Toelichting bij COM(2009)105 - Instelling van een evaluatiemechanisme voor toezicht op de toepassing van het Schengenacquis - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2009)105 - Instelling van een evaluatiemechanisme voor toezicht op de toepassing van het Schengenacquis. |
|---|---|
| bron | COM(2009)105   |
| datum | 04-03-2009 |
Motivering en doel van het voorstel
Dit voorstel voor een besluit heeft als hoofddoel een juridisch kader te scheppen voor het evalueren van de toepassing van de elementen van het Schengenacquis die deel uitmaken van het EU-recht. Het gaat vergezeld van het voorstel voor een verordening tot het instellen van een evaluatiemechanisme voor toezicht op de toepassing van de elementen van het Schengenacquis die deel uitmaken van het Gemeenschapsrecht. Dit dubbele evaluatiemechanisme moet ervoor zorgen dat de lidstaten blijven vertrouwen op elkaars vermogen om de begeleidende maatregelen voor de totstandbrenging van een ruimte zonder binnengrenzen doeltreffend en doelmatig toe te passen.
De algemene doelstelling van dit nieuwe mechanisme moet de transparante, doeltreffende en consistente toepassing van het Schengenacquis zijn. Daarbij moeten ook de wijzigingen in de juridische situatie na de opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie in aanmerking worden genomen.
Algemene context
De met het Schengenacquis ingestelde ruimte zonder binnengrenzen – het Schengengebied – werd eind jaren tachtig, begin jaren negentig in een intergouvernementeel kader ontwikkeld door lidstaten die bereid waren de binnengrenscontroles af te schaffen en daartoe begeleidende maatregelen ten uitvoer te leggen, zoals gemeenschappelijke regels voor controles aan de buitengrenzen, een gemeenschappelijk visumbeleid, politiële en justitiële samenwerking en de instelling van een Schengeninformatiesysteem (SIS). Het was niet mogelijk om de binnengrenscontroles binnen het communautaire kader af te schaffen, aangezien de lidstaten het er niet over eens werden of de afschaffing nodig was om de doelstelling van vrij verkeer van personen te bereiken (artikel 14 van het EU-Verdrag). Door de jaren heen zijn echter alle toenmalige lidstaten, op het Verenigd Koninkrijk en Ierland na, tot Schengen toegetreden.
Het Schengenacquis werd deel van het kader van de Europese Unie met de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam in 1999[1].
Het Schengengebied is gebaseerd op het volledige vertrouwen dat de lidstaten stellen in elkaars vermogen om de begeleidende maatregelen voor de opheffing van de binnengrenscontrole geheel ten uitvoer te leggen. Dit betekent onder meer dat lidstaten de controles aan de buitengrenzen niet enkel ter bescherming van hun eigen belangen verrichten, maar ook namens alle andere lidstaten waar mensen naar toe kunnen reizen wanneer zij de buitengrenzen van het Schengengebied eenmaal hebben overgestoken.
Om dit wederzijdse vertrouwen te winnen en te behouden hebben de Schengenlidstaten in 1998 een permanente commissie opgericht. Haar mandaat is vastgelegd in een besluit van het Uitvoerend Comité van Schengen (SCH/Com-ex (98) 26 def.) en omvat twee afzonderlijke taken:
1. controleren of de lidstaten die willen toetreden tot Schengen voldoen aan alle vereiste voorwaarden voor de inwerkingstelling van het Schengenacquis (namelijk de opheffing van de grenscontroles) ('inwerkingstelling');
2. controleren of het Schengenacquis correct wordt toegepast door de lidstaten die het ten uitvoer leggen ('toepassing').
In dit verband wordt dus een onderscheid gemaakt tussen 'inwerkingstelling' en 'toepassing'. Voordat het acquis in werking kan worden gesteld, moet dan ook eerst worden gecontroleerd of aan de voorwaarden voor wederzijds vertrouwen is voldaan. Vervolgens moet het wederzijds vertrouwen worden behouden door te controleren of het acquis correct wordt toegepast. In de intergouvernementele fase van Schengen waren specifieke bepalingen nodig voor het controleren van de toepassing.
Het Schengenacquis werd zonder nieuwe onderhandelingen opgenomen in het kader van de Europese Unie. De permanente commissie en haar in 1998 geformuleerde mandaat werden dus ongewijzigd overgenomen, zij het dat de permanente commissie de Groep Schengenevaluatie (SCH-EVAL) van de Raad werd. Zij viel onder artikel 66 van het EG-Verdrag en de artikelen 30 en 31 van het EU-Verdrag, aangezien het Schengenacquis maatregelen van zowel de eerste als de derde pijler omvat.
Vanwege de intergouvernementele basis was en is de Schengenevaluatie nog steeds geheel een aangelegenheid van de lidstaten, terwijl de Commissie deelneemt als waarnemer. Voor het eerste deel van het mandaat is dit nog steeds een logische benadering, aangezien het EU-acquis op het gebied van justitie en binnenlandse zaken geen vergelijkbaar onderscheid tussen inwerkingstelling en toepassing maakt. Bovendien werd de besluitvormingsprocedure betreffende de opheffing van binnengrenscontroles en de volledige toepassing van het Schengenacquis voor de uitbreidingen van 2004 en 2007 vastgelegd in de toetredingsverdragen, ofwel in primair recht. De toetredingsakten voorzagen in een na raadpleging van het Europees Parlement vast te stellen besluit van de Raad. De Commissie heeft in dezen geen initiatiefrecht.
Deze benadering is echter minder logisch voor het tweede deel van het mandaat, met name – maar niet uitsluitend – wat betreft aangelegenheden van de eerste pijler[2]. De Commissie heeft dan ook al ten tijde van de opneming van het acquis verklaard van mening te zijn 'dat de opneming van het besluit van het Uitvoerend Comité tot oprichting van een permanente beoordelings- en toepassingscommissie inzake Schengen (SCH/Com-ex (98) 26 def. van 16.9.1998) in het kader van de Unie, geenszins afbreuk doet aan de bevoegdheden die haar door de Verdragen worden toegekend, met name wat haar verantwoordelijkheid als hoedster van de Verdragen betreft.'
Aangezien het voor het winnen van wederzijds vertrouwen voor de lidstaten van essentieel belang is dat er vóór de inwerkingstelling controle plaatsvindt, lijkt het redelijk dat de lidstaten hiervoor verantwoordelijk blijven. Wanneer een lidstaat de gedane aanbevelingen niet volgt, kan overigens niet worden besloten om de binnengrenscontroles op te heffen; dit is een doeltreffende stimulans om het acquis volledig en correct toe te passen. De Commissie blijft als waarnemer volwaardig deelnemen aan deze evaluaties.
- Betere evaluatie van de correcte toepassing van het acquis nodig
In het Haags programma van 2004 werd gevraagd dat de Commissie 'zo spoedig mogelijk nadat de afschaffing van de binnengrenscontrole voltooid is, een voorstel indient ter aanvulling van het bestaande Schengenevaluatiemechanisme met een toezichtmechanisme, waarbij de deskundigen van de lidstaten volledig worden betrokken en dat tevens onaangekondigde inspecties omvat.'
Sinds 1999 zijn er tussen de lidstaten en met de Commissie meerdere discussies over het doeltreffender maken van het Schengenevaluatiemechanisme gevoerd, in het bijzonder wat betreft het tweede deel van het mandaat, namelijk de controle van de toepassing van het acquis na de opheffing van de binnengrenscontroles. Hier volgen de belangrijkste vastgestelde tekortkomingen:
1. de huidige methode van het evaluatiemechanisme is inadequaat. De regels inzake consistentie en frequentie van de evaluaties zijn niet duidelijk. Het is niet gebruikelijk om onaangekondigde controles ter plaatse te verrichten;
2. er moet een methode worden ontwikkeld voor prioriteitstelling op basis van risicoanalyse;
3. er moet worden verzekerd dat de deskundigheid gedurende de evaluatie van constant hoge kwaliteit is. De deskundigen die deelnemen aan de evaluatie moeten beschikken over voldoende juridische kennis en praktische ervaring. Als voor elke controle ter plaatse door elke lidstaat een deskundige wordt gestuurd, gaat dit wellicht ten koste van de doeltreffendheid van de evaluatie. Er moet een geschikt aantal deskundigen worden vastgesteld voor deelname aan een controle ter plaatse;
4. het mechanisme waarmee de follow-up wordt beoordeeld die is gegeven aan de na de controles ter plaatse gedane aanbevelingen moet worden verbeterd. De maatregelen die worden genomen om gebreken te verhelpen en het tijdsbestek waarin deze moeten worden verholpen, verschillen namelijk per lidstaat;
5. de institutionele verantwoordelijkheid van de Commissie als hoedster van het Verdrag komt wat betreft aangelegenheden van de eerste pijler in het bestaande evaluatiesysteem niet tot uitdrukking.
Deze zwakke punten moeten met de navolgende maatregelen worden aangepakt.
Evaluatiemethode
Dit voorstel biedt een duidelijke programmering, die voorziet in meerjaren- en jaarprogramma's voor aangekondigde controles ter plaatse. De lidstaten blijven onderworpen aan regelmatige evaluatie om te waarborgen dat het acquis over de hele linie correct wordt toegepast. Alle delen van het Schengenacquis met rechtsgrondslag in het Verdrag betreffende de Europese Unie komen voor evaluatie in aanmerking.
Deze evaluatie kan worden gebaseerd op antwoorden op vragenlijsten, controles ter plaatse of een combinatie van die twee. In het laatste geval kunnen de controles kort na ontvangst van de antwoorden op de vragenlijsten plaatsvinden.
De laatste jaren achtten de lidstaten het niet nodig evaluaties ter plaatse te verrichten met betrekking tot justitiële samenwerking in strafzaken en drugs. Ook gegevensbescherming is niet altijd ter plaatse geëvalueerd.
Toch zijn controles ter plaatse niet beperkt tot politiële samenwerking: zij kunnen alle delen van het acquis bestrijken. Of dergelijke controles geboden zijn, stelt de Commissie vast na raadpleging van de lidstaten en rekening houdend met wijzigingen in de wetgeving, procedures of organisatie van de betrokken lidstaat.
Verder kunnen zo nodig ook thematische of regionale evaluaties in het jaarprogramma worden opgenomen.
Zowel meerjaren- als jaarprogramma's kunnen zo nodig altijd worden aangepast.
Wat betreft de methode voor prioriteitstelling op basis van risicoanalyse met betrekking tot het Schengenacquis inzake politiële en justitiële samenwerking, ziet de Commissie vooralsnog geen rol weggelegd voor Europol en Eurojust, gelet op hun huidige mandaten. Als Europol of Eurojust risicoanalyses opstellen voor het betrokken acquis, dan maakt de Commissie hier echter zeker gebruik van bij het plannen van de evaluaties.
Deskundigheid van de lidstaten
Aangezien het voor de binnenlandse veiligheid van de lidstaten van fundamenteel belang is dat de begeleidende maatregelen voor de opheffing van de binnengrenscontrole correct worden toegepast, blijven deskundigen van de lidstaten in het evaluatieproces een belangrijke rol spelen. De leden van het team dat de controle ter plaatse verricht, wijzen een coördinator aan die de algehele verantwoordelijkheid voor het schrijven van het verslag op zich neemt. Deze rol wordt bekleed door een deskundige van een lidstaat, omdat doeltreffende evaluatie samenwerking vereist.
Om te verzekeren dat de deskundigheid van hoge kwaliteit is, dienen de lidstaten zich ervan te vergewissen dat de deskundigen beschikken over de nodige kwalificaties, waaronder solide theoretische kennis van en praktische ervaring op de te evalueren gebieden, alsmede gedegen kennis van de beginselen, procedures en technieken van controles ter plaatse.
Deskundigen van Europol en Eurojust kunnen als waarnemers deelnemen aan een evaluatie. De relevante organen (zoals Cepol) dienen adequate opleiding te bieden en met behulp van de bestaande financiële instrumenten en de ontwikkeling daarvan dienen er middelen ter beschikking van de lidstaten te worden gesteld voor specifieke opleidingsinitiatieven op het gebied van de evaluatie van het Schengenacquis.
Wil een evaluatie ter plaatse doeltreffend zijn, dan dienen er minder deskundigen aan deel te nemen. Daarom moeten er aan een controlebezoek niet meer dan acht deskundigen deelnemen.
Follow-up van de evaluatie
Om de vastgestelde zwakke punten en tekortkomingen daadwerkelijk aan te pakken dienen de bevindingen van het verslag te worden onderverdeeld in drie categorieën. De betrokken lidstaat moet zijn opmerkingen over het verslag binnen twee weken kenbaar maken en binnen zes weken een actieplan met een aanpak voor de zwakke punten indienen. De lidstaat is verplicht binnen zes maanden verslag uit te brengen over de tenuitvoerlegging van zijn actieplan. Om te controleren of het actieplan correct ten uitvoer is gelegd kan de Commissie, afhankelijk van de vastgestelde zwakke punten, aangekondigde controles ter plaatse plannen en verrichten. In geval van ernstige gebreken moet de Commissie de Raad hiervan onmiddellijk in kennis stellen.
Opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie
De Commissie coördineert het evaluatieproces op de gebieden die onder het EU-Verdrag vallen, om te zorgen voor een coherente evaluatie van alle delen van het Schengenacquis die na de opheffing van de controles aan de binnengrenzen van toepassing zijn. Door de deskundigen van de lidstaten bij de evaluaties te betrekken, en met name een deskundige van een lidstaat met de coördinatie te belasten, wordt recht gedaan aan de verschillende verantwoordelijkheden die in de Verdragen zijn vervat.
De kosten in verband met de deelneming van de deskundigen van de lidstaten komen ten laste van de EU-begroting.
Ook zij erop gewezen dat het nieuwe evaluatiemechanisme geen betrekking heeft op de correcte toepassing van de bepalingen die lidstaten bij toetreding in werking moeten stellen. De toepassing van deze bepalingen moet eerst door de Raad worden geëvalueerd om te bepalen of de binnengrenscontroles kunnen worden opgeheven.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Besluit van het Uitvoerend Comité betreffende de oprichting van een permanente Schengencommissie (SCH/Com-ex (98) 26, def. van 16.9.1998).
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de EU
Het voorstel is in overeenstemming met de bestaande beleidslijnen en doelstellingen van de Europese Unie, en met name met de doelstelling een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid te scheppen en in stand te houden.
Inhoudsopgave
Sinds 1999 zijn er binnen de Groep Schengenevaluatie van de Raad meerdere discussies gevoerd om het Schengenevaluatiemechanisme doeltreffender te maken. Zo heeft de groep afgesproken om het aantal deskundigen dat aan evaluaties deelneemt te beperken. Deze afspraak is echter niet juridisch bindend en elke lidstaat heeft nog steeds het recht om een deskundige aan een evaluatiebezoek te laten deelnemen, waardoor het soms moeilijk is het vlotte verloop van deze bezoeken te waarborgen. Voorts zijn de frequentie en methode van de evaluaties besproken.
In april 2008 heeft de Commissie een deskundigenvergadering gehouden. De lidstaten hebben ingestemd met de beoordeling van de door de Commissie vastgestelde zwakke punten. Hoewel de lidstaten erkennen dat het bestaande mechanisme moet worden veranderd, heeft een aantal lidstaten twijfels geuit over de institutionele rol van de Commissie in een nieuw Schengenevaluatiemechanisme.
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
Het instrument voorziet in een nieuw Schengenevaluatiemechanisme dat moet zorgen voor de transparante, doeltreffende en consistente toepassing van het Schengenacquis. Ook de wijzigingen in de juridische situatie na de opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie zijn in aanmerking genomen.
Rechtsgrondslag
De artikelen 30 en 31 van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Het intergouvernementele mandaat kreeg als rechtsgrondslag de artikelen 30 en 31 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (alsook artikel 66 van het EG-Verdrag) en de te evalueren gebieden zijn gelijk gebleven.
Subsidiariteit en evenredigheid
In overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel kan de doelstelling van het voorgestelde instrument, namelijk het bestaande Schengenevaluatiemechanisme doeltreffender te maken, waarvoor thans de Raad verantwoordelijk is, alleen op EU-niveau worden verwezenlijkt.
Dit voorstel blijft binnen het bestaande kader, maar beperkt het aantal deelnemende deskundigen en vergroot de doeltreffendheid. Het gaat niet verder dan nodig is om de beoogde doelstelling te verwezenlijken.
Keuze van instrumenten
Aangezien de lidstaten een evaluatiemechanisme voor de correcte toepassing van het EU-recht per definitie niet hoeven om te zetten in nationale wetgeving, is gekozen voor een besluit.
De Commissie heeft een gemeenschappelijk financieel memorandum opgesteld en dit gehecht aan de verordening tot instelling van een evaluatiemechanisme om de toepassing van het Schengenacquis te controleren op basis van titel IV van het EG-Verdrag. Het memorandum geldt ook voor dit besluit. Er moeten voldoende personele en financiële middelen worden toegewezen aan de Commissie, die verantwoordelijk zal zijn voor het nieuwe Schengenevaluatiemechanisme. Ook de door de deskundigen van de lidstaten gemaakte kosten worden vergoed.
Gevolgen van de diverse protocollen bij de Verdragen en van de associatieovereenkomsten met derde landen
Aangezien dit voorstel zijn rechtsgrondslag heeft in titel VI van het EU-Verdrag, valt het onder het stelsel van variabele geometrie dat is vervat in de protocollen betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland en in het Schengenprotocol.
Dit voorstel bouwt voort op het Schengenacquis. Derhalve moet met betrekking tot de diverse protocollen rekening worden gehouden met de navolgende consequenties.
Verenigd Koninkrijk en Ierland: Het Verenigd Koninkrijk neemt deel aan dit besluit overeenkomstig artikel 5 van het Protocol tot opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie, dat aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap is gehecht, en artikel 8, lid 2, van Besluit 2000/356/EG van de Raad van 29 mei 2000 betreffende het verzoek van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland deel te mogen nemen aan enkele van de bepalingen van het Schengenacquis[3].
Ierland neemt deel aan dit besluit overeenkomstig artikel 5 van het Protocol tot opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie, dat aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap is gehecht, en artikel 6, lid 2, van Besluit 2002/192/EG van de Raad van 28 februari 2002 betreffende het verzoek van Ierland deel te mogen nemen aan bepalingen van het Schengenacquis[4].
Gevolgen voor de nieuwe lidstaten van de gefaseerde procedure voor de tenuitvoerlegging van op Schengenacquis gebaseerde wetgeving (Bulgarije, Cyprus en Roemenië):
Overeenkomstig artikel 3, lid 1, van de toetredingsakte van 2003[5] en artikel 4, lid 1, van de toetredingsakte van 2005[6] zijn de bepalingen van het Schengenacquis en de daarop voortbouwende of op een andere wijze daaraan gerelateerde rechtsbesluiten zoals zij zijn opgesomd in respectievelijk bijlage I en bijlage II bij die aktes, vanaf de datum van toetreding verbindend voor en toepasselijk in de nieuwe lidstaten. De bepalingen en rechtsbesluiten welke niet in deze bijlagen worden vermeld, zijn weliswaar vanaf de datum van toetreding verbindend voor de nieuwe lidstaten, maar zijn in een nieuwe lidstaat slechts toepasselijk op grond van een daartoe strekkend besluit dat de Raad overeenkomstig deze artikelen heeft genomen.
Dit is de 'gefaseerde' uitvoeringsprocedure waarin een aantal bepalingen van het Schengenacquis verbindend en toepasselijk zijn vanaf de datum van toetreding tot de Unie, terwijl andere bepalingen, die met name intrinsiek verband houden met het opheffen van binnengrenscontroles, verbindend zijn vanaf de toetredingsdatum maar in de nieuwe lidstaten pas van toepassing zijn na het bovenbedoelde besluit van de Raad.
Er zij op gewezen dat de bepalingen zoals zij zijn opgesomd in respectievelijk bijlage I en bijlage II bij de toetredingsaktes derhalve bij toetreding van toepassing worden. Het met dit instrument ingevoerde evaluatiemechanisme wordt echter pas op deze bepalingen van toepassing, wanneer de Raad de Schengenevaluatie heeft verricht om vast te stellen of de binnengrenscontroles kunnen worden opgeheven.
Noorwegen en IJsland: Wat IJsland en Noorwegen betreft, houdt dit voorstel een ontwikkeling in van de bepalingen van het Schengenacquis als bedoeld in de tussen de Raad van de Europese Unie, de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen gesloten overeenkomst inzake de wijze waarop deze twee staten worden betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis[7].
Zwitserland: Wat Zwitserland betreft houdt dit voorstel een ontwikkeling in van de bepalingen van het Schengenacquis als bedoeld in de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis[8].
Liechtenstein: Wat Liechtenstein betreft, vormt dit voorstel een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis in de zin van de door de Europese Unie, de Europese Gemeenschap, de Zwitserse Bondsstaat en het Vorstendom Liechtenstein ondertekende Protocol betreffende de toetreding van het Vorstendom Liechtenstein tot de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis, die vallen onder het gebied dat is bedoeld in artikel 1, punt G tot en met I, van Besluit 1999/437/EG van de Raad, juncto artikel 3 van Besluit 2008/262/EG van de Raad[9].
Deelneming van deskundigen van lidstaten die het acquis nog niet volledig toepassen of die het is toegestaan slechts delen van het acquis toe te passen:
De deskundigen van Cyprus, Bulgarije en Roemenië mogen deelnemen aan de evaluatie van die delen van het acquis die zij overeenkomstig de respectieve akten van toetreding al toepassen (zoals politiële samenwerking).
De deskundigen van het Verenigd Koninkrijk en Ierland mogen alleen deelnemen aan evaluaties van de reeds toegepaste delen van het acquis.