Toelichting bij COM(2004)623 - Europese Politieacademie (EPA) als orgaan van de EU - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2004)623 - Europese Politieacademie (EPA) als orgaan van de EU. |
|---|---|
| bron | COM(2004)623   |
| datum | 01-10-2004 |
Conclusie 47 van de Europese Raad van Tampere roept op tot de oprichting van een Europese Politieacademie voor de opleiding van hoge rechtshandhavingsfunctionarissen, geconcipieerd als een netwerk van de bestaande nationale opleidingsinstituten. De Raad heeft op 22 december 2000 een besluit tot oprichting van een Europese Politieacademie (EPA)1 vastgesteld, waarin het algemene doel en de specifieke doelstellingen van de EPA worden geformuleerd.
De EPA heeft een aantal moeilijkheden gekend doordat het besluit van de Raad van 22 december 2000 noch in rechtspersoonlijkheid, noch in een vaste zetel voorzag. Deze problemen werden gedeeltelijk verholpen door de beslissing van februari 2002 om het EPA-secretariaat voorlopig in de Deense Nationale Politieschool onder te brengen. In het eerste jaar kon zij noch haar begroting uitvoeren, noch een secretariaat opzetten. De uitvoering van het besluit dat de staatshoofden en regeringsleiders op 13 december 2003 op de bijeenkomst van de Europese Raad in Brussel hebben genomen, waarbij de EPA definitief in Bramshill wordt gevestigd2 zou een einde aan dit probleem moeten maken. Er blijven evenwel andere structurele problemen bestaan, met name doordat de begroting uit bijdragen van de lidstaten gefinancierd wordt, zodat de EPA voor de uitvoering van bepaalde taken zoals de ontwikkeling van het European Police Learning Net (EPLN) op de programma’s OISIN II en AGIS was aangewezen.
Ondanks deze moeilijkheden heeft de EPA in de loop van haar driejarig bestaan aanzienlijke vooruitgang geboekt, zoals uit haar verslag over deze periode blijkt3, binnen de grenzen van de mogelijkheden van de individuele politiescholen om goede opleidingen te organiseren en van een onderbemand secretariaat. Daarnaast zette een ontoereikende kennis van vreemde talen bij de potentiële begunstigden een rem op de participatie en beperkten financiële problemen de participatie van kandidaat-lidstaten.
Het verslag over drie jaar beval aan om de EPA van rechtspersoonlijkheid, een secretariaat met voldoende personeel en een vaste zetel te voorzien. Wat de structuur van de EPA betreft heeft een meerderheid van de lidstaten zich voor een voortzetting van het netwerk uitgesproken.
Vervolgens werden twee initiatieven van lidstaten voorgesteld met het oog op de wijziging van het besluit van de Raad van 22 december 2000, één om de EPA rechtspersoonlijkheid te verlenen4 en één om de permanente zetel van de EPA in Bramshill5 te vestigen. Hoewel de verwachte goedkeuring van deze initiatieven de EPA zal helpen aan sommige van de dringendste problemen het hoofd te bieden, zorgen ze niet voor alle institutionele veranderingen die nodig zijn om een efficiënte en effectieve ontwikkeling van de EPA te verzekeren, zoals wordt opgemerkt in de conclusies van de Raad6 waarin nota wordt genomen van het voornemen van de Commissie om bijkomende voorstellen te doen.
Een dergelijk voorstel zou het wettelijk kader van de EPA verbeteren door middel van rechtspersoonlijkheid, een vaste zetel, financiering uit de gemeenschapsbegroting, een duidelijke personeelsreglementering en een gestroomlijnde bestuursstructuur; hierdoor zouden de rechtshandhavingsdiensten van de lidstaten beter het hoofd kunnen bieden aan de problemen waar zij door de grensoverschrijdende criminaliteit voor worden gesteld.
2. Doel
Samenwerking binnen de Europese Unie op het gebied van de opleiding van rechtshandhavingsdiensten is een middel om de totstandkoming van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid in de zin van artikel 29 van het Verdrag betreffende de Europese Unie na te streven. De mededeling van de Commissie over de versterking van de politie- en douanesamenwerking in de Europese Unie7 stelt vast dat opleiding één van de sleutelelementen is voor de verbetering van de samenwerking in strafzaken binnen de Europese Unie en benadrukt de noodzaak van gemeenschappelijke opleidingen, niet alleen voor de politie maar ook voor andere rechtshandhavingsdiensten van de lidstaten (bijvoorbeeld voor de douaneambtenaren).
De diensten moeten door middel van EPA-opleidingen meer inzicht krijgen in de middelen die in de Europese Unie ter beschikking van rechtshandhavingsdiensten staan, de verschillende nationale systemen, de technische terminologie in verschillende talen en ethische- en mensenrechtenkwesties, en er bovendien van doordrongen raken dat zij deel uitmaken van de EU. Daarnaast moet de kwaliteit van de opleidingen worden verbeterd, niet alleen door middel van gemeenschappelijke onderwijsprogramma’s en methoden, maar ook door middel van een EPA-certificatie.
Door de EPA uit de gemeenschapsbegroting te financieren zullen haar mogelijkheden om haar taken uit te voeren en nieuwe te verrichten toenemen8. Door de verordeningen en regelingen die van toEPAssing zijn op de ambtenaren en andere personeelsleden van de Europese Gemeenschappen ook toe te passen op het EPA-personeel, zal de EPA beter in staat zijn om de meest gekwalificeerde personen aan te werven.
3. uitvoering
Hoewel de verschillende benaderingen van de lidstaten op het gebied van de opleiding van rechtshandhavingsdiensten op zich geen probleem hoeven te zijn, zijn een gemeenschappelijke methodologie en gemeenschappelijke kwaliteitsnormen nodig om tenminste op die vlakken van gemeenschappelijk belang in de hele Europese Unie een zeker minimumniveau van rechtshandhavingsopleiding te waarborgen. De EPA zou, met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, de Europese dimensie van de rechtshandhavingsopleidingen moeten verzorgen, als aanvulling op de opleidingen van de nationale opleidingsinstituten die de voornaamste bronnen van opleiding voor rechtshandhavingsfunctionarissen in de Europese Unie zullen blijven. Op prioritaire onderdelen van de samenwerking inzake rechtshandhaving moet de EPA zich dus toespitsen op de ontwikkeling van gemeenschappelijke onderwijsprogramma’s en onderwijsmethoden, met inbegrip van virtuele opleidingsmodules die in alle nationale opleidingsinstituten op eenvormige wijze zullen moeten worden toegEPAst.
In dit voorstel voor een besluit wordt niet alleen bEPAald dat de EPA met de organisatie van gemeenschappelijke opleidingen – centraal of gedecentraliseerd – belast wordt, maar wordt ook een sterkere nadruk gelegd op de verantwoordelijkheid van de EPA voor de ontwikkeling van deze gemeenschappelijke methoden en normen, en voor de beoordeling van de toEPAssing daarvan met behulp van een certificeringsmechanisme.
4. Financiering
Artikel 41, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie bEPAalt dat “beleidsuitgaven die voortvloeien uit de uitvoering van die bEPAlingen (van titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie) eveneens ten laste [komen] van de begroting van de Europese Gemeenschappen, tenzij de Raad met eenparigheid van stemmen anders besluit”.
Tot op heden werd de EPA uit bijdragen van de lidstaten gefinancierd. Deze financieringswijze heeft tot een aantal problemen geleid, zoals laattijdige betalingen of onwil van individuele lidstaten om geld ter beschikking te stellen voor de financiering van belangrijke projecten zoals de ontwikkeling van het European Police Learning Net (EPLN), een virtueel onderwijsinstrument dat door de Nederlandse Politieschool (LSOP) is ontwikkeld met de steun van andere opleidingsinstituten en de programma’s OISIN en AGIS.9
Het feit dat de EPA bij herhaling om financiering uit EU-programma’s heeft moeten vragen wijst op de behoefte aan communautaire financiering. Door in een subsidie uit de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen ten behoeve van de EPA te voorzien zou gegarandeerd worden dat haar werkzaamheden voor de opbouw van een Europese dimensie op het gebied van de samenwerking inzake rechtshandhaving niet van de wisselvalligheid van de nationale begrotingsprocedures en –prioriteiten zullen afhangen.
5. Keuze van de structuur
De EPA vervult reeds een aantal taken op een beleidsterrein dat onder titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie valt, die noch door de Commissie, noch door de individuele instituten voor opleidingen op het gebied van rechtshandhaving van de lidstaten konden worden vervuld en die geen regulerend of uitvoerend karakter hebben.
Voortbouwend op het precedent van Eurojust10 lijkt het erop dat de beste oplossing erin bestaat om de EPA in een orgaan van de Europese Unie om te zetten. Voorliggend voorstel voor een besluit van de Raad tot oprichting van de EPA als orgaan van de Europese Unie is opgesteld rekening houdend met het EPA-verslag11 over drie jaar van 9 december 2003 en de conclusies van de bijeenkomst van de Europese Raad in Brussel op 12 en 13 december 2003, de meta-evaluatie door de Commissie van het systeem van communautaire agentschappen12, de mededeling van de Commissie inzake het kader voor Europese regelgevende agentschappen13 en de Verordening van de Commissie van 23 december 2002 houdende de financiële kaderregeling van de organen, bedoeld in artikel 185 van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad houdende het Financieel Reglement van toEPAssing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen14.
6. Keuze van de rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 30, lid 1, onder c), van het Verdrag betreffende de Europese Unie dat bEPAalt dat “gezamenlijk optreden op het gebied van politiële samenwerking (…) samenwerking en gezamenlijke initiatieven inzake opleiding [omvat]…”, in combinatie met artikel 34, lid 2, onder c), dat vaststelt dat de Raad maatregelen neemt en samenwerking bevordert en te dien einde “besluiten [kan] aannemen voor elk ander doel dat met de doelstellingen van deze titel verenigbaar is, met uitsluiting van elke onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bEPAlingen van de lidstaten”.
7. Subsidiariteit en evenredigheid
Titel VI over bEPAlingen inzake politiële en justitiële samenwerking in strafzaken schept, onverminderd de bevoegdheden van de Europese Gemeenschap, op deze gebieden verantwoordelijkheden voor de Unie. Deze verantwoordelijkheden moeten echter worden uitgeoefend overeenkomstig artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie dat bEPAalt dat het subsidiariteitsbeginsel van artikel 5 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap gerespecteerd moet worden. Dit voorstel voor een besluit voldoet aan deze criteria.
Subsidiariteit
Individuele nationale overheden zijn niet in staat om de samenwerking op het gebied van opleidingen voor rechtshandhavingsfunctionarissen te verzekeren in de mate waarin de Europese Raad dat vereiste toen hij in Tampere in 1999 opriep tot de oprichting van de EPA. De huidige organisatie van de EPA is weliswaar positief gebleken, maar heeft haar beperkingen getoond. Een structuur op het niveau van de Unie is daarom noodzakelijk om de operationele samenwerking tussen de nationale opleidingsinstituten te verbeteren en de Europese dimensie van rechtshandhavingsopleidingen te verzekeren.
Evenredigheid
Het voorstel richt een EU-orgaan op waarop duidelijke en eenvormige voorschriften uit een raadsbesluit - het gEPAste instrument voor het instellen van EU-organen - van toEPAssing zullen zijn. Dit besluit gaat niet verder dan wat nodig is om de hoger vermelde doelstellingen te verwezenlijken.
8. Artikelsgewijze toelichting
Artikel 1 richt de EPA op als orgaan van de EU.
Artikel 2 verleent de EPA rechtspersoonlijkheid. Om interpretatieproblemen te vermijden verleent het artikel de EPA “de ruimste handelingsbevoegdheid welke naar nationaal recht aan rechtspersonen wordt toegekend”.
Artikel 3 bEPAalt dat het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen van toEPAssing is op de EPA, haar directeur en haar personeel.
Artikel 4 vestigt de permanente zetel van de EPA te Bramshill in het Verenigd Koninkrijk. Dit artikel ligt in de lijn van het besluit van de bijeenkomst van de staatshoofden en regeringsleiders in de Europese Raad van 13 december 200315.
Artikel 5 stelt het algemene doel van de EPA vast en komt in grote lijnen overeen met de doelstellingen zoals ze in het oorspronkelijke besluit van de Raad tot oprichting van de EPA werden geformuleerd.
Dit artikel wijkt evenwel af van het oorspronkelijke besluit van de Raad in die zin dat het poogt het werkdomein van de EPA uit te breiden om beter rekening te houden met de geest van punt 47 van de conclusies van Tampere, waarin werd aangedrongen op de oprichting van een Europese Politieacademie voor de opleiding van “wetshandhavingsfunctionarissen”. Hoewel sommige EPA-opleidingen tegenwoordig reeds voor douanefunctionarissen openstaan, is de opdracht van de academie strikt genomen het opleiden van “hoge leidinggevende politiefunctionarissen” van de lidstaten.
Dezelfde gedachte heeft ertoe geleid dat dit artikel naar “leidinggevende en andere rechtshandhavingsfunctionarissen die een sleutelrol spelen in de strijd tegen de grensoverschrijdende criminaliteit” verwijst, aangezien er functionarissen kunnen zijn die, zonder volgens de betekenis die deze termen in hun lidstaat hebben “leidinggevende” te zijn, een sleutelrol spelen in de samenwerking inzake rechtshandhaving op EU-niveau.
Artikel 6 stelt de specifieke doelstellingen van de EPA vast. Het bEPAalt, overeenkomstig het oorspronkelijke besluit van de Raad tot oprichting van de EPA, dat de EPA de acties van de relevante opleidingsinstituten van de lidstaten aanvult.
Het benadrukt echter de noodzaak om de samenwerking inzake rechtshandhaving in de EU zowel in kwantitatief als in kwalitatief opzicht te verbeteren en vermeldt voorbeelden van belangrijke onderwerpen (zoals kennis over de EU-instellingen en de structuur en werking van Europol en Eurojust), die de basis zullen vormen voor de in de toekomst te ontwikkelen gemeenschappelijke EPA-onderwijsprogramma’s.
Artikel 7 stelt de taken van de EPA vast. Dit artikel breidt ten opzichte van het oorspronkelijke besluit van de Raad de taken van de EPA uit tot het ontwikkelen en het leveren van gemeenschappelijke normen en cursusmodules voor de opleidingsinstituten van de lidstaten en tot de beoordeling van de toEPAssing daarvan. De EPA zou zodoende in staat moeten zijn de eenvormige toEPAssing in de EU van zowel gemeenschappelijk standaarden als van bEPAalde belangrijke cursussen te verzekeren om te garanderen dat alle rechtshandhavingsfunctionarissen in bEPAalde voor de optimale uitvoering van hun taken als essentieel beschouwde materies een vergelijkbaar kennis- en competentieniveau hebben.
Artikel 8 stelt de organen van de EPA vast: de raad van bestuur en de directeur. Het permanent secretariaat verdwijnt aangezien de directeur van de EPA door eigen personeel (zie artikel 11) wordt bijgestaan.
Artikel 9 stelt de samenstelling, de besluitvormingsprocedures en de bevoegdheden van de raad van bestuur van de EPA vast. Dit artikel bEPAalt dat de raad van bestuur is samengesteld uit één vertegenwoordiger per lidstaat en één van de Commissie (die volwaardig lid wordt) en dat ieder lid over één stem beschikt. Nationale vertegenwoordigers zijn bij voorkeur de hoofden van de nationale opleidingsinstituten, maar het wordt nu aan iedere lidstaat overgelaten om over zijn vertegenwoordiging in de raad van bestuur van de EPA te beslissen. Het aantal leden van de raad van bestuur wordt dus beperkt, maar het blijft voor leden mogelijk om zich door deskundigen te laten vergezellen. De vertegenwoordigers van het secretariaat-generaal van de Raad en Europol wonen bijeenkomsten als niet-stemgerechtigde waarnemers bij.
Dit artikel betekent ook een wijziging ten opzichte van de gangbare praktijk doordat het bEPAalt dat de besluitvorming in de raad van bestuur door stemming met gewone meerderheid gebeurt, behoudens specifieke in het besluit van de Raad vermelde gevallen waarin met een tweederde meerderheid wordt beslist. De overgang van eenparigheid van stemmen naar besluitvorming met meerderheid van stemmen is in overeenstemming met artikel 34, lid 2, onder c), van het Verdrag betreffende de Europese Unie.
Artikel 10 stelt de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de directeur van de EPA vast. In tegenstelling tot het besluit van de Raad van 22 december 2000 bEPAalt het dat hij of zij niet enkel verantwoordelijk is voor de dagelijkse leiding van de EPA-werkzaamheden, met inbegrip van het personeel, maar ook voor de nieuwe taken van beoordeling en certificering. De directeur van de EPA is verantwoording verschuldigd aan de raad van bestuur.
Artikel 11 stelt vast dat het personeel van de EPA de directeur in de uitvoering van zijn taken bijstaat. Het artikel bEPAalt eveneens dat de voorschriften van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen en de regeling die van toEPAssing is op de andere personeelsleden van deze Gemeenschappen van toEPAssing zijn op het personeel van de EPA, met inbegrip van de directeur.
Artikel 12 voorziet het opzetten van nationale EPA-eenheden in de lidstaten. Dit artikel volgt uit één van de voornaamste conclusies van het verslag over drie jaar van de EPA, waarin een meerderheid van de raad van bestuur de mening was toegedaan dat de nationale opleidingsinstituten van de lidstaten het uitgangspunt van de rechtshandhavingsopleidingen zouden blijven en dat het netwerk de beste werkwijze voor de EPA was. Het beoogt ook dubbel werk te vermijden en optimaal gebruik te maken van de kennis en de middelen van de nationale opleidingsinstituten, door hen bij de belangrijke taken van planning, uitvoering, beoordeling en certificering van opleidingsactiviteiten te betrekken.
Met het oog op een goede informatiedoorstroming stelt het artikel vast dat individuele opleidingsinstituten rechtstreeks contact mogen hebben met de directeur van de EPA, zolang ze de nationale EPA-eenheden op de hoogte houden.
Artikel 13 somt de verschillende instellingen en instanties op waar de EPA mee moet samenwerken en vermeldt uitdrukkelijk het in aanmerking nemen van aanbevelingen van Europol of de taskforce van hoofden van politie.
De artikelen 14, 15 en 16 zijn de standaardbEPAlingen inzake begroting voor een Europees agentschap en zijn overgenomen uit het voorstel van de Commissie voor een verordening van de Raad tot oprichting van een agentschap voor het beheer van de buitengrenzen16. Ze betekenen een aanzienlijke verandering ten opzichte van het bestaande besluit van de Raad in die zin dat de begroting van de EPA momenteel uit bijdragen van de lidstaten gefinancierd wordt. De overgang naar financiering uit de gemeenschapsbegroting vloeit voort uit artikel 41, lid 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Dit betekent een grote stap vooruit in de ontwikkeling van de EPA.
Artikel 17 heeft betrekking op fraudebestrijding en is een standaardartikel voor Europese agentschappen.
Artikel 18 stelt vast dat, onverminderd het reglement van orde van de raad van bestuur de officiële taalregeling van de Europese Unie op de EPA van toEPAssing is.
Artikel 19 voorziet in de toegang van het publiek tot de documenten en is een standaardartikel voor EU-organen.
Artikel 20 is een overgangsbEPAling in verband met de overbrenging van het vaste secretariaat van de EPA van Kopenhagen naar Bramshill in het Verenigd Koninkrijk.
Artikel 21 is eveneens een overgangsbEPAling en stelt een periode van zes maanden vast waarbinnen de lidstaten hun nationale EPA-eenheden dienen aan te duiden en de relevante informatie aan de Commissie en aan het secretariaat-generaal van de Raad dienen mee te delen.
Artikel 22 voorziet in de noodzakelijke mechanismen voor de periodieke beoordeling van het werk van de EPA en de uitvoering van het besluit van de Raad. Dit artikel stemt overeen met de bestaande richtlijnen voor de beoordeling van de werking van communautaire agentschappen.
Artikel 23 regelt de intrekking van het besluit van de Raad van 22 december 2000.
Artikel 24 heeft betrekking op de datum van inwerkingtreding van het besluit.
Bijlage 1 stelt richtsnoeren vast voor de benoeming van de directeur van de EPA, overeenkomstig die welke voor de aanstelling van de hoofden van Europese agentschappen gelden.