Toelichting bij SEC(2007)289 - Recommendation for a Council opinion in accordance with the third paragraph of Article 5 of Council Regulation 1466/97 On the updated stability programme of Spain, 2006-2009 - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | SEC(2007)289 - Recommendation for a Council opinion in accordance with the third paragraph of Article 5 of Council Regulation 1466/97 On ... |
|---|---|
| bron | SEC(2007)289   |
| datum | 07-03-2007 |
Het stabiliteits- en groeipact, dat op 1 juli 1998 in werking is getreden, is gebaseerd op de doelstelling van deugdelijke openbare financiën als middel om de voorwaarden voor prijsstabiliteit en voor een tot werkgelegenheidsschepping leidende sterke duurzame groei te verbeteren. Bij de hervorming van het pact in 2005 werd het nut ervan bij het verankeren van begrotingsdiscipline erkend, maar werd tevens versterking van de doeltreffendheid en de economische onderbouwing, alsook waarborging van de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn beoogd.
In Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid i, die deel uitmaakt van het pact, is bepaald dat de lidstaten bij de Raad en de Commissie stabiliteits- of convergentieprogramma's moeten indienen, alsook jaarlijkse actualiseringen daarvan (lidstaten die de gemeenschappelijke munt al hebben aangenomen dienen (geactualiseerde) stabiliteitsprogramma's in en lidstaten die deze nog niet hebben aangenomen dienen (geactualiseerde) convergentieprogramma's in). Het eerste stabiliteitsprogramma van Spanje is in december 1998 ingediend. Overeenkomstig de verordening bracht de Raad op basis van een aanbeveling van de Commissie en na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité op 15 maart 1999 hierover advies uit. Geactualiseerde stabiliteits- en convergentieprogramma's worden volgens dezelfde procedure door de Commissie beoordeeld en door bovengenoemd Comité onderzocht, terwijl ook de Raad over de mogelijkheid beschikt deze programma's te evalueren.
Inhoudsopgave
- Achtergrond voor de beoordeling van het geactualiseerde programma
- Recente economische en budgettaire resultaten
- Beoordeling in het advies van de Raad over het vorige programma
- Beoordeling van de Commissie van het nationale hervormingsprogramma van oktober 2006
- Vergelijking van de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses
De Commissie heeft het op 22 december 2006 ingediende meest recente geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Spanje onderzocht en een aanbeveling voor een advies van de Raad aangenomen (zie het kader voor de belangrijkste beoordelingspunten).
Om de achtergrond te schetsen waartegen de begrotingsstrategie in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma wordt beoordeeld, bevatten de volgende punten een overzicht van:
1. de economische en budgettaire resultaten over de afgelopen tien jaar;
2. de meest recente beoordeling van de positie van het land overeenkomstig het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact (samenvatting van het advies van de Raad over de vorige actualisering van het stabiliteitsprogramma);
3. de beoordeling van de Commissie van het nationale hervormingsprogramma van oktober 2006.
De Spaanse economie lijkt zich momenteel in een opwaartse spiraal te bevinden. Onder impuls van de particuliere consumptie en de investeringen in de bouwnijverheid zorgt de binnenlandse vraag voor een aanzienlijke schepping van banen in de woningbouw- en dienstensectoren, hetgeen op zijn beurt weer de binnenlandse vraag stimuleert tegen een achtergrond van gezonde openbare financiën en negatieve reële rentetarieven. Het hardnekkige inflatieverschil ten opzichte van het eurogebied in combinatie met een langzame productiviteitsgroei leidt evenwel tot een verslechtering van de externe concurrentiepositie van een land waarvan de comparatieve voordelen nog steeds op lage productiekosten berusten veeleer dan op producten met een hoog technologisch gehalte. De toenemende externe tekorten kunnen een risico vormen voor de groeivooruitzichten op middellange termijn. Bovendien maakt de hoge schuldenlast van de huishoudens, die grotendeels aan de massale investeringen in woningen te wijten is, een groot deel van de bevolking kwetsbaarder voor een rentestijging. Tegen deze achtergrond heeft Spanje een passend voorzichtig begrotingsbeleid gevoerd.
Op 14 maart 2006 heeft de Raad over de vorige actualisering van het stabiliteitsprogramma voor de periode 2005-2008 advies uitgebracht. De Raad was van oordeel dat 'de begrotingssituatie over het geheel genomen deugdelijk is en dat de begrotingsstrategie een goed voorbeeld vormt van een begrotingsbeleid dat strookt met het pact. Het handhaven van een solide begrotingssituatie is belangrijk gezien de toenemende externe onevenwichtigheden'. De Raad heeft Spanje verzocht 'de voorgenomen maatregelen ten uitvoer te leggen om de zich op lange termijn aftekenende budgettaire gevolgen van de vergrijzing op te vangen'.
Het uitvoeringsverslag van het nationale hervormingsprogramma van Spanje in het kader van de vernieuwde Lissabonstrategie voor groei en werkgelegenheid is op 15 oktober 2006 ingediend. In het nationale hervormingsprogramma van Spanje worden als belangrijkste uitdagingen/prioriteiten aangemerkt: budgettaire stabiliteit; O&O-strategie; een beter bedrijfsklimaat; bevordering van de mededinging; ontwikkeling van de infrastructuur; een betere werking van de arbeidsmarkt; en een verbetering van het onderwijs en het menselijk kapitaal.
Uit de beoordeling door de Commissie van dit programma (goedgekeurd als onderdeel van het jaarlijkse voortgangsverslag van december 2006 i) blijkt dat Spanje goede vorderingen maakt bij de tenuitvoerlegging van zijn nationale hervormingsprogramma en van de tijdens de voorjaarsbijeenkomst van de Europese Raad in 2006 gedane toezeggingen. Thans is het van essentieel belang dat nieuwe wetten en maatregelen met betrekking tot de zeven cruciale beleidsterreinen verder ten uitvoer worden gelegd om de werkgelegenheid en de productiviteit te verhogen en de vooruitgang in de richting van een volledige convergentie met de EU-25 inzake het BBP per hoofd van de bevolking te bevorderen.
Gezien de onderkende sterke en zwakke punten werd Spanje aanbevolen actie te ondernemen op de volgende terreinen: concurrentie; actief arbeidsmarktbeleid; levenslang leren en onderwijs.
Kader: Belangrijkste beoordelingspunten Overeenkomstig artikel 5, lid 1, (voor stabiliteitsprogramma´s) en artikel 9, lid 1, (voor convergentieprogramma´s) van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad wordt beoordeeld: of de economische hypothesen waarop het programma gebaseerd is, realistisch zijn; de middellangetermijnbegrotingsdoelstelling (MTD) van de lidstaat en of het aanpassingstraject richting de MTD passend is; of de met het oog op de naleving van dit aanpassingstraject genomen of voorgenomen maatregelen afdoende zijn om de MTD gedurende de cyclus te halen; bij de beoordeling van het aanpassingstraject richting de MTD: of in economisch goede tijden een grotere aanpassing wordt nagestreefd en in economisch slechte tijden juist een minder zware inspanning toelaatbaar is, en – voor de lidstaten van het eurogebied en het WKM II – of de lidstaat een jaarlijkse verbetering van het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo, ongerekend eenmalige en tijdelijke maatregelen, met 0,5% van het BBP als benchmark nastreeft om zijn MTD te bereiken; bij de bepaling van het aanpassingstraject richting de MTD (voor de lidstaten die deze doelstelling nog niet hebben bereikt) en bij het toestaan van een tijdelijke afwijking van de MTD (voor lidstaten die de doelstelling wel hebben bereikt): de uitvoering van grote structurele hervormingen die op lange termijn rechtstreekse kostenbesparende effecten hebben (mede doordat zij de potentiële groei verhogen) en bijgevolg een verifieerbare positieve invloed op de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn hebben (met dien verstande dat een passende veiligheidsmarge voor de naleving van de referentiewaarde van 3% van het BBP gewaarborgd moet zijn en dat een terugkeer naar de MTD binnen de programmaperiode wordt verwacht), waarbij bijzondere aandacht wordt besteed aan pensioenhervormingen die gepaard gaan met de invoering van een meerpijlerstelsel dat een verplichte pijler met volledige kapitaaldekking omvat; of het economisch beleid van de betrokken lidstaat strookt met de globale richtsnoeren voor het economisch beleid. Bij de beoordeling van de aannemelijkheid van de macro-economische hypothesen wordt gekeken naar de najaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie en wordt ook gebruikgemaakt van de algemeen aanvaarde methode voor de raming van de potentiële productie en de conjunctuurgezuiverde saldi. De consistentie met de globale richtsnoeren voor het economisch beleid wordt getoetst aan de globale richtsnoeren voor het economisch beleid op het gebied van de openbare financiën, zoals opgenomen in de geïntegreerde richtsnoeren voor de periode 2005-2008. Voorts worden beoordeeld: de ontwikkeling van de schuldquote en de vooruitzichten voor de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn, waaraan volgens het verslag van de Raad van 20 maart 2005 over de verbetering van de uitvoering van het stabiliteits- en groeipact 'bij het toezicht op de begrotingssituatie voldoende aandacht' zou moeten worden geschonken. In een mededeling van de Commissie van 12 oktober 2006 wordt de aanpak voor de toetsing van de houdbaarheid op lange termijn uiteengezet i; de mate van integratie met het nationale hervormingsprogramma van de lidstaten in het kader van de Lissabonstrategie voor groei en werkgelegenheid. In zijn begeleidende nota van 7 juni 2005 aan de Europese Raad over de globale richtsnoeren voor het economisch beleid voor de periode 2005-2008 heeft de Raad (Ecofin) verklaard dat de nationale hervormingsprogramma´s moeten stroken met de stabiliteits- en convergentieprogramma´s; de inachtneming van de gedragscode i, die voor de stabiliteits- en convergentieprogramma´s onder meer een gemeenschappelijke structuur en een reeks gegevenstabellen voorschrijft.
- Aanbeveling voor een
ADVIES VAN DE RAAD
overeenkomstig artikel 5, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Spanje voor de periode 2006-2009
DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,
Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid i, en met name op artikel 5, lid 3,
Gezien de aanbeveling van de Commissie,
Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,
BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:
4. Op [27 maart 2007] heeft de Raad het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Spanje voor de periode 2006-2009 behandeld i.
5. In het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, wordt ervan uitgegaan dat de reële BBP-groei zal vertragen van 3,8% in 2006 tot gemiddeld 3,3% gedurende de rest van de programmaperiode. Afgaande op de thans beschikbare informatie lijkt dit scenario van plausibele groeihypothesen uit te gaan. De inflatieprognoses van het programma lijken eveneens realistisch. Het voorspelde inflatieverschil ten opzichte van het eurogebied neemt weliswaar af, maar is toch nog aanzienlijk. Hoewel er op korte termijn enige opwaartse risico's aan dit scenario kleven, kunnen er zich ook neerwaartse risico's voordoen die verband houden met de onevenwichtigheden in de economie, en met name de stijgende schuldenlast van de huishoudens en het toenemende tekort op de lopende rekening. Bovendien is het heel goed mogelijk dat de groei op middellange termijn minder krachtig uitvalt dan in het programma wordt verwacht, vooral indien een einde zou komen aan de reeds geruime tijd aanhoudende sterke expansie in de woningbouw.
6. Het overheidsoverschot voor 2006 wordt in de najaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie op 1,5% van het BBP geschat, hetgeen volledig in overeenstemming is met de raming in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma maar gunstig afsteekt bij de doelstelling van 0,9% van het BBP die in de vorige actualisering van het stabiliteitsprogramma was opgenomen. Dit positieve resultaat is toe te schrijven aan hoger dan verwachte ontvangsten als gevolg van een aanzienlijke schepping van arbeidsplaatsen en forse bedrijfswinsten, die ertoe zouden hebben geleid dat de ontvangsten uit hoofde van de directe belastingen veel sterker zijn gestegen dan het nominale BBP.
7. In de actualisering wordt ernaar gestreefd (i) de macro-economische en budgettaire stabiliteit te handhaven, en (ii) de productiviteit te bevorderen door de infrastructuur en het menselijk en technologisch kapitaal te verbeteren. Aangenomen wordt dat het overheidsoverschot zal teruglopen van 1,4% van het BBP in 2006 tot ongeveer 1% in 2009. Het primaire overschot vertoont een vergelijkbaar tijdsprofiel: het zou teruglopen van 3% van het BBP in 2006 tot 2¼% in 2009. De ontvangsten zouden tijdens de programmaperiode met 0,2% van het BBP afnemen, terwijl de primaire uitgaven met circa 0,5% zouden toenemen, een stijging die gedeeltelijk ongedaan zou worden gemaakt door een vermindering van de rentelasten. In de vorige actualisering werden geringere overschotten voorspeld bij algemeen genomen vergelijkbare macro-economische vooruitzichten. Het verschil tussen beide actualiseringen is terug te voeren op het feit dat het feitelijke overschot in 2006 veel beter uitviel dan een jaar eerder werd verwacht, hetgeen naar verwachting positieve overloopeffecten zal hebben tijdens de programmaperiode.
8. Volgens de plannen zou het structurele saldo (d.w.z. het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen), berekend overeenkomstig de algemeen aanvaarde methode, iets teruglopen, namelijk van ongeveer 1¾% van het BBP in 2006 tot 1½% aan het einde van de programmaperiode. Evenals in de vorige actualisering van het stabiliteitsprogramma wordt in het programma als middellangetermijndoelstelling (MTD) voor de begrotingssituatie een structureel sluitende begrotingsituatie gehanteerd, die volgens het programma gedurende de gehele programmaperiode ruimschoots zou worden vastgehouden. Aangezien de MTD ambitieuzer is dan de minimumbenchmark (geraamd op een tekort van circa 1¼% van het BBP), mag worden aangenomen dat de verwezenlijking ervan een veiligheidsmarge biedt die ruim genoeg is om het ontstaan van een buitensporig tekort te voorkomen. De MTD van het programma ligt binnen de marge die in het stabiliteits- en groeipact en in de gedragscode is vastgesteld voor de lidstaten die tot het eurogebied en het WKM II behoren, en is ambitieuzer dan in het licht van de schuldquote en de gemiddelde potentiële productiegroei op lange termijn noodzakelijk is.
9. De risico's voor de begrotingsprognoses van het programma lijken over het algemeen in evenwicht te zijn. Het macro-economische scenario dat aan de actualisering ten grondslag ligt, is aannemelijk en de prognoses voor de ontvangsten lijken op voorzichtige hypothesen te zijn gebaseerd. Aan de uitgavenzijde bestaat er enig risico op uitgavenoverschrijdingen (op het niveau van de regionale autoriteiten), mochten de zich in het verleden aftekenende tendensen in het onderwijs en de gezondheidszorg doorzetten.
10. In het licht van deze risicobeoordeling lijkt de begrotingsstrategie toereikend om de MTD gedurende de gehele programmaperiode vast te houden, zoals ook in het programma wordt aangenomen. Bovendien verschaft deze strategie een veiligheidsmarge die ruim genoeg is om elk programmajaar te voorkomen dat het tekort bij normale macro-economische fluctuaties de drempel van 3% van het BBP overschrijdt. De budgettaire beleidskoers die uit het programma blijkt, strookt volledig met het stabiliteits- en groeipact.
11. Volgens de ramingen is de bruto overheidsschuld in 2006 gedaald tot 40% van het BBP, ruim onder de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 60% van het BBP. In de actualisering wordt ervan uitgegaan dat de schuldquote in de programmaperiode met nog eens 8 procentpunt zal dalen.
12. In Spanje gaat van de vergrijzing een veel groter langetermijneffect op de begroting uit dan gemiddeld in de EU het geval is. Dit komt met name doordat de pensioenuitgaven als percentage van het BBP de komende decennia een vrij forse stijging zullen vertonen. Met een budgettaire uitgangspositie die ten opzichte van 2005 is verbeterd, kunnen de verwachte budgettaire gevolgen van de vergrijzing op lange termijn, en met name de forse stijging van de uitgaven, voor een deel, maar niet volledig worden opgevangen. Mede door de primaire overschotten op middellange termijn op een hoog niveau te houden en door verdere maatregelen te nemen om de forse stijging van de leeftijdsgerelateerde uitgaven te beteugelen, kunnen de risico´s voor de houdbaarheid van de openbare financiën worden ingedamd. Al met al lijkt Spanje een middelgroot risico te lopen wat de houdbaarheid van de openbare financiën betreft.
13. Het stabiliteitsprogramma bevat een kwalitatieve beoordeling van de algemene gevolgen van het uitvoeringsverslag van oktober 2006 van het nationale hervormingsprogramma binnen het kader van de begrotingsstrategie op middellange termijn. Het verschaft echter geen systematische informatie over de rechtstreekse budgettaire kosten of besparingen van de voornaamste hervormingen waarin het nationale hervormingsprogramma voorziet, al lijkt in de begrotingsprognoses wel rekening te worden gehouden met de gevolgen van de in het nationale hervormingsprogramma geschetste maatregelen voor de openbare financiën. De in het stabiliteitsprogramma opgenomen maatregelen op het gebied van de openbare financiën lijken aan te sluiten bij de in het kader van het nationale hervormingsprogramma voorgenomen acties. In beide programma's wordt met name uitgegaan van een geleidelijke toename van de overheidsuitgaven voor O&O en van de investeringen in infrastructuur.
14. De in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie is grotendeels in overeenstemming met de globale richtsnoeren voor het economisch beleid die in de geïntegreerde richtsnoeren voor de periode 2005-2008 zijn opgenomen.
15. Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, worden alle verplichte en de meeste facultatieve gegevens in het programma vermeld i.
De algemene conclusie luidt dat de begrotingssituatie op middellange termijn deugdelijk is en dat de begrotingsstrategie een goed voorbeeld vormt van een begrotingsbeleid dat strookt met het stabiliteits- en groeipact. Het handhaven van een solide begrotingssituatie is belangrijk gezien de toenemende externe onevenwichtigheden en het bestaande inflatieverschil ten opzichte van het eurogebied.
In het licht van de bovenstaande evaluatie, en met name de verwachte toename van de leeftijdsgerelateerde uitgaven, wordt Spanje verzocht de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn verder te verbeteren door maatregelen te nemen om de toekomstige gevolgen van de vergrijzing voor de uitgavenprogramma's te beperken.
1 Berekeningen van de diensten van de Commissie op basis van de in het programma voorkomende informatie.
2 Conjunctuurgezuiverd saldo (zoals in de vorige rijen), ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen.
4 Eenmalige en andere tijdelijke maatregelen uit het programma.
4 Eenmalige en andere tijdelijke maatregelen uit de najaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie.
5 Op basis van een geraamde potentiële groei van achtereenvolgens 3,9%, 3,8%, 3,6% en 3,6% in de periode 2005-2008. 6 Deflator van de particuliere consumptie in plaats van HICP. 7 Volgens de eerste ramingen zou de groei in 2006 op 3,9% zijn uitgekomen. Volgens de tussentijdse prognoses van de diensten van de Commissie van 16 februari 2007 zou de groei in 2007 3,7% bedragen.