Toelichting bij COM(2010)83 - Voorschriften en algemene beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2010)83 - Voorschriften en algemene beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de ... |
|---|---|
| bron | COM(2010)83   |
| datum | 09-03-2010 |
Door het Verdrag van Lissabon (hierna 'het nieuwe Verdrag' genoemd), dat op 1 december 2009 in werking is getreden, wordt het kader voor de uitvoeringsbevoegdheden die door de wetgever aan de Commissie zijn verleend, ingrijpend gewijzigd. In tegenstelling tot de bepalingen van artikel 202 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna 'het EG-Verdrag' genoemd) wordt in het nieuwe Verdrag een duidelijk onderscheid gemaakt tussen de aan de Commissie overgedragen bevoegdheden om niet-wetgevingshandelingen van algemene strekking vast te stellen ter aanvulling of wijziging van bepaalde niet-essentiële onderdelen van een wetgevingshandeling (gedelegeerde handelingen) enerzijds en de aan de Commissie overgedragen bevoegdheden om uitvoeringshandelingen vast te stellen anderzijds. Zij zijn onderworpen aan totaal verschillende rechtsregels:
- op grond van de bepalingen van het nieuwe Verdrag over gedelegeerde handelingen, die in artikel 290 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie zijn opgenomen (hierna 'het VWEU' genoemd) zijn opgenomen, kan de wetgever de uitoefening van de bevoegdheden van de Commissie controleren door middel van een intrekkingsrecht en/of een recht van bezwaar. De bepalingen zijn op zich toereikend en vereisen geen juridisch bindend kader om werking te kunnen treden.
- de bepalingen in het nieuwe Verdrag over uitvoeringshandelingen, die in artikel 291 zijn opgenomen, voorzien niet in een controlerende rol voor het Europees Parlement en de Raad met betrekking tot de uitoefening door de Commissie van de uitvoeringsbevoegdheden. Een dergelijke controle kan alleen door de lidstaten worden uitgeoefend. Er moet een juridisch kader worden uitgetekend om te bepalen op welke wijze die controle zal verlopen.
Door te voorzien in die beide zeer uiteenlopende juridische kaders hebben de auteurs van het nieuwe Verdrag ernaar gestreefd de aard van die twee verschillende soorten handelingen beter weer te geven:
- bij gedelegeerde handelingen draagt de wetgever aan de Commissie de bevoegdheid over om maatregelen vast te stellen die hij zelf had kunnen vaststellen. Derhalve is het de wetgever die controleert hoe de Commissie die gedelegeerde bevoegdheden uitoefent.
- bij uitvoeringshandelingen is de context heel verschillend. De lidstaten zijn 'natuurlijk' belast met de tenuitvoerlegging van de juridisch bindende handelingen van de Europese Unie, maar zodra het nodig is dat die basisbesluiten volgens eenvormige voorwaarden worden uitgevoerd, moet de Commissie haar uitvoeringsbevoegdheden uitoefenen. Derhalve zijn het de lidstaten die moeten controleren hoe de Commissie die uitvoeringsbevoegdheden uitoefent.
De bepalingen van het nieuwe Verdrag plaatsen de medewetgevers ook op gelijke voet met betrekking tot de overdracht van gedelegeerde bevoegdheden en uitvoeringsbevoegdheden.
Krachtens het EG-Verdrag was het de Raad die uitvoeringsbevoegdheden aan de Commissie kon toekennen. De Raad kon zich ook het recht voorbehouden om in bijzondere gevallen zelf uitvoeringsbevoegdheden uit te oefenen.
Krachtens het nieuwe Verdrag is het een rechtstreekse verplichting die uit het Verdrag voortvloeit dat handelingen voorzien in de toekenning van uitvoeringsbevoegdheden aan de Commissie indien dit nodig is met het oog op de eenvormige tenuitvoerlegging van deze handelingen. In naar behoren gemotiveerde specifieke gevallen en in de bij de artikelen 24 en 26 van het Verdrag betreffende de Europese Unie bepaalde gevallen kunnen die handelingen ook uitvoeringsbevoegdheden aan de Raad in plaats van aan de Commissie toekennen. Dit betekent evenwel niet dat de Raad enige controlerende rol vervult met betrekking tot de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden wanneer die aan de Commissie zijn toegekend.
In het nieuwe Verdrag wordt duidelijk bepaald dat het alleen de lidstaten zijn die de tenuitvoerlegging door de Commissie controleren wanneer een dergelijke controle door een juridisch bindende handeling van de Unie is vereist.
Wat de tenuitvoerlegging van artikel 290 van het VWEU betreft, heeft de Commissie haar standpunt over de werkingssfeer van gedelegeerde handelingen, over de manier waarop bevoegdheidsdelegaties moeten worden afgebakend, over de werkwijze die zij wil volgen om de vaststelling van gedelegeerde handelingen voor te bereiden toegelicht in een mededeling aan het Europees Parlement en de Raad (COM(2009) 673 van 9 december 2009).
Inhoudsopgave
STELLINGEN EN INHOUD VAN HET VOORSTEL
Volgens artikel 291 van het VWEU leggen het Europees Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure bij verordeningen vooraf de algemene voorschriften en beginselen vast die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren. Het doel van dit voorstel is uitvoering te geven aan artikel 291 van het VWEU.
Dit voorstel is eerst en vooral ingegeven door de nieuwe bepalingen van het VWEU en de nieuwe institutionele context die in punt 1 is toegelicht. Het voorstel is evenwel ook gebaseerd op Besluit 1999/468/EG van de Raad (hierna 'het comitologiebesluit' genoemd) en de ervaring die is opgedaan bij de uitvoering van dat besluit, waarbij de bepalingen van dat besluit zijn vereenvoudigd door met name rekening te houden met de volgende algemene beginselen:
- het zijn de lidstaten die moeten controleren hoe de Commissie die uitvoeringsbevoegdheden uitoefent;
- procedurele voorschriften moeten in verhouding staan tot de aard van de uitvoeringsbesluiten.
2.2. Belangrijkste elementen van het voorstel met inbegrip van punten van overeenkomst en vernieuwingen ten opzichte van het comitologiebesluit
De belangrijkste elementen van het voorstel kunnen als volgt worden samengevat:
- in het voorstel wordt de comitéstructuur van het comitologiebesluit (artikel 3) gehandhaafd, maar wordt de structuur gestroomlijnd, zoals hierna wordt uiteengezet;
- er wordt slechts in twee procedures voorzien: de raadplegingsprocedure, die overeenstemt met de bestaande raadplegingsprocedure en een nieuwe onderzoeksprocedure die de bestaande beheers- en regelgevingsprocedures (artikelen 4 en 5) vervangt;
- de raadplegingsprocedure is de algemene regel en kan op alle beleidsterreinen en voor alle soorten bindende uitvoeringsmaatregelen (artikel 2, lid 3) worden toegepast;
- de criteria voor de keuze van de onderzoeksprocedure stemmen overeen met die van het comitologiebesluit. Om meer samenhang tot stand te kunnen brengen en ervoor te zorgen dat de procedurevoorschriften in verhouding staan tot de aard van de vast te stellen uitvoeringshandelingen, zijn die criteria evenwel bindend in de zin dat de desbetreffende onderzoeksprocedure alleen kan worden gebruikt wanneer aan de criteria is voldaan (artikel 2, lid 2);
- de onderzoeksprocedure (artikel 5) verloopt als volgt:
- ingeval het comité een negatief advies over de ontwerp-maatregelen uitbrengt, kan de Commissie die ontwerp-maatregelen niet vaststellen. De Commissie beschikt over de mogelijkheid om het ontwerp voor een tweede beraadslaging opnieuw aan het comité voor te leggen of een gewijzigd ontwerp in te dienen. In zeer uitzonderlijke omstandigheden kan de Commissie de ontwerp-maatregelen vaststellen ondanks een negatief advies. In een dergelijk geval heeft het comité het laatste woord binnen een termijn die niet langer dan een maand kan duren;
- ingeval geen advies wordt uitgebracht, kan de Commissie uiteindelijk zelf besluiten de maatregelen al dan niet vast te stellen, waarbij zij onder andere rekening houdt met de standpunten die binnen het comité zijn ingenomen;
- ingeval het comité een positief advies heeft uitgebracht, kan de Commissie de maatregelen vaststellen tenzij er zich uitzonderlijke omstandigheden hebben voorgedaan of nieuwe elementen aan de orde zijn op basis waarvan het gerechtvaardigd zou zijn om de maatregelen niet vast te stellen.
In het kader van de onderzoeksprocedure kan het comité dus voorkomen dat ontwerp-maatregelen door de Commissie worden vastgesteld indien een gekwalificeerde meerderheid van lidstaten zich tegen de ontwerp-maatregelen heeft uitgesproken. De stemregeling voor deze procedure is een weerspiegeling van de stemregeling die bij de Raad in de hoedanigheid van beroepsinstantie van toepassing was, om te voorkomen dat ontwerp-maatregelen door de Commissie in het kader van het comitologiebesluit werden vastgesteld. Het zou consequent zijn om ervoor te zorgen dat de stemregeling van de comités die in het kader van de onderzoeksprocedure optreden, overeenstemt met die welke geldt voor de Raad om overeenkomstig artikel 290 van het VWEU bezwaar aan te tekenen tegen een gedelegeerde handeling.
Een andere vernieuwing is evenwel dat de Commissie niet meer verplicht is om ontwerp-maatregelen vast te stellen in de gevallen waarin er geen gekwalificeerde meerderheid voor aanneming of verwerping kan worden bereikt[1]. In dergelijke gevallen is een grotere flexibiliteit zeker noodzakelijk om de Commissie in staat te stellen ontwerp-maatregelen opnieuw in overweging te nemen. De Commissie dient te kunnen besluiten al dan niet ontwerp-maatregelen vast te stellen of een gewijzigd ontwerp bij het comité in te dienen, onder andere rekening houdend met de standpunten die binnen het comité zijn ingenomen. Door te voorzien in een dergelijke flexibiliteit kan enerzijds beter rekening worden gehouden met de standpunten van de lidstaten en kan anderzijds de kwaliteit en de geschiktheid van de genomen besluiten worden verbeterd.
- Er zijn specifieke procedures vastgesteld voor maatregelen die om dwingende urgente redenen onmiddellijk van toepassing zijn, wanneer in een basisbesluit hierin wordt voorzien (artikel 6). Op grond van deze bepaling kan het desbetreffende comité een maatregel beoordelen en hierover een advies uitbrengen nadat die maatregel door de Commissie is vastgesteld. Indien de maatregel in het kader van de onderzoeksprocedure niet in overeenstemming is met het advies van het comité, is de Commissie verplicht de maatregel in te trekken, maar kan zij de maatregel handhaven indien zulks gerechtvaardigd is om een beperkt aantal redenen zoals gezondheid en veiligheid.
- Het voorstel behoudt de bepalingen betreffende het reglement van orde van de comités (artikel 7) en de toegang van het publiek tot de documenten over de werkzaamheden van de comités (artikel 8, lid 3).
- Het voorstel steunt op de ervaring die bij de tenuitvoerlegging van het comitologiebesluit is opgedaan en bevat dan ook een aantal belangrijke bepalingen die tot gebruikelijke werkmethoden behoren, maar die tot nu toe in het besluit niet aan de orde kwamen of slechts waren opgenomen in het reglement van orde van de comités. Het betreft hier bepalingen over het gebruik van schriftelijke procedures (artikel 3, lid 5) om het advies van het comité te verkrijgen en de mogelijkheid om ontwerp-maatregelen te wijzigen om rekening te houden met overleg binnen het comité vooraleer het comité zijn formeel advies uitbrengt (artikel 3, lid 4).
- Terwijl bij de controle van de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie alleen voor de lidstaten een rol is weggelegd, moeten beide wetgevers naar behoren en permanent op de hoogte worden gehouden van de werkzaamheden van het comité door de voortzetting van het gebruik van het comitologieregister, dat aan de nieuwe procedures wordt aangepast (artikel 8, leden 1 en 2). Het recht op informatie kan het besluitvormingsproces niet onderbreken, aangezien hierdoor aan de wetgevers een voorrecht zou worden verleend dat onverenigbaar is met artikel 291 van het VWEU.
- Ter wille van de duidelijkheid, samenhang en doeltreffendheid voorziet het voorstel ten slotte in een automatische afstemming van het bestaande acquis op de nieuwe procedures (artikel 10). Alle verwijzingen naar de procedures in het comitologiebesluit, met uitzondering van artikel 5 bis van dat besluit, gelden als verwijzingen naar de overeenkomstige procedures van de verordening: deze benadering heeft als voordeel dat er geen complexe structuur tot stand komt waarbij zowel de oude procedures van het comitologiebesluit als de nieuwe procedures naast elkaar bestaan, tegelijkertijd wordt vermeden dat het bestaande acquis besluit per besluit of door middel van "'omnibus'-verordeningen" op de nieuwe procedures moet worden afgestemd. Om het register te kunnen opstellen, waarmee op technisch vlak de automatische afstemming van alle bestaande procedures tot stand wordt gebracht, wordt artikel 10 twee maanden na de inwerkingtreding van de verordening van kracht.
- Een dergelijke aanpassing aan het nieuwe systeem zou geen invloed hebben op de lopende procedures waarin een advies reeds is uitgebracht, in een bijeenkomst van een comité of via een schriftelijke procedure (artikel 11). Dit betekent niet dat de lopende procedures waarin geen advies is uitgebracht, moeten worden beëindigd en van het begin af moeten worden overgedaan; die procedures moeten worden voortgezet: bijeenkomsten moeten plaatsvinden en schriftelijke procedures moeten doorgaan. De gevolgen van een dergelijke aanpassing hebben in wezen betrekking op de procedure die dient te worden gevolgd nadat het comité een advies heeft uitgebracht.
- De artikelen 10 en 11 zijn niet van toepassing op de specifieke procedures die niet aan Besluit 1999/468/EG van de Raad onderworpen zijn, in het bijzonder die welke die in het leven zijn geroepen voor de uitvoering van de gemeenschappelijke handelspolitiek. Derhalve blijven die specifieke procedures van toepassing totdat de basisbesluiten zijn vastgesteld in het licht van het stelsel van uitvoeringshandelingen, als bedoeld in artikel 291 van het VWEU en de in dit voorstel vastgestelde algemene voorschriften en beginselen betreffende de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie.