Toelichting bij COM(2000)855-1 - Kwaliteitsstrategie voor olijfolie - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2000)855-1 - Kwaliteitsstrategie voor olijfolie. |
|---|---|
| bron | COM(2000)855   |
| datum | 21-12-2000 |
Inhoudsopgave
De Commissie heeft in februari 1997 een studiedocument i ingediend waarin de problemen van de sectoren tafelolijven en olijfolie worden geanalyseerd en bepaalde opties worden aangegeven. Dit document is vervolgens, met name in het Europees Parlement en de Raad, grondig besproken. In het document is onder meer aandacht besteed aan een productieverhoging zonder overeenkomstige groei van de vraag; aan het bestaan van talrijke en ingewikkelde steunregelingen die ondanks de daarvoor toegekende middelen moeilijk te controleren blijken; aan grote tekortkomingen op het gebied van de statistische informatie over de productie in de sector.
Wat de steun voor de producten betreft, waren de twee belangrijkste opties enerzijds de verbetering van de bestaande regeling, gebaseerd op productiesteun per ton olijfolie, en anderzijds de ontwikkeling van een nieuwe regeling op basis van steun per boom, waarbij rekening zou worden gehouden met het historische rendement van de betrokken gebieden. Er blijken hoe dan ook een aantal maatregelen te moeten worden genomen om weinig efficiënte en fraudegevoelige mechanismen op te heffen of om de productie en de markt beter onder controle te krijgen.
De eerste optie inzake steunverlening bood het voordeel dat de producenten steun krijgen naargelang van hun werkelijke resultaten en dat dus de olijfteelt wordt aangemoedigd via een mechanisme dat zijn waarde heeft bewezen. De hoeveelheden voor steun per ton in aanmerking komende olijfolie zijn echter moeilijk te controleren. De belangrijkste reden daarvan is dat de olie wordt verplaatst tussen de marktdeelnemers die bij de productie, de bewerking of de verkoop betrokken zijn en wier structuren en gebruiken regionaal verschillen.
In de tweede optie leken controle en beheer eenvoudiger en wordt het milieu beter beschermd omdat niet tot intensivering wordt aangezet. Daardoor zouden dus de huidige problemen in verband met overmatige irrigatie en bodemerosie enigermate worden verkleind. Bij een forfaitaire steunregeling bestaat echter het gevaar dat de teelt wordt opgegeven, met name in weinig productieve jaren en in marginale gebieden waar nauwelijks alternatieven voorhanden zijn.
In maart 1998 constateerde de Commissie dat er steeds meer eensgezindheid ontstond over een hervorming die gericht zou kunnen zijn op een dynamisch marktevenwicht, stabiele inkomens, bewaking en verbetering van de kwaliteit, en organisatie en controle van de sector. Zij merkte echter ook op dat de standpunten over de opties inzake productiesteun verschilden. Zij wees op de noodzaak de reële productie en de aan die productie inherente factoren zoals het rendement of de aantallen olijfbomen, beter in te schatten. In afwachting van betere informatie stelde zij voor i het besluit over de hervorming uit te stellen, maar voor de drie komende verkoopseizoenen reeds maatregelen te nemen om de grootste moeilijkheden voor de marktdeelnemers en de communautaire begroting te voorkomen.
Het besluit van de Raad, dat concreet is vastgesteld bij Verordening (EG) nr. 1638/98, voorziet voor de drie verkoopseizoenen 1998/99, 1999/2000 en 2000/2001 in de voortzetting van de voordien geldende regeling, weliswaar moet wijzigen op de volgende punten :
- één enkel steunbedrag per ton werkelijk geproduceerde olijfolie, zonder onderscheid tussen kleine en grote producenten,
- een grotere gegarandeerde maximumhoeveelheid, namelijk 1 777 261 ton in plaats van 1 350 000 ton, over de lidstaten verdeeld in de vorm van gegarandeerde nationale hoeveelheden, met een dienovereenkomstige verlaging van het steunbedrag van 142,20 tot 132,25 euro/kg,
- de mogelijkheid om een deel van de nationale gegarandeerde hoeveelheden te gebruiken om steun toe te kennen in de sector tafelolijven,
- de intrekking van de consumptiesteun en de openbare interventieaankopen.
Deze verordening van de Raad voorzag bovendien voor de overgangsperiode 1998/99 - 2000/2001 in:
- een oriëntatie van de werkzaamheden voor het olijventeeltkadaster op de totstandbrenging van een Geografisch Informatiesysteem (GIS voor de olijventeelt) waarmee de door de producenten meegedeelde gegevens op luchtfoto's kunnen worden gesitueerd,
- de uitsluiting van productiesteun van de na 1 mei 1998 aangeplante supplementaire olijfbomen, met ingang van 1 november 2000,
- intrekking van alle wettelijke bepalingen betreffende de steun en de maatregelen op de interne markt, per 1 november 2001, en vaststelling door de Raad op basis van een door de Commissie in de loop van 2000 in te dienen voorstel, van een besluit over de gemeenschappelijke marktordening die in de sector oliën en vetten van toepassing zal zijn vanaf het verkoopseizoen 2001/02.
Bij de goedkeuring van Verordening (EG) nr. 1638/98 heeft de Raad zich er overigens met de Commissie toe verbonden bijzondere prioriteit toe te kennen aan het grondig onderzoek van de aspecten van de kwaliteitsstrategie. Hij heeft eveneens akte genomen van de voornemens van de Commissie om de controles aan te passen en vooral op de productiesteun te richten, en om een verslag over de situatie in de sector tafelolijven op te stellen.
Sinds in juli 1998 in de Raad een overeenkomst werd bereikt, heeft de Commissie alle geplande maatregelen uitgevoerd. Zij heeft:
- de productiestatistieken van de laatste jaren herzien, een statistische evaluatie van de percelen en aantallen bomen gemaakt en gemeenschappelijke methode voor de raming van de opbrengst ingevoerd,
- de werkzaamheden voor het olijventeeltkadaster afgestemd op de totstandbrenging van een GIS voor de olijventeelt op basis van nieuwe teeltaangiften en door de verwerking van luchtfoto's,
- de registratie van de nieuwe aanplantingen georganiseerd en bepaald welke daarvan in het kader van goedgekeurde programma's eventueel na 1 november 2000 voor steun in aanmerking komen,
- de verplichtingen en procedures inzake controle, met name in de oliefabrieken, herzien en aangevuld,
- de voorwaarden en toepassingsbepalingen vastgesteld voor de steun voor tafelolijven die momenteel door alle producerende lidstaten wordt toegekend,
- de voorwaarden en toepassingsbepalingen vastgesteld voor de toekenning van steun voor particuliere opslag,
- met de beroepsverenigingen en talrijke deskundigen uitvoerig overleg gepleegd over de verschillende aspecten van de kwaliteitsstrategie.
Er is in diverse opzichten nog niet genoeg tijd verstreken om de resultaten ten aanzien van de markt en de steunregeling te kunnen beoordelen. De eerste van de nieuwe maatregelen zijn ingevoerd in het verkoopseizoen 1998/99 waarvan de controles en de steunbetalingen plaatsvinden tot in oktober 2000. Ook in oktober 2000 loopt het tweede betrokken verkoopseizoen 1999/2000 af, en de productie is dan nog niet definitief vastgesteld, terwijl de indieningsperiode voor het onderhavige voorstel bijna verstreken is.
De ramingen van productie en productiepotentieel moeten worden bevestigd omdat er nog te veel onzekerheid heerst. De totale ramingen voor de lidstaten met een belangrijke olijventeelt zijn tamelijk nauwkeurig. Maar wegens de grote verscheidenheid van de te registreren gegevens zijn de statistische ramingen voor de andere producerende lidstaten en op regionaal niveau weinig nauwkeurig.
De aantallen bomen en de oppervlakten van de olijfgaarden kunnen voor elke producent pas bekend zijn wanneer voor elke lidstaat de GIS voor de olijventeelt voltooid zal zijn. Op dit ogenblik is echter nog geen enkel GIS voor de olijventeelt voltooid en is met weinig systemen al veel vooruitgang geboekt. De nieuwe ramingsmethode voor de opbrengst is alleen voor het verkoopseizoen 1999/2000 toegepast en daaruit zijn nog geen conclusies getrokken. Waarschijnlijk zijn dergelijke statistische ramingen alleen interessant voor de lidstaten met de grootste productie en is de nauwkeurigheid ervan op regionaal of lokaal vlak te beperkt.
Uit de eerste resultaten van de toepassing van de nieuwe bepalingen die vanaf het verkoopseizoen 1998/99 gelden, blijkt dat de controle van de effectief voor steun in aanmerking komende productie in bepaalde lidstaten nog altijd een belangrijk probleem is. De financiële consequenties voor de communautaire begroting van de tekortkomingen in de controlesystemen van de lidstaten blijven beperkt dankzij de Nationale Gegarandeerde Hoeveelheden. Maar de disfuncties wekken ontevredenheid en leiden tot moeilijkheden die uiteindelijk hun weerslag kunnen hebben op de marktsituatie en de communautaire regeling voor de sector in het gedrang kunnen brengen. Het Speciaal Verslag nr. 11/2000 van de Rekenkamer i, alsmede de analyse van de eerste resultaten en de ervaring die is opgedaan met de toepassing van de nieuwe controlemaatregelen leiden tot de onvermijdelijke conclusie dat de Commissie met ingang van 2000/01 aanpassings- en aanvullende maatregelen moet toepassen. Dit geldt met name voor de sanctieregeling die gemakkelijker toepasbaar moet zijn, en voor de steunvoorschottenregeling om terugvordering van middelen overbodig te maken.
Voor de controle van de steun per ton geproduceerde olijfolie is toezicht op de activiteiten van de oliefabrieken van essentieel belang. Maar blijkbaar moeten daarnaast ook de resultaten van de oliefabrieken steeds worden getoetst aan, enerzijds, het productiepotentieel van de betrokken olijventelers en, anderzijds, de voorraden olijfolie bij de marktdeelnemers waaraan de oliefabrieken hun producten leveren.
Het relatieve belang van de drie soorten controle, namelijk ten aanzien van de oliefabrieken, de olijfgaarden en de bestemming van de olie, hangt af van de omvang van de betrokken oliefabriek en van haar rol in de afzet van de geproduceerde olie. Het is in elk geval dienstig dat wordt nagegaan van hoeveel olijfbomen de productie in de betrokken fabriek is verwerkt, te kennen. Nauwkeurige en betrouwbare gegevens kunnen alleen worden aangeleverd door een GIS voor de olijventeelt.
Wat de markt voor olijfolie betreft, is in de verkoopseizoenen 1998/99 en 1999/2000 een hoge productie gehaald, namelijk bijna 1 900 000 ton waarvan 8% olie uit afvallen van olijven; Spanje en Italië hebben afwisselend een matige tot goede en een slechte oogst gehad. Het productiepeil dat in de Gemeenschap is bereikt, ligt vooralsnog onder het record van het verkoopseizoen 1997/98, maar dat kan nog stijgen aangezien de nieuwe aanplantingen worden voortgezet en gaandeweg tot rijpheid komen. Dankzij de verkoopbevorderende acties is de consumptie in de Gemeenschap op peil gebleven en in derde landen fors gestegen, zodat recordhoeveelheden zonder restitutie konden worden geëxporteerd.
Na de uitzonderlijk grote oogst van het verkoopseizoen 1997/98 zijn de prijzen eerst weer tot redelijke niveaus gestegen. Daarna, vanaf het najaar van 1999, zijn ze geleidelijk gezakt omdat meer was geproduceerd dan verwacht. Aan het einde van het verkoopseizoen 1999/2000 heeft het vooruitzicht op een zeer grote productie in Spanje voor 2000/01 de prijzen weer op het lage peil van 1997/98 gebracht. De prijzen lagen echter slechts korte tijd op het steundrempelpeil voor particuliere opslag, en die steun hoefde dus niet te worden toegekend.
Voor het verkoopseizoen 1998/99, het enige waarvoor definitieve resultaten bekend zijn, lagen de bedragen van de productiesteun per 100 kg olijfolie, gelet op de regeling van de Gegarandeerde Nationale Hoeveelheden en ondanks de hoge productie, hoger dan in de twee vorige verkoopseizoenen. Voor alle lidstaten samen waren de steunbedragen gemiddeld de hoogste sinds 10 jaar, behalve in de verkoopseizoenen met grote droogteperiodes, 1994/95 en 1995/96.
Wat tafelolijven betreft, hebben alle producerende lidstaten geleidelijk besloten het voor olijfolie vastgestelde steunbedrag ook toe te kennen voor equivalente hoeveelheden verwerkte tafelolijven. In de loop van het verkoopseizoen 1998/99 hebben Spanje, Griekenland en Portugal dergelijke steun toegekend, maar het effect daarvan, met name voor het inkomen van de producenten en voor de investeringen in de sector, kan nog niet worden beoordeeld. Frankrijk is met deze steunverlening begonnen in het verkoopseizoen 1999/2000 en Italië in het verkoopseizoen 2000/01. De Commissie moet deze maatregel over een langere periode kunnen observeren om het door hun toegezegde analyseverslag over de sector te kunnen opstellen.
De omstandigheden in acht genomen, kunnen voor de steunregeling een aantal conclusies worden getrokken. Ten eerste blijkt dat de door de Raad in 1998 vastgestelde maatregelen hebben geleid tot een verbetering van de situatie in de sector, maar niet tot een oplossing voor alle problemen. De twee opties voor de toekomstige steunregeling zijn nog steeds geldig, maar op dit ogenblik kan geen degelijk onderbouwde keuze worden gemaakt. Voor steun per ton olijfolie moet de effectieve productie kunnen worden gecontroleerd, wat niet in de hele Gemeenschap naar behoren kan gebeuren; voor een forfaitair steunbedrag per productieve olijfboom of per hectare olijfgaard moeten de aantallen bomen en de betrokken oppervlakten precies bekend zijn voor elke producent, en deze gegevens zijn momenteel niet beschikbaar.
Welke optie ook wordt gekozen voor de steunregeling, het GIS voor de olijventeelt is een onmisbaar instrument. Voor steun per ton geproduceerde olijfolie is het GIS op zijn minst een zeer nuttig aanvullend controle-instrument en voor de forfaitaire steun is het zonder meer onontbeerlijk. Voor een efficiënte controle van de na 1 mei 1998 aangeplante percelen, waarvoor besloten is geen steun toe te kennen, is een GIS nodig.
Wat de markt en de steunregeling betreft, is de Commissie bijgevolg van oordeel dat de verscherping van de controles en het onderzoek waarmee in 1998 is begonnen, moeten worden voortgezet, en dat de analyse van de sector moet worden aangevuld naarmate meer gegevens en resultaten bekend worden. Hierdoor zullen de merites van elke optie wat de steunregeling betreft, kunnen worden beoordeeld, uitgaande van realistische, onmiddellijke en effectieve mogelijkheden voor de vaststelling van nieuwe bepalingen ter verbetering van de controles. Daardoor zal ook het milieueffect van de olijventeelt grondig kunnen worden geanalyseerd.
De Commissie stelt de Raad voor om de toepassing van de momenteel geldende regeling met nog twee verkoopseizoenen te verlengen. De intrekking van de steun en de maatregelen op de interne markt per 1 november 2001 zou worden uitgesteld tot 1 november 2003. De Raad zou dan op voorstel van de Commissie in 2002 over de gemeenschappelijke marktordening voor de sector oliën en vetten een besluit nemen dat van toepassing zou zijn met ingang van 1 november 2003.
Zonder te willen vooruitlopen op de toekomstige steunregeling, stelt de Commissie de Raad ook voor nu reeds te bepalen dat die regeling zal moeten worden gecontroleerd aan de hand van een volledig operationeel GIS voor de olijventeelt. Vanaf 1 november 2003 zou de steun dan ook alleen maar worden toegekend voor olijfbomen of olijfolie afkomstig van olijfgaarden die zijn opgenomen in een als voltooid aangemerkt GIS voor de olijventeelt.
De werkzaamheden voor de kwaliteitsstrategie voor olijfolie hebben duidelijkheid gebracht in een groot aantal vaak onderling verbonden factoren en problemen met betrekking tot de productie en verwerking van olijven en oliën en de presentatie van de producten in de handel. De problemen betreffen de indeling van de olijfoliën, de etiketteringsregels, de controles en de organisatie van de acties ter verbetering van de kwaliteit in ruime zin, d.i. met inbegrip van de milieuaspecten. De markt wordt door die problemen verstoord omdat de prijzen binnen eenzelfde categorie ver uiteen liggen, de prijzen voor andere categorieën overlappen en vaak niet in verhouding staan tot de verwachtingen van de consument.
De te overwegen maatregelen zijn in hoge mate onafhankelijk van de uiteindelijke keuze voor een steunregeling, en hebben vaak zeer technische aspecten. Die maatregelen moeten worden ontwikkeld in het kader van een over verschillende jaren gespreide strategie en programmering, omdat de besluiten en de resultaten in vele gevallen mekaar beïnvloeden, vooral op het gebied van de afzet van de voorraden en de aanpassingen in de procédés van de aan oude normen beantwoordende voedingsmiddelenindustrie of van de ontwikkeling van de sectorale organisaties, de technieken en de onderzoekswerkzaamheden. Zij betreffen de regelgeving van de Raad en van de Commissie, maar ook het niveau van de Internationale Olijfolieraad (IOR), van de onderzoeksinstellingen en van de beroepsorganisaties van de sector.
De algemene oriëntatie van de strategie die er de coherentie van moet garanderen, moet goed worden overwogen en als geheel worden opgevat. In dat verband stuurt de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement, samen met dit voorstel voor een verordening van de Raad, een rapport over de kwaliteitsstrategie voor olijfolie. In dat rapport zijn de resultaten opgenomen van terzake verricht onderzoek en worden acties of besluiten voorgesteld voor de verschillende bevoegdheidsniveaus. De voor de verordening van de Raad voorgestelde bepalingen betreffen enerzijds de indeling van de olijfoliën en anderzijds de organisatie en de activiteiten van de marktdeelnemers.
De indeling van de olijfoliën is vastgesteld in de bijlage bij Verordening nr. 136/66/EEG onder de titel: 'Benamingen en definities van olijfoliën en oliën uit afvallen van olijven, bedoeld in artikel 35'. In het rapport over de kwaliteitsstrategie wordt voorgesteld twee wezenlijke aspecten en enkele technische punten van de indeling te wijzigen.
Één van die aspecten betreft de technische vernieuwingen waardoor een alsmaar groter deel van de productie uit olijfolie met een lage zuurgraad bestaat. Zo is het aandeel van olijfolie verkregen bij de eerste persing en extra olijfolie verkregen bij de eerste persing, die een zuurgraad van niet meer dan 2° hebben, gestegen van nauwelijks 50% van alle rechtstreeks uit olijven verkregen olie tot 70%. Een lage zuurgraad is geen absoluut kwaliteitscriterium maar voor een bepaalde categorie van olijfolie of voor een bepaalde soort olijven is het zeker een door de markt erkende aanwijzing van de kwaliteit. Voorgesteld wordt rekening te houden met de geconstateerde ontwikkeling om de grenswaarden van de zuurgraad voor de verschillende categorieën olijfolie en olie uit afvallen van olijven bij te stellen.
Het andere wezenlijke aspect betreft de generische benamingen die momenteel worden gebruikt om de specifieke categorieën van olijfolie aan te duiden. Vooral de benaming 'olijfolie' die voor de vermenging van geraffineerde olijfolie met bepaalde oliën verkregen bij de eerste persing moet worden gebruikt, is in dit verband problematisch. De consument wordt in zekere zin misleid door die dubbelzinnigheid, waarbij een bepaalde soort olijfolie wordt verward met olijfoliën van de eerste persing. De betrokken categorie moet precies worden omschreven zonder de kwaliteiten en met name de voedingseigenschappen ervan te geringschatten. De huidige benaming 'olijfolie verkregen bij de eerste persing' betreft zowel een specifieke categorie, die overigens onder deze benaming op de markt moet worden gebracht, als het geheel van categorieën van rechtstreeks van olijven verkregen olijfolie. Voorgesteld wordt dit geheel in de regelgeving en in de groothandel aan te duiden met de benaming 'ruwe olijfoliën'. Voor de consument zou er niets veranderen.
Voorts wordt inzake de indeling van de olijfoliën nog voorgesteld hulpstoffen voor de extractie van olijfolie te verbieden wanneer de werking ervan chemisch of biochemisch is, en de categorie ruwe olie uit afvallen van olijven uit te breiden met bepaalde mechanisch van de olijven verkregen oliën.
Om de marktdeelnemers ertoe aan te zetten zich te organiseren om de kwaliteit van de geleverde producten te verbeteren en te garanderen, wordt voorgesteld dat de Gemeenschap bijdraagt in door erkende organisaties ingediende activiteitenprogramma's. De uitgaven van het EOGFL zouden worden verrekend met de voor de producenten geplande steun naargelang van door de producerende lidstaten te nemen opties. Die programma's zouden betrekking hebben op de verbetering, de certificering en de verdediging van de kwaliteit van olijfolie, maar zouden ook een deel van de huidige activiteiten van de producentenorganisaties omvatten inzake het beheer van de sector en van de markt voor olijfolie.
Voor de vaststelling van de toepassingsbepalingen, zoals voorwaarden voor de erkenning van sectorale organisaties en selectiecriteria voor de voorgestelde activiteiten, van een dergelijke regeling moeten termijnen worden vastgesteld, maar ook de marktdeelnemers hebben tijd nodig om zich te organiseren en om programma's op te stellen, en de lidstaten om de ingediende voorstellen te evalueren en daaruit een selectie te maken. In totaal zal het vanaf het besluit over de principes van de regeling bijna twee jaar duren alvorens de eerste activiteiten concreet kunnen worden georganiseerd.
Wat de kwaliteitsstrategie betreft, stelt de Commissie dan ook voor dat de Raad nu reeds een besluit zou nemen over de noodzakelijke aanpassing van de indeling van de olijfoliën en oliën uit afvallen van olijven en over de principes van de nog vast te stellen stimuleringsmaatregelen voor de organisaties van marktdeelnemers die bepaalde activiteitenprogramma's uitvoeren. De Raad moet inderdaad dergelijke besluiten vaststellen opdat de Commissie nadere bepalingen kan vaststellen en gecoördineerde maatregelen of acties voor de gehele sector kunnen worden uitgevoerd, maar dergelijke besluiten zullen pas twee jaar later ten volle effect kunnen sorteren. Wat de sectorale organisaties betreft, dient de Raad nu reeds een besluit vast te stellen waarbij de lidstaten worden gemachtigd een deel van de middelen die worden gereserveerd voor de wellicht vanaf 1 november 2003 geldende steun, te besteden aan de althans gedeeltelijke financiering van bepaalde activiteiten van die organisaties.
Alle voorgestelde maatregelen zijn voor rekening van de begrotingen 2003 en 2004 en brengen geen extra uitgaven mee. Zij beantwoorden aan de algemene doelstelling inzake de uniforme toepassing van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en behoren tot de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap. Omdat zij een wijziging zijn van bestaande verordeningen van de Raad, moet een verordening van de Raad worden vastgesteld.