Toelichting bij COM(2010)523 - Voorschriften voor begrotingskaders van de lidstaten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2010)523 - Voorschriften voor begrotingskaders van de lidstaten. |
|---|---|
| bron | COM(2010)523   |
| datum | 29-09-2010 |
Door de mondiale economische en financiële crisis is duidelijk geworden dat het economisch beleid in de Economische en Monetaire Unie (EMU) nauwer moet worden gecoördineerd en dat het toezicht daarop moet worden aangescherpt. Er mag worden gesteld dat de EU dankzij de bestaande coördinatie- en toezichtsinstrumenten en -methoden een storm heeft weten te trotseren die geen enkele lidstaat op eigen kracht had kunnen doorstaan. De Europese instellingen en de lidstaten hebben snel gereageerd en blijven samenwerken om een uitweg te vinden uit een crisis die de huidige generatie niet eerder heeft meegemaakt.
Niettemin heeft de jongste ervaring ook geleerd dat het bestaande systeem van coördinatie en toezicht nog hiaten en zwakke punten vertoont. Algemeen wordt onderschreven dat het EMU-kader dringend versterking behoeft om de macro-economische stabiliteit en houdbare overheidsfinanciën, twee essentiële voorwaarden voor een duurzame groei van de productie en de werkgelegenheid, te waarborgen.
Met de crisis kwam een abrupt einde aan de gunstige economische en financiële situatie waarvan tot 2008 sprake was. Toen werd - opnieuw - duidelijk dat de meevallers in de goede tijden niet voldoende waren benut om manoeuvreerruimte te creëren voor het geval dat de conjunctuur zou omslaan. In de meeste lidstaten is thans een zeer forse consolidatie nodig om de overheidsschuld weer omlaag te brengen. De urgentie daarvan neemt toe naarmate de Europese maatschappijen en economieën sterker met de gevolgen van de vergrijzing te maken krijgen en de overheidsbegrotingen en het arbeidsaanbod als gevolg daarvan verder onder druk komen te staan. Voor de meeste landen is het van groot belang om de schuld terug te dringen aangezien een oplopende schuld tot hogere belastingen en risicopremies leidt, hetgeen weer schadelijk is voor de economische prikkels en groei.
Het voornaamste instrument voor de coördinatie van en het toezicht op het begrotingsbeleid is het stabiliteits- en groeipact (SGP), waarmee de Verdragsbepalingen inzake de begrotingsdiscipline ten uitvoer zijn gelegd. Een versterking van het pact is om twee redenen van belang: ten eerste om de geloofwaardigheid van de overeengekomen gecoördineerde budgettaire exitstrategie te vergroten en ten tweede om een herhaling van fouten in de toekomst te voorkomen. De thans ingediende voorstellen hebben tot doel het pact te versterken door: i) het aan te passen op basis van de ervaring die, met name in de crisis, is opgedaan, ii) het uit te rusten met effectievere handhavingsinstrumenten, en iii) het aan te vullen met bepaalde eisen waaraan nationale begrotingskaders moeten voldoen. Deze voorstellen passen in de bredere hervorming van de economische governance in het kader van de Europa 2020-strategie en zijn ook gericht op een aanpak van macro-economische onevenwichtigheden waarbij het toezicht wordt aangescherpt met onder meer een waarschuwings- en een sanctiemechanisme. Daarbij is het de bedoeling dat de verschillende onderdelen van de economische beleidscoördinatie, waaronder het toezicht op structurele hervormingen, worden geïntegreerd in een nieuwe toezichtscyclus, het zogeheten Europees Semester. Daarin zullen de bestaande procedures in het kader van het SGP en de brede richtsnoeren voor het economisch beleid samenkomen. Concreet betekent dit onder meer dat de stabiliteits- en convergentieprogramma's en de nationale hervormingsprogramma's gelijktijdig moeten worden ingediend.
Inhoudsopgave
De Commissie heeft de hoofdlijnen van de voorliggende voorstellen al aangekondigd in twee mededelingen: 'Naar een intensivering van de economische beleidscoördinatie' van 12 mei 2010 en "Naar een intensivering van de economische beleidscoördinatie ten behoeve van stabiliteit, groei en werkgelegenheid – Instrumenten voor een krachtigere economische governance van de EU" van 30 juni 2010. Met de keuze voor een formele mededeling wilde de Commissie kenbaar maken dat zij de dialoog met de lidstaten, het Europees Parlement en alle andere belanghebbenden wilde intensiveren, om tegelijk met concrete actievoorstellen te komen.
In juni 2010 werd de Europese Raad het erover eens dat een nauwere coördinatie van het economisch beleid dringend noodzakelijk was. Het akkoord bevatte ook de eerste nieuwe richtsnoeren voor het SGP en het begrotingstoezicht. Met name achtte de Europese Raad het wenselijk dat: i) zowel het preventieve als het corrigerende deel van het SGP met onder meer sancties zouden worden versterkt, maar dat daarbij rekening zou worden gehouden met de bijzondere situatie van de lidstaten die deel uitmaken van het eurogebied, ii) de hoogte en de ontwikkeling van de schuld en de algehele houdbaarheid van de overheidsfinanciën in het begrotingstoezicht een prominentere rol zouden krijgen, iii) alle lidstaten nationale begrotingsregelgeving en een budgettair middellangetermijnkader zouden krijgen die aansloten bij het SGP, en iv) dat de kwaliteit van statistische gegevens gewaarborgd zou zijn.
De Europese Raad verzocht de Commissie en de in maart 2010 opgerichte en door zijn voorzitter geleide Taskforce economische governance deze richtsnoeren snel verder uit te werken en operationeel te maken. Er ontstond een constructieve dialoog tussen de taskforce en de Commissie. De Commissie heeft via de bovengenoemde mededelingen en ad hoc bijgedragen aan de werkzaamheden van de taskforce.
De rechtsgrondslag voor het SGP zijn de artikelen 121 en 126 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Het SGP bestaat uit: Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid (ook wel het preventieve deel genoemd), Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad van 7 juli 1997 over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten (ook wel het corrigerende deel genoemd), en de resolutie van de Europese Raad van 17 juni 1997 inzake het stabiliteits- en groeipact. De verordeningen zijn in 2005 gewijzigd bij de Verordeningen (EG) nr. 1055/2005 en nr. 1056/2005 en aangevuld met het verslag van de Raad van 20 maart 2005 met de titel 'De uitvoering van het stabiliteits- en groeipact verbeteren'. De onderhavige voorstellen beogen een verdere wijziging van de Verordeningen (EG) nr. 1466/97 en nr. 1467/97. Voorts worden met een nieuwe verordening van het Europees Parlement en de Raad die betrekking heeft op de effectieve handhaving van het begrotingstoezicht in het eurogebied en die op artikel 136 juncto artikel 121, lid 6, van het Verdrag berust, aanvullende handhavingsinstrumenten voorgesteld. De eisen waaraan de begrotingskaders van de lidstaten moeten voldoen, zijn vastgelegd in een nieuwe richtlijn van de Raad op basis van artikel 126, lid 14. Met deze richtlijn wordt concreet invulling gegeven aan de verplichtingen waaraan de nationale autoriteiten in het kader van artikel 3 van Protocol nr. 12 bij de Verdragen betreffende de procedure bij buitensporige tekorten moeten voldoen.
Het preventieve deel van het SGP moet ervoor zorgen dat de lidstaten een prudent begrotingsbeleid voeren, zodat er geen extra coördinatie nodig is om te voorkomen dat de houdbaarheid van de overheidsfinanciën in gevaar komt, met alle negatieve gevolgen van dien voor de EMU als geheel. Bijgevolg moet elke lidstaat een stabiliteits- of convergentieprogramma indienen waarin wordt aangegeven hoe hij zijn middellangetermijndoelstelling (MTD) denkt te halen. Deze MTD wordt uitgedrukt in een structureel bbp-percentage (structureel wil zeggen: conjunctuurgezuiverd en ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen) en hangt af van de hoogte van de overheidsschuld en de vergrijzingskosten van het desbetreffende land, maar ligt in elk geval rond begrotingsevenwicht. Van de lidstaten die hun MTD niet hebben gehaald, wordt een jaarlijkse, structurele stap van 0,5% van het bbp richting de MTD verwacht.
Over het algemeen is echter onvoldoende vooruitgang richting de MTD's geboekt. Daardoor bleken de overheidsfinanciën tijdens de economische inzinking uitermate kwetsbaar. Bovendien is het structurele saldo in de praktijk een ontoereikende graadmeter voor de onderliggende begrotingssituatie van een land gebleken omdat de actuele conjuncturele situatie moeilijk te beoordelen bleek en met mee- en tegenvallers bij de ontvangsten die geen rechtstreeks verband hielden met de economische cyclus (met name de ontwikkelingen op de financiële en op de huizenmarkt) onvoldoende rekening werd gehouden. Daardoor leek een aantal landen vóór de crisis een solide begroting te hebben, maar waren deze landen voor de financiering van hun uitgaven in werkelijkheid sterk afhankelijk van ontvangstenmeevallers. Toen die meevallers uitbleven, ontstonden forse begrotingstekorten.
Om iets aan deze tekortkomingen te doen, wordt een hervorming van het preventieve deel voorgesteld waarbij wordt vastgehouden aan de huidige MTD's en de jaarlijkse convergentie-eis van 0,5% van het bbp, maar deze voortaan gekoppeld worden aan een nieuw principe, namelijk dat van een prudente budgettaire beleidsvorming. Dit houdt in dat de groei van de jaarlijkse uitgaven niet mag uitstijgen boven een voorzichtige raming van de middellangetermijngroei van het bbp en, zolang de MTD niet is gerealiseerd, zelfs duidelijk daaronder moet liggen. Dit geldt niet wanneer de MTD al ruimschoots is gehaald of wanneer een te hoge groei van de uitgaven wordt opgevangen met discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde. De uiteindelijke bedoeling daarvan is dat ontvangstenmeevallers niet worden uitgegeven, maar worden gebruikt voor de terugdringing van de schuld. De nationale begrotingsplannen in de stabiliteits- en convergentieprogramma's zullen aan dit nieuwe principe worden getoetst. Daarnaast riskeert elke lidstaat die zich niet houdt aan de overeengekomen uitgavengroei en niet de vereiste ontvangstenmaatregelen treft, een waarschuwing van de Commissie. Blijft de lidstaat hardnekkig of ernstig in gebreke, dan volgt een aanbeveling van de Raad op basis van artikel 121 van het Verdrag om corrigerende maatregelen te treffen. Een dergelijke aanbeveling wordt gedaan in het kader van het preventieve deel, maar wordt voor het eerst en alleen voor de eurolanden geflankeerd door een handhavingsmechanisme op basis van artikel 136 van het Verdrag waarbij een rentedragend deposito van 0,2% van het bbp moet worden gestort. Daarvoor wordt een 'omgekeerde stemprocedure' ingevoerd: bij de uitvaardiging van de aanbeveling op voorstel van de Commissie is het deposito automatisch verschuldigd, tenzij de Raad het voorstel binnen tien dagen bij gekwalificeerde meerderheid afwijst. De Raad mag het depositobedrag alleen met eenparigheid van stemmen of op basis van een voorstel van de Commissie en een met redenen omkleed verzoek van de betrokken lidstaat verlagen. Het deposito wordt met rente teruggestort, zodra de Raad ervan overtuigd is dat er een eind is gekomen aan de situatie op grond waarvan het is opgelegd.
Het corrigerende deel van het SGP moet aanzienlijke tekortkomingen in het begrotingsbeleid die de houdbaarheid van de overheidsfinanciën en mogelijk zelfs de gehele EMU in gevaar kunnen brengen, voorkomen. Daarom zijn de lidstaten verplicht om buitensporige overheidstekorten te vermijden. Deze tekorten worden afgezet tegen een cijfermatige tekortdrempel (3% van het bbp) en schulddrempel (60% van het bbp of een schuld die snel genoeg daalt richting de 60%). Met de buitensporigtekortprocedure (BTP) is het verbod op buitensporige tekorten vertaald in een reeks opeenvolgende stappen die voor de eurolanden kunnen uitmonden in financiële sancties.
De BTP is, zelfs onder uitzonderlijke omstandigheden (de financiële crisis), regelmatig toegepast en heeft daarmee bijgedragen aan een verankering van de verwachtingen op een ordelijke afloop van de crisis. Er is echter een aantal tekortkomingen aan het licht gekomen. Hoewel het tekort- en het schuldcriterium in principe even belangrijk zijn en hardnekkig hoge schulden onmiskenbaar een ernstigere bedreiging voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën vormen dan af en toe hoog uitvallende tekorten, is in de praktijk vrijwel uitsluitend gelet op de drempel van 3% van het bbp en heeft de schuld tot dusver een marginale rol gespeeld. Dit komt doordat de schulddrempel een minder eenduidig karakter heeft dan de tekortdrempel. Zo blijft onduidelijk wat bedoeld wordt met het 'in voldoende mate' en 'in een bevredigend tempo' afnemen van de schuld, en sorteren bepaalde variabelen waarop de overheid geen greep heeft, en met name de inflatie, een vrij sterk effect op de schuldquote. De BTP bevat weliswaar een krachtig handhavingsmechanisme waarbij financiële sancties kunnen en moeten worden opgelegd wanneer een correctie van het buitensporige tekort telkens weer achterwege blijft, maar dergelijke sancties komen in de procedure onmiskenbaar te laat aan bod om een afschrikkingseffect te sorteren en een sterk tekortschietend begrotingsbeleid te voorkomen, zulks niet in de laatste plaats omdat de financiële situatie van het land in kwestie al zo sterk kan zijn verslechterd dat de dreiging van een boete aan geloofwaardigheid inboet op het moment dat er het er echt van zou moeten komen. Tot slot is tijdens de recente crisis gebleken dat, wil de verplichting om buitensporige tekorten te corrigeren bijdragen aan een verankering van de verwachting dat overheden solvabel zullen blijven, bij het tijdschema voor de correctie en het profiel van de aanpassing rekening moet worden gehouden met het EMU-belang.
Om iets aan deze tekortkomingen te doen, wordt een aantal essentiële voorstellen voor de hervorming van het corrigerende deel gedaan. Hieronder volgt een beschrijving ervan.
Voortaan moet het schuldcriterium van de BTP daadwerkelijk worden toegepast. Daartoe moet met name een cijfermatige graadmeter worden vastgesteld op basis waarvan kan worden uitgemaakt of de schuldquote in voldoende mate afneemt richting de drempel van 60% van het bbp. In concreto wordt een schuldquote van meer dan 60% geacht in voldoende mate af te nemen indien de afstand ervan tot de referentiewaarde van 60% van het bbp in de voorgaande drie jaar met een twintigste per jaar is teruggelopen. Als een land niet aan deze cijfermatige norm voldoet, wordt echter niet per definitie een buitensporigtekortprocedure tegen dat land gestart, omdat daartoe alleen zal mogen worden besloten op basis van alle factoren die van belang zijn voor met name de beoordeling van de ontwikkeling van de schuld. Daarbij wordt onder meer nagegaan of de terugdringing van de schuld wordt belemmerd door een zeer lage nominale groei en welke risico's voortvloeien uit de structuur van de schuld, uit de schuldenlast van de particuliere sector en uit latent aanwezige verplichtingen in verband met de vergrijzing. Als uitvloeisel van de sterkere nadruk op de schuld moeten relevante factoren zwaarder gaan meewegen bij landen die niet aan het tekortcriterium voldoen, maar waarvan de schuld onder de drempel van 60% van het bbp ligt.
De flexibelere aanpak die wordt voorgesteld voor de inaanmerkingneming van de relevante factoren bij de stappen die nodig zijn om uit te maken of er sprake is van een buitensporig tekort, kan ook voordeel opleveren voor landen die hervormingen in het pensioenstelsel doorvoeren. Thans geldt een overgangsperiode van vijf jaar. De bijzondere SGP-bepalingen voor de hervormingen van het pensioenstelsel en de gevolgen van deze hervormingen voor het tekort, worden uitgebreid tot de schuld. Met andere woorden, deze overgangsperiode van vijf jaar waarin met de nettokosten van dergelijke hervormingen rekening wordt gehouden, wordt ook ingevoerd voor toetsingen op de naleving van het schuldcriterium. Tot slot moet zowel bij de inleiding als de intrekking van een BTP ook rekening worden gehouden met eerdere hervormingen in het pensioenstelsel die later geheel of gedeeltelijk zijn teruggedraaid.
De handhaving wordt aangescherpt door de invoering van nieuwe financiële sancties tegen eurolidstaten. Deze sancties zullen gradueel en veel eerder in de procedure worden opgelegd. Met name moet onmiddellijk na de officiële vaststelling dat een land een buitensporig tekort heeft, een niet-rentedragend deposito van 0,2% van het bbp worden gestort, dat wordt omgezet in een boete als geen gevolg blijkt te zijn gegeven aan de oorspronkelijke aanbeveling om een einde te maken aan het tekort. Het bedrag is gelijk aan de vaste component van de sancties waarin de laatste stap van de BTP thans al voorziet. Ook is het gekoppeld aan de EU-begroting, waardoor de beoogde overgang naar een handhavingssysteem op basis van de EU-begroting, zoals geschetst in de bovengenoemde mededeling van de Commissie van 30 juni 2010, zou moeten worden vergemakkelijkt. Bij een verdere niet-naleving wordt de sanctie overeenkomstig de al bestaande SGP-bepalingen verscherpt. Om de manoeuvreerruimte bij de handhaving te beperken, zal bij het opleggen van de nieuwe sancties in de opeenvolgende stappen van de BTP een 'omgekeerde stemprocedure' worden gevolgd. Concreet houdt dit in dat de Commissie bij elke stap in de BTP een voorstel voor de desbetreffende sanctie doet en dit voorstel als aangenomen wordt beschouwd tenzij de Raad het binnen tien dagen bij gekwalificeerde meerderheid afwijst. De Raad mag het niet-rentedragende deposito of de boete verlagen of intrekken, maar alleen met eenparigheid van stemmen of op basis van een voorstel dat de Commissie op grond van uitzonderlijke economische omstandigheden of naar aanleiding van een met redenen omkleed verzoek van de betrokken lidstaat doet.
Bovendien worden de criteria voor de bij elke stap verrichte beoordeling van het gevolg dat aan de aanbevelingen gegeven is, inclusief de mogelijkheid om een verlenging van de termijnen voor de correctie van het buitensporige tekort toe te staan, eenduidiger doordat expliciete nadruk wordt gelegd op de begrotingsvariabelen die geacht mogen worden rechtstreeks door de regering te worden beïnvloed, en met name de uitgaven, zulks naar analogie van de aanpak die voor het preventieve deel wordt voorgesteld. Niet alleen vanwege deze landenspecifieke omstandigheden, maar ook bij een algemene economische crisis wordt een verlenging van de termijnen mogelijk.
Een effectieve handhaving van het budgettaire EMU-coördinatiekader mag evenwel niet alleen berusten op regelgeving die op EU-niveau is vastgelegd. Vanwege de bijzondere, gedecentraliseerde aard van budgettaire beleidsvorming in de EU en vanwege de algemene noodzaak om nationale regelgeving te doen aansluiten bij EU-regelgeving, is het van essentieel belang dat de doelstellingen van het budgettaire EMU-coördinatiekader tot uiting komen in de nationale begrotingskaders. Een nationaal begrotingskader is het geheel van elementen die de grondslag van de nationale budgettaire governance vormen, dat wil zeggen de landenspecifieke institutionele beleidsvorming die bepalend is voor de budgettaire beleidsvoering op nationaal niveau. Te denken valt aan publieke boekhoudsystemen, statistieken, prognosemethoden, cijfermatige begrotingsregels, begrotingsprocedures voor alle fasen in het begrotingsproces en met name budgettaire middellangetermijnkaders, en budgettaire betrekkingen tussen de subsectoren van de overheid. Hoewel rekening moet worden gehouden met de specifieke behoeften en voorkeuren van de lidstaten, springen een aantal vereisten in het oog waaraan moet worden voldaan om de minimumkwaliteit en de consistentie met het EMU-begrotingskader te waarborgen. Deze vereisten vormen het onderwerp van de richtlijn inzake de nationale begrotingskaders die naast de hervorming van het SGP wordt voorgesteld. Daarbij moeten in de eerste plaats de meest primaire elementen van een nationaal begrotingskader, namelijk boekhouding, statistiek en prognosemethoden, aan Europese minimumnormen voldoen. Dit zou de transparantie en de monitoring van budgettaire ontwikkelingen ten goede komen. Daarnaast moet in de binnenlandse begrotingskaders een meerjarenplanning voor de verwezenlijking van de op EU-niveau vastgestelde middellangetermijndoelstellingen worden opgenomen en moeten deze kaders cijfermatige begrotingsregels bevatten die ertoe bijdragen dat de tekort- en de schulddrempel in acht worden genomen. De lidstaten moeten ervoor zorgen dat deze kenmerken voor alle subsectoren van de overheid gelden. Ook moeten de nationale autoriteiten de transparantie van het begrotingsproces waarborgen door uitvoerige informatie over de bestaande, buiten de begroting gehouden fondsen, fiscale uitgaven en voorwaardelijke verplichtingen te verstrekken.