Toelichting bij COM(2005)181-2 - Verslag over de toepassing van de bepalingen van het nieuwe Financieel Reglement - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2005)181-2 - Verslag over de toepassing van de bepalingen van het nieuwe Financieel Reglement. |
|---|---|
| bron | COM(2005)181   |
| datum | 03-05-2005 |
De grondige herziening van het Financieel Reglement (F.R.) werd in juni 2002 met eenparigheid van stemmen door de Raad aangenomen na een geslaagde bemiddelingsprocedure met het Europees Parlement en na aanzienlijke inbreng van de Rekenkamer. In december 2002 nam de Commissie, na een uitgebreide raadpleging van de instellingen, de uitvoeringsvoorschriften (UV) van het herziene F.R. aan. Beide verordeningen, die voor alle instellingen gelden, zijn vanaf 1 januari 2003 van toepassing.
Het F.R. wordt om de drie jaar of wanneer zulks nodig blijkt, herzien.
Ten tijde van de aanneming van het nieuwe F.R. in 2002 heeft de Commissie in de notulen van de Raad verklaard zich ertoe te verbinden vóór 1 januari 2006 een verslag op te stellen over de toepassing van het nieuwe F.R., en met name over de afschaffing van gecentraliseerde controles vooraf, en zo nodig passende voorstellen bij de Raad in te dienen. Dit verslag is bijgevoegd.
Inhoudsopgave
- 2. DE BELANGRIJKSTE DOELSTELLINGEN VAN DE DOOR DE COMMISSIE VOORGESTELDE HERZIENING
- 3. Algemene aanpak bij de herziening
- 3.1. Toepassingsgebied
- 3.2. Tijdschema
- 4. Methode en criteria die de commissie bij de herziening heeft toegepast
- 5. ALS NOODZAKELIJK BESCHOUWDE WIJZIGINGEN
- 5.1. Begrotingsbeginselen
- 5.2. Beheer smethoden (artikelen 53-57)
- 5.3. Financiële actoren
- 5.4. Invorderen van schuldvorderingen (artikelen 72 -73 ter)
- 5.5. O verheidsopdrachten
- 5.6. Subsidies
- 5.7. Boekhouding
- b) Titel II: Structuurfondsen
- c) Titel III: Onderzoek
- 5.9. Bureaus
- 5.10. Het constitutione le verdrag
- Verbetering van de efficiëntie en doorzichtigheid bij het toepassen van de regels. In vele gevallen behoeven de regels niet te worden gewijzigd, maar moet de wijze waarop zij worden geïnterpreteerd en toegepast, worden gepreciseerd.
- Wat betreft opdrachten en subsidies, vereenvoudiging van de vereisten op het vlak van de procedure en documentatie, in het bijzonder voor de opdrachten en subsidies van geringe waarde, waarbij erop wordt toegezien dat de vereisten in verhouding staan tot de desbetreffende kosten en risico's. Deze vereenvoudiging was reeds van start gegaan met de lopende ("versnelde") herziening van de UV. Zij zal worden voortgezet in het kader van de specifieke herziening van de UV die in samenhang met de herziening van het F.R. tot stand zal komen.
- Wat subsidies betreft, vereenvoudiging van de vereisten met betrekking tot verificatie vooraf en financiële en juridische garanties: erop toezien dat deze vereisten en de administratieve last voor de begunstigden in verhouding staan tot de desbetreffende kosten en risico's.
- Precisering en stroomlijning van de voorschriften met betrekking tot de beheermethodes.
De Commissie is van mening dat deze doelstellingen kunnen worden bereikt met behoud van de stabiliteit van de basisbeginselen, concepten en architectuur van het F.R. en hoopt dat de andere instellingen dit standpunt delen. Stabiele regels zijn noodzakelijk voor een goed financieel beheer . Voorts leggen de financiële voorschriften ook verplichtingen op aan de begunstigden van subsidies en opdrachten. Te vaak of zonder goede motivering de voorschriften wijzigen kan negatieve effecten hebben op deze begunstigden en op het imago van de Europese Unie. De omvang van de herziening zal derhalve beperkt zijn.
De doelstelling is om overeenstemming te bereiken over de wijzigingen opdat deze op 1 januari 2007 in werking kunnen treden. Dit zal samenvallen met de inwerkingtreding van het financieel kader voor de periode 2007-2013. De UV zullen ook worden gewijzigd en de nieuwe UV moeten ook tegen die datum zijn goedgekeurd. Na de goedkeuring van de nieuwe verordeningen moeten de instellingen en de diensten over voldoende tijd beschikken om de wijzigingen voor te bereiden vooraleer deze verordeningen in werking treden.
De Commissie heeft strikte criteria toegepast om vast te stellen welke wijzigingen absoluut noodzakelijk waren. In juli 2004 hebben de financiële eenheden van alle diensten van de Commissie op eigen initiatief in een speciaal verslag de moeilijkheden omschreven die de voorschriften met zich hadden gebracht. Ook de andere instellingen hebben voorstellen gedaan. De Commissie is voornemens overleg te plegen met de belanghebbenden, d.w.z. degenen voor wie de voorschriften gevolgen kunnen hebben.
De Commissie hield rekening met de volgende overwegingen:
a) wetgevingswijzigingen zouden alleen moeten worden gebruikt voor problemen waarvoor geen alternatieve oplossing kan worden gevonden. Waar mogelijk moet gebruik worden gemaakt van andere oplossingen zoals interpretatienota's of administratieve maatregelen;
b) wijzigingen die de interne hervormingen zouden terugdraaien of kernpunten daarvan zouden ondermijnen, zijn onaanvaardbaar;
c) wetgevingswijzigingen moeten alleen worden voorgesteld voor punten waar zich ernstige problemen voordoen . Een voorgestelde wijziging moet:
- het de Commissie gemakkelijker maken te voldoen aan de krachtens het Verdrag op haar rustende verplichting om de begroting ten uitvoer te leggen en de beleidsdoelstellingen te bereiken;
- verbeteringen aanbrengen in of zorgen voor een goed financieel beheer;
- de bescherming van de financiële belangen van de EU tegen fraude en andere illegale activiteiten bevorderen;
- bijdragen tot het verkrijgen van een positieve betrouwbaarheidsgarantie.
a) Andere wetgevingsbesluiten betreffende de uitvoering van de begroting moeten in overeenstemming zijn met het F.R. Dit principe moet worden versterkt (artikel 2 van het F.R.)
b) Het beginsel van de begrotingswaarachtigheid moet worden uitgebreid (artikel 5 van het F.R.) om te benadrukken dat bestaande juridische verbintenissen moeten worden gedekt door een adequate toewijzing van kredieten in de begroting.
c) Wat het eenheidsbeginsel betreft, moet de regel inzake rente op voorfinanciering worden vereenvoudigd (artikel 5, lid 4, van het F.R.). Op grond van de bestaande regel blijft voorfinanciering en de rente op voorfinanciering eigendom van de Gemeenschap en moet deze rente ten minste jaarlijks worden teruggevorderd. Het bestaande toepassingsgebied van deze regel is beperkt tot subsidies die centraal worden beheerd door de diensten van de Commissie (artikel 3 van de UV). Hierdoor worden die programma's waarbij interne administratieve middelen zijn vereist voor het beheer van de inningsopdrachten, buitensporig belast. Derhalve wordt voorgesteld om de rente te verrekenen met de laatste betaling aan de begunstigde. Het beginsel dat voorfinanciering en de rente daarop eigendom van de Gemeenschap blijven, blijft hierdoor behouden. De beperkingen op de werkingssfeer van de algemene regel moeten worden opgenomen in het F.R. in plaats van de UV.
d) Wat het jaarperiodiciteitsbeginsel betreft, moet meer efficiëntie en doorzichtigheid worden ingevoerd om in te spelen op de volgende behoeften:
- de overdracht van niet-gesplitste kredieten moet bij uitzondering worden toegestaan in het geval van de uitgaven voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers;
- bij wijze van uitzondering moeten uitgaven voor de in artikel 110 van het F.R. omschreven hulp in crisissituaties en humanitaire hulp vanaf 15 december van jaar n-1 kunnen worden vastgelegd ;
- de maximumgrens voor vervroegde vastleggingen in het kader van het bestaande EOGFL, afdeling Garantie, (vanaf 15 november van het jaar n-1) voor de uitgaven van dagelijks beheer (ten laste van de begroting van het jaar n) moet worden afgeschaft (artikel 150, lid 3, van het F.R.). In het kader van het nieuwe Europees Garantiefonds voor de Landbouw (COM(2004) 489) zullen betalingsverzoeken zeer sterk aan het begin van het begrotingsjaar n geconcentreerd zijn;
- niet-gesplitste kredieten voor veterinaire maatregelen ten laste van het bestaande EOGFL, afdeling Garantie moeten worden omgezet in gesplitste kredieten, aangezien dit beter strookt met het meerjarige karakter van de uitgaven (artikel 149, lid 1, van het F.R.)
e) Wat het universaliteitsbeginsel betreft, zouden twee punten moeten worden toegevoegd aan de lijst van bestemmingsontvangsten (artikel 18):
- de mogelijkheid voor lidstaten om ad-hocbijdragen te maken aan programma's voor externe betrekkingen;
- de opbrengst van de verkoop van voertuigen, materiaal en installaties, enz.
f) Thans moet de Commissie de goedkeuring krijgen van de begrotingsautoriteit voor het aanvaarden van schenkingen (artikel 19, lid 2, van het F.R.). Om onnodige en omslachtige procedures te voorkomen, zou het nuttig zijn het vereiste van een goedkeuring te beperken tot schenkingen die aanzienlijke lasten meebrengen.
g) Wat het specialiteitsbeginsel betreft, moeten de punten waarop gebleken is dat de voorschriften met betrekking tot kredietoverschrijvingen omslachtig of onduidelijk zijn, worden vereenvoudigd en verduidelijkt:
- ' kennisgevingsprocedure ' (artikelen 22 en 23): in de tekst wordt niet vermeld wanneer de termijn voor de beslissing van de begrotingsautoriteit geacht wordt in te gaan. Derhalve is een correctie noodzakelijk;
- om redenen van efficiëntie zou de Commissie autonoom moeten kunnen beslissen over kredietoverschrijvingen uit de reserve in de gevallen waar een basisbesluit voor de betrokken actie bij de opstelling van de begroting ontbreekt maar tijdens het begrotingsjaar wordt vastgesteld (artikel 23, lid 1, nieuw punt d));
- de voorschriften met betrekking tot overschrijvingen van administratieve kredieten moeten worden aangepast aan de nieuwe structuur van de activiteitsgestuurde begroting (ABB).
a) De beperking van het gedeeld beheer tot het EOGFL en de Structuurfondsen moet worden geschrapt, als uiting van de gangbare praktijk op grond van de bestaande verordeningen en voorstellen voor toekomstige basisbesluiten na 2006.
b) Voor gezamenlijk beheer met internationale organisaties moeten de definitie en de vereisten worden gepreciseerd en aangevuld overeenkomstig operationele behoeften.
c) De voorwaarden en criteria voor de inschakeling van nationale publiekrechtelijke organen (" nationale agentschappen ") moeten worden vereenvoudigd om gemakkelijker een beroep op hen te kunnen doen, en de werkingssfeer van de bepaling wordt uitgebreid tot internationale publiekrechtelijke organen.
d) Het bijzondere geval van speciale adviseurs/missiehoofden die door de Raad zijn aangesteld voor het beheer van bepaalde maatregelen in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) moet worden beschouwd als een bijzonder geval van indirect gecentraliseerd beheer.
e) Het verbod om taken tot uitvoering van de begroting te delegeren aan privaatrechtelijke entiteiten moet worden gewijzigd, aangezien de ervaring heeft geleerd dat de bepalingen van dit verbod onnodig strikt zijn.
f) Ten slotte moet rekening worden gehouden met de noodzaak van een gemeenschappelijk controlekader . Derhalve worden de door de Commissie uitgevoerde controles op gedecentraliseerd of indirect gecentraliseerd beheer en zo nodig bij gedeeld beheer, versterkt, met name door het toevoegen van bepalingen met betrekking tot de verantwoordelijkheden van de lidstaten in het kader van gedeeld beheer.
De verhouding tussen de interne controleur van de Commissie en de agentschappen (F.R.) moet worden aangepast (artikel 185 van het F.R.). De agentschappen moeten beschikken over hun eigen interne controlefunctie, die verantwoording aflegt aan hun eigen raad van beheer, terwijl de interne controleur van de Commissie verantwoording aflegt aan het College over de procedures en systemen van de Commissie.
Wat de rekenplichtige betreft, moet diens verantwoordelijkheid met betrekking tot het certificeren van de rekeningen op grond van de financiële gegevens die de ordonnateurs hem hebben verstrekt, worden gepreciseerd.
De voorschriften met betrekking tot het invorderen van schuldvorderingen moeten worden verduidelijkt en versterkt .
a) Dwanginvordering moet worden bevorderd door ervoor te zorgen (in artikel 72 van het F.R.) dat voor de schuldvorderingen van de Gemeenschap ook een beroep kan worden gedaan op de instrumenten die zijn vastgesteld in het kader van de Verdragsbepalingen met betrekking de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken met grensoverschrijdende gevolgen (artikel 65 van het EG-Verdrag).
b) Invorderingen moeten door de lidstaten op dezelfde wijze worden behandeld als hun eigen fiscale vorderingen binnen hun rechtsgebied en moeten dezelfde voorrechten genieten.
c) Uit de praktijkervaring van de diensten van de Commissie blijkt dat, anders dan voor nationale overheden in vele nationale rechtsgebieden, er voor financiële vorderingen van de Gemeenschap geen verjaringstermijn geldt waarna de aanspraken komen te vervallen . De invoering van een dergelijke verjaringstermijn strookt met de beginselen van goed financieel beheer en van gelijke behandeling van de economische subjecten. Deze verjaringstermijn van vijf jaar geldt reeds voor boeten en dwangsommen op grond van Verordening van de Raad betreffende de uitvoering van de mededingingsregels.
Een van de belangrijkste doelstellingen van het in 2002 goedgekeurde F.R., was de overname van de bepalingen van de communautaire richtlijnen inzake overheidsopdrachten , opdat de communautaire instellingen dezelfde normen als de lidstaten zouden toepassen. Aangezien in 2004 de nieuwe communautaire richtlijn inzake overheidsopdrachten is goedgekeurd, moet het F.R. op enkele punten worden gewijzigd:
a) opname van de mogelijkheid om een opdracht geheim te verklaren;
b) onderscheid tussen de ernstigste uitsluitingsgronden en andere gronden met een minder groot financieel risico: in de ernstigste gevallen moet uitsluiting verplicht zijn, in de andere gevallen moet uitsluiting waar nodig worden toegepast, op basis van een risicobeoordeling door de aanbestedende dienst.
De ervaring heeft geleerd dat de volgende wijzigingen noodzakelijk zijn:
a) mogelijkheid om gebruik te maken van een gemeenschappelijke gegevensbank voor de gegadigden of inschrijvers die zich in een van de in de artikelen 93 en 94 van het F.R. bedoelde uitsluitingsgevallen bevinden.
b) uitgebreidere toepassing van vereenvoudigde regels voor de gunning van opdrachten aan externe deskundigen voor evaluatie en technische bijstand (artikelen 91 en 97 van het F.R.);
c) precisering van de verplichtingen van de instellingen om een procedure voor het plaatsen van overheidsopdrachten of de uitvoering van een opdracht op te schorten in gevallen van fraude, enz.
De regels moeten worden vereenvoudigd : de vereisten met betrekking tot controles en garanties moeten beter worden afgestemd op de desbetreffende financiële risico's.
a) Het toepassingsgebied van de titel betreffende subsidies (titel VI van deel I van het F.R.) moet worden afgebakend (artikel 108 van het F.R.), met name op het vlak van financiering met betrekking tot leningen en aandelenbezit .
b) Wat betreft de overheidsopdrachten, moet het evenredigheidsbeginsel worden toegevoegd.
c) Het toepassingsgebied van de regel dat subsidie geen winst mag opleveren en de afbakening ervan tussen het F.R. en de UV moet worden gepreciseerd.
d) In bepaalde situaties is het door de aard van de acties niet mogelijk een keuze te maken bij de selectie van de begunstigden. Derhalve moet deze categorie worden toegevoegd in artikel 110 van het F.R.
e) Het is niet toegestaan op basis van dezelfde actie meer dan één subsidie aan een begunstigde toe te kennen. Op grond van sommige basisbesluiten kan communautaire financiering evenwel worden gecombineerd, aangezien dergelijke financiering als nuttig wordt beschouwd, bijvoorbeeld voor de Structuurfondsen die met bijdragen uit andere programma's (bijvoorbeeld Transeuropese Netwerken (TENs) kunnen worden aangevuld. Voorts moet duidelijk worden gesteld dat dezelfde kosten nooit tweemaal kunnen worden gefinancierd (artikel 111 van het F.R.).
f) Bij de toekenning van subsidies voor exploitatiekosten is gebleken dat de regel die bepaalt dat de noodzakelijke overeenkomst uiterlijk vier maanden na het begin van het boekjaar van de begunstigde moet worden getekend, onnodig rigide is. Aangezien er strikte regels zijn met betrekking tot financiering met terugwerkende kracht, kan deze termijn zonder risico op zes maanden worden vastgesteld (artikel 112 van het F.R.).
g) Het gebruik van forfaitaire betalingen moet worden toegestaan op het niveau van het F.R., naast de meer traditionele methode van de pro rata terugbetaling van de werkelijk gemaakte kosten (nieuw artikel 113 onder a)).
h) Bepaalde beperkingen met betrekking tot de toelaatbaarheid van begunstigden moeten worden geschrapt (artikel 114 van het F.R.) om het mogelijk te maken subsidies toe te kennen aan natuurlijke personen en bepaalde soorten verenigingen zonder rechtspersoonlijkheid .
i) De regels met betrekking tot de uitsluiting van subsidieprocedures moeten hetzelfde onderscheid maken als die voor overheidsopdrachten (zie 5.5., eerste alinea, onder b)) met betrekking tot de ernst van de uitsluitingsgevallen (artikel 114 van het F.R.)
j) Er moet uitdrukkelijk worden voorzien in het geval waarin bij de tenuitvoerlegging van een actie financiële steun aan derden moet worden toegekend.
Er worden geen wezenlijke wijzigingen voorgesteld voor titel VII van deel I (artikelen 121-138 van het F.R.) Alleen de volgende precisering is vereist: de mogelijkheid om het toepassingsgebied van de consolidatie te vergroten overeenkomstig de communautaire boekhoudregels moet worden gepreciseerd.
5.8. Specifieke beleidssectoren in deel II van het F.R.
a) Titel I: landbouw. Naar sommige wijzigingen werd reeds verwezen in het kader van punt 5.1. (begrotingsbeginselen). Andere wijzigingen:
- de terminologie moet worden aangepast aan het nieuwe Europees Garantiefonds voor de Landbouw ( EGFL );
- voorlopige vastleggingen kunnen tot stand komen nadat de normale termijn van twee maanden na de ontvangst van de uitgavenstaten van de lidstaten is verstreken, in gevallen waar een besluit met betrekking tot een kredietoverschrijving wordt verwacht;
- artikel 153 van het F.R. met betrekking tot kredietoverschrijvingen is onnauwkeurig: er moet alleen een verwijzing worden gemaakt naar de kennisgevingsprocedure in artikel 23.
- De terminologie moet worden aangepast in de titel en in artikel 155, leden 1 en 3, om specifiek te verwijzen naar de Structuurfondsen, het Cohesiefonds, het Visserijfonds en het Fonds voor Plattelandsontwikkeling.
- In de nieuwe basisbesluiten van de Commissie voor structurele maatregelen na 2006 wordt de regel betreffende de automatische vrijmaking van kredieten opgeschort in gevallen van overmacht die de tenuitvoerlegging van de maatregelen ernstig verstoren. In dit geval is het niet meer noodzakelijk om de kredieten weder op te voeren. De Commissie is evenwel van mening dat het gerechtvaardigd is om het geval een aan de Commissie toe te rekenen 'kennelijke fout' te behouden (artikel 157). Hierdoor kunnen vastleggingskredieten worden gevonden zonder de algemene programmering van kredieten voor de periode van zeven jaar te verstoren.
In uitzonderlijke gevallen moet het mogelijk zijn om vrijgemaakte vastleggingskredieten weder op te voeren bij het kaderprogramma voor onderzoek, onder strikt afgebakende voorwaarden. Hierdoor kunnen vrijgemaakte kredieten die waren bestemd voor projecten die helemaal niet of slechts gedeeltelijk zijn uitgevoerd opnieuw worden gebruikt voor alternatieve projecten van voldoende kwaliteit.
De interinstitutionele Europese Bureaus zouden als gedelegeerde ordonnateurs moeten kunnen optreden voor kredieten uit de begroting van andere instellingen.
De Commissie heeft dit voorstel opgesteld overeenkomstig de stand van het recht op het ogenblik dat het voorstel wordt goedgekeurd. Na de ratificatie van het constitutionele verdrag zullen de noodzakelijke wijzigingen in het F.R. worden voorgesteld.