Toelichting bij COM(2003)313 - Veiligheid van consumentendiensten [SEC(2003) 625] - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2003)313 - Veiligheid van consumentendiensten [SEC(2003) 625]. |
|---|---|
| bron | COM(2003)313   |
| datum | 06-06-2003 |
|
52003DC0313
Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de veiligheid van consumentendiensten [SEC(2003) 625] /* COM/2003/0313 def. */
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de veiligheid van consumentendiensten [SEC(2003) 625]
Inhoudsopgave
- Samenvatting
- I. Algemeen
- II. De bestaande Europese wet- en regelgeving over de veiligheid van diensten
- III. Beleidssituatie en wet- en regelgeving in de lidstaten
- IV. Problemen die bij de beoordeling van de situatie in de lidstaten naar voren komen
- VI. Maatregelen op Europees niveau
- Verslag
- 1. Inleiding en opzet
- 2. De veiligheid van diensten in de Europese Unie
- Feitelijke situatie van de veiligheid van diensten in de Gemeenschap
- Mogelijke communautaire maatregelen
- Prioritaire sectoren
- 3. Beleidsconclusies ten aanzien van de bestaande wet- en regelgeving en de feitelijke situatie van de veiligheid van diensten in de EU
- Conclusies ten aanzien van de feitelijke situatie
- Doelstellingen en inhoud van het voorgestelde wetgevingskader
Met dit verslag komt de Commissie tegemoet aan het verzoek van het Europees Parlement en de Raad in artikel 20 van Richtlijn 2001/95/EG (algemene productveiligheid) om 'aan (te geven) welke de behoeften, mogelijkheden en prioriteiten zijn inzake ... een gemeenschappelijk optreden op het gebied van de veiligheid van diensten'. Het werd opgesteld na een brede raadpleging van de lidstaten en belanghebbenden, op grond van een voorlopige vaststelling van de meest aangewezen beleidsopties die op hun kwaliteit beoordeeld werden. De voornaamste bevinding in het verslag is dat gegevens en informatie over de feitelijke aspecten van de risico's en de veiligheidsaspecten van diensten grotendeels ontbreken. De conclusie van dit verslag is dan ook dat de communautaire actie in de eerste plaats gericht moet zijn op de verbetering van de kennisbasis op dit gebied.
Dit verslag is toegespitst op de aspecten gezondheid en fysieke veiligheid van aan de consument verleende diensten en op diensten die in dit opzicht bepaalde risico's inhouden. De bescherming van de economische en financiële belangen van de consument is reeds geregeld in het kader van initiatieven met betrekking tot het consumentenbeleid van de EU en de interne markt, en komt in dit verslag niet aan bod.
Op Europees niveau bestaat er geen horizontale wetgeving over de veiligheid van diensten. Een aantal bestaande instrumenten op diverse beleidsgebieden dragen echter indirect bij tot de veiligheid van bepaalde diensten. Met name de communautaire wetgeving die de technische regels voor bepaalde professionele producten harmoniseert, is van groot belang voor de veiligheid van de dienst waarin die producten worden gebruikt. Specifiek voor de brandveiligheid in hotels heeft de Raad in 1986 een belangrijke aanbeveling goedgekeurd. Er is een omvangrijke communautaire wetgeving opgesteld specifiek voor vervoersveiligheid (land-, zee- en luchtvervoer) in het kader van de bepalingen van het Verdrag over het vervoersbeleid.
Alle lidstaten hebben een beleid, wetgeving en administratieve maatregelen met betrekking tot de veiligheid van diensten, maar de benaderingen zijn sterk verschillend. Bepaalde lidstaten (Finland, Frankrijk, Portugal, Spanje en Zweden) hebben een algemene wetgeving ingevoerd, specifiek over de veiligheid van consumentendiensten, als aanvulling op hun sectoraal beleid en wetgeving. Een paar lidstaten (Verenigd Koninkrijk en Ierland) hebben de horizontale aspecten van de veiligheid van diensten voor de consument, de gebruiker en het publiek opgenomen in hun wetgeving inzake gezondheid en veiligheid op het werk. Alle lidstaten hebben sectorspecifieke benaderingen, met diverse bepalingen die direct of indirect van belang zijn voor de veiligheid van verschillende categorieën van diensten. In sommige lidstaten zijn ook gedragscodes en vrijwillige maatregelen ingevoerd, maar op ad-hocbasis en slechts voor een paar specifieke dienstensectoren. Naast de specifieke directe maatregelen is de regelgeving op andere gebieden, zoals de veiligheid van gebouwen en de arbeidsveiligheid, indirect van groot belang.
De betreffende maatregelen zijn complex en verscheiden, en het is dus zeer moeilijk om een vergelijkende analyse te maken van de wet- en regelgeving in de lidstaten en een overzicht te geven van de specifieke leemten en zwakheden in de benaderingen van de lidstaten of in hun praktische toepassing en handhaving.
Tot dusver zijn er geen feitelijke bewijzen gevonden van specifieke belemmeringen voor intracommunautaire grensoverschrijdende dienstverlening tengevolge van uiteenlopende veiligheidsvoorschriften. Tijdens de raadplegingen werd daaromtrent geen enkele aanwijzing gevonden of klacht geuit. Een Eurobarometer-enquête wijst erop dat bij de Europese consument de indruk leeft dat de veiligheid van producten en diensten in het buitenland minder goed gewaarborgd is. Dat kan onder meer afhangen van de manier waarop zij de veiligheid van diensten in andere landen ervaren. Het vertrouwen van de consument in de veiligheid van diensten in de hele EU verbeteren, is een belangrijke doelstelling van de interne markt, vooral op gebieden zoals toerisme, sport- en recreatieactiviteiten.
De beschikbare kennisbasis over de veiligheid en de risico's van diensten vertoont aanzienlijke leemten. Systematische monitoring en verzameling van gegevens over ongevallen en letsels gebeurt slechts in een paar sectoren zoals vervoer en gezondheidszorg. De gegevens over andere sectoren zijn schaars. Bovendien is de beschikbare informatie meestal onvoldoende betrouwbaar en gedetailleerd, en niet vergelijkbaar. Ze is dan ook niet bruikbaar voor een systematische en vergelijkende risico-evaluatie. Extrapolaties voor de hele Unie op basis van de schaarse beschikbare gegevens geven nietszeggende of tegenstrijdige resultaten
V. Aanwijzigen en verwachtingen die in de raadplegingen naar voren komen
Ter voorbereiding van dit verslag heeft de Commissie nationale consumentenverenigingen geraadpleegd over de werking van de nationale wetgeving, en tevens een breder Europees publiek (overheden, vertegenwoordigers van de zakenwereld, de industrie, de handel en beroepsorganisaties, Europese consumentenverenigingen en normalisatie-instituten) over mogelijke communautaire maatregelen. Uit die raadpleging is gebleken dat consumentenverenigingen in een aantal dienstensectoren zoals sport en recreatie, toerisme en gezondheidszorg een veiligheidsrisico zien. Volgens de geraadpleegde partijen is voor de Commissie een rol weggelegd in de uitwerking van maatregelen ter ondersteuning van het nationaal beleid voor consumentenbescherming, zoals de verbetering van de kennis over veiligheidsrisico's en de bevordering van verschillende soorten niet-regelgevende instrumenten. De meningen van de geraadpleegde partijen over de noodzaak van juridisch bindende veiligheidsvoorschriften op EU-niveau lopen uiteen. Voor de consumenten zijn dergelijke wettelijke voorschriften essentieel voor een toereikende consumentenbescherming in alle lidstaten, terwijl het bedrijfsleven en de meeste overheden vinden dat dergelijke voorschriften in dit stadium geen toegevoegde waarde bieden.
Overeenkomstig de resultaten van de raadpleging is de Commissie van mening dat communautaire maatregelen voor de veiligheid van diensten de volgende streefdoelen zou kunnen hebben:
* Ondersteuning van de effectiviteit en efficiëntie van de nationale beleidsmaatregelen.
* Ervoor zorgen dat de consument erop kan rekenen dat zijn veiligheid in de hele EU steeds even goed beschermd is.
* Vergemakkelijken van informatieverstrekking over grensoverschrijdende dienstverlening of de oprichting van dochterondernemingen van dienstverleners bevorderen.
Er werd dan ook onderzocht welke concrete maatregelen voor de veiligheid van diensten mogelijk zijn en in hoeverre zij verantwoord zijn in het licht van deze doelstellingen.
De beschikbare gegevens zijn echter ontoereikend en er is geen bewijs van specifieke interne marktproblemen. Elke richtinggevende keuze voor concrete communautaire maatregelen is in dit stadium dan ook moeilijk te verantwoorden. Diensten zijn een belangrijke sector in de Europese economie en de veiligheid van diensten op het gebied van toerisme, sport en recreatie is aan geen grenzen gebonden. De Europese burgers verwachten ook dat hun veiligheid overal in de EU even goed beschermd wordt. Daaruit moet men besluiten dat initiatieven in EU-verband ter ondersteuning van het beleid en de maatregelen van de lidstaten wenselijk zijn.
De verbetering van de huidige kennisbasis en een systematische monitoring van het beleid en de maatregelen van de lidstaten lijkt bijgevolg de eerste prioriteit. Europese normen voor specifieke dienstensectoren of risico's kunnen eveneens noodzakelijk zijn ter ondersteuning van nationale maatregelen.
Om de kennisbasis te verbeteren en zo nodig Europese normen ter ondersteuning van het nationaal beleid te kunnen vastleggen, moet een geschikt kader worden uitgewerkt.
Een dergelijk wetgevingskader zou tot doel hebben het beleid en de maatregelen van de lidstaten te volgen en te ondersteunen door:
Een procedure vast te stellen voor de uitwisseling van informatie over ontwikkelingen in het beleid en de regelgeving en over de geboekte resultaten, en voor administratieve samenwerking tussen de autoriteiten, rekening houdend met het toepassingsgebied van de huidige en toekomstige communautaire wetgeving inzake informatie op het gebied van technische normen en voorschriften met betrekking tot diensten,
Voorschriften vast te stellen voor de systematische verzameling en evaluatie van gegevens over de risico's van diensten en het aanleggen van een EU-databank,
Het beogen van het opstellen van procedures voor de vaststelling van Europese normen, als de noodzaak daartoe blijkt, die samen met een aantal ruim omschreven doelstellingen betreffende de veiligheid van diensten zouden worden gebruikt.
Het kader zal worden uitgewerkt in het licht van een zorgvuldige evaluatie van de mogelijke voor- en nadelen, met bijzondere aandacht voor de situatie van het midden- en kleinbedrijf en in nauwe samenwerking met de lidstaten. Doel daarvan is het onderzoeksgebied en de methodes voor monitoring en de verzameling van gegevens te optimaliseren, zodat op een economische verantwoorde manier een werkelijke toegevoegde waarde wordt gecreëerd.
De aandacht zou vooral moeten uitgaan naar sectoren waarvan het grensoverschrijdend karakter de consument het meest aanbelangt, bijvoorbeeld diensten voor verblijfstoerisme zoals hotels, campings en andere toeristische voorzieningen en tevens de daarmee samenhangende sport- en recreatieactiviteiten.
1. Naarmate economieën zich ontwikkelen, neemt het relatieve aandeel van de landbouwsector en de industrie meestal snel af en wordt de dienstensector steeds belangrijker. Een postindustriële economie wordt gewoonlijk dan ook een diensteneconomie genoemd. Dat is niet anders voor de economie van de EU, waarin de dienstensector de belangrijkste plaats inneemt, zowel wat de welvaartsschepping als de werkgelegenheid betreft. Bedrijfstakken zoals handel, vervoer, communicatie, financiële diensten, zakelijke diensten, gezondheidszorg, maatschappelijk werk en openbare diensten behoren tot deze sector. Met het oog op de geleidelijke opheffing van de belemmeringen voor de handel in diensten presenteerde de Commissie in december 2000 i een tweefasige strategie voor de interne markt voor diensten. De eerste fase van die strategie werd in juli 2002 afgerond met een verslag van de Commissie i, dat een overzicht bevat van de belemmeringen die nog steeds bestaan voor de interne markt voor diensten. In verband met die strategie erkende de Commissie dat specifieke harmonisatiemaatregelen aangewezen konden zijn op gebieden waar gezondheid en consumentenbescherming bijzondere aandacht vergen, naast een horizontaal harmonisatie-instrument om de horizontale belemmeringen aan te pakken.
2. Volgens gegevens van EUROSTAT over 2000 was de dienstensector in de EU goed voor 69,6% i van de bruto toegevoegde waarde en voor 68,6% i van de werkgelegenheid. Voor hetzelfde jaar werd de intracommunautaire handel in commerciële diensten (m.a.w. zonder openbare diensten) geraamd op 710,8 miljard EUR. Wat de particuliere huishoudens betreft, vertegenwoordigden de consumptieve bestedingen aan diensten (inclusief huisvesting, water, elektriciteit, gas) in 1999 59,4% i van de totale bestedingen.
3. Deze macro-economische cijfers tonen duidelijk aan hoe belangrijk diensten zijn voor de Europese economie, de interne markt en de consumptieve bestedingen. De consument besteedt een aanzienlijk deel van zijn inkomen aan diensten en mag dus verwachten dat de aangeboden diensten, net als producten, geen gevaar opleveren voor zijn fysieke veiligheid of zijn gezondheid. Vervoer, gezondheidszorg en recreatie zijn voorbeelden van consumentendiensten die potentiële risico's voor de gezondheid en fysieke veiligheid van privépersonen inhouden.
4. In de afgelopen decennia is een omvangrijk corpus van communautaire wetgeving over productveiligheid opgesteld. Die wetgeving omvat zowel sectorale richtlijnen, die gelden voor bepaalde categorieën van producten en/of risico's, als algemene maatregelen, met name de recent herziene Richtlijn 2001/95/EG van het Europees Parlement en de Raad inzake algemene productveiligheid i en Richtlijn 85/374/EEG van de Raad inzake de aansprakelijkheid voor producten met gebreken i. Die wetgeving had tot doel de nationale regels over veiligheid en aansprakelijkheid te harmoniseren om het vrij verkeer van goederen in de EER te vergemakkelijken, en er tegelijk voor te zorgen dat de gezondheid en veiligheid van de consument goed beschermd was.
5. Wat de veiligheid van diensten betreft, bestaat er thans geen algemeen communautair regelgevingskader, noch sectorspecifieke wetgeving, behalve voor vervoersdiensten. Een aantal elementen van de communautaire wetgeving op andere gebieden kunnen echter van belang zijn voor de veiligheid van sommige diensten. De communautaire voorschriften voor specifieke producten kunnen bijvoorbeeld een invloed hebben op de veiligheid van diensten waarbij die producten worden gebruikt. Vanuit hun streven naar een meer algemene benadering van de veiligheid van diensten, hebben het Europees parlement en de Raad de Commissie in artikel 20 van Richtlijn 2001/95/EG opgeroepen om 'aan (te geven) welke de behoeften, mogelijkheden en prioriteiten zijn inzake een gemeenschappelijk optreden op het gebied van de veiligheid van diensten en (...) bij het Europees Parlement en de Raad voor 1 januari 2003 een verslag in (te dienen) dat zo nodig vergezeld gaat van voorstellen terzake'.
6. Dit verslag is beperkt tot consumentendiensten, d.w.z. diensten verleend aan natuurlijke personen die in eigen naam optreden. Zakelijke gebruikers zijn meestal beter in staat om risico's in te schatten en hebben andere behoeften dan consumenten.
De veiligheid van voedsel dat de consument wordt aangeboden door dienstverleners, bijvoorbeeld in restaurants, is geregeld in de voorstellen tot herziening van de communautaire regels inzake levensmiddelenhygiëne die in het kader van de 'van boer tot bord'-benadering van de voedselveiligheid zijn goedgekeurd.
Non-foodproducten die de consument worden verstrekt of door hem worden gebruikt als onderdeel van een dienst vallen onder Richtlijn 2001/95/EG. De veiligheid van de uitrusting die door de dienstverleners zelf wordt gebruikt om de consument een dienst te verlenen, valt echter niet onder het toepassingsgebied van Richtlijn 2001/95/EG en moet bijgevolg worden geregeld in het kader van communautaire maatregelen voor de veiligheid van diensten. Dat geldt vooral voor de uitrusting waarmee de consument reist of rijdt, maar waarvan de dienstverlener exploitant is.
Diensten van openbaar nut met betrekking tot openbare veiligheid en bescherming, zoals defensie, politie of civiele bescherming, worden niet in dit verslag behandeld, gezien hun bijzondere doelstellingen, de aard van de 'dienstverlener' en de omstandigheden waarin de betreffende activiteiten worden verricht.
7. Onder veiligheid wordt in dit verslag de gezondheid en lichamelijke integriteit van consumenten verstaan. Overeenkomstig die definitie worden consumentendiensten zoals financiële diensten en elektronische communicatie, die geen risico voor de gezondheid of fysieke veiligheid opleveren, niet in dit verslag behandeld. Het risico op schade aan goederen en financiële risico's komen evenmin aan bod. Zij houden eerder verband met handelspraktijken, die onder het verbintenissenrecht vallen. Bovendien zijn die risico's reeds geregeld in het kader van de communautaire initiatieven met betrekking tot de interne markt en het EU-beleid voor consumentenbescherming i.
De veiligheid van consumentendiensten wordt hoofdzakelijk beïnvloed door preventieve maatregelen van het type 'command and control'; en tevens door aansprakelijkheidsregelingen. Regels die een kader scheppen voor veilige dienstverlening hebben een direct gunstig effect op het veiligheidsniveau door schade te voorkomen. Aansprakelijkheidsregelingen zijn weliswaar zeer belangrijk om het door de consument geleden nadeel als gevolg van gebrekkige diensten te vergoeden, maar hebben hoofdzakelijk een compenserende functie ex post, en een meer indirecte, preventieve functie ten aanzien van de veiligheid van diensten.
8. In 1990 stelde de Commissie de aansprakelijkheid voor gebrekkige diensten aan de orde in een voorstel voor een richtlijn i inzake de aansprakelijkheid voor diensten. Dit voorstel had hoofdzakelijk tot doel:
* consumenten die schade lijden door diensten die de fysieke integriteit van hun persoon of hun eigendom aantasten, een betere bescherming te bieden; dit werd bereikt door de invoering van het principe van de subjectieve aansprakelijkheid van de dienstverlener met omkering van de bewijslast ten gunste van de benadeelde, en
* tussen de nationale rechtsstelsels bestaande afwijkingen weg te werken die afbreuk zouden kunnen doen aan de goede werking van de interne markt voor diensten.
Na uitvoerige besprekingen in het Europees Parlement en de Raad besliste de Commissie in juni 1994 om haar voorstel in te trekken. In het licht van de besprekingen kwam de Commissie tot het besluit dat de aanpak van het aansprakelijkheidsprobleem opnieuw moest worden bekeken, na onder meer een grondig onderzoek van de werking van de huidige wettelijke- aansprakelijkheidsregelingen in de lidstaten voor de vergoeding van schade veroorzaakt door gebrekkige diensten, met inachtneming van het specifiek karakter van de verschillende soorten diensten.
De Commissie onderzoekt momenteel de wettelijke aansprakelijkheidsregelingen voor gebrekkige diensten in de lidstaten. Wanneer de resultaten van dat onderzoek bekend zijn, zal zij opnieuw bekijken of communautaire maatregelen op dit gebied wenselijk en mogelijk zijn.
9. Het werkelijke veiligheidsniveau van een dienst wordt voornamelijk bepaald door het gezamenlijk effect van de volgende hoofdelementen:
* De veiligheid van gebouwen en terreinen, constructies en uitrusting die voor de dienstverlening worden gebruikt;
* De kwalificaties van de dienstverlener;
* De beschikbaarheid en de kwaliteit van aan de gebruiker/consument verstrekte informatie over de veiligheidsaspecten van de dienst.
* De wijze waarop de dienst wordt verricht door de dienstverlener;
* De algemene bekwaamheden en het gedrag van de consument;
* De beschikbaarheid van noodprocedures en -uitrusting om de schade bij ongevallen te beperken.
10. Als men bekijkt welke communautaire maatregelen mogelijk zijn ter beperking van de veiligheidsrisico's in specifieke sectoren van de dienstverlening aan consumenten, vormen vervoer en gezondheidszorg bijzondere categorieën. Maatregelen om de veiligheid van de verschillende vervoersmiddelen te verbeteren, vormen een wezenlijk deel van het gemeenschappelijk vervoersbeleid zoals vastgelegd in artikel 71 van het Verdrag. Zoals verderop zal blijken, werden krachtens dit artikel vele uiteenlopende maatregelen genomen om de veiligheid van de verschillende vervoerswijzen te regelen. Met betrekking tot gezondheidszorg stelt artikel 152 van het Verdrag een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid als streefdoel en bepaalt het dat de Raad bijdraagt tot de verwezenlijking van de doelstellingen van dit artikel door (...) stimuleringsmaatregelen aan te nemen die gericht zijn op de bescherming en verbetering van de menselijke gezondheid, met uitsluiting van de harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten betreffende gezondheidszorg. In het licht van dergelijke specifieke bepalingen en gezien de aard en de organisatie van de betreffende activiteiten, worden communautaire maatregelen ter verbetering van de veiligheid van de gezondheidszorg het best onderzocht in het kader van de communautaire programma's en activiteiten op dat specifieke gebied. Het is niet de bedoeling om in dit verslag prioriteiten vast te stellen of te evalueren voor een communautair optreden op het gebied van de veiligheid van vervoersdiensten en gezondheidszorg.
11. Ter voorbereiding van dit verslag heeft de Commissie een brede raadpleging van de lidstaten en belanghebbenden gehouden, en tevens uitvoerige besprekingen met de deskundigen van de lidstaten in de Werkgroep Consumentenveiligheid. In mei 2002 ontvingen de nationale consumentenverenigingen in de lidstaten en de EER-landen een vragenlijst. De antwoorden op die vragenlijst gaven nuttige aanwijzingen over het beeld dat de consumenten hebben van de werking van de bestaande nationale wetgeving over de veiligheid van diensten. Om verdere gegevens voor dit verslag te verzamelen, werd in augustus - oktober 2002 een grootschalige raadpleging gehouden van belanghebbenden bij de veiligheid van consumentendiensten en van de overheden. De belanghebbenden werd gevraagd of en hoe een aantal beleidsopties konden bijdragen tot een verbetering van de veiligheid van consumentendiensten, rekening houden met het beleid en de wetgeving in de lidstaten en de Gemeenschap. Op deze raadpleging kwamen meer dan 70, vaak zeer gedetailleerde en relevante antwoorden van diverse groeperingen van consumenten, dienstverleners, handel en industrie, normalisatie-instituten en overheidsinstanties.
12. Doel van dit verslag is na te gaan of communautaire maatregelen op het gebied van de veiligheid van bepaalde soorten diensten wenselijk en mogelijk zijn. Bij de rangschikking van de mogelijke communautaire maatregelen naar prioriteit werd terdege rekening gehouden met de respons op de raadpleging.
Gemeenschapsbeleid en -wetgeving met gevolgen voor de veiligheid van diensten
13. Alleen voor vervoer wordt de veiligheid van de dienstverlening thans rechtstreeks geregeld op communautair niveau. Daarnaast komen veiligheidsaspecten van bepaalde diensten min of meer rechtstreeks aan bod in verschillende communautaire wetsbepalingen en wetgevingsinitiatieven. In de meeste gevallen vormt de correcte werking van de interne markt het hoofddoel van dergelijke bepalingen. De vier belangrijkste gebieden zijn: erkenning van diploma's, certificaten en andere titels ten behoeve van de interne markt, milieu, energie en toerisme.
14. Door het transnationaal karakter van de vervoerssector en het feit dat artikel 71 c) van het Verdrag uitdrukkelijk de mogelijkheid schept om maatregelen te nemen ter verbetering van de veiligheid van het vervoer, is deze sector een voorrangsgebied voor communautaire actie.
15. De veiligheid van vervoer is hoofdzakelijk gereglementeerd via technische harmonisatie die gericht is op de handhaving van een hoog veiligheidsniveau, of door harmonisatie op sociaal gebied en inzake beroepsopleiding, met het oog op een toereikende veiligheid bij de vervoersmaatschappij die de dienst verleent. Die bepalingen hebben een rechtstreeks effect op de veiligheid van de dienst. Uit het wegvervoer en het passagiersvervoer over zee zijn talrijke voorbeelden bekend van bepalingen die een rechtstreeks effect op de veiligheid hebben, zoals de Richtlijnen 92/6/EEG i en 92/24/EEC i betreffende snelheidsbegrenzers op motorvoertuigen voor zwaar goederenvervoer en passagiersvervoer, Verordening (EEG) nr. 3820/85 i van de Raad over in voertuigen voor passagiers- of goederenvervoer geplaatste toestellen om de afgelegde afstand, snelheid, rij- en rusttijden op te tekenen, Verordening (EG) nr. 3051/95 i van de Raad betreffende een veiligheidsbeleid voor ro-ro-passagiersschepen. Voor de spoorwegen zijn de essentiële veiligheidsvereisten voor de verschillende subsystemen (infrastructuur, rollend materieel, seingeving, enz.) vastgelegd in Richtlijn 96/48/EG i van de Raad betreffende de interoperabiliteit van het transeuropees hoge-snelheidsspoorwegsysteem en in Richtlijn 2001/16/EG i van het Europees Parlement en de Raad betreffende de interoperabiliteit van het conventionele trans-Europese spoorwegsysteem. Voor de luchtvaart vloeit de verplichting om ongevallen en incidenten te onderzoeken teneinde de veiligheid te verbeteren rechtstreeks voort uit de bepalingen van bijlage 13 bij het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart en Richtlijn 94/56/EG i van de Raad. Die Richtlijn zal worden aangevuld met een Richtlijn i inzake de melding van voorvallen. De harmonisatie van de veiligheid in de burgerluchtvaart wordt geregeld in Verordening (EG) nr. 3922/91 i van de Raad en Verordening (EG) nr. 1592/2002 i van het Europees Parlement en de Raad.
16. De verbetering van de veiligheid van het vervoer staat nog steeds centraal in het denkwerk over de toekomst van het gemeenschappelijk vervoersbeleid i, samen met efficiëntie, kwaliteit en een vermindering van de druk op het leefmilieu.
17. Bij de tenuitvoerlegging van de in het Verdrag vastgelegde principes inzake de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten werd het probleem van de veiligheid van diensten indirect geregeld door bepalingen op te nemen over de wederzijdse erkenning van beroepskwalificaties en tevens over de harmonisatie of wederzijdse erkenning van nationale regels over de toegang tot gereglementeerde beroepen. Het effect daarvan is bijzonder belangrijk voor bepaalde beroepen in de medische sector zoals verpleegkundigen i en artsen i.
18. Ook andere internemarktmaatregelen hebben een invloed op de veiligheid van consumentendiensten. De voorschriften over medische hulpmiddelen i en de levensmiddelenwetgeving hebben bijvoorbeeld een positief indirect effect op het veiligheidsniveau van de diensten die ermee gepaard gaan.
19. De bescherming van de menselijke gezondheid is een van de doelstellingen van het communautair milieubeleid. Het nauwe verband tussen het leefmilieu en de menselijke gezondheid vormt de basis voor diverse bepalingen die weliswaar niet rechtstreeks gericht zijn op consumentenveiligheid, maar in de praktijk leiden tot een verbetering van de veiligheid en gezondheid van de consument, ook met betrekking tot consumentendiensten. De communautaire wetgeving inzake afvalstoffenbeheer, zoals verbranding, storten en vervoer van afval, draagt bijvoorbeeld bij tot een veiliger dienstverlening door een beperking van de diverse soorten verontreiniging die de menselijke gezondheid in gevaar kunnen brengen. In andere gevallen bestaat er een directer verband tussen milieubescherming en de veiligheid van consumentendiensten, bijvoorbeeld in het geval van Richtlijn 98/83/EG i van de Raad betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water.
20. De gemeenschappelijke bepalingen over energie hebben een beperkt en indirect effect op de veiligheid van diensten. Het energiebeleid draagt bij tot de algemene doelstellingen van het gemeenschappelijk economisch beleid, waarbij de nadruk ligt op integratie en openstelling van de markten en het voorkomen van belemmeringen. Bovenop die algemene doelstellingen heeft het energiebeleid een aantal specifieke streefdoelen die erop gericht zijn concurrentievermogen en voorzieningszekerheid te verzoenen met milieubescherming. Richtlijn 94/63/EG i van het Europees Parlement en de Raad betreffende de beheersing van de uitstoot van vluchtige organische stoffen (VOS) als gevolg van de opslag en de distributie van benzine heeft een directer effect op het veiligheidsniveau.
21. Het Verdrag voorziet niet in een specifieke rechtsgrond voor gemeenschappelijke maatregelen in de toeristische sector. De Commissie vervult hier hoofdzakelijk de rol van coördinator en katalysator. Bijgevolg zijn er weinig communautaire voorschriften met een rechtstreeks en belangrijk effect op de veiligheid van diensten in de toeristische sector. Als er voorschriften bestaan, hangen zij af van andere beleidsgebieden en hebben zij vaak de correcte werking van de interne markt als hoofddoel. Dat is bijvoorbeeld het geval voor Richtlijn 90/314/EEG i van de Raad betreffende pakketreizen, die gebaseerd is op het vroegere artikel 100a (nu artikel 95) van het Verdrag, dat de organisator en/of doorverkoper aansprakelijk stelt voor de schade die de consument ondervindt ingevolge het niet of slecht uitvoeren van de overeenkomst, en met Aanbeveling 86/666/EEG i van de Raad betreffende een minimumniveau voor brandbeveiliging in hotels in de Gemeenschap. Het toerismebeleid van de Gemeenschap is thans hoofdzakelijk gericht op de groei en het concurrentievermogen van de ondernemingen. In dat verband wordt de veiligheid van consumentendiensten niet beschouwd als een doel op zich, maar eerder als een indirect gevolg van de bevordering van de kwaliteit van de aangeboden diensten met het oog op de ontwikkeling van toeristische activiteiten.
De aanpak, het beleid en de wetgeving van de lidstaten met betrekking tot de veiligheid van diensten i
{SEC(2003)625} dat een feitelijk overzicht biedt van het beleid en de wetgeving in de lidstaten met betrekking tot de veiligheid van diensten.
22. Verschillende beleids- en regelgevende maatregelen in de lidstaten leveren een aanzienlijke indirecte bijdrage tot de veiligheid van diensten. Voorbeelden daarvan zijn de voorschriften voor de bouw en de uitbating van gebouwen en terreinen waar diensten worden verleend, technische maatregelen met betrekking tot uitrusting en producten, regels over de kwalificatie en vergunning van dienstverleners en bepalingen over gezondheid en veiligheid op het werk. Een verder onderzoek van deze terreinen van het beleid en de regelgeving zou te ver voeren en valt buiten het bestek van dit verslag. In dit hoofdstuk ligt de nadruk op beleids- en wetgevende maatregelen in de lidstaten die rechtstreeks betrekking hebben op het verlenen van de dienst, met als hoofddoelstelling de gezondheid en fysieke veiligheid van de consument te beschermen.
23. Er bestaat in de lidstaten geen coherente of typische allesomvattende benadering op dit gebied. De helft van de lidstaten beschouwt 'veiligheid van diensten' als een specifiek beleidsterrein, terwijl de andere de veiligheid van diensten op ad-hocbasis aanpakken of koppelen aan andere beleidsmaatregelen. Drie verschillende nationale benaderingen kunnen worden onderscheiden. Er zijn lidstaten met een horizontale wetgeving over de veiligheid van diensten als aanvulling op sectorspecifieke maatregelen. Die groep omvat Finland, Frankrijk, Portugal, Spanje en Zweden. Ierland en het Verenigd Koninkrijk hebben het toepassingsgebied van hun horizontale wetgeving over arbeidsveiligheid uitgebreid zodat ze ook de veiligheid van consumenten omvat, als aanvulling op hun sectoraal beleid en sectorale wetgeving. In de overige lidstaten bestaat er een sectoraal beleid en een sectorale wetgeving, maar geen overkoepelende, algemene structuur.
24. De lidstaten die een algemene wetgeving hebben aangenomen, hebben verschillende wettelijke kaders en wetgevingstechnieken gekozen. Finland en Zweden hebben de veiligheid van diensten geïntegreerd in hun wetgeving over productveiligheid. De algemene vereisten voor consumentendiensten lopen dan ook min of meer gelijk met die voor producten. De autoriteiten hebben de noodzakelijke bevoegdheden om toezicht en controle uit te oefenen en maatregelen te nemen tegen onveilige diensten. Frankrijk, Portugal en Spanje hebben ervoor gekozen om bepalingen over diensten op te nemen in hun algemene consumentenwetgeving. Zo bevat de Spaanse Algemene Wet ter bescherming van de consument en de verbruikers een bepaling die voorschrijft dat dienstverleners alleen veilige diensten op de markt mogen brengen. In het Verenigd Koninkrijk bepaalt de Wet gezondheid en veiligheid op het werk duidelijk dat het de bedoeling is om ook de bevolking, inclusief de consumenten, te beschermen tegen de gezondheids- en veiligheidsrisico's die voortvloeien uit de activiteiten van werkenden. De wet bevat bepalingen over de verplichting om de veiligheid te waarborgen in ruimten die toegankelijk zijn voor het publiek, met inbegrip van ruimten waar consumentendiensten worden verleend. Ierland kent een vergelijkbaar concept.
25. Alle lidstaten hebben een omvangrijke sectorale wetgeving. Naast de wetgeving over vervoersdiensten, die hoofdzakelijk de internationale en communautaire wetgeving ten uitvoer legt, heeft de wetgeving vooral betrekking op vier sectoren: gezondheidszorg, hoofdzakelijk toeristische accommodatie, sport en recreatie en diensten van algemeen belang zoals de installatie van gas en elektriciteit. In een aantal lidstaten worden herstellingsdiensten, de installatie van producten en persoonlijke diensten zoals kappers, zonnecentra, enz. ook specifiek geviseerd.
26. In de gezondheidssector hebben alle lidstaten zich vooral gericht op wetgeving over de kwalificaties van medisch personeel. Daarnaast bestaan er tal van voorschriften over het verlenen van gezondheidszorg en over de lokalen, met name over het ontwerp, de bouw, het onderhoud en de werking ervan. In het algemeen is de gezondheidszorg een sector waarin de dienstverleners onderworpen zijn aan zware wettelijke verplichtingen met als hoofddoel de patiënten te beschermen. Er wordt op gewezen dat het klinisch deel van de gezondheidszorg, met name medische fouten, onder het toezicht van andere instellingen en instanties staat dan de niet-klinische zaken, waaronder de veiligheid van de lokalen, het ontwerp van vloeren om slip- en valgevaar te voorkomen, enz.
27. Diensten inzake verblijfsaccommodatie zijn in alle lidstaten gereglementeerd, vooral wat betreft het ontwerp en de uitvoering van gebouwen en de verplichte veiligheidsuitrusting, meestal voor brandbeveiliging. De voorschriften verschillen aanzienlijk, niet alleen op nationaal, maar ook op regionaal en lokaal niveau, afhankelijk van de lokale behoeften en specifieke kenmerken.
28. Sport- en recreatiediensten omvatten sterk uiteenlopende activiteiten gaande van popconcerten en discotheken tot speelplaatsen, duiklessen en skicentra. De sector wordt in toenemende mate gereglementeerd door de lidstaten, hoofdzakelijk op ad- hocbasis na concrete incidenten of aanwijzingen voor grotere risico's dan wat aanvaardbaar is. Een aanzienlijk deel van de wetgeving is gericht op de ruimten en gebouwen die voor dergelijke diensten worden gebruikt. In Zweden bijvoorbeeld is de wetgeving inzake technische eisen voor gebouwen ook van toepassing op de aanleg van skicentra en sportterreinen. Daarnaast hebben sommige lidstaten vereisten voor de dienstverleners ingevoerd met betrekking tot de kwalificaties van personeel of het verrichten van de dienst zelf. In Denemarken bijvoorbeeld, moeten pyrotechnici een vergunning hebben, terwijl de wetgeving inzake amusementsvoorzieningen voorziet in regels over opleiding van personeel en toezicht op diensten zoals glij- en schietbanen.
29. Bepaalde diensten van algemeen belang, zoals de installatie van gas en elektriciteit, brengen aanzienlijke risico's met zich mee en zijn in alle lidstaten sterk gereglementeerd. De reglementering is gericht op de kwalificatie van de dienstverlener, maar in zekere mate ook op het feitelijk verrichten van de dienst. Afvalverwerking, afvalwaterzuivering en watervoorziening zijn eveneens gereglementeerd, maar hoofdzakelijk om de gevaren voor de volksgezondheid en de milieurisico's te beperken, en niet in de eerste plaats om de fysieke veiligheid van de consumenten te beschermen. Zo is de nationale regelgeving over afvalverbranding, op basis van de communautaire wetgeving, gericht op de vermindering van de uitstoot van gevaarlijke stoffen.
30. Herstellingsdiensten, verhuurdiensten en diensten voor de installatie van producten zijn nauw verbonden met productveiligheid, maar toch bestaan in sommige lidstaten specifieke voorschriften voor de veiligheid van de dienst. Daarnaast zijn persoonlijke diensten van bijvoorbeeld kappers en zonnecentra in een paar lidstaten eveneens onderworpen aan specifieke voorschriften.
31. Wanneer men de concrete vereisten onderzoekt die de lidstaten stellen voor de diverse consumentendiensten, kunnen een aantal algemene kernbepalingen worden afgeleid, zowel uit de horizontale als uit de sectorspecifieke wetgeving.
32. Ten eerste zijn er voorbeelden van een verplichting om 'veilige diensten' te verlenen. De Finse, Franse, Portugese, Spaanse en Zweedse wetgevingen bevatten algemene bepalingen die dienstverleners verplichten om alleen 'veilige diensten' op de markt te brengen. Die verplichting steunt op verschillende criteria en definities van wat wordt beschouwd als een 'veilige' dienst. Bovendien zijn op een aantal belangrijke gebieden voorschriften aangenomen om die algemene vereiste te specificeren. Er bestaan nog andere veiligheidsverplichtingen in de sectorale wetgeving. De directe toepassing van dergelijke algemene veiligheidsverplichtingen lijkt in de praktijk vrij beperkt, als er geen norm of duidelijk referentiepunt bestaat.
33. Ten tweede zijn er bepalingen die de dienstverlener verplichten om procedures voor veiligheidsbeheer op te nemen in zijn bedrijfsvoering. Meestal omvatten dergelijke bepalingen de verplichting om risico's te identificeren en te evalueren, redelijke maatregelen te nemen om aantasting van de gezondheid en veiligheid te voorkomen, interne controlesystemen in te voeren om te zorgen voor een systematische en veilige organisatie van de activiteiten en noodprocedures uit te werken. Om buitensporige verplichtingen voor het MKB te vermijden, bepalen zij doorgaans dat de interne controle in die mate aangepast moet zijn aan de aard, de activiteiten, de risico's en de omvang van de onderneming dat zij voldoet aan de voorschriften van de veiligheidsreglementering. Krachtens de Franse regelgeving over openbare speelplaatsen is de verantwoordelijke persoon bijvoorbeeld verplicht om een onderhoudsplan van de speelplaats en een dossier van de uitgevoerde werken bij te houden. De documenten moeten op verzoek ter beschikking van de autoriteiten worden gesteld. In het Verenigd Koninkrijk verplicht een algemene verordening alle dienstverleners om een risico-evaluatie uit te voeren. Ondernemingen met minder dan vijf werknemers zijn onderworpen aan minder strenge vereisten dan grotere bedrijven. Noorwegen kent een vergelijkbaar concept van voorschriften inzake 'interne controle'.
34. Ten derde geldt in de meeste gevallen, althans in de sectorale wetgeving, dat de dienstverleners verplicht zijn de consument te informeren over ernstige risico's die gepaard gaan met de verleende dienst, of informatie te vragen over de bekwaamheid en de ervaring van de consument. Een voorbeeld daarvan is de regionale wetgeving in Oostenrijk over berggidsen, die bepaalt dat de gids informatie moet geven over en zelf op de hoogte moet zijn van mogelijke risicofactoren. In de Finse algemene wetgeving vloeit die verplichting indirect voort uit lid 4 van de wet, waarin wordt bepaald dat een dienst als onveilig en bijgevolg verboden wordt beschouwd als '... onjuiste, misleidende of ontoereikende informatie die over de dienst wordt verstrekt, kan leiden tot verwondingen, vergiftiging, ziekte of enig ander gevaar voor de gezondheid'. Er is dus een indirecte verplichting om voldoende en juiste informatie over risico's te verstrekken. Daarnaast kan de Finse toezichthoudende autoriteit van de operator eisen dat hij de consument informeert over speciale risico's die met een dienst gepaard gaan. Die mogelijkheid werd in de praktijk nog nooit gebruikt, omdat de voor consumentenzaken bevoegde instanties in Finland er in concrete gevallen voor gekozen hebben de consument rechtstreeks te informeren, onder meer via de media.
35. Ten vierde vormen bepalingen over de bevoegdheid van de overheid om markttoezicht te houden en dienstverleners te controleren een essentieel onderdeel van zowel algemene als sectorale wetgeving. De bevoegdheid om toezicht te houden op consumentendiensten wordt meestal uitgeoefend in nauwe samenhang met het toezicht op productveiligheid en/of arbeidsveiligheid, hetzij door voor consumentenzaken bevoegde instanties, hetzij door voor arbeidsveiligheid bevoegde instanties. Finland bijvoorbeeld heeft die bevoegdheid verleend aan het Finse Consumentenbureau, terwijl in het Verenigd Koninkrijk de bevoegdheden verdeeld zijn tussen de Health and Safety Commission (HSC) en de Health and Safety Executive (HSE). De algemene bevoegdheden worden grotendeels overgedragen aan regionale en lokale niveaus, en zijn ondergeschikt aan de bevoegdheden van sectorale instanties. In het Verenigd Koninkrijk tracht de HSE tot een bevoegdheidsverdeling te komen door deskundigheid, zuinigheid, efficiëntie en geschiktheid af te wegen. Op grond daarvan wordt brandveiligheid overgelaten aan de instanties voor brandveiligheid, de meeste vervoerszaken aan de voor vervoer bevoegde instanties, enz. De bevoegde instanties hebben een ruime keuze aan maatregelen, afhankelijk van de resultaten van toezicht en inspecties. In Frankrijk en Finland bijvoorbeeld mogen de bevoegde instanties de dienstverlener verplichten om risicobestrijdende maatregelen te nemen of kunnen zij de dienstverlening tijdelijk of definitief verbieden. In ernstige gevallen kunnen geldboeten worden opgelegd en strafvervolging ingesteld. In sommige gevallen hebben de bevoegde instanties ook de mogelijkheid om vergunningsvereisten te stellen voor bepaalde diensten die aanzienlijke risico's meebrengen. Lidstaten die geen algemene wetgeving of beleid hebben, vertrouwen uitsluitend op sectorale instanties om de dienstverleners te controleren.
36. Ten vijfde beschikken een aantal belangrijke sectoren zoals vervoer en gezondheidszorg over een gesofisticeerd systeem voor de melding van ongevallen en incidenten dat bedoeld is om de overheid te informeren, de schade van onveilige diensten te beperken en de risico's te controleren. Finland heeft een algemene meldingsplicht ingevoerd voor dienstverleners bij wie een onaanvaardbaar risico is ontdekt en die daartegen maatregelen hebben genomen.
37. Naast de wetgevende maatregelen die alle lidstaten hebben genomen, zijn in sommige gevallen vrijwillige of niet-regelgevende maatregelen uitgewerkt, vaak in de vorm van gedragscodes, richtsnoeren, goede praktijken en vrijwillige normen. Behalve in Finland worden dergelijke maatregelen meestal op ad-hocbasis uitgewerkt, hoewel blijkt dat ze hoofdzakelijk gericht zijn op de sport- en recreatiesector. Voorbeelden daarvan zijn normen voor skiverhuurdiensten in Frankrijk, popconcerten en sportstadions in Ierland, paardrijcentra in Nederland en duiklessen in Zweden. In de meeste gevallen hebben de dienstverleners de gedragscodes opgesteld in samenwerking met de overheid en/of consumentenverenigingen. In Ierland en het Verenigd Koninkrijk gelden niet-regelgevende maatregelen voor sommige sectoren waarin aanzienlijke risico's bestaan, zoals de gezondheidszorg en de installatie van gas, maar die benadering wordt thans herzien.
Finland heeft een meer systematische regeling voor de opstelling van richtsnoeren krachtens zijn verplichte horizontale wetgeving. Voor de voornaamste diensten worden de richtsnoeren er opgesteld door de overheid, in nauwe samenwerking met de dienstverleners, op grond van de resultaten van markttoezicht, klachten, enz.
38. Uit de bovenstaande beschrijving kan worden geconcludeerd dat consumentendiensten met aanzienlijke risico's, zoals passagiersvervoer, gezondheidszorg en de installatie van gas en elektriciteit, sterk gereglementeerd zijn en er in alle lidstaten toezicht op wordt gehouden volgens lokale, regionale en nationale prioriteiten en mogelijkheden. Voor andere consumentendiensten, meestal in de sport- en recreatiesector, lopen de benaderingen meer uiteen. Een aantal landen hebben de voorkeur gegeven aan sectorale initiatieven, met een verschillende mix van regelgevende en niet-regelgevende maatregelen, terwijl andere bijkomende horizontale bepalingen in hun wetgeving hebben opgenomen als 'vangnet' en mogelijk antwoord op het ontstaan van nieuwe risico's. Het is in dit stadium echter niet bewezen dat de verschillen in het beleid en de regelgevende maatregelen van de lidstaten noodzakelijkerwijze leiden tot aanzienlijke verschillen in het niveau van consumentenbescherming, al hebben vele consumenten blijkbaar geen vertrouwen in de veiligheid van producten en diensten in andere lidstaten i. De administratieve bevoegdheden en prioriteiten met betrekking tot de voor markttoezicht en controle van dienstverleners ingezette middelen lijken belangrijker voor het eigenlijke veiligheidsniveau. Een algemeen probleem is ook dat de in andere lidstaten geldende regelgeving te weinig gekend en te ondoorzichtig is. Zowel consumenten als dienstverleners beschouwen het gebrek aan informatie over in de verschillende lidstaten bestaande regels en hun toepassing i als een van de hinderpalen voor de totstandkoming van de interne markt voor diensten.
39. De tragisch afgelopen canyoning adventure tour in het Zwitserse Interlaken in juli 1999, waar 19 mensen verdronken in een sterk gezwollen rivier, de brand in een discotheek in het Zweedse Gotenburg op 29 oktober 1998 waarin 90 mensen om het leven kwamen en het drama tijdens het Roskilde Rockfestival in Denemarken op 29 juni 2000, waar negen mensen omkwamen toen paniek uitbrak op een overvol concertterrein, zijn goed gedocumenteerde voorbeelden van recente gevallen waarin de veiligheid van diensten een probleem vormde. Verscheidene ongevallen in de sector passagiersvervoer kunnen daar nog aan toegevoegd worden. Meer systematische gegevens en statistieken over de feitelijke situatie van de veiligheid van diensten in de Gemeenschap zijn echter nauwelijks beschikbaar, behalve voor de vervoerssector. Gegevens over ongevallen die zijn verzameld via het Europees systeem van toezicht op ongevallen thuis en in de vrije tijd (EHLASS) en via projecten in het kader van het Programma voor letselpreventie (LPP), zijn beschikbaar in de databank van het letselsurveillancesysteem (ISS). Maar net als voor de gegevens van EUROSTAT, nationale overheden, Europese consumentenverenigingen, Europese verzekeringsmaatschappijen, academische instellingen en een aantal bedrijfsorganisaties, kan op grond daarvan geen systematische evaluatie van de veiligheid van de belangrijkste dienstensectoren worden gemaakt.
40. In de EHLASS-gegevens in de ISS-databank worden ongevallen veroorzaakt door consumentendiensten niet als aparte categorie beschouwd. Uit de beperkte beschrijving die er wordt gegeven, kan de precieze oorzaak van het ongeval niet worden afgeleid. In 1998 zijn ongeveer 26 miljoen ongevallen aangegeven, wegvervoer en arbeidsveiligheid niet meegerekend. Een aanzienlijk deel daarvan gebeurt thuis. Veel van de overblijvende ongevallen gebeuren door toedoen van de gewonde zelf. Ten slotte zijn heel wat ongevallen te wijten aan consumentenproducten. Hoeveel ongevallen te wijten zijn aan consumentendiensten, kan onmogelijk worden nagegaan, maar het zijn er waarschijnlijk veel.
41. Op nationaal niveau beschikt het Verenigd Koninkrijk, via de Health and Safety Executive, over een van de meest geavanceerde systemen voor het verzamelen van ongevalsgegevens in de Europese Unie i. In de statistieken wordt echter geen onderscheid gemaakt tussen ongevallen met consumenten en ongevallen waarbij omstanders betrokken zijn. In 2000/2001 werden in totaal 19.591 niet-dodelijke ongevallen met lichamelijk letsel opgetekend in de dienstensector. Een aanzienlijk deel daarvan zullen wellicht ongevallen met omstanders zijn geweest. Wederom zijn een aantal van die ongevallen mogelijk door toedoen van de consument zelf gebeurd en niet omdat hem door een derde een dienst werd verleend, of kunnen zijn verwondingen veroorzaakt zijn door een product en niet zozeer door de dienst zelf. Deze gegevens zijn dan ook niet bruikbaar als basis voor een extrapolatie op Europees niveau.
42. De Britse statistieken bevatten ook gegevens over dodelijke ongevallen. Over de periode 2000/2001 werden in het Verenigd Koninkrijk in totaal 445 bedrijfsongevallen opgetekend met dodelijke afloop voor omstanders en consumenten. 333 daarvan waren echter gesitueerd in de vervoerssector, waaronder 298 als gevolg van het betreden van verboden terrein en zelfmoord in vervoerssystemen, voornamelijk spoorwegen. Van de overblijvende 112 dodelijke ongevallen gebeurden er 92 in de 'dienstensector' i. Die groep omvat de categorieën 'hotels en restaurants', 'onderwijs', 'gezondheidszorg en maatschappelijk werk' (42 dodelijke ongevallen) en 'andere collectieve, sociale en persoonlijke diensten' (26 dodelijke ongevallen). Bovendien zijn verscheidene dodelijke ongevallen allicht veroorzaakt door de slachtoffers zelf of is bij die ongevallen het verband met de dienst ver te zoeken.
43. Als we de sectorspecifieke statistieken voor de vervoerssector i bekijken, stellen we vast dat de verhouding verkeersslachtoffers per miljard passagierskilometer (pkm) in 1999 0,3 bedroeg voor autobussen en autocars, in vergelijking met 6,7 meestal niet dienstengerelateerde ongevallen voor personenwagens, behalve met taxi's. Het totaal aantal verkeersdoden bedroeg 42.122, waarvan 24.599 bij ongevallen met personenwagens. In 1998 werden in totaal 16 treinreizigers het slachtoffer van een ongeval, terwijl er in 1999 op het grondgebied van de EU 52 doden vielen bij ongevallen met passagiersvliegtuigen, wat een verhouding verkeersslachtoffers per miljard pkm van respectievelijk 0,7 en 0,1 geeft. Over de hele wereld vielen er in 1999 74 slachtoffers op passagiersschepen. Sommige van die cijfers verschillen sterk van jaar tot jaar door eenmalige, grote ongevallen. In 1999 waren er 1,3 miljoen ongevallen in het wegverkeer met lichamelijk letsel. Er moet nogmaals op gewezen worden dat een aanzienlijk deel daarvan geen verband houdt met diensten. De betrokkenen zijn mensen die hun eigen wagen besturen. Samenvattend kunnen wij stellen dat de statistieken in de vervoerssector goed onderbouwd en voldoende gedetailleerd zijn om risicopercentages uit af te leiden en beleidsbeslissingen te nemen in het kader van het gemeenschappelijk vervoersbeleid.
44. In de sector gezondheidszorg zijn geen specifieke Europese statistieken beschikbaar, maar in de ISS-databank zijn de niet-dodelijke ongevallen met lichamelijk letsel in 'medische/medisch-sociale/zorginstellingen' opgenomen. Daaruit blijkt dat er ongeveer 100.000 ongevallen per jaar zijn in de EU. Allicht zijn maar weinig van die ongevallen veroorzaakt door consumentenproducten of door toedoen van de slachtoffers zelf en zijn er zelden omstanders bij betrokken. De statistieken zijn echter onvoldoende gedetailleerd om bijvoorbeeld het risiconiveau uitgedrukt in ongevallen per patiënt/uur te bepalen. Naast het ISS/EHLASS-systeem worden in verschillende landen alle incidenten in instellingen voor gezondheidszorg geregistreerd krachtens nationale wettelijke verplichtingen, zodat de statistische basis op dit gebied degelijk is.
45. Ook in de sport- en recreatiesector zijn er geen specifieke gegevens op communautair of nationaal niveau beschikbaar. In de ISS-databank zijn ongevallen opgenomen op de gebieden 'sport', 'recreatie' en 'natuur'. In totaal zijn er 6 miljoen ongevallen per jaar, waarvan een aanzienlijk deel allicht buiten ieder 'dienstverband' gebeurt, m.a.w. waarbij de consument zelf het initiatief voor de activiteit neemt. Het is niet eenvoudig om een duidelijke lijn te trekken tussen ongevallen waarvan de dienst de belangrijkste oorzaak is en die welke door de consument zelf zijn veroorzaakt. Ongevallen worden meestal veroorzaakt door een combinatie van factoren. Een ongeval met een kind op een kermisterrein kan bijvoorbeeld te wijten zijn aan een gebrek aan toezicht van de ouders, gebrekkige installaties en een gebrek aan opleiding van het personeel.
46. Ongevallen in een aantal specifieke sporten en recreatieactiviteiten met speciale risico's zijn op nationaal niveau onderzocht in het kader van studies of initiatieven ter zake. In 1999 maakten de Franse autoriteiten i een evaluatie van de risico's en ongevallen in paardrijcentra. Zij merkten op dat 'het niet mogelijk is geweest om precieze en uitgebreide ongevalscijfers te verkrijgen'. Maar op basis van de statistieken van spoedafdelingen, gegevens van vrijwilligersorganisaties en verzekeringsmaatschappijen berekenden zij dat er in Frankrijk per jaar tussen 500 en 2.000 niet dodelijke ongevallen met lichamelijk letsel gebeuren bij het paardrijden i. Meer dan de helft daarvan gebeurden in paardrijcentra, en de rest bij het rijden in de vrije natuur, waar het dienstenaspect minder vanzelfsprekend is. Er werden minstens één of twee dodelijke ongevallen per jaar opgetekend. Er werd geen raming gemaakt van het risicopercentage, uitgedrukt in ongevalsrisico per uur paardrijden. Uit de Nederlandse, Oostenrijkse en Amerikaanse cijfers kan worden afgeleid dat er tot 100.000 ongevallen per jaar gebeuren bij een bevolking van de omvang van de EU. Het lijkt dus niet mogelijk om de Franse cijfers met enige nauwkeurigheid te extrapoleren op Europees niveau.
47. Ongevallen en dodelijke ongevallen in skigebieden zijn goed gedocumenteerd in Oostenrijk, Zweden, Frankrijk en andere landen. In Oostenrijk i werden per seizoen gemiddeld 90.000 ongevallen met lichamelijk letsel en 30 dodelijke ongevallen opgetekend. Voor Frankrijk werden 45.000 skiongevallen met lichamelijk letsel en 41 met dodelijke afloop geregistreerd tijdens het skiseizoen van 1 december 2000 tot 31 mei 2001 i. Ook hier kan het verband met het verlenen van een consumentendienst niet met zekerheid bewezen worden, door het gebrek aan precieze gegevens. Hoewel de skicentra met hun liften, afgebakende pistes, enz. moeten worden beschouwd als diensten, worden de ongevallen vaak veroorzaakt door zichzelf overschattende skiërs, en niet door het gebrek aan waarschuwingstekens, borden, enz. Uit de statistieken werd geen risicopercentage afgeleid, uitgedrukt in ongevalsrisico per uur skiën.
48. Er zijn pogingen gedaan om de ongevallen te analyseren in 'nieuwe' avontuurlijke sporten met grote risico's voor de consument, zoals duiken, bergbeklimmen, elastiekspringen, deltavliegen, kajakken, kanovaren en wildwatervaren. Hoewel het aantal incidenten met en zonder dodelijke afloop in absolute termen vrij beperkt is, heeft een Britse studie van de Universiteit van Lancaster i uitgewezen dat het risico op een dodelijk ongeval bij het bergbeklimmen, kanovaren en deltavliegen veel hoger lag dan het risico op een dodelijk verkeersongeval. Het risiconiveau wordt blijkbaar hoofdzakelijk beïnvloed door het gedrag van mensen die deze activiteiten individueel beoefenen, niet noodzakelijk in een dienstverband. Nationale statistieken wijzen uit dat de meeste duikongevallen gebeuren bij het onbegeleid duiken. Er werd geen algemeen risicopercentage berekend voor duiklessen.
49. In Nederland bestaan er statistieken over ongevallen in zwembaden en op waterglijbanen i. Tussen 1987 en 1996 gebeurden er ongeveer 9000 ongevallen per jaar in zwembaden, inclusief glijbanen. Per jaar komen ongeveer zeven mensen om door verdrinking. In 1998 nam het totaal aantal ongevallen af tot 7.100, terwijl het aantal ongevallen op waterglijbanen stabiel bleef rond 1.000 per jaar. Er werd geen risicopercentage berekend.
& Veiligheid, CISE, nr 4, december 1999
50. Andere voorbeelden van statistische gegevens ter zake zijn de statistieken van de Belgische en Deense autoriteiten over ongevallen en dodelijke ongevallen op speelplaatsen en in pretparken, de gegevens van de Ierse autoriteiten over ongevallen in verband met gasinstallaties, de statistieken van de Britse autoriteiten over de brandveiligheid in hotels, en de Franse en Zweedse statistieken over ongevallen in zonnecentra. Net als de reeds vermelde gegevens uit andere bronnen, zijn deze gegevens niet direct bruikbaar om de aan consumentendiensten verbonden risico's te evalueren.
51. Uit het onderzoek en de raadplegingen die de Commissie heeft verricht, en uit de bevindingen van een recente studie i, blijkt dat de dienstensector in het buitenland meestal ten onrechte als gevaarlijker wordt ervaren.
52. Uit het bovenstaande volgt dat er weinig systematische feitelijke informatie over de veiligheid van diensten bestaat, behalve voor vervoersdiensten en gezondheidszorg. De bestaande rapporteringsstructuren zijn gebrekkig en er zijn weinig pogingen gedaan om statistieken over de risico's van diensten voor de consument te stroomlijnen en te gebruiken in de nationale beleidsvorming. Structurele problemen in de bestaande systemen voor de verzameling van gegevens verhinderen dat er werkelijk vooruitgang wordt geboekt. Het is bijvoorbeeld moeilijk om een precieze scheidingslijn te trekken tussen product- en dienstengerelateerde risico's en ongevallen. Bovendien wordt bij vele geregistreerde incidenten geen onderscheid gemaakt tussen situaties waarbij de consument op eigen initiatief handelt, en situaties waarbij een dienstverlener betrokken is. Ten slotte wordt in vele ongevalsstatistieken geen onderscheid gemaakt tussen consumenten en andere publieksleden. Door al die problemen is het onmogelijk de beschikbare gegevens met enige zekerheid te interpreteren. Het is dan ook niet mogelijk om risico's die gepaard gaan met de diverse diensten te evalueren, risiconiveaus in verschillende landen te vergelijken, het risico op lange termijn te volgen of mogelijke zwakke punten en leemten in de huidige systemen voor risicopreventie en risicobeheer in de lidstaten te constateren en te documenteren. Bovendien moet iedere risico-evaluatie ook een kwalitatieve en kwantitatieve omschrijving bevatten van de waarschijnlijkheid, de frequentie en de ernst van de gekende gezondheids- en veiligheidseffecten. Ook hier zijn er geen cijfers over hoeveel consumenten hoe vaak gebruik maken van een dienst. De schaarse gegevens geven dan ook slechts een zeer algemeen en onnauwkeurig beeld van het risiconiveau.
53. Eerst werd gezocht naar de leemten en zwakke punten van de huidige situatie, en vervolgens werd bepaald welke maatregelen de Gemeenschap kan nemen met betrekking tot de veiligheid van diensten. Over die mogelijke maatregelen werden de belanghebbenden en de overheden geraadpleegd. De belanghebbenden toonden grote belangstelling voor het probleem van de veiligheid van diensten en gaven gedetailleerde opmerkingen, die hieronder zijn samengevat.
54. Gezien het bestaande kennisgebrek, werd in de eerste plaats gedacht aan een communautaire actie om gegevens te verzamelen over dienstengerelateerde ongevallen en letsels. Bovendien zou een dergelijke actie volledig stroken met de strategie van de Commissie voor het consumentenbeleid i, waarin nadrukkelijk wordt gesteld dat het consumentenbeleid ondersteund moet worden met relevante informatie en gegevens om het beleid bij te stellen en de juiste prioriteiten te bepalen. Uit de raadpleging is gebleken dat maatregelen ter verbetering van de kennisbasis op brede steun kunnen rekenen, op voorwaarde dat zij op een economisch verantwoorde wijze worden georganiseerd en de omvangrijke methodologische problemen worden opgelost. De belanghebbenden waren van mening dat de aandacht moet uitgaan naar een beperkt aantal prioritaire sectoren en er moet worden voortgebouwd op de bestaande ervaring en instrumenten voor het verzamelen van gegevens. Met name de coördinatie met het nieuwe volksgezondheidsprogramma, waarin de opgedane ervaringen en de verzamelde informatie met EHLASS en het LPP geïntegreerd zal zijn, wordt als een noodzaak beschouwd.
55. Een tweede mogelijkheid bestaat erin niet-regelgevende maatregelen uit te werken en te bevorderen, zoals beste praktijken voor dienstverleners of beroepsgroepen en Europese vrijwillige normen, die zouden bijdragen tot een grotere veiligheid van de dienstverlening aan consumenten, door hen beter voor te lichten over de veiligheid die zij mogen verwachten en door de praktijken van dienstverleners te verbeteren. Uit het gevoerde onderzoek is gebleken dat dergelijke maatregelen reeds bestaan in de dienstensector, maar niet goed gecoördineerd zijn. Tijdens de raadpleging werd duidelijk dat de uitwerking en bevordering van niet-regelgevende maatregelen veel bijval kent, hetzij als een zelfstandig en zelfregulerend instrument, hetzij als een soepele aanvulling op een juridisch bindend kader. Maar vooral de consumenten zijn bezorgd over de gebrekkige afdwingbaarheid van dit soort zachte wetgeving en het ontbreken van sancties bij de niet-naleving ervan.
56. Een derde mogelijkheid betreft de invoering van een regeling voor een Europese certificatie van systemen voor veiligheidsbeheer. Daarvoor moeten eerst gemeenschappelijke criteria voor de certificatie door een geaccrediteerde certificatie-instelling worden opgesteld. Uit de raadpleging is gebleken dat een dergelijke regeling op enige steun kan rekenen. Er werd benadrukt dat de regeling moet voortbouwen op bestaande nationale en internationale normen, in plaats van nieuwe criteria in te voeren. De algemene indruk was echter dat een dergelijke regeling niet erg aantrekkelijk zou zijn voor de bedrijven, aangezien veiligheidsaangelegenheden minder bruikbaar lijken als concurrentiemiddel dan bijvoorbeeld milieuaangelegenheden.
57. Mogelijke verdergaande harmonisatiemaatregelen kwamen eveneens aan bod tijdens de raadpleging, met name de invoering van juridisch bindende veiligheidsvereisten voor dienstverleners, en tevens de verplichte invoering van monitoring en markttoezicht door de overheid. De mate waarin wettelijk bindende veiligheidsvereisten een verbetering zouden vormen, zou grotendeels afhangen van het bestaan van Europese normen of duidelijker gemeenschappelijke veiligheidsvoorschriften voor specifieke diensten.
Bij de raadpleging kwamen duidelijke meningsverschillen over dergelijke vereisten aan het licht. De consumenten zijn voorstander van dit soort juridisch bindende maatregelen omdat ze een algemeen kader voor preventief optreden en bijgevolg rechtszekerheid bieden. De consumentenverenigingen wezen er echter op dat de effectieve handhaving van dwingende veiligheidsvoorschriften een algemeen probleem is en dat passende sancties voor het niet naleven van de wettelijke vereisten noodzakelijk zijn. Bij de bedrijven klonken er twijfels over de toegevoegde waarde van een dergelijke maatregel. De lidstaten hadden in eerste instantie diverse opmerkingen, maar de meerderheid oordeelde dat dergelijke maatregelen in dit stadium onnodig of onmogelijk zijn. Over de verplichte invoering van markttoezicht namen slechts een paar geraadpleegden een standpunt in. Er werd enige belangstelling getoond voor de uitwisseling van goede praktijken. De meerderheid beschouwde deze maatregel als een kwestie van middelen op nationaal en lokaal niveau, en niet als een zaak voor de wetgever.
Vanuit juridisch oogpunt zouden harmonisatiemaatregelen moeten steunen op artikel 95 van het Verdrag, dat een rechtsgrond biedt voor harmonisatiemaatregelen met betrekking tot de instelling van de interne markt. Overeenkomstig de jurisprudentie ter zake, vereist het gebruik van dit artikel een evaluatie van de huidige of potentiële handelsbelemmeringen en concurrentieverstoringen als verantwoording voor een communautair optreden. Dat vergt opnieuw kennis van de grensoverschrijdende vraag naar en aanbod van de belangrijkste consumentendiensten en over het potentieel effect van de voorgestelde wetgeving, zowel met betrekking tot het veiligheidsniveau als de geharmoniseerde veiligheidsvereisten. Er zijn momenteel echter geen aanwijzingen voor concurrentieverstoring of handelsbelemmeringen als gevolg van de uiteenlopende nationale wetgevingen. Er zijn in dit stadium evenmin aanwijzingen dat een harmonisatie van de veiligheid van diensten gerechtvaardigd kan zijn krachtens de algemene beginselen van de communautaire wetgeving, met name de subsidiariteit en de proportionaliteit. In dit stadium kan dan ook onmogelijk worden uitgemaakt of er nood is aan wetgevende maatregelen voor de harmonisatie van veiligheidsvereisten die op nationaal niveau in specifieke dienstensectoren worden toegepast.
58. Vervoersdiensten en gezondheidszorg, en diensten met een beperkt of onbestaand risico voor de gezondheid en fysieke veiligheid van consumenten, zoals financiële diensten of elektronische communicatie, komen in dit verslag weliswaar niet aan bod, maar er zijn talrijke en diverse consumentendiensten die wel in aanmerking komen. Belangrijk bij de uitwerking van het communautair beleid is dat men zich concentreert op een aantal prioritaire consumentendiensten om ervaring op te doen en ervoor te zorgen dat de maatregelen gericht zijn. Idealiter zouden zij toegespitst moeten zijn op diensten met een aanzienlijk en gedocumenteerd risico voor de consument en met een belangrijke grensoverschrijdende dimensie. Door de huidige leemten, zowel in de risico-evaluatie als in de kennis van het grensoverschrijdend effect, kunnen echter onmogelijk prioriteiten worden gesteld op grond van harde bewijzen. In plaats van een kwantitatieve benadering werden daarom eerder kwalitatieve criteria gebruikt in een voorzichtige poging om de in dit stadium prioritaire sectoren en diensten te bepalen. Die criteria omvatten onder meer het type en de ernst van het potentiële risico, de grensoverschrijdende dimensie en het belang voor consumenten met bijzondere behoeften. Ook met de prioriteiten van de lidstaten en de belanghebbenden werd rekening gehouden.
59. Op grond van die criteria werden de volgende sectoren prioritair geacht: diensten op het gebied van toerisme, vooral met betrekking tot groepsaccommodatie, met name hotels, campings en caravanparken, sport- en recreatiediensten, met name speelplaatsen, kermisterreinen en pretparken, zwembaden en andere watersportdiensten, paardrijscholen, skicentra en 'nieuwe' avontuurlijke sporten zoals elastiekspringen en wildwatervaren. Beide sectoren en de verwante diensten houden risico's in op dodelijke ongevallen en ernstige letsels, er bestaat voor beide een duidelijke grensoverschrijdende dimensie, hun publiek omvat vaak kinderen en soms bejaarden, zij zijn in de hele Unie aanwezig en worden door de lidstaten, de consumentenverenigingen en de dienstverleners als een prioriteit beschouwd. Bovendien zijn beide sectoren vaak met elkaar verweven aangezien toerisme steeds vaker georganiseerde sporten en recreatieactiviteiten inhoudt.
3. Beleidsconclusies ten aanzien van de bestaande wet- en regelgeving en de feitelijke situatie van de veiligheid van diensten in de EU
Conclusies ten aanzien van de bestaande wet- en regelgeving
60. Er bestaat thans geen specifieke communautaire wetgeving over de veiligheid van diensten, met uitzondering van de maatregelen die rechtstreeks de veiligheid van de verschillende vervoerswijzen regelen, als onderdeel van het gemeenschappelijk vervoersbeleid dat is verankerd in artikel 71 van het Verdrag. De communautaire wetgeving op andere beleidsgebieden kan echter een gunstig neveneffect hebben op de veiligheid van diensten. Een paar goede voorbeelden daarvan zijn de maatregelen over de wederzijdse erkenning van bepaalde beroepskwalificaties, die het verstrekken van professionele diensten over de hele Unie moeten vergemakkelijken, of de krachtens het communautair milieubeleid genomen maatregelen inzake de kwaliteit van zwemwater, die bijdragen tot de veiligheid van het toerisme. Bovendien is de communautaire wetgeving die de technische regels voor bepaalde professionele producten en uitrusting harmoniseert van groot belang voor de veiligheid van de diensten waarin die producten worden gebruikt. In het specifieke geval van de brandveiligheid in hotels, werd in 1986 Aanbeveling 86/666/EEG van de Raad betreffende brandbeveiliging in bestaande hotels aangenomen. De voorschriften op andere gebieden van het gemeenschapsbeleid zullen de veiligheid van diensten onrechtstreeks ten goede blijven komen.
61. Alle lidstaten hebben wettelijke, bestuursrechtelijke en technische maatregelen genomen met betrekking tot de veiligheid van diensten. De benaderingen verschillen en omvatten veel uiteenlopende maatregelen, waarbij geen enkel model de bovenhand neemt. De consumentenverenigingen hebben de aandacht gevestigd op een algemeen probleem van handhaving van de bepalingen over consumentenveiligheid en op het ontbreken van passende sancties wanneer dienstverleners de wettelijke vereisten niet naleven. Omdat er diverse sectoren bij de consumentenveiligheid betrokken zijn en de nationale benaderingen verschillen, kan in dit stadium echter onmogelijk worden bepaald welke specifieke leemten de regelgevings-, controle- en handhavingssystemen vertonen. Er kan ook onmogelijk worden bepaald of het werkelijke beschermingniveau in de diverse lidstaten significante verschillen vertoont. Consumentenverenigingen en dienstverleners beschouwen het gebrek aan informatie over in de verschillende lidstaten bestaande regels en hun toepassing als een belemmering voor een groter consumentenvertrouwen in de interne markt voor diensten. Totnogtoe zijn echter geen aanwijzingen gevonden voor handelsbelemmeringen of concurrentieverstoring als gevolg van de verschillende vereisten in de lidstaten. Substantiële communautaire maatregelen om de voorschriften van de lidstaten over de veiligheid van diensten te harmoniseren, zijn in dit stadium dan ook moeilijk te verantwoorden.
62. Uit het onderzoek van de feitelijke situatie is gebleken dat er weinig systematische informatie over de veiligheid van diensten beschikbaar is. Dit is deels te verklaren door de gebrekkige rapporteringsstructuren en de lage prioriteit die wordt gegeven aan het gebruik van statistieken over ongevallen en incidenten als basis voor beleidsontwikkeling op het gebied van de veiligheid van diensten.
De verbetering van de kennisbasis over de veiligheid van diensten wordt dan ook beschouwd als een duidelijke communautaire actieprioriteit. Uit de raadpleging zelf is gebleken dat dit op brede steun kan rekenen, op voorwaarde dat het op een economisch verantwoorde wijze wordt georganiseerd en de methodologische problemen worden opgelost. Door de actie toe te spitsen op een beperkt aantal prioritaire dienstensectoren, met name diensten op het gebied van toerisme en sport- en recreatiediensten, en voort te bouwen op de bestaande ervaring met en instrumenten voor het verzamelen van gegevens, kunnen die voorwaarden worden vervuld.
63. De verbetering van de kennisbasis is op zich reeds een ambitieuze doelstelling omdat alle lidstaten daarvoor het toezicht op de veiligheid van diensten in de belangrijkste sectoren meer systematisch zullen moeten benaderen. Het verzamelen en evalueren van de betreffende gegevens brengt een aantal methodologische en organisatorische problemen mee die grondig zullen moeten worden onderzocht om praktische en economisch verantwoorde oplossingen te vinden. Dit is duidelijk een gebied waarop maatregelen op Europees niveau aanzienlijke voordelen kunnen hebben, op voorwaarde dit correct wordt aangepakt. Daarbij moet erop gelet worden dat de administratieve of financiële druk op het midden- en kleinbedrijf niet toeneemt Dat geldt vooral voor op individueel toerisme gerichte bedrijven, waarvan 95% kleine of microbedrijven zijn.
64. Communautaire actie voor de veiligheid van diensten moet in dit stadium dus toegespitst zijn op (a) de verbetering van de beschikbare kennisbasis over risico's en ongevallen en (b) het systematisch toezicht op het beleid en de maatregelen van de lidstaten.
65. De ervaring leert dat het toezicht en het verzamelen van gegevens niet overal in de EU op een systematische en eenvormige manier zal gebeuren zonder dat daarvoor een formeel kader wordt vastgesteld. Door de uitbreiding van de EU zal die noodzaak alleen maar toenemen.
66. In het licht van het voorafgaande wordt voorgesteld om een wetgevingskader in te voeren met procedures die er moeten voor zorgen dat gegevens en informatie over dienstengerelateerde ongevallen en letsels systematisch en doorlopend worden verzameld en beoordeeld. Welke soort informatie van het systeem wordt verwacht, zou afhangen van de in het wetgevingskader vastgelegde doelstellingen inzake beleidsontwikkeling. Het lijkt economisch verantwoord om de werkzaamheden te richten op de in dit verslag vastgestelde prioritaire sectoren en verwante diensten, met name diensten op het gebied van toerisme en sport- en recreatiediensten,
67. Gezien de zeer uiteenlopende maatregelen van de lidstaten ter verbetering van de veiligheid van diensten, hebben zij allemaal belang bij een betere informatie over de geldende wetgeving en het beleid inzake veiligheid van diensten. Binnen het wetgevingskader zouden dus ook procedures moeten worden uitgewerkt voor administratieve samenwerking tussen de autoriteiten van de lidstaten, om systematisch informatie uit te wisselen over beleidsontwikkeling, regelgeving en de geboekte resultaten. Dat is belangrijk om specifieke leemten in de regelgevings-, controle- en handhavingssystemen op te sporen. En niet in het minst voor consumenten en dienstverleners, die het gebrek aan informatie over in de verschillende lidstaten bestaande regels en hun toepassing als een van de hinderpalen voor de totstandkoming van de interne markt voor diensten beschouwen. Bij de uitwerking van die procedures voor de uitwisseling van informatie moet overlapping met de bestaande of toekomstige communautaire wetgeving tot vaststelling van informatieprocedures op het gebied van technische normen en voorschriften voor diensten uiteraard worden vermeden.
68. Het kader zou ook procedures kunnen bevatten voor de opstelling en het gebruik van Europese normen. Door de betere kennisbasis over de veiligheid van diensten zou immers blijken voor welke specifieke sectoren en risico's gemeenschappelijke normen vereist zijn ter ondersteuning van de nationale beleidsmaatregelen voor de veiligheid van consumentendiensten.
69. Wat dat wetgevingskader precies zal inhouden, zal worden bepaald na een grondige kosten-batenanalyse, proefprojecten, onderzoek en in verdere nauwe samenwerking met de lidstaten. Dit alles om het onderzoekgebied en de methodes voor monitoring en de verzameling van gegevens te optimaliseren, zodat de communautaire maatregelen op een economisch verantwoorde manier een werkelijke toegevoegde waarde opleveren. Uiteraard moet ook met de geplande wetgevingsinitiatieven rond de interne markt voor diensten rekening worden gehouden bij de uitwerking van het wetgevingskader.
70. De Commissie zou op langere termijn beter in staat zijn de eventuele behoeften aan verder reikende communautaire wetgeving te evalueren op grond van de resultaten van de uitvoering van het wetgevingskader. Voor die wetgevingsinitiatieven op langere termijn zal de rechtsgrond en het economisch effect onderzocht moeten worden. Het gebruik van artikel 95 van het Verdrag vereist meer bepaald een evaluatie van de huidige en potentiële handelsbelemmeringen en concurrentieverstoringen als gevolg van de uiteenlopende nationale voorschriften over de veiligheid van diensten. Een mogelijke communautaire harmonisatie van de veiligheid van diensten moet sporen met de initiatieven in het kader van de strategie voor de interne markt voor diensten.
71. Intussen zal de Commissie de aansprakelijkheidsregelingen in de lidstaten verder evalueren. Mede op grond van de resultaten van die evaluatie zal worden bepaald of de nationale aansprakelijkheidsregelingen leemten vertonen. Dat zal uitsluitsel geven over de vraag of een nieuw communautair initiatief op dit gebied nuttig en verantwoord is.