Toelichting bij COM(2010)289 - Wijziging van Verordening 1060/2009 inzake ratingbureaus - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2010)289 - Wijziging van Verordening 1060/2009 inzake ratingbureaus. |
|---|---|
| bron | COM(2010)289   |
| datum | 02-06-2010 |
De financiële crisis heeft grote tekortkomingen in het financiële toezicht aan het licht gebracht, zowel wat het toezicht op individuele instellingen als wat het toezicht op het financiële stelsel als geheel betreft. De Europese Commissie heeft een fundamentele herziening van het financiële toezicht in Europa aangestuurd met het doel een efficiënter, geïntegreerder en duurzamer Europees toezichtsysteem in te stellen. Hierbij wordt voortgebouwd op de bevindingen van de groep van deskundigen op hoog niveau, onder leiding van de heer Jacques de Larosière, gewezen directeur-generaal van het Internationaal Monetair Fonds en op de door Voorzitter Barroso verleende opdracht om aanbevelingen te doen voor de versterking van de Europese toezichtregelingen. De groep heeft op 25 februari 2009 zijn rapport gepresenteerd en zijn aanbevelingen zijn door de Commissie in haar mededeling aan de Europese Voorjaarsraad van maart 2009 bekrachtigd[1].
De essentiële elementen van de door de Commissie voorgestelde hervorming zijn:
1. instelling van een Europees Systeem van Financiële Toezichthouders (ESFT) , bestaande uit een netwerk van nationale financiële toezichthouders die samenwerken met nieuwe Europese toezichthoudende autoriteiten (ETA’s), welke worden gecreëerd door de bestaande Europese toezichthoudende comités[2] om te vormen tot een Europese Bankautoriteit (EBA), een Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen (EAVB) en een Europese Autoriteit voor effecten en markten (EAEM), waardoor de voordelen van een overkoepelend Europees kader voor financieel toezicht worden gecombineerd met de expertise van de lokale microprudentiële toezichthoudende autoriteiten die het dichtst bij de instellingen staan die in hun rechtsgebied opereren en
2. oprichting van het Europees Comité voor systeemrisico's (ECSR), dat zal worden belast met het controleren en beoordelen van mogelijke bedreigingen voor de financiële stabiliteit die uit macro-economische ontwikkelingen en uit ontwikkelingen in het financiële stelsel als geheel voortvloeien. Het ECSR zal vroegtijdig waarschuwen voor zich aandienende systeembrede risico's en in voorkomend geval aanbevelingen doen om deze risico's aan te pakken.
Met name betreffende ratingbureaus was de De Larosière-groep van mening dat het veel logischer zou zijn het Comité van Europese effectenregelgevers (CESR) ermee te belasten vergunningen aan ratingbureaus in de EU te verlenen, hun prestaties te controleren en in het licht daarvan wijzigingen op te leggen.
In haar mededeling van 27 mei 2009 'Europees financieel toezicht'[3] heeft de Commissie bijgevolg voorgesteld de verantwoordelijkheid voor het verlenen van vergunningen aan en het houden van toezicht op bepaalde entiteiten met een pan-Europees bereik, zoals ratingbureaus, aan een Europese Toezichthoudende Autoriteit toe te kennen. In het kader van deze verantwoordelijkheden kunnen zij onder meer de bevoegdheid hebben om onderzoeken in te stellen, controles ter plaatse te verrichten en toezichtbesluiten te nemen. Deze verantwoordelijkheden zouden worden bepaald in de verordening inzake ratingbureaus i van het Europees Parlement en de Raad. Het voorstel van de Commissie is bekrachtigd door de Europese Raad tijdens zijn bijeenkomst in juni 2009, die duidelijk heeft gesteld: 'De Europese toezichthoudende autoriteiten dienen ook bevoegd te zijn voor de supervisie op kredietwaardigheidsbeoordelaars'[5].
Tegen deze achtergrond bepalen artikel 39 en overweging 51 van de verordening inzake ratingbureaus van het Europees Parlement en de Raad (RB-verordening) dat de huidige toezichtarchitectuur niet moet worden gezien als de langetermijnoplossing voor het toezicht op ratingbureaus en dat, ook al worden de colleges van bevoegde autoriteiten geacht de samenwerking en convergentie op het gebied van toezicht op dit terrein in de Gemeenschap in goede banen te leiden, zij wellicht niet alle voordelen bieden die een meer geconsolideerd toezicht op de ratingindustrie oplevert. Het Europees Parlement en de Raad hebben de Commissie gevraagd uiterlijk 1 juli 2010 een verslag en een wetgevingsvoorstel in te dienen die nodig zijn om de met betrekking tot toezichtcoördinatie en samenwerkingsregelingen vastgestelde tekortkomingen aan te pakken.
Het is belangrijk erop te wijzen dat onderhavig voorstel de RB-verordening niet wijzigt ten aanzien van de materiële voorwaarden die de RB's moeten vervullen om te worden geregistreerd en moeten blijven vervullen. Onder de voorgestelde wijzigingen vallen evenmin de voorwaarden waaronder in de Unie (via de mechanismen van bekrachtiging[6] en certificatie[7], zoals in de RB-verordening vastgesteld) van een in een derde land afgegeven rating gebruik kan worden gemaakt; hiervoor blijft de regeling van de huidige RB-verordening gelden.
Inhoudsopgave
Bij de ontwikkeling van het pakket wetgevingsvoorstellen betreffende de nieuwe Europese financiële toezichtstructuur zijn twee openbare raadplegingen gehouden die onder meer op elementen in verband met de verordening inzake ratingbureaus betrekking hadden. In de eerste plaats heeft de Commissie, na het verslag van de groep op hoog niveau onder voorzitterschap van de heer Jacques de Larosière en de publicatie van de mededeling van de Commissie van 4 maart 2009, van 10 maart tot 10 april 2009 een eerste raadpleging gehouden die als input moest dienen voor haar mededeling over Europees financieel toezicht welke op 27 mei 2009 is gepubliceerd. Een samenvatting van de publieksopmerkingen is te vinden op:
ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs
In de tweede plaats heeft de Commissie van 27 mei tot 15 juli 2009 nog een raadplegingsronde georganiseerd waarbij alle belanghebbenden is verzocht opmerkingen te maken over de nader uitgewerkte hervormingen die in de mededeling over Europees financieel toezicht van 27 mei 2009 waren gepresenteerd. De meeste respondenten stonden positief tegenover de voorgestelde hervormingen en hebben opmerkingen over detailaspecten van het voorgestelde ECSR en ESFT gemaakt. Een samenvatting van de publieksopmerkingen is te vinden op:
ec.europa.eu/internal_market/consultations/2009
De mededeling van de Commissie van mei over Europees financieel toezicht ging vergezeld van een effectbeoordeling waarin de voornaamste beleidsopties voor de oprichting van het ESFT en ECSR zijn geanalyseerd. Er is een tweede effectbeoordeling verricht om de gevolgen van de voorstellen in verband met de door de Commissie in september 2009 vastgestelde nieuwe Europese financiële toezichtstructuur alsook de oprichting van de Europese Autoriteit voor effecten en markten en de wijzigingen van de toezichtstructuur voor ratingbureaus na te gaan. Er is voor onderhavig voorstel een proportioneel effectbeoordelingsverslag opgesteld. Het is te vinden op:
ec.europa.eu/internal_market/securities/agencies
Rechtsgrondslag
Het voorstel is gebaseerd op artikel 114 VWEU.
Subsidiariteit en evenredigheid
De aan de EAEM op te dragen taken houden nauw verband met de maatregelen die naar aanleiding van de financiële crisis zijn ingevoerd en met de maatregelen die in de mededelingen van de Commissie van 4 maart en 27 mei 2009 zijn aangekondigd. Dankzij een communautair optreden kunnen de door de crisis aan het licht gebrachte zwakke punten worden aangepakt en kan een systeem worden gecreëerd dat beantwoordt aan de doelstelling om in de EU een stabiele en eengemaakte markt voor financiële diensten tot stand te brengen – door aan de EAEM de nodige toezichtbevoegdheden voor de registratie van en het toezicht op de ratingbureaus te verlenen. De traditionele taakverdeling tussen de bevoegde autoriteit van de lidstaat van herkomst en de andere bevoegde autoriteiten is niet als een langetermijnoplossing voor het toezicht op ratingbureaus beschouwd gegeven het algemene karakter van ratings, die in geheel de Europese Unie worden gebruikt. Bij de vaststelling van de verordening inzake ratingbureaus werd een geconsolideerder toezicht op de ratingsector nuttiger geacht, maar was het bestaande wettelijke kader niet geschikt om een dergelijke structuur te creëren. Met het voorstel van de Commissie voor een verordening tot oprichting van een Europese Autoriteit voor effecten en markten (EAEM) wordt het geschikte kader ingesteld om de EAEM de noodzakelijke bevoegdheden te verlenen voor het vervullen van de taken van registratie van en toezicht op ratingbureaus.
Aangezien de verordening echter niet alleen in – door de EAEM uit te oefenen – toezicht op ratingbureaus, maar ook in toezicht op het gebruik van ratings door op nationaal niveau onder toezicht staande individuele entiteiten voorziet, blijven de nationale toezichthouders voor het toezicht op het gebruik van ratings door die individuele entiteiten verantwoordelijk. Aangezien nationale toezichthouders specifieke informatie over het gebruik van ratings zullen kunnen verzamelen, moeten zij de EAEM kunnen vragen de intrekking van een registratie van een ratingbureau of de opschorting van het gebruik van ratings te onderzoeken. Nationale bevoegde autoriteiten zullen echter niet bevoegd zijn om toezichtmaatregelen ten aanzien van ratingbureaus te nemen als deze inbreuk maken op de verordening.
Bovendien zullen bevoegde autoriteiten met de EAEM moeten samenwerken wanneer de EAEM dit nodig acht; daarom zullen de lidstaten de bevoegde autoriteiten die zij ingevolge de RB-verordening hebben aangewezen, moeten behouden. De bepalingen gaan niet verder dan strikt nodig is om de beoogde doelstellingen te verwezenlijken. De bepalingen zijn in overeenstemming met het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 5 van het Verdrag, aangezien de doelstellingen van het voorstel niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve beter door de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt.
Een verordening tot wijziging van de huidige verordening is het meest passende instrument.
Nadere uitleg van het voorstel, per hoofdstuk of per artikel
De verordening inzake ratingbureaus moet worden herzien om gecentraliseerd toezicht op ratingbureaus die in de EU werkzaam zijn in te voeren. De EAEM dient de algemene bevoegdheid op zich te nemen voor aangelegenheden betreffende de registratie en het doorlopend toezicht op geregistreerde ratingbureaus alsook aangelegenheden in verband met ratings die zijn verleend door in derde landen gevestigde ratingbureaus welke in het kader van de certificatie- of bekrachtigingsregeling in de EU werkzaam zijn. Daarom dient in geheel de tekst elke verwijzing naar met de registratie van en toezicht op ratingbureaus belaste bevoegde autoriteiten door een verwijzing naar de EAEM te worden vervangen. Sommige specifieke toezichtbevoegdheden betreffende het gebruik van ratings blijven echter onder de nationale bevoegde autoriteiten ressorteren. Verder behoudt de Commissie haar bevoegdheid tot handhaving van de Verdragen en met name titel VII, hoofdstuk 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie ten aanzien van de gemeenschappelijke concurrentieregels, overeenkomstig de voor de uitvoering van die regels vastgestelde bepalingen.
4.3.1. Wijzigingen van titel I (onderwerp, toepassingsgebied en definities)
Om de verordening aan het nieuwe voorstel voor een richtlijn inzake beheerders van alternatieve beleggingsfondsen aan te passen, voorziet artikel 4, lid 1, in alternatieve beleggingsfondsen om deze ten aanzien van het gebruik van ratings op gelijke voet als de andere financiële instellingen van de EU te behandelen. Dit houdt in dat als alternatieve beleggingsfondsen die ratings voor de regelgevingsdoeleinden gebruiken deze ratings door een ingevolge onderhavige verordening geregistreerd of gecertificeerd ratingbureau moeten zijn verleend.
4.3.2. Wijzigingen van titel II (afgifte van ratings)
Om mogelijke belangenconflicten te voorkomen die voor het RB in het kader van het model dat de uitgevende instelling betaalt, kunnen ontstaan en die met name wat de rating van gestructureerde financieringsinstrumenten betreft virulent kunnen zijn, om de transparantie te verbeteren en om de concurrentie tussen RB's te verhogen, dienen emittenten van gestructureerde financieringsinstrumenten of gelieerde derden verplicht te worden aan concurrerende RB's toegang te verlenen tot de informatie die zij hebben verstrekt aan het RB dat zij voor de rating van gestructureerde financieringsinstrumenten hebben ingehuurd. Mits concurrerende RB's aan bepaalde organisatorische en vertrouwelijkheidsvoorwaarden voldoen, moet hen door de beoordeelde entiteit of een gelieerde derde op verzoek toegang worden verleend tot de informatie die deze voor het beoordelen van gestructureerde financieringsinstrumenten aan de ingehuurde RB's heeft verstrekt. De concurrerende RB's waaraan toegang tot deze informatie is verleend, mogen die niet voor andere doeleinden dan ratingdoeleinden gebruiken en dienen verplicht te worden een minimumaantal ongevraagde ratings af te geven om te verzekeren dat met het verzoek om toegang tot deze informatie geen andere doeleinden worden nagestreefd.
In tegenstelling tot de andere materiële vereisten in de RB-verordening, die tot ratingbureaus en het personeel ervan zijn gericht, legt deze regel informatievereisten aan emittenten van gestructureerde financieringsinstrumenten op. Alle geregistreerde ratingbureaus hebben toegang tot de informatie die nodig is voor het afgeven van ongevraagde ratings van gestructureerde financieringsinstrumenten. Hierdoor zal meer concurrentie in de ratingmarkt ontstaan en zal het aantal ratings per instrument toenemen zodat gebruikers van ratings voor hetzelfde instrument op meer dan een rating zullen kunnen steunen.
De Commissie wijst erop dat de VS (SEC Rule 17g-5, die bekendgemaakt is op 4 december 2009 en in werking treedt in juni 2010) een soortgelijk systeem hebben ingevoerd. Gegeven de globale rol en activiteiten van RB's dient ervoor te worden gezorgd dat soortgelijke regels worden toegepast op RB's die in verschillende jurisdicties werken teneinde gelijke spelregels en een toereikend concurrentieniveau tussen RB's te behouden. Voorts zouden dankzij deze nieuwe bepalingen belangenconflicten ten gevolge van het model dat de uitgevende instelling betaalt, worden beperkt. In deze context zullen, gezien de potentiële voordelen van deze bepalingen en het feit dat zij een goede praktijk op internationaal niveau lijken te vormen, de gevolgen in termen van kosten van de voormelde nieuwe bepalingen waarschijnlijk niet substantieel zijn. Er zijn uitvoeringsmaatregelen nodig om de vereisten die een ratingbureau moet vervullen om toegang te krijgen tot de website, daaronder begrepen het vereiste dat het bij machte is de vertrouwelijkheid van de gegevens te waarborgen, te specificeren.
4.3.3. Wijzigingen van titel III (toezicht op de ratingactiviteiten)
4.3.3.1. Wijzigingen van hoofdstuk I (registratieprocedure) van titel III
Ten gevolge van de invoering van de nieuwe eengemaakte toezichtautoriteit voor het toezicht op ratingbureaus dienen bestaande bepalingen die in toezichtcoördinatie door een soort college en finale formele besluitvorming door een bevoegde autoriteit van de lidstaat van herkomst voorzien, te worden geschrapt. Door de overdracht aan de EAEM van toezichtbevoegdheden zal het probleem van waarborging van effectief en efficiënt toezicht op die entiteiten welke vaak een multijurisdictionele aanwezigheid ontwikkelen en een verreikende grensoverschrijdende impact hebben in het EU-kader naar verwachting beter worden aangepakt. Bijgevolg zijn in de context van het voorgestelde gecentraliseerde toezicht op EU-niveau de colleges van toezichthouders, die geacht werden de samenwerking en convergentie op het gebied van het toezicht in goede banen te leiden, niet langer nodig. De oprichting van de EAEM zal de procedure voor registratie verbeteren en stroomlijnen en zal deze (doordat overbodige stappen van overleg tussen autoriteiten in het college en met het CESR en de bevoegde autoriteiten zullen wegvallen) eenvoudiger maken waardoor de termijnen in de verschillende fasen van de registratieprocedure korter zullen kunnen worden.
4.3.3.2. Wijzigingen van hoofdstuk II (toezicht door de EAEM) van titel III
Om de dagelijkse toepassing van de verordening te vergemakkelijken, moet de EAEM bevoegd worden door de Commissie te bekrachtigen voorstellen voor technische normen te ontwikkelen betreffende: i) het registratieproces, daaronder begrepen betreffende de in bijlage II vervatte informatie; ii) de informatie die het ratingbureau moet verstrekken voor de certificatieaanvraag en voor de beoordeling van de vraag of deze van systemisch belang is voor de financiële stabiliteit of integriteit van financiële markten als bedoeld in artikel 5 van de verordening; en iii) de presentatie van de informatie, waaronder de structuur, het formaat, de methode en de rapportageperiode, die ratingbureaus openbaar maken overeenkomstig artikel 11, lid 2, en bijlage I, afdeling E, deel II, punt 1 van de verordening.
Om voor voldoende toezicht- en handhavingsvermogen te zorgen, moet de EAEM bevoegd worden alle noodzakelijke informatie bij RB's en andere bij ratingactiviteiten betrokken personen op te vragen. De EAEM zal onderzoeken naar potentiële inbreuken op de verordening kunnen instellen en moet binnen die onderzoeksopdracht toezichtbevoegdheden kunnen uitoefenen zoals onderzoek van vastleggingen en ander relevant materiaal en het maken van kopieën/uittreksels hiervan, het verplichten tot mondelinge toelichting, het horen van personen en het opvragen van vastleggingen inzake telefoon- en dataverkeer. De EAEM moet tevens inspecties ter plaatse kunnen uitvoeren. De rechten van verdediging van de betrokken personen dienen in de loop van de procedure ten volle te worden geëerbiedigd. Met name moet de EAEM de betrokken personen in de gelegenheid stellen te worden gehoord ten aanzien van de punten van bezwaar van de EAEM.
4.3.3.3. Wijzigingen van hoofdstuk III (samenwerking tussen de EAEM en de bevoegde autoriteiten) van titel III
De bevoegde autoriteiten dienen de toezichtverantwoordelijkheden te behouden betreffende het gebruik van ratings door onder toezicht staande entiteiten (zoals kredietinstellingen of verzekeringsondernemingen) die deze ratings voor regelgevingsdoeleinden gebruiken. Deze nationale autoriteiten verkeren in de beste positie om na te gaan hoe de onder toezicht staande entiteiten de ratings in hun dagelijkse activiteiten gebruiken en om voor zover nodig maatregelen te nemen.
Ook de nationale toezichthoudende autoriteiten moeten tot de toezichtactiviteiten van de EAEM bijdragen door te zorgen voor alle nodige informatie-uitwisseling en samenwerking die bij de uitoefening van de toezicht- en handhavingsbevoegdheden van de EAEM vereist kunnen zijn. Zij zullen de EAEM kunnen vragen na te gaan of de voorwaarden voor intrekking van de registratie van een ratingbureau zijn vervuld en de opschorting te onderzoeken van het gebruik van ratings die zijn afgegeven door een ratingbureau dat volgens hen de RB-verordening ernstig en voortdurend schendt.
Voor zover nodig of passend om redenen van efficiëntie moet de EAEM in het kader van zijn toezichtactiviteiten om bijstand van een bevoegde toezichthoudende autoriteit op nationaal niveau kunnen vragen. Er dient bijstand door de bevoegde autoriteiten te worden verleend wanneer de EAEM onderzoeken en inspecties ter plaatse uitvoert.
De EAEM mag tevens specifieke toezichttaken aan bevoegde nationale autoriteiten delegeren, bijvoorbeeld wanneer toezichtmaatregelen in afgelegen kantoren van een RB moeten worden genomen of kennis en ervaring met betrekking tot de plaatselijke omstandigheden, daaronder begrepen kennis van vreemde talen, vereisen. Er moeten taken worden gedelegeerd om onevenredig hoge kosten voor de EAEM en de onder toezicht staande RB's te voorkomen. Taken die mogen worden gedelegeerd zijn onder meer specifieke onderzoeken en inspecties ter plaatse, de beoordeling van een registratieaanvraag, maar ook taken in verband met dagelijks toezicht. Delegatie van taken zal geen invloed hebben op de verantwoordelijkheid van de EAEM die instructies mag verstrekken aan de autoriteit waaraan hij een taak heeft gedelegeerd. De EAEM moet in richtsnoeren nader aangeven op welke gebieden zij voornemens is gebruik te maken van de bevoegdheid om taken te delegeren, daaronder begrepen de toe te passen delegatieprocedures en elke aan de bevoegde autoriteit voor de uitvoering van de taken toe te kennen vergoeding.
4.3.4. Wijzigingen van titel IV (sancties, comitéprocedure, verslag en overgangs- en slotbepalingen)
4.3.4.1. Wijzigingen van hoofdstuk I (sancties, comitéprocedure, verslag) van titel IV
Als het noodzakelijk fundament voor zijn toezichtgezag mag de EAEM aan de Commissie voorstellen dwangsommen op te leggen. Deze dwangmaatregel dient ertoe bij te dragen dat: i) aan een inbreuk een einde wordt gemaakt; ii) volledige en correcte door de EAEM gevraagde informatie wordt verstrekt; iii) ratingbureaus en andere personen zich aan een onderzoek onderwerpen. De EAEM mag tevens door de Commissie vast te stellen geldboeten voorstellen als sommige in bijlage III vermelde bepalingen van de RB-verordening opzettelijk of uit onachtzaamheid zijn geschonden. In een gedelegeerde handeling zullen nadere criteria voor de vaststelling van het bedrag van de geldboeten alsook procedurele aspecten betreffende geldboeten worden opgenomen.
Naast het voorstellen van sancties zal de EAEM tevens gemachtigd zijn om toezichtmaatregelen vast te stellen als een ratingbureau inbreuk op de verordening heeft gemaakt. Tot die maatregelen behoren het tijdelijke verbod op de afgifte van ratings en de opschorting van het gebruik van de betrokken ratings totdat de inbreuk is beëindigd. De EAEM is gemachtigd als ultieme maatregel de registratie van een ratingbureau in te trekken.
Bovendien is de EAEM bevoegd om de ratingbureaus te verplichten een inbreuk te beëindigen en berichten te publiceren. Deze maatregelen zullen worden toegepast in gevallen waarin, gezien het evenredigheidsbeginsel, de vaststelling van een sanctie of strengere toezichtmaatregel niet gerechtvaardigd is. Sancties, dwangsommen en toezichtmaatregelen zijn complementaire onderdelen van een effectief handhavingsstelsel.
De comitéprocedures zijn aan het Lissabonverdrag aangepast.
4.3.4.2. Wijzigingen van hoofdstuk II (overgangs- en slotbepalingen) van titel IV
Zodra de EAEM is opgericht en operationeel is, zullen de bevoegde autoriteiten van de lidstaten de bij de RB-verordening aan hen toegewezen bevoegdheden en verplichtingen in verband met de toezicht- en handhavingsactiviteiten op het gebied van ratingbureaus moeten beëindigen.
Er dienen tevens duidelijke regels te worden vastgesteld voor de doorgifte van dossiers en werkdocumenten van de bevoegde autoriteiten aan de EAEM.
Een algemeen overzicht van de gevolgen voor de begroting van de voorstellen tot oprichting van de EAEM is in september 2009 in het effectbeoordelingsverslag en de financiële memoranda bij die wetgevingsvoorstellen (zie het financieel memorandum bij het voorstel tot oprichting van de Europese Autoriteit voor effecten en markten) gepresenteerd. Op de specifieke gevolgen voor de EAEM ten aanzien van het directe toezicht op ratingbureaus wordt in het financiële memorandum bij onderhavig voorstel ingegaan. Beide memoranda moeten in samenhang met elkaar worden gelezen. De specifieke budgettaire gevolgen voor de Commissie worden tevens in het financieel memorandum bij onderhavig voorstel behandeld.
Het voorstel heeft gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.