Toelichting bij COM(2010)473 - Op de markt brengen en het gebruik van precursoren van explosieven - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2010)473 - Op de markt brengen en het gebruik van precursoren van explosieven. |
|---|---|
| bron | COM(2010)473   |
| datum | 20-09-2010 |
Motivering en doel van het voorstel
De voorgestelde verordening behandelt het probleem van het misbruik van bepaalde chemische stoffen, die op de markt op ruime schaal voor particulieren beschikbaar zijn, als precursoren van zelfgemaakte explosieven. Zelfgemaakte explosieven zijn op hun beurt het favoriete instrument van terroristen en andere criminelen om aanslagen te plegen. De voorgestelde maatregelen hebben vooral als doel dit risico te verkleinen door ervoor te zorgen dat particulieren bepaalde chemische stoffen niet meer in hoge concentraties kunnen verkrijgen.
Algemene context
Explosieven die zelf worden gemaakt met bepaalde gemakkelijk te verkrijgen chemische precursoren, zijn een geliefkoosd instrument voor plegers van terroristische aanslagen, die de EU niet gespaard zijn gebleven, zoals blijkt uit de Europol TE-SAT-verslagen. Thans zijn deze chemische stoffen relatief gemakkelijk te verkrijgen door particulieren, zelfs in concentraties die volstaan om een krachtig explosief te maken. De omvang van het probleem wordt vergroot door het feit dat de markt voor chemische stoffen in de EU groot en gediversifieerd is, met diverse eindgebruikers. In de toeleveringsketen voor precursoren en met name in het laatste segment (verkoop aan eindgebruikers) is er in het algemeen onvoldoende besef van de risico's die uitgaan van personen die bij zware criminaliteit en terrorisme betrokken zijn en precursoren proberen te verkrijgen. Sommige marktdeelnemers in de toeleveringsketen en met name aan het eind van de keten, hebben aan terroristen en andere criminelen precursoren verkocht in hoeveelheden die argwaan hadden moeten wekken. Op internationaal, EU- en nationaal niveau bestaan er weliswaar wetgevende en andere maatregelen, maar ofwel zijn deze niet specifiek gericht op de beveiligingsrisico's van bepaalde chemische stoffen ofwel bestrijken deze niet de hele EU. Dat impliceert dat precursoren waarvoor in één land beperkingen of controles gelden, in een ander land gemakkelijk verkrijgbaar zijn. Dit vormt niet alleen een beveiligingsprobleem maar ook een probleem voor de goede werking van de interne markt.
n
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Verordening (EG) nr. 1907/2006[1] (REACH) heeft betrekking op chemische stoffen vanuit veiligheidsperspectief maar regelt — op één uitzondering na — niet de beveiligingskwesties die met chemische precursoren van explosieven verband houden. Bijlage XVII bij REACH[2] bevat een verbod om ammoniumnitraat (één van de betrokken precursoren) met een gehalte van 16% of meer stikstof aan particulieren te verkopen. Dit instrument voorziet echter niet in vergunningsregelingen of in het melden van verdachte transacties en heeft slechts betrekking op één van de precursoren die in het actieplan van de EU voor het verbeteren van de beveiliging van explosieven als zeer gevaarlijk werden aangemerkt. Richtlijn 91/414/EEG[3] van de Raad zet de verkoop van herbiciden die chloraten bevatten geleidelijk stop, maar heeft slechts betrekking op één specifiek gebruik van deze chemische stoffen en slechts op één groep van de betrokken chemische precursoren van explosieven.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de EU
Het voorstel is in overeenstemming met de beleidsdoelstellingen die zijn vastgesteld in de terrorismebestrijdingsstrategie van de Europese Unie[4], het actieplan van de EU voor het verbeteren van de beveiliging van explosieven[5] en het programma van Stockholm voor een open en veilig Europa ten dienste en ter bescherming van de burgers[6].
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
Het voorgestelde beleid bouwt voort op het werk en de aanbevelingen van het Permanent Comité precursoren. Dat comité is een raadgevend comité ad hoc, dat is samengesteld uit deskundigen van de autoriteiten van de EU-lidstaten en uit vertegenwoordigers van de privésector en door de Commissie wordt voorgezeten. Tot dusver is het comité tien maal bijeengekomen om de Commissie advies te geven over de onder deze verordening en andere maatregelen betreffende precursoren van explosieven vallende stoffen. Op 13 februari 2009 heeft het comité zijn jaarverslag voor 2008 aangenomen met concrete aanbevelingen om de beveiliging van precursoren te verbeteren. Deze aanbevelingen hebben als basis gediend voor een effectbeoordelingsstudie. Het comité was nauw betrokken bij de ontwikkeling van deze studie — de leden ervan (zowel uit de openbare als uit de privésector) werden regelmatig geraadpleegd. Daarnaast werden een online bedrijvenenquête en twee workshops van belanghebbenden georganiseerd om de in de ontwerpstudie voorgestelde evaluatie van de beleidsopties te valideren. In de loop van de ontwikkeling van de voorbereidende studie werden onder meer ook een aantal KMO's geraadpleegd die de meeste gevolgen van eventuele maatregelen over precursoren zouden ondervinden, met name producenten van hexamine.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
Dit raadplegingsproces met externe en interne belanghebbenden heeft geleid tot een hoge mate van consensus over de verkozen beleidsoptie en een praktisch en realistisch evenwicht tussen de bezorgdheid over de beveiliging enerzijds en de belangen van de industrie en de kleinhandel en het welzijn van de consument anderzijds. Met de bekommeringen van de industrie en de KMO's waarvoor de gevolgen het grootst zijn (met name producenten van hexaminebrandstoftabletten) werd in de definitieve tekst van het voorstel rekening gehouden.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Betrokken wetenschaps- en kennisgebieden
Het voorstel is in hoge mate gebaseerd op beveiligingsonderzoek en op tests die door verscheidene EU-lidstaten zijn uitgevoerd. Vertegenwoordigers van de industrie hebben deskundigheid over de markt voor chemische stoffen en over het gebruik van chemische producten ter beschikking gesteld.
Gebruikte methode
De resultaten van het beveiligingsonderzoek en de tests kwamen tot uiting in de ontwikkeling van de aanbevelingen van het Permanent Comité precursoren aan de Europese Commissie en zijn opgenomen in de effectbeoordeling en in de beoordeling van de afzonderlijke beleidsopties in de effectbeoordelingsstudie die door een externe contractant is uitgevoerd.
Belangrijkste geraadpleegde organisaties en deskundigen
CEFIC, FECC, deskundigen van de betrokken autoriteiten van de lidstaten, alsook consultancybedrijven — GHK, Rand Europe, Comstratos.
Samenvatting van de ingewonnen en benutte adviezen
Het risico van misbruik van bepaalde chemische precursoren om er zelfgemaakte explosieven mee te vervaardigen, kan niet volledig worden uitgesloten, maar het kan toch aanzienlijk worden verkleind door de beschikbaarheid van dergelijke chemische stoffen boven bepaalde concentratiegrenswaarden voor particulieren te beperken. De voorgestelde grenswaarden zijn gebaseerd op het beveiligingsonderzoek en de testresultaten en op een analyse van het gebruik van de betrokken chemische stoffen door particulieren.
Wijze waarop het deskundigenadvies beschikbaar is gemaakt voor het publiek
De ‘Preparatory Study to Inform an Impact Assessment of Potential Legislative and Non-Legislative Restrictions on Chemical Precursors to Explosives’ (studie ter voorbereiding van een effectbeoordeling over eventuele wetgevende en andere beperkingen van chemische precursoren voor explosieven) werd ter beschikking gesteld van de leden van het Permanent Comité precursoren (en via hen aan de autoriteiten van de lidstaten en belanghebbenden uit de industrie) en kan op verzoek bij de Commissie worden verkregen.
Effectbeoordeling
Onder meer de volgende opties werden in overweging genomen: vrijwillige maatregelen van de privésector (industrie en kleinhandel), regelgevend optreden van de afzonderlijke lidstaten, wetgevende maatregelen op EU-niveau en een combinatie van deze opties. Vrijwillige maatregelen van de industrie en de kleinhandel zouden inhouden: melding van verdachte transacties, bewustmakingscampagnes voor werknemers over de beveiligingsrisico's van de betrokken chemische stoffen en het verbeteren van de beveiliging van de hele toeleveringsketen voor deze chemische stoffen. Uit de inspanningen die de Europese Commissie in 2008 samen met verenigingen op Europees niveau heeft gedaan, is gebleken dat dergelijke maatregelen, hoewel zij wenselijk zijn, op zichzelf niet het gewenste doel van meer beveiliging kunnen bereiken omdat de uniforme uitvoering en toepassing op alle betrokken belanghebbenden in de hele EU niet kan worden gewaarborgd. Sommige lidstaten hebben reeds vrijwillige of wetgevende maatregelen genomen, of een combinatie van beide, om de beschikbaarheid van chemische precursoren voor explosieven te verkleinen. Sommige lidstaten overwegen dergelijke maatregelen te nemen, maar wachten tot de EU het voortouw neemt. Uit deze verscheidenheid blijkt dat een geharmoniseerde aanpak op EU-niveau wenselijk is om te vermijden dat verschillende regelgevingsniveaus leiden tot beveiligingslacunes in de interne markt van vrij verkeer van goederen en personen. Verscheidene beleidsopties voor wetgevend optreden op EU-niveau zijn onderworpen aan een diepgaand effectbeoordelings- en raadplegingsproces. De verkozen beleidsoptie heeft geen bekende negatieve gevolgen voor het milieu, heeft positieve gevolgen op het gebied van beveiliging, maar ook een aantal negatieve economische gevolgen, met name voor de kleinhandelssector en voor de autoriteiten van de lidstaten wat de kosten van tenuitvoerlegging betreft. Deze economische gevolgen en de negatieve gevolgen voor consumenten zijn relatief gezien echter minder belangrijk, aangezien het niet-professionele verbruik van de precursoren slechts ongeveer 1,5% van het totale verbruik van de betrokken chemische stoffen in de EU uitmaakt en in de meeste gevallen vervangers beschikbaar zijn. De aankoop van chemische stoffen boven de concentratiegrenswaarden zal mogelijk blijven, zij het na overlegging van een vergunning. Derhalve zullen vooral de industrie en kleinhandelsorganisaties die aan particulieren verkopen, nalevingskosten dragen, alsook de autoriteiten die de vergunningsregeling moeten uitvoeren.
De Commissie heeft een effectbeoordeling uitgevoerd die is opgenomen in het werkprogramma. De effectbeoordeling kan worden geraadpleegd op ec.europa.eu/governance/impact/ia_carried_out
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
De maatregel heeft hoofdzakelijk als doel de beperking van de beschikbaarheid voor particulieren van chemische stoffen met een groot risico, in concentraties waarmee die stoffen gemakkelijk kunnen worden misbruikt om er zelf explosieven mee te vervaardigen. Dit zal gebeuren door de verkoop aan particulieren van bepaalde chemische stoffen boven concentratiegrenswaarden, te verbieden. De verkoop van deze stoffen in hogere concentraties zou alleen worden toegestaan aan gebruikers die kunnen aantonen dat zij de chemische stof voor een legitiem doel nodig hebben — deze gebruikers kunnen een vergunning krijgen om de chemische stof te kopen. De verkoop van deze chemische stoffen en mengsels van deze stoffen alsook de verkoop van producten die de betrokken chemische stoffen bevatten waarvoor geen concentratiegrenswaarden kunnen worden bepaald, zijn onderworpen aan de melding van verdachte transacties. De voorgestelde wetgevingsmaatregel zal vergezeld gaan van vrijwillige maatregelen van de industrie en de kleinhandelssector met het oog op het verbeteren van de beveiliging en een betere bewustmaking in de hele toeleveringsketen.
Rechtsgrondslag
Artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie vallen.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende reden(en) niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt.
Op internationaal, EU- en nationaal niveau bestaan er weliswaar wetgevende en andere maatregelen maar ofwel zijn deze niet specifiek gericht op de beveiligingsrisico's van bepaalde chemische stoffen ofwel bestrijken deze niet de hele EU. Dat impliceert dat precursoren die in één land het voorwerp uitmaken van beperkingen of controles, in een ander land gemakkelijk verkrijgbaar zijn. Naast de gevolgen voor de beveiliging kan een dergelijke situatie ook aanleiding geven tot marktverstoringen die beletten dat er op dit gebied in de EU gelijke spelregels gelden.
Er zijn aanwijzingen dat terroristische groepen rekening houden met de verschillende aanpak in de verschillende lidstaten. De duidelijkste gevallen waren die van de ETA, die grote hoeveelheden precursoren van explosieven buiten Spanje heeft verborgen, met name in Frankrijk en Portugal. Tegelijk is thans niet duidelijk bewezen dat terroristen hun aankoopgedrag hebben gewijzigd op basis van de verschillende regelgeving in de verschillende lidstaten. Het gebrek aan dergelijke aanwijzingen kan te wijten zijn aan het feit dat deze chemische stoffen in de meeste lidstaten nog steeds gemakkelijk te verkrijgen zijn.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende reden(en) beter door EU-maatregelen worden verwezenlijkt.
De huidige verschillen tussen de regelingen die van toepassing zijn op chemische precursoren van explosieven hebben niet alleen negatieve gevolgen voor de beveiliging, maar zij verstoren ook de werking van de interne markt. Zij hebben negatieve gevolgen voor de grensoverschrijdende handel en andere economische activiteiten van producenten en andere belanghebbenden uit de toeleveringsketen die in meer dan één land actief zijn. Een optreden op EU-niveau zou deze negatieve gevolgen helpen uitbannen. Uit recente aanslagen en mislukte of verijdelde aanslagen is gebleken dat terrorisme niet langer beperkt blijft tot de lidstaten die traditioneel onder terroristische aanslagen hebben geleden (bv. Spanje, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk), maar zich ook in andere EU-landen verspreidt. Uit de aard van deze incidenten blijkt ook dat terroristen zich in een bepaald land kunnen voorbereiden voor een aanslag in een ander land. De EU kan maar zo veilig zijn als haar zwakste schakel. Derhalve zijn activiteiten op EU-niveau en een gecoördineerde EU-aanpak nodig, en komen deze alle betrokken belanghebbenden ten goede. De lidstaten hebben via hun vertegenwoordigers in het Permanent Comité precursoren aangegeven dat zij een EU-aanpak van deze kwestie verkiezen, zodat gelijke voorwaarden worden geschapen. Deze aanpak wordt ook gesteund door de EU-verenigingen die de chemische industrie vertegenwoordigen, die tijdens de werkzaamheden van het comité en de effectbeoordeling uitgebreid werden geraadpleegd. Sommige lidstaten hebben erop gewezen dat zij nog geen actie hebben ondernomen omdat zij op een initiatief van de EU wachten.
Deze maatregelen zullen leiden tot een meer geharmoniseerd beveiligingsklimaat voor chemische stoffen die worden gebruikt om zelf explosieven te maken.
De werkingssfeer van het voorstel is beperkt tot een korte lijst van chemische stoffen en mengsels van die stoffen en tot de verkoop ervan aan particulieren (dat wil zeggen: niet aan professionele gebruikers of in verrichtingen tussen bedrijven). Bovendien wordt de beschikbaarheid van sommige stoffen voor particulieren slechts beperkt boven bepaalde concentratieniveaus en zijn deze nog steeds verkrijgbaar na het overleggen van een vergunning van een overheid (waarmee het legitiem gebruik wordt gestaafd). De stoffen en concentratiegrenswaarden zijn duidelijk aangegeven in de bijlage bij de verordening. Uit de huidige situatie blijkt dat nationale regelgeving op dit gebied veeleer leidt tot diversiteit dan tot convergentie, hetgeen nadelig is voor de beveiliging. Die diversiteit in de regelgeving maakt het mogelijk de betrokken chemische stoffen in een lidstaat aan te kopen, deze gemakkelijk te vervoeren en eventueel in een andere lidstaat te misbruiken voor het vervaardigen van zelfgemaakte explosieven.
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende reden(en) in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
Het voorgestelde wetgevingsinstrument heeft een duidelijk afgebakende werkingssfeer. Het laat de lidstaten veel ruimte om in overeenstemming met hun bestaande structuren een vergunningsregeling voor consumenten te ontwikkelen en om in passende sancties te voorzien. Alle marktdeelnemers zouden aan dezelfde regels worden onderworpen. Het instrument kan flexibel worden aangepast aan de evolutie van de bedreiging en van de kennis over de chemische stoffen (bv. op basis van onderzoeksresultaten) door stoffen aan de bijlage toe te voegen of daaruit te schrappen via een delegatieprocedure. Er werd voor een verordening gekozen om te vermijden dat de 27 lidstaten bij elke eventuele wijziging van de bijlagen nationale omzettingmaatregelen moeten nemen.
De financiële lasten voor de Europese Unie en de nationale regeringen zullen tot een minimum worden beperkt door bestaande structuren te gebruiken om de verordening uit te voeren. Voorts is de werkingssfeer van de verordening beperkt tot bepaalde chemische precursoren die het meest zorgwekkend zijn en voor de meeste daarvan bestaan er alternatieven die aan de behoeften van de consumenten kunnen voldoen. Waarschijnlijk zal het aantal vergunningsaanvragen daardoor klein blijven. Om een praktisch evenwicht te bereiken tussen de bezorgdheid om de beveiliging en de mogelijkheden van de industrie, de kleinhandelssector en rechtshandhavinginstanties om verdachte transacties te melden, zullen richtsnoeren worden ontwikkeld in overleg met al deze belanghebbenden. De negatieve economische gevolgen voor de industrie en de kleinhandel zullen beperkt zijn, gelet op het in het algemeen lage verbruik van de betrokken chemische stoffen boven de vermelde concentratiegrenswaarden (1,5 % van het totale verbruik van de betrokken chemische stoffen in de EU), de mogelijkheid om deze chemische stoffen aan te kopen na overlegging van een vergunning en de waarschijnlijke toename van het gebruik van vervangende chemische stoffen door particulieren. Om buitensporige initiële lasten voor de autoriteiten en voor de leveringsketen van de betrokken chemische stoffen te vermijden, voorziet de verordening in een overgangsfase voor de uitvoering. Dit is ook nodig om het bedrijven en consumenten mogelijk te maken hun oude voorraden van de betrokken chemische stoffen te blijven gebruiken om hun economisch verlies zo klein mogelijk te houden, maar ook om de nationale autoriteiten de gelegenheid te bieden de vergunningsregeling vast te stellen die deel uitmaakt van de verkozen beleidsoptie. Effect op de grondrechten Dit voorstel werd aan een grondig onderzoek onderworpen om ervoor te zorgen dat de bepalingen ervan volledig in overeenstemming zijn met de grondrechten en de beginselen die met name in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie zijn vastgelegd, in het bijzonder de bescherming van persoonsgegevens, de vrijheid van ondernemerschap, het eigendomsrecht en het non-discriminatiebeginsel. Het melden van verdachte transacties en de vergunningsregeling waarin de verordening voorziet, vereisen de verwerking van persoonsgegevens. Dit brengt een belangrijke aantasting van het privéleven en van het recht op bescherming van persoonsgegevens mee. Om rechtmatig te zijn, moet deze aantasting in overeenstemming zijn met de door het EU-recht opgelegde criteria: de aantasting moet derhalve in overeenstemming zijn met het recht en moet gericht zijn op een legitiem openbaar belang dat in een democratische samenleving noodzakelijk is; de aantasting moet voorts noodzakelijk zijn om dat doel te bereiken en moet in verhouding staan tot het nagestreefde doel, dat wil zeggen dat het doel niet kan worden bereikt met minder restrictieve maatregelen. Het voorstel vereist expliciet dat de verwerking van persoonsgegevens in het kader van deze verordening altijd moet worden uitgevoerd in overeenstemming met het EU-recht inzake gegevensbescherming, namelijk Richtlijn 95/46/EG[7] en met nationale regelgeving inzake gegevensbescherming ter uitvoering van deze richtlijn. Wat de vrijheid van ondernemerschap en het eigendomsrecht betreft, is dit voorstel een evenredige oplossing voor de doelstellingen die het nastreeft, in het bijzonder in het licht van andere in de effectbeoordeling onderzochte beleidsopties, zoals een volledig verbod op de verkoop van de betrokken stoffen aan particulieren ongeacht de concentratieniveaus. Andere, potentieel minder ingrijpende beleidsopties werden als minder doeltreffend beschouwd. De verordening bepaalt het toepassingsgebied van de vergunningsregelingen door de betrokken chemische stoffen op te sommen in bijlage I en door duidelijk de concentraties te vermelden boven welke een vergunning nodig is voor de aankoop van de betrokken chemische stof. Het melden van verdachte transacties is alleen van toepassing op de in de bijlagen opgesomde chemische stoffen en zal gebaseerd zijn op een door de marktdeelnemers uit te voeren risicobeoordeling. Het voorstel voorziet in de uitwerking van concrete en duidelijke richtsnoeren om de marktdeelnemers bij te staan bij de beoordeling van het verdachte karakter van een transactie. Deze richtsnoeren zullen ervoor zorgen dat een te ruime interpretatie van het begrip wordt vermeden, zodat de overdracht van persoonsgegevens aan rechtshandhavingsinstanties zo beperkt mogelijk blijft en mogelijk arbitraire of discriminerende praktijken worden voorkomen. Tegelijkertijd zullen de marktdeelnemers door de vergunningsregeling en door de meldingsplicht voor verdachte transacties alle precursoren kunnen blijven verhandelen en zullen zo de gevolgen voor de vrijheid van ondernemerschap beperkt blijven. Het eigendomsrecht zal niet worden aangetast, aangezien bedrijven en particulieren hun rechtmatig verworven bezit zullen kunnen blijven gebruiken. Ten slotte is voorzien in vrij lange overgangsperiodes, zodat particulieren en marktdeelnemers zich aan de nieuwe vereisten kunnen aanpassen. Op die manier worden de gevolgen voor het eigendomsrecht en voor de vrijheid van ondernemerschap verder beperkt.
Keuze van het instrument
Voorgesteld instrument: verordening.
Andere instrumenten zouden om de volgende reden(en) ongeschikt zijn: Artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, dat de meest geschikte rechtsgrond is gelet op het toepassingsgebied van de maatregel, biedt de keuze tussen een verordening en een richtlijn. Met het oog op een maximale harmonisatie voor de chemische stoffen die onder het rechtsinstrument vallen en in voorkomend geval ook voor concentraties van deze chemische stoffen, is een verordening meer geschikt. Een geharmoniseerde aanpak is wenselijk, niet alleen vanuit het oogpunt van de beveiliging maar ook met het oog op eengemaakte regels voor marktdeelnemers. Bovendien zorgt de keuze voor een verordening ervoor dat geen nationale omzettingsmaatregelen nodig zijn telkens wanneer de lijst van chemische stoffen in de bijlagen worden gewijzigd (overeenkomstig de ontwikkeling van de dreiging).
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de EU-begroting.
Simulatie, proeffase en overgangsperiode
Het voorstel voorziet in een overgangsperiode.
Evaluatie-/herzienings-/vervalbepaling
Het voorstel bevat een evaluatiebepaling.
Europese Economische Ruimte
De voorgestelde maatregel betreft een onderwerp dat onder de EER-overeenkomst valt en moet daarom worden uitgebreid tot de Europese Economische Ruimte.