Toelichting bij COM(2010)375 - Wijziging van Richtlijn 2001/18/EG wat betreft de mogelijkheid voor de lidstaten om de teelt van ggo's op hun grondgebied te beperken of te verbieden - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2010)375 - Wijziging van Richtlijn 2001/18/EG wat betreft de mogelijkheid voor de lidstaten om de teelt van ggo's op hun grondgebied te ... |
|---|---|
| bron | COM(2010)375   |
| datum | 13-07-2010 |
De Europese Unie (EU) heeft een omvattend rechtskader voor de verlening van vergunningen voor uit genetisch gemodificeerde organismen (ggo's) bestaande of daarvan afgeleide producten vastgesteld. De vergunningsprocedure betreft het gebruik van ggo's voor levensmiddelen en diervoeders, industriële verwerking en teelt, en de daarvan afgeleide producten voor levensmiddelen en diervoeders.
Het vergunningensysteem van de Europese Unie beoogt het vermijden van schadelijke effecten van ggo's op de gezondheid van mens en dier en op het milieu bij de totstandbrenging van een interne markt voor die producten. Twee wetsteksten, namelijk Richtlijn 2001/18/EG betreffende de introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu[1] en Verordening (EG) nr. 1829/2003 inzake genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders[2], voorzien in de verlening van een vergunning voor het in de handel brengen van ggo's. Beide stellen wetenschappelijk onderbouwde normen voor de beoordeling van de potentiële risico's voor de gezondheid van mens en dier en voor het milieu, alsook etiketteringsvoorschriften vast. Bovendien bevat Verordening (EG) nr. 1830/2003[3] voorschriften inzake de traceerbaarheid en de etikettering van ggo's en de traceerbaarheid van uit ggo's geproduceerde levensmiddelen en diervoeders.
De conclusies van de Raad van december 2008 hebben het bestaande rechtskader voor ggo's als omvattend beschouwd en de noodzaak onderstreept van een betere uitvoering van de bestaande bepalingen, met name wat de teelt betreft. Er is ook gewezen op de noodzaak van de voortzetting van de verwerking van de aanvragen zonder onnodige vertragingen. In maart 2009 heeft de Raad de voorstellen van de Commissie afgewezen om Oostenrijk en Hongarije te verzoeken hun nationale vrijwaringsmaatregelen in te trekken, omdat volgens de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) de nodige wetenschappelijke onderbouwing overeenkomstig de wetgeving van de EU ontbrak. Als gevolg daarvan heeft een groep van 13 lidstaten[4] de Commissie verzocht voorstellen op te stellen om de lidstaten vrij te laten beslissen over de teelt van ggo's[5].
In september 2009 verwezen de door voorzitter Barroso vastgestelde politieke richtsnoeren voor de nieuwe Commissie naar het beginsel van subsidiariteit op het gebied van ggo's als een voorbeeld van een kwestie waar niet altijd een goed evenwicht bestaat tussen een EU-kader en de noodzaak om rekening te houden met de diversiteit in een EU van 27 lidstaten. Overeenkomstig deze richtsnoeren zou het mogelijk moeten zijn een wetenschappelijk gefundeerd vergunningensysteem van de Europese Unie voor ggo's te combineren met de vrijheid voor de lidstaten om de teelt van ggo-gewassen op hun grondgebied al dan niet toe te staan.
De voorgestelde verordening beoogt de uitvoering van deze richtsnoeren door het verstrekken van een rechtsgrondslag in het rechtskader van de EU inzake ggo's om de lidstaten toe te staan de teelt van ggo's die op EU-niveau op hun gehele grondgebied of een deel daarvan is toegestaan, te beperken of te verbieden. Deze verboden of beperkingen moeten zijn gebaseerd op andere redenen dan die welke onder de milieu- of gezondheidsrisicobeoordeling uit hoofde van het vergunningensysteem van de EU vallen.
A. Het huidige rechtskader komt niet volledig tegemoet aan de noodzaak om de lidstaten meer vrijheid te geven inzake de teelt van ggo's en het biedt hun niet voldoende flexibiliteit om besluiten te nemen over de teelt van ggo's nadat zij op EU-niveau zijn toegelaten.
De vervanging van de aanbeveling inzake coëxistentie[6] door een aanbeveling inzake richtsnoeren voor de ontwikkeling van nationale maatregelen om de onbedoelde aanwezigheid van ggo's in conventionele en biologische gewassen te vermijden, vormt een aanvulling op de stappen in de richting van de erkenning van de noodzaak dat de lidstaten moeten beschikken over de nodige flexibiliteit om rekening te kunnen houden met de bijzondere omstandigheden van de landbouw op hun grondgebied. Het toepassingsgebied van de nieuwe aanbeveling, die een afspiegeling vormt van artikel 26 bis van Richtlijn 2001/18/EG[7], kan echter alleen betrekking hebben op maatregelen ter vermijding van de onbedoelde aanwezigheid van ggo's in andere gewassen, die de lidstaten kleinere marges bieden voor het nemen van besluiten dan een omvattende wijziging van de wetgeving.
Sommige verdere elementen in verband met het EU-kader voor ggo-vergunningen kunnen ruimte bieden om rekening te houden met de specifieke teeltomstandigheden in de lidstaten. Het gaat hierbij om i) de inachtneming van regionale aspecten in het kader van de risicobeoordeling en de vergunningsvoorwaarden of ii) de inachtneming van andere rechtmatige factoren in het kader van de verordening. Die opties zouden echter alleen effect hebben op de wijze waarop de vergunningen op EU-niveau worden verleend. Het kader waarin die elementen kunnen worden toegepast, blijkt bovendien te restrictief. Daarom voldoen zij niet aan het uitgangspunt dat de lidstaten moet worden toegestaan besluiten over de teelt van ggo's te nemen, rekening houdend met hun specifieke omstandigheden.
Het feit dat de lidstaten thans geen beoordelingsmarge inzake de teelt van toegelaten ggo's hebben, heeft er in verscheidene gevallen toe geleid dat sommige lidstaten stemmen op grond van niet-wetenschappelijke argumenten. Sommige hebben ook een beroep gedaan op de beschikbare vrijwaringsclausules of hebben gebruik gemaakt van de bijzondere kennisgevingsprocedures van het Verdrag in het kader van de interne markt om de teelt van ggo's op nationaal niveau te verbieden.
B. Daarom is een wijziging van het bestaande EU-rechtskader noodzakelijk om de besluitvorming te vergemakkelijken en rekening te houden met alle relevante factoren. Er wordt ook verwacht dat de lidstaten daardoor minder een beroep zullen doen op vrijwaringsmaatregelen, die overeenkomstig de wetgeving alleen mogen worden gebaseerd op nieuw of aanvullend wetenschappelijk bewijsmateriaal in verband met de gezondheids- en milieuveiligheid van de ggo's. Dit zou de institutionele lasten van de Commissie en de EFSA verlichten. Bovendien zouden de lidstaten geen beroep doen op de procedure van artikel 114, lid 5, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie om de teelt van ggo's op hun grondgebied te verbieden of te beperken op grond van andere overwegingen dan gezondheids- en milieubescherming. De voorgestelde wijziging zal bovendien naar verwachting rechtszekerheid bieden aan de lidstaten die de teelt van ggo's willen beperken of verbieden. Ten slotte zal zij de betroffen belanghebbenden (bv. ggo-boeren, biologische boeren, conventionele boeren, zaadproducenten/exporteurs/importeurs, veehouders, verwerkers van diervoeders en consumenten en biotechnologiebedrijven) meer duidelijkheid bieden over de teelt van ggo's in de EU en zal zij eventueel de voorspelbaarheid van het besluitvormingsproces vergroten.
De teelt van ggo's in de EU was tot nu toe zeer beperkt. Daarom is het moeilijk vooraf een precieze inschatting te maken van de mogelijke economische, sociale en milieu-effecten ingeval de lidstaten zelf mogen besluiten om de teelt te verbieden/beperken.
Het voorstel tast het vergunningsproces van de EU voor ggo's niet aan en de Commissie zal de teeltaanvragen overeenkomstig de bestaande voorschriften blijven verwerken. Daarom zal het voorstel geen directe gevolgen voor de aanvragers hebben. Dit betreft 17 aanvragen die momenteel in behandeling zijn voor de verlening of de herverlening van een vergunning (hoofdzakelijk mais)[8].
A. Voortzetting van de bestaande trends – productie van gg-gewassen en -zaad in de EU
Op grond van de huidige beperkte ervaring met de teelt in de EU wordt verwacht dat de productie van gg-zaad en de teelt van ggo's in de EU vooral zullen plaatsvinden in de lidstaten die reeds ervaring hebben met de teelt op hun grondgebied. Het algemene tempo waarin de teelt van ggo's in de EU zal plaatsvinden, is reeds onduidelijk in de verschillende scenario's die op grond van het bestaande rechtskader zijn vastgesteld[9]. De aanvaarding door de landbouwers zal het resultaat zijn van een afweging tussen enerzijds de verwachte toename van de productiviteit of marktmogelijkheden en anderzijds mogelijke problemen zoals hogere prijzen voor gg-zaad, premies voor niet gg-producten, mogelijke afwijzing door de markt[10] en de kosten van nationale coëxistentie- en aansprakelijkheidsmaatregelen. Het beheer van de segregatie zal meer inspanningen vergen in regio's waar de conventionele zaadproductie wordt overlapt door hoge aandelen gg-zaad of gg-gewasproductie.
Dit voorstel betreft alleen de vrijheid van de lidstaten om de teelt van gg-rassen te verbieden/beperken en niet het vrij in de handel brengen van toegelaten gg-zaad in de gehele EU of de invoer van dergelijk zaad uit derde landen zodra het op EU-niveau is toegelaten.
Ten aanzien van andere productietypen kunnen de mogelijkheid om ggo's van specifieke gebieden uit te sluiten en de clustering van verschillende productieketens ten goede komen aan exploitanten en consumenten van biologische of conventionele producten en de segregatiekosten verminderen. Het is moeilijk om het effect op de eindverbruikerprijzen te beoordelen. Er wordt echter verwacht dat de keuze van consumenten en exploitanten tussen drie verschillende soorten producten -biologische, conventionele en gg-producten - zal toenemen.
Deze optie zal naar verwachting het aantal nationale vrijwaringsmaatregelen beperken en aldus de administratieve lasten voor de lidstaten, de EFSA of de Commissie en de daarmee verbonden procedures verminderen. Zij kan daarentegen de administratieve kosten van de lidstaten vergroten bij de handhaving van potentiële beperkingen of verboden betreffende de teelt van ggo's. Zoals in de huidige situatie zullen in de lidstaten waar ggo's worden geteeld, middelen voor inspecties, controles en monitoring, vooral in het veld, nodig zijn om ervoor te zorgen dat de voorschriften na het in de handel brengen goed worden nageleefd.
Aangezien niet wordt verwacht dat het totale teeltoppervlak ingevolge onderhavig voorstel zal toenemen, zal het voorstel naar verwachting geen belangrijk effect op de werkgelegenheid hebben.
Gezien de meer nationale of regionale aanpak van de ggo-teelt, wordt ook verwacht dat het niveau van de publieke betrokkenheid bij de nationale en regionale besluitvorming zal toenemen en de lidstaten meer middelen en tijd zullen uittrekken om het publiek bij hun besluiten te betrekken. Er wordt verwacht dat de sociale, economische en ethische aspecten aan de orde zullen komen en een platform zullen vormen voor de respective besluiten op nationaal, regionaal of lokaal niveau.
De potentiële gezondheids- en milieurisico's van elk ggo zullen door de EFSA op EU-niveau en van geval tot geval beoordeeld blijven worden. De EFSA zal de respectieve adviezen uitbrengen rekening houdend met de wetenschappelijke bijdragen van de nationale bevoegde autoriteiten, met name ten aanzien van regionale aspecten.
Zoals in de huidige situatie zullen in de gebieden waar ggo's worden geteeld, risicobeheer en monitoring van de potentiële milieu-effecten nodig zijn op grond van de respectieve risicobeoordelingen. Dit kan de actieve betrokkenheid van nationale/regionale autoriteiten en andere netwerken (bv. landbouwers of wetenschappers) vereisen om tot zo doeltreffend mogelijke resultaten te komen.
De Commissie is van mening dat de wijziging van de wetgeving nodig is om het juiste evenwicht te vinden tussen het behoud van het op de wetenschappelijke beoordeling van de gezondheids- en milieurisico's gebaseerde vergunningensysteem van de EU en de noodzaak om de lidstaten vrij te laten specifieke nationale of lokale aspecten in verband met de teelt van ggo's in overweging te nemen. Deze aanpak die geen afbreuk doet aan het vergunningensysteem van de EU voor ggo's en het vrije verkeer en de invoer van gg-levensmiddelen, -diervoeders en -zaad, zal naar verwachting tegemoet komen aan de vraag van verscheidene lidstaten en de steun van het publiek krijgen. Er wordt ook gedacht dat de potentiële economische en sociale voordelen van dit voorstel waarschijnlijk zullen opwegen tegen de mogelijke nadelen daarvan.
De lidstaten zouden beter in staat kunnen zijn om hun eigen effectbeoordelingen uit te voeren ter rechtvaardiging van hun besluiten over de teelt van ggo's op hun grondgebied op nationaal/regionaal/lokaal niveau.
Inhoudsopgave
- Juridische elementen van het voorstel
- Gevolgen voor de begroting
- 2. Verkozen optie en beoordeling van de effecten daarvan
- 2.1. Redenen voor de wijziging van het rechtskader van de EU in vergelijking met andere opties
- 2.2. Economische, sociale en milieu-effecten van het voorstel
- 2.2.1. Economische effecten
- B. In de handel brengen van gg-zaad
- C. Effecten op andere productietypen en downstream-exploitanten/gebruikers
- D. Effecten op de administratieve kosten
- 2.2.2. Sociale effecten
- 2.2.3. Milieu-effecten
- 2.3. Conclusie
- 3.1. Inhoud van het voorstel
- 3.3. Subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel
Het voorstel wijzigt Richtlijn 2001/18/EG door de invoering van een nieuw artikel dat de lidstaten in staat stelt de teelt van toegelaten ggo's op hun gehele grondgebied of een deel daarvan te beperken of te verbieden om andere redenen dan die welke onder de milieurisicobeoordeling uit hoofde van het vergunningensysteem van de EU vallen en die welke de onbedoelde aanwezigheid van ggo's in andere producten beogen te vermijden.
Deze wijziging is van toepassing op voor de teelt toegelaten ggo's uit hoofde van Richtlijn 2001/18/EG of Verordening (EG) nr. 1829/2003 die ook betrekking heeft op aanvragen voor de teelt, als zij ggo's betreffen die bestemd zijn als bronmateriaal voor de verdere productie van levensmiddelen en diervoeders. Zij geldt eveneens voor de teelt van alle rassen zaad en teeltmateriaal die overeenkomstig de desbetreffende EU-wetgeving[11] in de handel worden gebracht.
De vrijheid die de lidstaten zullen krijgen, betreft alleen de teelt van ggo's en niet het in de handel brengen en de invoer van toegelaten gg-zaad, die ongehinderd moeten blijven plaatsvinden in het kader van de interne markt en de respectieve internationale verplichtingen van de Unie. Het voorstel stelt twee reeksen voorwaarden vast waaronder de lidstaten maatregelen kunnen nemen:
1. Aangezien de beoordeling van de veiligheid van ggo's voor de gezondheid van mens/dier en voor het milieu op EU-niveau wordt uitgevoerd, hebben de lidstaten krachtens het huidige rechtskader de mogelijkheid om een beroep te doen op de speciale procedures van de vrijwaringsclausule van Richtlijn 2001/18/EG (artikel 23) of de noodmaatregelen van Verordening (EG) nr. 1829/2003 (artikel 34) ingeval zij ernstige gronden hebben om ervan uit te gaan dat het toegelaten product waarschijnlijk een ernstig risico vormt voor de gezondheid en het milieu. Bijgevolg bepaalt het voorstel dat de lidstaten de bescherming van de gezondheid en het milieu niet kunnen aanvoeren ter rechtvaardiging van een nationaal verbod op de teelt van ggo's buiten die speciale procedures. Deze voorwaarde beoogt het behoud van het op wetenschappelijk materiaal gebaseerde vergunningensysteem, als vastgesteld in de EU-wetgeving.
2. De lidstaten kunnen aldus redenen (andere dan die welke onder de milieurisicobeoordeling uit hoofde van het vergunningensysteem van de EU vallen) aanvoeren om de teelt van ggo's op hun grondgebied te beperken of te verbieden. De door de lidstaten genomen maatregelen moeten in overeenstemming zijn met het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), met name wat betreft het beginsel van non-discriminatie tussen nationale en niet-nationale producten en de bepalingen inzake kwantitative handelsbeperkingen tussen lidstaten (artikelen 34 en 36 VWEU). Zij moeten ten slotte in overeenstemming zijn met de internationale verplichtingen van de EU, met name die in het kader van de Wereldhandelsorganisatie (WTO).
Keuze van het instrument
Het voorstel heeft de vorm van een verordening, hoewel het een richtlijn wijzigt.
De reden van deze keuze is dat het voorstel algemeen van toepassing is, in zijn geheel bindend is en rechtstreeks toepasselijk is in alle lidstaten. Bovendien bevat het in wezen geen bepaling die omzetting vereist, aangezien het de lidstaten een rechtsgrondslag biedt voor de vaststelling van maatregelen.
3.3.1. Overeenstemming van het voorstel met het subsidiariteitsbeginsel.
Overeenkomstig artikel 5, lid 3, VEU treedt de Unie krachtens het subsidiariteitsbeginsel op de gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, slechts op indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kunnen worden bereikt.
Overeenkomstig artikel 2, lid 2, VWEU kunnen de Unie en de lidstaten in de gevallen waarin bij de Verdragen op een bepaald gebied een bevoegdheid aan de Unie wordt toegedeeld die zij met de lidstaten deelt, wetgevend optreden en juridisch bindende handelingen vaststellen. Overeenkomstig de laatste zin van deze bepaling oefenen de lidstaten hun bevoegdheid weer uit voor zover de Unie besloten heeft haar bevoegdheid niet meer uit te oefenen.
Het huidige rechtskader van de EU harmoniseert volledig de teelt van ggo's. De lidstaten mogen bijgevolg alleen onder de in dat rechtskader vastgestelde voorwaarden (hoofdzakelijk de bepalingen van de vrijwaringsclausules en de noodmaatregelen wanneer een ernstig risico voor de gezondheid en het milieu wordt geconstateerd, en artikel 26 bis van Richtlijn 2001/18/EG ter vermijding van de aanwezigheid van toegelaten ggo's in andere producten) met redenen omklede maatregelen nemen om de teelt van ggo's te beperken of te verbieden.
Uit de ervaring is echter gebleken dat de teelt van ggo's een kwestie is waaraan de lidstaten op centraal of op regionaal en lokaal niveau bijzondere aandacht schenken. Zij houdt nauw verband met het landgebruik en de voorschriften van lokale landbouwstructuren, afzonderlijke productieketens en de vraag van de consument. In tegenstelling tot de veiligheidsbeoordeling van ggo's, waarvan de beginselen in de gehele EU gemeenschappelijk zijn, of kwesties in verband met de invoer en het in de handel brengen van ggo's, die op EU-niveau geregeld moeten blijven, is de teelt van ggo's erkend als een kwestie met een sterke lokale/regionale dimensie. Als zodanig worden nationale, regionale of lokale besluitvormingsniveaus beschouwd als de meest geschikte kaders voor de behandeling van bijzonderheden in verband met de ggo-teelt.
In lijn met het subsidiariteitsbeginsel en overeenkomstig artikel 5, lid 3, laatste zin, VEU moeten de lidstaten daarom de mogelijkheid behouden om voorschriften betreffende de teelt van ggo's op hun grondgebied vast te stellen, nadat het ggo wettelijk in de EU in de handel is gebracht, mits deze maatregelen het in de handel brengen en de invoer daarvan niet beïnvloeden en in overeenstemming zijn met de Verdragen en de internationale verbintenissen van de EU, met name de verplichtingen in het kader van de Wereldhandelsorganisatie (WTO).
3.3.2. Overeenstemming van het voorstel met het evenredigheidsbeginsel.
Overeenkomstig artikel 5, lid 4, VEU gaan krachtens het evenredigheidsbeginsel de inhoud en de vorm van het optreden van de Unie niet verder dan wat nodig is om de doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken.
De inhoud van het optreden van de Unie in dit voorstel is beperkt om de lidstaten in staat te stellen met redenen omklede maatregelen inzake de teelt van ggo's te nemen. Binnen de grenzen van het voorstel (namelijk dat de door de lidstaten genomen nationale maatregelen niet mogen zijn gebaseerd op redenen die onder de milieurisicobeoordeling uit hoofde van de EU-vergunning vallen en moeten voldoen aan de bepalingen van de Verdragen en de desbetreffende internationale verplichtingen) voorkomt het niet dat de EU de doelstellingen van de Verdragen verwezenlijkt. De door de lidstaten genomen maatregelen kunnen alleen betrekking hebben op de teelt van ggo's en niet op het vrije verkeer en de invoer van genetisch gemodificeerd zaad en teeltmateriaal, als product of in producten, en de producten van de oogst daarvan.
Bovendien wordt verwacht dat voor de betrokken belanghebbenden (zoals biotechbedrijven of landbouwers) en de consumenten in vergelijking met de huidige situatie geen extra kosten zullen ontstaan. Sommige lidstaten zullen wellicht meer administratieve middelen moeten uittrekken om tegemoet te komen aan de eventueel grotere behoeften in verband met inspecties en controles; er wordt echter niet verwacht dat die kosten excessief of niet te rechtvaardigen zullen zijn. De verdere economische, sociale en milieu-effecten, als hierboven aangegeven, wijzen er niet op dat excessieve lasten, kosten of nadelen veroorzaakt zullen worden voor de exploitanten, consumenten of andere partijen in vergelijking met de huidige situatie.
Dit voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad heeft geen financiële gevolgen voor de begroting van de Unie.
Dit voorstel zal voor het midden- en kleinbedrijf geen ander effect hebben dan dat van de huidige situatie.