevelingen die herhaling van dergelijke dramatische voorvallen kunnen helpen voorkomen.
Hoewel de burgerluchtvaart nog niet zo heel lang bestaat, heeft deze sector een traditie uitgebouwd op het vlak van ongevallenonderzoek. De verplichting om ongevallen in de burgerluchtvaart te onderzoeken, is vastgelegd in het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart, waar alle lidstaten partij bij zijn. In bijlage 13 bij het Verdrag van Chicago en de bijbehorende richtsnoeren zijn gedetailleerde normen en aanbevolen praktijken op dit gebied vastgesteld.
Dat de Europese Gemeenschap het belang van ongevallenonderzoek erkent, blijkt uit het feit dat zij al in 1980 Richtlijn 80/1266/EEG inzake samenwerking en onderlinge bijstand van de lidstaten op het gebied van het onderzoek van de oorzaken van luchtvaartongevallen[1] heeft vastgesteld. Deze richtlijn uit 1980 is later vervangen door Richtlijn 94/56/EG[2]. Bovendien is in 2003 Richtlijn 2003/42/EG van 13 juni 2003 inzake de melding van voorvallen in de burgerluchtvaart[3] aangenomen.
Krachtens Richtlijn 94/56/EG moeten de lidstaten ervoor zorgen dat elk ongeval of ernstig incident in de burgerluchtvaart door een onafhankelijke instantie wordt onderzocht en dat dit onderzoek alleen tot doel heeft toekomstige ongevallen te voorkomen en niet schuld of aansprakelijkheid vast te stellen. Deze richtlijn verleent de onderzoekers ook aanvullende rechten die hen in staat stellen hun taken efficiënter uit te voeren. Ten slotte zijn in deze richtlijn de basisbeginselen inzake publicatie van rapporten en verspreiding van veiligheidsaanbevelingen vastgesteld.
Door steun te verlenen voor het opzetten van systemen voor verplichte melding van voorvallen heeft Richtlijn 2003/42/EG aanzienlijk bijgedragen tot het bevorderen van een “cultuur van billijkheid” in de Europese burgerluchtvaart. Beroepsmensen uit de luchtvaartsector zijn nu verplicht om voorvallen in hun dagelijkse activiteiten te melden; bovendien zijn maatregelen genomen om te garanderen dat de meegedeelde informatie kan worden uitgewisseld en verspreid, zodat uit deze informatie veiligheidslessen kunnen worden getrokken. Ook de vaststelling van vrijwillige rapporteringssystemen wordt door de richtlijn ondersteund en aangemoedigd.
In zijn huidige vorm functioneert het communautaire systeem voor het onderzoeken van ongevallen en het meedelen van voorvallen in de burgerluchtvaart niet optimaal. Het regelgevingskader voor ongevallenonderzoek, d.w.z. Richtlijn 94/56/EG, is al 15 jaar oud en beantwoordt niet meer aan de behoeften van de Gemeenschap en de lidstaten, met name op de volgende punten:
- er zijn nu veel grotere verschillen in de onderzoekscapaciteit van de lidstaten dan in 1994. Met name na de recente uitbreidingen van de EU in 2004 en 2007 is de onderzoekscapaciteit geconcentreerd in slechts enkele lidstaten;
- doordat luchtvaartuigen en hun systemen steeds complexer worden, lopen de deskundigheid en de middelen die vereist zijn voor het onderzoek van ongevallen in de luchtvaart ook veel sterker uiteen dan tien jaar geleden;
- de interne luchtvaartmarkt van de EU is de afgelopen tien jaar sterk gegroeid, zowel in omvang (27 lidstaten) als complexiteit (operatoren met meerdere vestigingen, steeds meer outsourcing van onderhoud, ontwerp en productie op multinationale schaal), waardoor nieuwe uitdagingen op het gebied van veiligheidstoezicht zijn ontstaan;
- door de toename van de omvang en complexiteit van de interne luchtvaartmarkt, moest de Gemeenschap ook steeds meer verantwoordelijkheid nemen voor de veiligheid van de luchtvaart. Het institutionele en juridische kader van de EU is aanzienlijk gewijzigd sinds de vaststelling van Richtlijn 94/56/EG. Veiligheidsnormen worden nu bijna uitsluitend op EU-niveau vastgesteld en in 2002 is het Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart opgericht, dat namens de lidstaten verantwoordelijk is voor de certificering van luchtvaartuigen in de Gemeenschap[4];
- de EU en haar lidstaten hebben aanzienlijke praktijkervaring opgedaan bij de toepassing van Richtlijn 94/56/EG. Daaruit moeten lessen worden getrokken om de efficiëntie van het huidige regelgevingssysteem te verbeteren.
Alvorens dit voorstel in te dienen, heeft de Commissie de huidige situatie op het gebied van onderzoek van ongevallen en melding van voorvallen in de burgerluchtvaart in de EU grondig geanalyseerd, met name via openbare raadplegingen van de belanghebbenden en de instanties van de lidstaten. Alle respondenten waren het er volledig of gedeeltelijk mee eens dat het onderzoek van ongevallen en de melding van voorvallen in de burgerluchtvaart momenteel zwakke punten vertoont in de EU. Tegelijk voerden de meeste respondenten echter aan dat het te vroeg is om Richtlijn 2003/42/EG uitgebreid te herzien en dat vooral aandacht moet worden besteed aan het verbeteren van de efficiëntie van het regelgevingskader voor ongevallenonderzoek.
Daarnaast baseerde de Commissie zich op de resultaten van een externe effectbeoordeling uit 2007, waarin rekening is gehouden met de resultaten van openbare raadplegingen en met:
1. een gedetailleerde vragenlijst die rechtstreeks door een externe consultant is verspreid onder een groot aantal belanghebbenden;
2. een aantal interviews die door een externe consultant zijn afgenomen bij een beperkte steekproef van belanghebbenden.
Op basis daarvan heeft de Commissie zelf een effectbeoordeling uitgevoerd, die de volgende specifieke problemen aan het licht heeft gebracht:
3. een gebrek aan uniforme onderzoekscapaciteit in de EU;
4. spanningen tussen veiligheidsonderzoeken en andere procedures;
5. de onduidelijke rol van de Gemeenschap bij veiligheidsonderzoeken;
6. tekortkomingen bij de tenuitvoerlegging van veiligheidsaanbevelingen;
7. gebrek aan gemeenschappelijke normen voor het beheer van passagierslijsten en de ondersteuning van slachtoffers van luchtvaartongevallen en hun families.
Om de huidige tekortkomingen te verhelpen, heeft de Commissie een aantal beleidsopties geanalyseerd:
8. het bevorderen van vrijwillige samenwerking;
9. een Europees netwerk van instanties voor veiligheidsonderzoek in de burgerluchtvaart;
10. een Europese raad voor de veiligheid van de burgerluchtvaart.
Al deze opties zijn afgewogen tegen elkaar en tegen de optie 'niets doen', die als referentiepunt voor de analyse van de veiligheids-, economische, milieutechnische, sociale en andere effecten is gebruikt. Uit deze analyse bleek duidelijk dat de beleidsoptie “Europees netwerk van instanties voor veiligheidsonderzoek in de burgerluchtvaart”, namelijk een combinatie van het bevorderen van vrijwillige samenwerking en een aantal in een juridisch bindend kader vastgelegde beginselen, de meest kosteneffectieve manier is om de communautaire doelstellingen te verwezenlijken, zonder verder te gaan dan wat uit proportionaliteitsoogpunt strikt noodzakelijk is.
Het bevorderen van vrijwillige samenwerking
Het voorstel bevordert vrijwillige samenwerking; de doelstellingen van deze samenwerking zijn vastgelegd in een bindend rechtskader. Het voorstel is gebaseerd op de middelen die al voorhanden zijn in de lidstaten en op de ervaringen met de bestaande informele samenwerking tussen de nationale instanties die onderzoek doen naar de veiligheid van de burgerluchtvaart. In de verordening wordt voorgesteld deze informele samenwerking om te vormen tot een Europees netwerk van instanties voor veiligheidsonderzoek in de burgerluchtvaart (het netwerk).
“Het netwerk” zal bijdragen tot grotere uniformiteit en betere tenuitvoerlegging en handhaving van de communautaire wetgeving inzake onderzoek van ongevallen in de burgerluchtvaart. Het zal ook de onderzoekscapaciteit van de EU en het preventieve effect van ongevallenonderzoek versterken door meer gestructureerde samenwerking tussen de nationale instanties die onderzoek doen naar de veiligheid van de burgerluchtvaart, de Commissie en het Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart aan te moedigen, en tegelijk een onafhankelijk statuut te behouden.
Om te vermijden dat een nieuw communautair orgaan moet worden opgericht, heeft "het netwerk” geen rechtspersoonlijkheid en is zijn mandaat, dat duidelijk omschreven is in de voorgestelde verordening, beperkt tot advies en coördinatie. “Het netwerk” is een orgaan dat een doelstelling van algemeen Europees belang nastreeft, in de zin van artikel 108, lid 1, onder b), van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 (de financiële verordening)[5], waardoor de Gemeenschap de activiteiten van het netwerk kan ondersteunen met een jaarlijkse subsidie, op basis van een overeengekomen jaarlijks werkprogramma.
Het grootste nadeel van een beleidsoptie die uitsluitend op vrijwillige samenwerking is gebaseerd, is het gebrek aan een wettelijke verplichting om binnen het kader van een duidelijk gedefinieerd mandaat te handelen. Naar verwachting zal vrijwillige samenwerking ook geen adequate oplossing bieden voor problemen die rechtszekerheid vereisen, zoals de bescherming van gevoelige veiligheidsinformatie, het definiëren van wederzijdse rechten en plichten van de nationale instanties die onderzoek doen naar de veiligheid van de burgerluchtvaart en het EASA bij veiligheidsonderzoeken, of het vaststellen van uniforme eisen voor de verwerking van veiligheidsaanbevelingen.
Om deze problemen te vermijden, hetgeen noodzakelijk is om de efficiëntie van het huidige regelgevingskader te verbeteren, wordt in de voorgestelde verordening de vrijwillige samenwerking aangevuld met een aantal bij wet vastgelegde verplichtingen die:
- de belangrijkste bepalingen van de voormalige Richtlijn 94/56/EG actualiseren en moderniseren;
- de efficiëntie van veiligheidsonderzoeken verbeteren door de internationale normen en aanbevolen praktijken voor de bescherming van bewijsmateriaal en veiligheidsgevoelige informatie, zoals vastgesteld in bijlage 13 bij het Verdrag van Chicago, ten uitvoer te leggen in de Gemeenschapswetgeving;
- gemeenschappelijke eisen vaststellen voor de organisatie van nationale veiligheidsonderzoeksinstanties en de onafhankelijke status van veiligheidsonderzoeken versterken;
- de diverse onderzoeken naar de oorzaken van ongevallen en incidenten beter coördineren, met name door de nationale veiligheidsonderzoeksinstanties het mandaat te geven om vooraf passende regelingen overeen te komen met andere (juridische, onderzoeks- en reddings-) instanties die waarschijnlijk bij het onderzoek van ongevallen zullen worden betrokken;
- de wederzijdse rechten en plichten van het Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart en de nationale instanties die onderzoek doen naar de veiligheid verduidelijken, zonder de onafhankelijkheid van de veiligheidsonderzoeken in het gedrang te brengen, met bijlage 13 bij het Verdrag van Chicago als referentie;
- de criteria specificeren op basis waarvan de veiligheidsonderzoeksinstanties geaccrediteerde vertegenwoordigers aanduiden voor het “land van ontwerp”;
- gemeenschappelijke eisen vaststellen waaraan communautaire luchtvaartmaatschappijen moeten voldoen met betrekking tot passagierslijsten en de bescherming van de daarin opgenomen gegevens;
- de rechten van slachtoffers van luchtvaartongevallen en hun families versterken;
- de anonimiteit van personen die bij een ongeval zijn betrokken beter beschermen;
- de tenuitvoerlegging van veiligheidsaanbevelingen versterken door:
- een centrale gegevensbank met veiligheidsaanbevelingen op te richten;
- iedere entiteit in de EU die een veiligheidsaanbeveling uitvaardigt of ontvangt wettelijk te verplichten een procedure op te stellen om de reacties op de uitgevaardigde veiligheidsaanbeveling te registreren en om toezicht te houden op de voortgang van de maatregelen die worden genomen in reactie op een veiligheidsaanbeveling.
Inhoudsopgave
Het is nog te vroeg om een Europees agentschap voor onderzoek van ongevallen in de burgerluchtvaart op te richten, maar gezien het geïntegreerde karakter van de gemeenschappelijke luchtvaartmarkt in de EU mag dit op langere termijn niet worden uitgesloten. Dit voorstel brengt dus geen verschuiving teweeg in de huidige verdeling van de verantwoordelijkheden op het vlak van onderzoek van ongevallen en incidenten in de burgerluchtvaart; deze verantwoordelijkheid ligt nog steeds bij de bevoegde autoriteiten van de lidstaten.
In vergelijking met de alternatieve beleidsopties die in de effectbeoordeling bij dit voorstel worden geanalyseerd, heeft de voorgestelde verordening vanuit communautair oogpunt de grootste toegevoegde waarde. Dit is ook de meest evenredige beleidsoptie: ze respecteert volledig het beginsel van de onafhankelijkheid van de veiligheidsonderzoeken en maakt het mogelijk, door vrijwillige samenwerking te bevorderen en zonder nieuwe structuren op communautair niveau op te richten, om de algemene efficiëntie van het huidige regelgevingskader voor onderzoek en preventie van burgerluchtvaartongevallen in de EU aanzienlijk te verbeteren.