Toelichting bij COM(2010)119 - Burgerinitiatief {SEC(2010) 370} - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2010)119 - Burgerinitiatief {SEC(2010) 370}. |
|---|---|
| bron | COM(2010)119   |
| datum | 31-03-2010 |
Het Verdrag betreffende de Europese Unie introduceert een hele nieuwe vorm van participerende democratie, naast de representatieve democratie waarop de Unie is gebaseerd. Het geeft het burgerschap van de Unie meer inhoud en erkent het recht van iedere burger om deel te nemen aan het democratische leven van de Unie. Het legt vast aan welke normen de dialoog van de instellingen met de burgers moet beantwoorden en systematiseert de bestaande praktijk van de Commissie om brede publieke raadplegingen te houden. En bovenal introduceert het een belangrijke vernieuwing in de democratische werking van de Unie in de vorm van een burgerinitiatief: een miljoen burgers kunnen samen de Commissie verzoeken met bepaalde wetgevingsvoorstellen te komen.
Deze nieuwe bepaling is een belangrijke stap voorwaarts voor de democratie in de Unie. Het burgerinitiatief biedt een uitgelezen kans om de Unie dichter bij de burger te brengen en een grensoverschrijdend debat over het EU-beleid te stimuleren, omdat het burgers uit verschillende landen samenbrengt, die allemaal een bepaald voorstel steunen.
Het burgerinitiatief is echter een agendabepalend initiatief. Het heeft geen invloed op het initiatiefrecht van de Commissie, maar verplicht de Commissie wel om als college verzoeken op basis van het burgerinitiatief serieus te nemen.
De belangrijkste elementen van het burgerinitiatief zijn in het Verdrag verankerd. Het Verdrag schrijft voor dat voor een burgerinitiatief ten minste één miljoen handtekeningen nodig zijn van burgers uit een significant aantal lidstaten. Het initiatief moet binnen het kader van de bevoegdheden van de Commissie vallen en betrekking hebben op een aangelegenheid ten aanzien waarvan de burgers vinden dat een rechtshandeling van de Unie nodig is ter uitvoering van de Verdragen.
Het Verdrag laat het echter aan het Europees Parlement en de Raad over om, volgens de gewone wetgevingsprocedure, in een verordening de procedures en voorwaarden voor de indiening van een burgerinitiatief vast te stellen.
Om de mogelijkheden die deze nieuwe bepaling biedt ten volle te benutten, moeten de procedures en voorwaarden voor het burgerinitiatief zo worden geformuleerd dat de toepassing van het burgerinitiatief wordt bevorderd terwijl tegelijkertijd de geest van de Verdragsbepalingen wordt gerespecteerd.
Daarom gelden de volgende uitgangspunten voor dit voorstel:
- de voorwaarden moeten ertoe leiden dat een burgerinitiatief een belang van de Unie vertegenwoordigt en dat het instrument gemakkelijk te gebruiken is;
- de procedures moeten eenvoudig en gebruiksvriendelijk zijn, fraude of misbruik van het systeem voorkomen en geen onnodige administratieve belasting voor de lidstaten veroorzaken.
Inhoudsopgave
- Resultaten van de raadpleging van betrokken partijen
- 2.1. Algemeen
- 2.2. Het burgerinitiatief moet een belang van de Unie vertegenwoordigen
- 2.3. Vereisten voor het verzamelen en controleren van steunbetuigingen
- 2.4. Behandeling van burgerinitiatieven door de Commissie
- 3. BELANGRIJKSTE ELEMENTEN VAN HET VOORSTEL
- 3.1. Minimumaantal lidstaten (artikel 7)
- 3.2. Minimumaantal burgers per lidstaat (artikel 7 en bijlage I)
- 3.3. Minimumleeftijd (artikel 3, lid 2)
- 3.4. Registratie van voorgestelde initiatieven (artikel 4)
- 3.5. Procedures en voorwaarden voor het verzamelen van steunbetuigingen (artikelen 5 en 6)
- 3.6. Termijn voor het verzamelen van steunbetuigingen (artikel 5, lid 4)
- 3.7. Besluit over de ontvankelijkheid van voorgestelde burgerinitiatieven (artikel 8)
- 3.8. Vereisten voor de verificatie en authenticatie van steunbetuigingen (artikel 9)
- 3.9. Behandeling van een burgerinitiatief door de Commissie (artikel 11)
- 3.10. Bescherming van persoonsgegevens (artikel 12)
- 3.11. Herziening van de bijlagen en evaluatieclausule (artikelen 16 en 21)
Omdat deze nieuwe Verdragsbepaling van groot belang is voor de burgers, het maatschappelijk middenveld en belanghebbenden in de EU, en omdat sommige aspecten die moeten worden geregeld nogal gecompliceerd zijn, heeft de Commissie een brede openbare raadpleging georganiseerd op basis van een groenboek dat op 11 november 2009 is goedgekeurd[1]. De raadpleging heeft ruim 300 reacties opgeleverd van een breed scala van belanghebbenden, waaronder individuele burgers, organisaties en openbare instanties. Tevens werd voor alle respondenten op 22 februari 2010 in Brussel een openbare hoorzitting over het groenboek gehouden.
Uit de reacties op het groenboek kwam naar voren dat de procedures en voorwaarden voor het burgerinitiatief eenvoudig, gebruiksvriendelijk en voor alle EU-burgers toegankelijk moeten zijn, en dat zij evenredig moeten zijn met de aard van het burgerinitiatief.
Er bleek ook uit dat dit instrument, wil het geloofwaardig blijven en niet worden misbruikt, aan een aantal vereisten moet beantwoorden en dat deze vereisten in de gehele EU gelijke voorwaarden moeten creëren voor het steunen van een burgerinitiatief.
Veel van de respondenten waren het ermee eens dat een derde van de lidstaten een goede drempel was voor het aantal lidstaten waaruit burgers die een burgerinitiatief steunen afkomstig moeten zijn. Er was ook veel steun, voornamelijk onder organisaties, voor een lagere drempel, zoals een kwart van de lidstaten.
Tevens werd in de reacties gesteld dat uit elk van het voor de drempel vereiste aantal lidstaten een bepaald minimumaantal burgers het burgerinitiatief moet ondertekenen. Vele respondenten waren het erover eens dat 0,2% van de bevolking een goed minimumaantal is. Anderen waren van mening dat de drempel lager zou moeten liggen, omdat misbruik weliswaar moet worden voorkomen, maar de drempel het indienen van een burgerinitiatief niet moet belemmeren. Ten slotte pleitte een aantal respondenten voor een geheel andere aanpak voor het bepalen van de drempel; zij vinden een vast percentage voor alle lidstaten niet eerlijk, omdat het veel gemakkelijker is om, bijvoorbeeld, 1 000 steunbetuigingen te verzamelen in Luxemburg (0,2% van de bevolking) dan 160 000 in Duitsland, waardoor kleine lidstaten gemakkelijker zullen worden meegeteld dan grote.
Onder de respondenten bestond ruime steun voor het idee gemeenschappelijke procedurevereisten voor het verzamelen en controleren van steunbetuigingen vast te stellen, zodat in de gehele EU dezelfde procedure geldt en organisatoren niet in elke lidstaat aan andere regels moeten voldoen.
Bovendien vinden de meeste respondenten dat er geen specifieke beperkingen moeten gelden voor de manier waarop steunbetuigingen worden verzameld; burgers van de Unie moeten overal - bijvoorbeeld op straat - een initiatief kunnen ondertekenen, ongeacht waar zij wonen of vandaan komen.
De respondenten vonden bijna unaniem dat burgers online hun steun aan een initiatief moeten kunnen geven.
Uit de raadpleging bleek verder dat er een termijn zou moeten worden vastgesteld waarbinnen steunbetuigingen voor een initiatief moeten worden verzameld. De meeste respondenten vonden een jaar een goede termijn, hoewel er ook veel stemmen opgingen voor een langere (18 maanden) of een kortere termijn (6 maanden).
Voorts zijn de meeste respondenten voorstander van een verplichte registratie van voorgestelde initiatieven op een website van de Europese Commissie, voordat wordt begonnen met het verzamelen van handtekeningen. Verplichte registratie wordt beschouwd als een middel om lopende initiatieven goed te kunnen volgen en als een communicatie- en transparantie-instrument.
Ten slotte vonden de respondenten in het algemeen dat er een minimumleeftijd moet worden vastgesteld voor het steunen van een Europees burgerinitiatief en dat deze leeftijd moet worden gekoppeld aan de stemgerechtigde leeftijd voor de verkiezingen voor het Europees Parlement. Sommige respondenten pleitten echter voor een minimumleeftijd van 16 jaar, waarbij zij erop wijzen dat het burgerinitiatief geen verkiezing is maar slechts een agendabepalend initiatief, en dat een vaste minimumleeftijd van 16 jaar in de hele EU meer belangstelling voor en discussie over Europese zaken zou losmaken onder jongeren.
De meeste respondenten vinden dat de Commissie binnen 6 maanden een initiatief moet behandelen en tot een conclusie moet komen.
Maar er waren verschillende standpunten over de kwestie van de ontvankelijkheid van voorgestelde initiatieven.
Veel van de respondenten vinden dat moet worden nagegaan of een burgerinitiatief ontvankelijk is voordat alle steunbetuigingen zijn verzameld, zodat er geen middelen worden verspild en er geen frustratie ontstaat bij de burgers die zich achter een succesvol initiatief hebben geschaard dat uiteindelijk niet-ontvankelijk blijkt te zijn. Ook overheidsinstanties hebben bezwaar gemaakt tegen het gebruik van overheidsgeld voor controles in het kader van initiatieven die uiteindelijk niet-ontvankelijk zouden kunnen zijn.
Andere respondenten zijn juist tegen een ontvankelijkheidstoets vooraf en voeren aan dat het debat dat naar aanleiding van een initiatief in geheel Europa wordt gevoerd, belangrijker is dan het eindresultaat. Zij vinden dat de Commissie niet vanaf het begin een publiek debat en een campagne in het kader van een burgerinitiatief moet kunnen tegenhouden, ook al valt het onderwerp buiten haar bevoegdheden.
In het voorstel wordt de drempel op een derde van de lidstaten gesteld. Dit is gebeurd op basis van andere Verdragsbepalingen, volgens welke negen lidstaten, zijnde een derde van de lidstaten, voldoende is om te spreken van een belang van de Unie. Deze drempel wordt gebruikt in de bepalingen over nauwere samenwerking waarin wordt gesteld dat daaraan 'ten minste negen lidstaten' moeten deelnemen[2]. Een derde is ook de vereiste drempel om de procedure van artikel 7, lid 2, van het bij de verdragen gevoegde protocol betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel op gang te brengen.
Deze drempel komt ook overeen met de uitkomsten van de openbare raadpleging.
Voortbouwend op het bij de raadpleging aangevoerde argument dat een vast percentage voor alle lidstaten niet eerlijk zou zijn, wordt in het voorstel per lidstaat een vaste drempel vastgesteld die degressief evenredig is met het aantal inwoners, waarbij een minimum en een maximum gelden.
Om objectieve criteria voor de drempels te hanteren, is de Commissie voor elke lidstaat uitgegaan van een veelvoud van het aantal leden van het Europees Parlement van die lidstaat[3]. Het gekozen veelvoud is 750; dit beantwoordt aan de vraag van veel belanghebbenden om een drempel vast te stellen die lager ligt dan 0,2% van de bevolking, terwijl tegelijkertijd rekening wordt gehouden met het argument dat de drempel niet te laag moet liggen in kleine lidstaten. Met een vermenigvuldigingsfactor van 750 ligt de drempel voor meer dan de helft van de lidstaten lager of aanzienlijk lager dan 0,2% van de bevolking, en voor de kleinere lidstaten juist hoger.
Met dit systeem zijn dus een relatief kleiner aantal ondertekenaars uit grote landen nodig en een relatief groter aantal uit kleinere landen.
Gezien de resultaten van de raadpleging is de minimumleeftijd in het voorstel vastgesteld op de stemgerechtigde leeftijd voor de verkiezingen voor het Europees Parlement.
Het voorstel voert de verplichting in om voorgestelde initiatieven te laten registreren in een onlineregister dat door de Commissie ter beschikking wordt gesteld. Deze optie genoot ruime steun tijdens de openbare raadpleging. Registratie wil niet zeggen dat het voorgestelde burgerinitiatief wordt goedgekeurd door de Commissie.
Het voorstel bevat geen beperkingen van de manier waarop steunbetuigingen kunnen worden verzameld. Dit sluit aan bij het standpunt van de meeste betrokkenen dat de manier van verzamelen vrij moet worden gelaten.
Op basis van de reacties op het groenboek is in het voorstel tevens bepaald dat steunbetuigingen online kunnen worden verzameld. Om ervoor te zorgen dat online verzamelde steunbetuigingen even echt zijn als steunbetuigingen op papier en ook op vergelijkbare manier kunnen worden gecontroleerd, schrijft het voorstel echter voor dat systemen voor het online verzamelen van steunbetuigingen goed beveiligd moeten zijn en dat de lidstaten moeten controleren of die systemen aan de beveiligingsvoorschriften voldoen; dit laat de verantwoordelijkheid van de organisatoren voor de bescherming van persoonsgegevens onverlet. Voor de tenuitvoerlegging van deze bepaling zijn uitvoerige technische specificaties nodig; voorgesteld wordt dat de Commissie deze in de vorm van uitvoeringsmaatregelen vaststelt. Dit neemt niet weg dat het vanaf het begin mogelijk moet zijn online steunbetuigingen te verzamelen.
De termijn voor het verzamelen van steunbetuigingen is in het voorstel vastgesteld op 12 maanden. Zoals ook uit de reacties op het groenboek bleek, is deze termijn nodig om enerzijds te garanderen dat burgerinitiatieven relevant blijven en anderzijds voldoende tijd te bieden om steunbetuigingen te verzamelen in de gehele Europese Unie.
Het voorstel bepaalt dat degene die een burgerinitiatief organiseert, bij de Commissie een verzoek voor een ontvankelijkheidsbesluit moet indienen nadat 300 000 steunbetuigingen zijn verzameld uit tenminste drie lidstaten.
De drempels die voor deze ontvankelijkheidstoets gelden, komen ruwweg overeen met een derde van de uiteindelijke drempels die moeten worden bereikt voordat een initiatief kan worden ingediend bij de Commissie. Daarvoor zijn ten minste een miljoen steunbetuigingen nodig uit ten minste een derde van de lidstaten. Een derde van die drempels kan worden beschouwd als een voldoende representatieve steekproef om de ontvankelijkheid te toetsen.
De Commissie heeft dan twee maanden om te beoordelen of het initiatief binnen het kader van haar bevoegdheden valt en betrekking heeft op een aangelegenheid waarvoor een rechtshandeling van de Unie kan worden vastgesteld ter uitvoering van de Verdragen.
Dit beantwoordt aan de tijdens de raadpleging gebleken behoefte om de juridische ontvankelijkheid van een initiatief in een eerder stadium te controleren, voordat alle steunbetuigingen zijn verzameld en moeten worden geverifieerd door de lidstaten. Het betekent echter dat de ontvankelijkheid niet meteen bij het begin wordt getoetst, voordat een initiatief wordt geregistreerd; een van de belangrijkste doelstellingen is immers het publieke debat over Europese aangelegenheden te stimuleren, los van de vraag of het initiatief al dan niet binnen het kader van de bevoegdheden van de Commissie valt. De gekozen aanpak voorkomt bovendien dat de indruk ontstaat dat de Commissie een initiatief positief beoordeelt voordat er ook maar één steunbetuiging is verzameld. Tevens wordt op deze manier vermeden dat de lidstaten onnodig administratief worden belast met het verifiëren van steunbetuigingen voor een initiatief dat niet ontvankelijk blijkt te zijn.
Om de administratieve belasting voor de lidstaten te beperken, wordt het aan hen overgelaten hoe zij de geldigheid van de steunbetuigingen voor een ontvankelijk verklaard initiatief verifiëren. Voorwaarde is wel dat bij deze verificatie het aantal steunbetuigingen voor de betrokken lidstaat kan worden vastgesteld en dat zij binnen drie maanden wordt uitgevoerd. Dit betekent dat de lidstaten bijvoorbeeld controles kunnen uitvoeren aan de hand van willekeurige steekproeven, zoals dat in de meeste lidstaten ook gebeurt voor nationale burgerinitiatieven.
Het voorstel bepaalt dat de Commissie over een termijn van vier maanden beschikt om een burgerinitiatief te behandelen dat formeel bij de Commissie is ingediend overeenkomstig de bepalingen van de verordening. Hiervoor bestond algemene steun tijdens de openbare raadpleging. Vervolgens dient de Commissie haar conclusies over het initiatief te formuleren en aan te geven welke actie zij wil ondernemen in een mededeling aan de organisator van het initiatief en aan het Europees Parlement en de Raad; deze mededeling dient ook gepubliceerd te worden.
In het voorstel is getracht de gegevensbescherming ten volle te waarborgen, zowel bij de organisatie als bij de follow-up van een burgerinitiatief, door alle betrokken partijen: de organisator, de lidstaten en de Commissie. De voorschriften van Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens[4], alsook de voorschriften van Verordening (EG) nr. 45/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2000 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrije verkeer van die gegevens[5] zijn van toepassing op de verwerking van persoonsgegevens in het kader van deze verordening. Om elke twijfel te voorkomen werd het echter noodzakelijk gevonden de organisator van een burgerinitiatief aan te wijzen als voor de verwerking verantwoordelijke in de zin van Richtlijn 95/46/EG, en een maximumtermijn vast te stellen voor het bewaren van de persoonsgegevens die voor het burgerinitiatief zijn verzameld. Niettegenstaande het feit dat de bepalingen van Hoofdstuk III van Richtlijn 95/46/EG inzake beroep op de rechter, aansprakelijkheid en sancties onverkort van toepassing zijn op de gegevensverwerking in het kader van deze verordening, werd het eveneens noodzakelijk geacht te bepalen dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat organisatoren van burgerinitiatieven volgens het nationale burgerlijk of strafrecht aansprakelijk zijn voor overtredingen van de verordening.
Omdat op EU-niveau nog geen ervaring is opgedaan met deze vorm van participerende democratie, bevat het voorstel een evaluatieclausule die bepaalt dat de Commissie na vijf jaar een verslag moet opstellen over de tenuitvoerlegging van de verordening.
Ervan uitgaande dat er wellicht technische aanpassingen van de bijlagen bij de verordening nodig zijn op basis van de opgedane ervaring, biedt het voorstel de Commissie tevens de mogelijkheid de bijlagen te wijzigen door middel van gedelegeerde handelingen in de zin van artikel 290 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. De Commissie is van oordeel dat voor dergelijke aanpassingen geen wetgevingsvoorstel nodig is maar dat zij gebruik kan maken van een bevoegdheidsdelegatie.