Toelichting bij COM(2006)851 - Onderzoek op grond van artikel 17 van Verordening (EG) nr. 1/2003 naar de Europese gas- en elektriciteitssectoren (Eindverslag)

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2006)851 - Onderzoek op grond van artikel 17 van Verordening (EG) nr. 1/2003 naar de Europese gas- en elektriciteitssectoren ...
bron COM(2006)851 NLEN
datum 10-01-2007
Belangrijke juridische mededeling

|
52006DC0851

Mededeling van de Commissie - Onderzoek op grond van artikel 17 van Verordening (EG) nr. 1/2003 naar de Europese gas- en elektriciteitssectoren (Eindverslag) {SEC(2006) 1724} /* COM/2006/0851 def. */


[afbeelding - zie origineel document] COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN

Inhoudsopgave

1.

Brussel, 10.1.2007


COM(2006) 851 definitief

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE

Onderzoek op grond van artikel 17 van Verordening (EG) nr. 1/2003 naar de Europese gas- en elektriciteitssectoren (Eindverslag)

{SEC(2006) 1724}

2.

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE


Onderzoek op grond van artikel 17 van Verordening (EG) nr. 1/2003 naar de Europese gas- en elektriciteitssectoren (Eindverslag)

Inleiding



1. Goed functionerende energiemarkten die voorzieningszekerheid tegen concurrerende prijzen garanderen, zijn de sleutel voor groei en consumentenwelvaart in de Europese Unie. Om deze doelstelling te bereiken heeft de EU besloten de Europese gas- en elektriciteitsmarkten open te stellen voor concurrentie en een interne Europese energiemarkt tot stand te brengen. De openstelling van de markten heeft het functioneren van de markten ingrijpend veranderd, creëerde nieuwe marktkansen en zorgde voor het aanbieden van nieuwe producten en diensten. Aanvankelijk deed de concurrentie, conform de basismechanismen van de markt, de energieprijzen in Europa dalen.

2. Ook al is er vooruitgang geboekt, toch zijn de doelstellingen van de openstelling van de markt nog niet behaald. Ondanks de liberalisering van de interne energiemarkt blijven er nog barrières voor vrije mededinging bestaan. Aanzienlijke stijgingen van de groothandelsprijzen voor gas en elektriciteit die niet volledig door hogere kosten van primaire brandstoffen en door milieuverplichtingen kunnen worden verklaard, aanhoudende klachten over toetredingsbarrières en beperkte mogelijkheden om als afnemer te kiezen, deden de Commissie in juni 2005 besluiten een onderzoek in te stellen naar het functioneren van de Europese gas- elektriciteitsmarkten. Dit onderzoek dat plaatsvond op grond van artikel 17 van Verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad betreffende de uitvoering van de mededingingsregels i, was bedoeld om de bestaande concurrentiesituatie te beoordelen en om de oorzaken te achterhalen van het gepercipieerde slechte functioneren van de markten. Dit eindverslag (een mededeling van de Commissie) geeft een overzicht van de uitkomsten van het onderzoek, die in de technische bijlage bij het eindverslag i nader worden uiteengezet.

3. Ging het sectoraal onderzoek van start met op de achtergrond de perceptie dat verbruikers niet ten volle de vruchten van de liberalisering plukken, toch dient hier vooraf te worden benadrukt dat dit onderzoek niet bedoeld was om te beschrijven welke vooruitgang bij de liberalisering werd geboekt of welke voordelen de liberalisering oplevert. Op dat punt zijn talrijke successen geboekt en op markten waar de liberalisering met succes werd geïntroduceerd, kunnen afnemers ook nu nog profiteren van het ruimste aanbod aan leveranciers en diensten. Vergeleken met afnemers in andere lidstaten, betalen zij ook prijzen die de kosten gemiddeld beter weerspiegelen. De Commissie blijft er dus van overtuigd dat er geen alternatief voor de liberalisering bestaat. Daarom is het van essentieel belang er op toe te zien dat bestaande liberaliseringsrichtlijnen volledig en daadwerkelijk worden omgezet i. Toch moet er nog meer gebeuren, willen verbruikers ten volle de vruchten kunnen plukken.

4. In het sectorale onderzoek naar de energiemarkten stond de vraag centraal in welke gebieden de concurrentie nog niet goed functioneert en in welke gebieden het snelst moet worden ingegrepen om de liberalisering te doen renderen. Ten behoeve van het onderzoek werden de belangrijkste punten in de volgende rubrieken samengebracht: 1) marktconcentratie/marktmacht; 2) verticale afscherming (in de eerste plaats onvoldoende ontvlechting van netwerken en levering); 3) ontbreken van marktintegratie (onder meer ontbreken van sectoraal toezicht voor grensoverschrijdende kwesties); 4) ontbrekende transparantie; 5) prijsvorming; 6) downstreammarkten; 7) onbalansmarkten, en 8) vloeibaar aardgas (LNG).

5. De tekortkomingen die op deze cruciale punten werden vastgesteld, maken duidelijk dat er dringend maatregelen moeten worden genomen, waarbij prioriteit gaat naar vier aspecten: 1) totstandbrenging van daadwerkelijke ontvlechting van netwerk- en leveringdiensten; 2) dichten van lacunes wat betreft regulering (met name voor grensoverschrijdende kwesties); 3) aanpakken van marktconcentratie en toetredingsbarrières, en 4) markttransacties transparanter maken. De concrete voorstellen van de Commissie inzake wet- en regelgeving die in dit verband moet worden ingediend, worden behandeld in de mededeling over de vooruitzichten voor de interne gas- en elektriciteitsmarkt i, die parallel met dit eindverslag wordt ingediend.

3.

De bredere context


6. De invoering van concurrentie op de Europese gas- en elektriciteitsmarkten maakt integrerend deel uit van het Europese energiebeleid dat is gericht op het behalen van drie, onderling nauw verwante doestellingen: een concurrerende en doelmatige energiesector, voorzieningszekerheid en duurzaamheid. Alle Europese verbruikers - huishoudens, zakelijke en industriële verbruikers - zijn sterk afhankelijk van de continue en betrouwbare energielevering tegen concurrerende tarieven. Ook het behalen van de EU-doelstelling inzake adequate bescherming van het milieu is van fundamenteel belang, zoals mag blijken uit de toezegging om bij de tenuitvoerlegging van het Kyoto-Protocol de uitstoot van broeikasgassen te beperken. Het sectorale onderzoek dient dus binnen deze ruimere beleidscontext te worden bezien.

7. Het Europese energiebeleid werd uiteengezet in de mededeling van Commissie aan de Europese Voorjaarsraad 2006 over de vernieuwde groei- en banenstrategie i. Die mededeling maakt van de totstandbrenging van een efficiënt en geïntegreerd energiebeleid een van de topprioriteiten van de Commissie. Deze doelstelling werd verder benadrukt in het groenboek van de Commissie 'Een Europese strategie voor duurzame, concurrerende en continu geleverde energie voor Europa' i dat de Commissie in maart 2006 goedkeurde.

8. Dit eindverslag over het sectorale onderzoek wordt gepresenteerd parallel met de strategische toetsing van het EU-energiebeleid i en het energiepakket dat de reeds genoemde mededeling over de vooruitzichten voor de interne gas- en elektriciteitsmarkt omvat en de follow-up van het groenboek. Ook wordt rekening gehouden met de werkzaamheden van de Groep op hoog niveau voor concurrentievermogen, energie en milieu, die in zijn eerste, in juni 2006 uitgebrachte verslag benadrukte dat er behoefte is aan beter functionerende elektriciteits- en gasmarkten.

9. Al deze documenten maken duidelijk dat de drie beleidsdoelstellingen - concurrentievermogen, continuïteit van de energievoorziening en duurzaamheid - onderling nauw verweven en complementair zijn. Concurrerende markten geven de nodige investeringssignalen, zodat voorzieningszekerheid op de kostenefficiëntste wijze plaatsvindt. Ook stelt de totstandbrenging van een concurrerende interne markt de energiebedrijven in de Unie in staat op een grotere markt actief te zijn, waardoor zij beter aan de voorzieningszekerheid kunnen bijdragen. Tegelijk dwingen marktkrachten Europese ondernemingen de kostenefficiëntste productiemethodes te gebruiken, hetgeen binnen een goed gereguleerd kader de duurzaamheid ten goede kan komen. Verbruikers zullen tussen verschillende leveranciers en contractuele regelingen kunnen kiezen - en zodoende hun elektriciteitskosten kunnen beperken en hun verbruik aan de marktontwikkelingen aanpassen. Concurrerende prijzen die de kosten weerspiegelen, zullen tot energie-efficiëntie bijdragen, hetgeen de afhankelijkheid van externe leveranciers kan verminderen en bijdraagt tot de EU-doelstelling inzake duurzaamheid en zekerheid van de energievoorziening.

10. Dit eindverslag gaat vooral nader in op de mededingingsaspecten van het Europese energiebeleid en de nog overblijvende hinderpalen voor de totstandbrenging van een Europese interne energiemarkt. Afgezien van het feit dat dit aspect op zich een diepgaand onderzoek verdient, is de keuze voor dit thema ook ingegeven door het procedurele kader (Verordening (EG) nr. 1/2003) waarbinnen het onderzoek werd uitgevoerd. Dit betekent bijvoorbeeld niet dat, in het kader van de toepassing van de communautaire concurrentieregels in individuele zaken, doelstellingen inzake voorzieningszekerheid niet in aanmerking worden genomen bij het beoordelen van de te verwachten concurrentiebevorderende en concurrentieverstorende effecten. Een concurrerende interne markt is immers een essentieel instrument om deze doelstelling te halen. Binnen het kader echter van het sectorale onderzoek ging de aandacht in de eerste plaats naar de mededinging.

4.

Verloop van de procedure tot aan de goedkeuring van dit verslag


11. Op 17 juni 2005 ging het sectorale onderzoek naar de Europese energiemarkten van start. De eerste uitkomsten werden gepresenteerd in de vorm van een Issues Paper dat op 15 november 2005 werd gepubliceerd. Na publicatie van het Preliminary Report op 16 februari 2006 begon de Commissie een publieke raadpleging. In hun reacties verwelkomden belanghebbenden het verslag, waarbij zij zich doorgaans lovend uitlieten over de objectiviteit van dit verslag en de schat aan informatie die het bevatte. De bijdragen kwamen van ondernemingen die in de sector actief zijn (zowel gevestigde ondernemingen als nieuwkomers), nationale toezichthouders, mededingingsautoriteiten, consultancybedrijven, advocatenkantoren, energiehandelaren, netwerkbeheerders, brancheorganisaties en overheidsinstanties in de lidstaten.

12. De meeste belanghebbenden zijn het met de bevindingen van het onderzoek eens, al liep de inschatting van de ernst van de situatie en de vraag of de situatie al dan niet verbetert wel uiteen. Wat betreft de vraag hoe het nu verder moet, was er steun, maar ook verzet tegen de ideeën die in het Preliminary Report naar voren werden geschoven (zoals structurele ontvlechting), terwijl sommigen pleiten voor nog verdergaande ingrepen. Over het algemeen bleken de verticaal geïntegreerde, gevestigde ondernemingen geen voorstander van verdere maatregelen, terwijl verbruikers, handelaren/nieuwkomers en overheidsinstanties de oproep voor wetgevingsinitiatieven ondersteunden.

5.

BEVINDINGEN


13. De voornaamste bevindingen van het sectorale onderzoek kunnen, zoals gezegd, in acht rubrieken worden samengebracht. Er zijn weliswaar een aantal voor de hand liggende verschillen tussen de gas- en de elektriciteitssector, maar de talrijke gelijkenissen en onderlinge banden tussen de sectoren pleiten voor een gemeenschappelijke presentatie.

6.

Marktconcentratie


14. Op het groothandelsniveau blijven gas- en elektriciteitsmarkten nationaal van omvang en doorgaans is de hoge concentratie uit de periode vóór de liberalisering blijven bestaan. Daardoor is er ruimte voor het uitoefenen van marktmacht.

15. De groothandelsmarkt ontwikkelt zich traag en de gevestigde ondernemingen blijven dominant op hun traditionele markten, doordat zij in grote mate de upstreamgasimport en/of nationale gasproductie controleren. Gevestigde ondernemingen verhandelen slechts een klein deel van hun gas op gasbeurzen ("hubs"). Met weinig nieuwkomers op de retailmarkten is de keuze voor verbruikers beperkt en wordt ook de concurrentiedruk ingeperkt. Het algemene beeld voor kandidaat-nieuwkomers is er één van afhankelijkheid van verticaal geïntegreerde gevestigde ondernemingen voor diensten over de hele leveringsketen.

16. Alhoewel de handel in elektriciteit heeft zich beter heeft ontwikkeld, weerspiegelen de verkopen op groothandelsstroommarkten de aanzienlijke concentratie bij de elektriciteitsproductie. Analyse van de handel op stroombeurzen laat zien dat op een aantal van deze beurzen producenten ruimte hebben om marktmacht uit te oefenen door prijzen te verhogen, hetgeen ook voor talrijke afnemers een punt van zorg bleek te zijn. Analyse van handelsposities op termijnmarkten, die over het algemeen minder concentratie laten zien, geeft aan dat de elektriciteitsmarkten afhankelijk zijn van enkele leveranciers met lange posities (zij produceren dus meer dan zij doorleveren). Analyse van de productieportfolio's laat ook zien dat de grote producenten capaciteit achter kunnen houden om de prijzen te laten stijgen.

17. In het kader van het onderzoek werd een studie gemaakt van de concentratiegraad binnen de elektriciteitssector i. Een analyse van de concentratie op uurbasis toont aan dat zelfs buiten piekuren markten sterk geconcentreerd blijven, terwijl tijdens piekuren de concentratie, zelfs op minder geconcentreerde markten, hoog oploopt. De analyse aan de hand van metingen van de marktstructuur op uurbasis laat ook zien dat - op bepaalde markten - langlopende contracten en, in mindere mate, de reservebehoeften de concentratie nog kunnen versterken. Voorts leert het onderzoek dat het bestaande volume aan interconnectiecapaciteit onvoldoende is om de concentratie significant te doen afnemen.

7.

Verticale afscherming


18. Het huidige niveau van ontvlechting van netwerk- en leveringsbelangen heeft een negatieve impact op het functioneren van de markten en op de prikkels om in netwerken te investeren. Dit vormt een van de belangrijke obstakels voor nieuwkomers en is ook een bedreiging voor de voorzieningszekerheid.

19. Nieuwkomers hebben, ondanks bestaande regelgeving inzake ontvlechting, vaak geen daadwerkelijke toegang tot netwerken (in de gassector, geldt dit ook voor opslag en LNG-terminals). De verdenking bestaat dat de netwerk-/infrastructuurbeheerders hun eigen verbonden ondernemingen bevoordelen (discriminatie). Verticale integratie leidt ook tot een situatie waarin operationele en investeringsbesluiten niet worden genomen in het belang van het functioneren van netwerken/infrastructuur, doch op grond van de leveringsbelangen van de geïntegreerde onderneming (met inbegrip van netwerkaansluiting voor concurrerende elektriciteitscentrales). Dit is bijzonder nefast voor de voorzieningszekerheid.

20. Een andere vorm van verticale afscherming was de integratie van productie/import en leveringsbelangen binnen dezelfde groep. Deze vorm van verticale integratie doet voor gevestigde ondernemingen de prikkels afnemen om op groothandelsmarkten te handelen, en resulteert in suboptimale liquiditeit op deze markten. Met name het feit dat tussen gasproducenten en gevestigde importeurs vooral langlopende leveringscontracten bestaan, maakt het voor nieuwkomers erg moeilijk om op de upstreammarkten toegang tot gas te krijgen. Evenzo zijn de activa voor elektriciteitsproductie in handen van enkele gevestigde leveranciers of staan zij indirect onder hun controle dankzij langlopende stroomafnameovereenkomsten (PPA's) die gevestigde ondernemingen controle geven over de essentiële input op de groothandelsmarkten. Beperkte liquiditeit is een toetredingsdrempel op zowel de gas- als de elektriciteitsmarkten.

8.

Marktintegratie


21. Grensoverschrijdende verkopen zorgen momenteel niet voor aanzienlijke concurrentiedruk. Gevestigde ondernemingen betreden andere nationale markten zelden als concurrenten. Onvoldoende of niet-beschikbare grensoverschrijdende capaciteit en verschillende marktstructuren zijn een rem op marktintegratie.

22. Voor gas is de beschikbare capaciteit op grensoverschrijdende importpijpleidingen beperkt. Nieuwkomers kunnen geen transitcapaciteit op vitale routes en toegangscapaciteit voor nieuwe markten krijgen. Vaak wordt de primaire capaciteit op transitpijpleidingen gecontroleerd door gevestigde ondernemingen op basis van contracten die nog uit periode vóór de liberalisering dateren en die niet aan de normale regels inzake derdentoegang zijn onderworpen. Gevestigde exploitanten krijgen weinig prikkels om capaciteit uit te breiden en daarmee in te spelen op de behoeften van nieuwkomers. Dit wordt nog versterkt door ondoelmatige mechanismen voor congestiebeheer, waardoor het moeilijk is om op de secundaire markt zelfs kleine volumes kortetermijn-, afschakelbare capaciteit te kunnen krijgen. In vele gevallen zijn nieuwkomers zelfs niet in staat gebleken voldoende capaciteit te krijgen nadat de capaciteit van transitpijpleidingen was uitgebreid. Capaciteitsuitbreiding is meestal toegesneden op de behoeften van de eigen leveringsdivisies van gevestigde exploitanten.

23. Wat betreft elektriciteit wordt de integratie afgeremd door ontoereikende interconnectiecapaciteit en door het ontbreken van afdoende prikkels om te investeren in additionele capaciteit, om zo sinds lang bestaande bottlenecks weg te werken. Voorts bestaan er op bepaalde grenzen langlopende capaciteitsreserveringen die teruggaan tot vóór de liberalisering en dit ondanks een arrest van het Europees Hof van Justitie dat dergelijke reserveringen onverenigbaar zijn met de communautaire wetgeving, tenzij ze in het kader van Richtlijn 96/92/EG werden gemeld. Verbeterde toegang tot bestaande interconnectoren vereist betere methoden inzake congestiebeheer. Een betere capaciteitsbenutting is echter vaak niet in het belang van verticaal geïntegreerde netwerkexploitanten.

9.

Transparantie


24. Op de markten is er een tekort aan betrouwbare en tijdig beschikbare informatie.

25. Netwerkgebruikers willen dat de transparantie verder gaat dan de minimumeisen die thans in EU-wetgeving zijn vastgesteld. Van bijzonder belang zijn gegevens over beschikbaarheid van het netwerk, vooral voor elektriciteitsinterconnectoren en voor transitpijpleidingen voor gas. Ook moeten meer gegevens over het functioneren van productiecapaciteit en gasopslag beschikbaar komen. Voor elektriciteit werd met name vastgesteld dat regels inzake behoorlijke marktgedragingen en markttoezicht sterk verschillen van lidstaat tot lidstaat, aangezien er op EU-niveau weinig harmonisering is van de vereisten inzake transparantie.

26. Om een gelijk speelveld te garanderen, vragen alle marktdeelnemers dat informatie op voet van gelijkheid en tijdig beschikbaar wordt gesteld. Momenteel is er informatieasymmetrie tussen de verticaal geïntegreerde, gevestigde exploitanten en hun concurrenten. Meer transparantie zou de risico's voor nieuwe spelers op de markt beperken en zou zo ook de toetredingsdrempels verlagen en het vertrouwen in de groothandelsmarkten en in prijssignalen verbeteren. Het spreekt voor zich dat er garanties moeten zijn dat op basis van de gepubliceerde informatie geen collusie plaatsvindt en dat zakelijke vertrouwelijkheid, hoe belangrijk ook , daadwerkelijke transparantie niet mag ondermijnen door er een te ruime interpretatie aan te geven.

10.

Prijsgegevens


27. Reëlere en transparantere prijsgegevens zijn nodig, willen verbruikers ten volle kunnen profiteren van de voordelen van de openstelling van de markt. Vele gebruikers hebben een beperkt vertrouwen in de prijsvormingsmechanismen, terwijl gereguleerde leveringstarieven onder de marktprijs toetreders ontmoedigen.

28. Gasimportcontracten gebruiken prijsindices die zijn gekoppeld aan oliederivaten (bv. lichte stookolie of zware stookolie) en daarom hebben de prijzen de ontwikkelingen op de oliemarkten van nabij gevolgd. Deze koppeling resulteert in groothandelsprijzen die niet reageren op veranderingen in het aanbod van en de vraag naar gas, hetgeen schadelijk is voor de leveringszekerheid. In de langlopende importcontracten valt geen duidelijke ontwikkeling vast te stellen naar prijsmechanismen die meer marktconform zijn. Zorgen voor liquiditeit is van cruciaal belang om het vertrouwen in de prijsvorming op de gashubs te verbeteren, hetgeen het mogelijk zal maken om de koppeling aan olie te versoepelen.

29. De vorming van de elektriciteitsprijs is complex. Prijsverhogingen voor primaire brandstoffen hebben zeker een rol gespeeld in recente ontwikkelingen van de elektriciteitsprijs, met name in marginale centrales. Toch lijkt zulks de recente prijsstijgingen niet volledig te verklaren. Tegelijk is het effect van de EU-regeling voor het verhandelen van CO2-emissies nog niet volledig duidelijk.

30. In diverse lidstaten hebben gereguleerde tarieven ongunstig uitgewerkt op de ontwikkeling van concurrerende markten, omdat deze tarieven ver onder de markttarieven zijn vastgesteld en een ruim deel van de markt bestrijken, hetgeen feitelijk leidt tot herregulering. Ook werden in diverse lidstaten bijzondere maatregelen overwogen om de elektriciteitsfacturen voor energie-intensieve sectoren te verlagen. Dergelijke regelingen moeten in overeenstemming zijn met de antitrust- en staatssteunregels.

11.

Downstreammarkten


31. De concurrentie op de kleinhandelsmarkt is vaak beperkt. De looptijd van retailcontracten voor industriële afnemers en lokale distributieondernemingen kan een substantiële impact hebben op de kansen voor alternatieve leveranciers om met succes de markt te betreden.

32. De combinatie van langlopende contracten, contracten van onbepaalde duur, contracten met clausules inzake stilzwijgende verlenging en lange opzegtermijnen kan een aanzienlijke impact hebben. Analyse leert dat de mate waarin de industriële afnemers voor lange termijn aan gevestigde leveranciers zijn gebonden, aanzienlijk verschilt tussen de lidstaten.

33. Afnemers vragen meer concurrerende aanbiedingen van niet-gevestigde leveranciers en betreuren het ontbreken van pan-Europese leveringsvoorstellen. Het aantal concurrerende aanbiedingen dat afnemers krijgen, is in sommige door een hoge concentratie gekenmerkte lidstaten bijzonder onbevredigend.

34. Wat betreft gas beperken restricties op de wijze waarop afnemers over hun gas kunnen beschikken, gecombineerd met restrictieve praktijken van leveranciers ten aanzien van leveringspunten, de mededinging en beletten zij dat deze afnemers efficiëntievoordelen tot stand brengen. Voor elektriciteit bevatten bepaalde standaardcontracten beperkingen, die eveneens mededingingsbezwaren kunnen opleveren.

12.

Onbalansmarkten


35. Momenteel bevoordelen onbalansmarkten vaak de gevestigde ondernemingen en werpen ze obstakels op voor nieuwkomers. De bestaande regelzones zijn te klein, hetgeen hogere kosten meebrengt en de marktmacht van gevestigde ondernemingen beschermt.

36. Voor gas doet de beperkte omvang van de bestaande regelzones de complexiteit en de kosten van het verschepen van gas binnen Europa toenemen. Kosten stijgen door uiterst complexe en uiteenlopende regels binnen elke zone en door de verplichting bij elk grenspunt capaciteit te reserveren. Deze problemen worden nog aangescherpt door de tijdsdimensie: hoe korter de balanceringsperiode, des groter het risico op onbalans voor de leverancier. Al deze aspecten doen grote obstakels ontstaan voor nieuwe leveranciers die de markt betreden, en de verticaal geïntegreerde gevestigde exploitanten krijgen weinig prikkels om deze obstakels uit de weg te ruimen. Voorts zijn de balanceringstarieven, afwikkelingskosten en strafheffingen niet transparant en bevatten zij vaak niet-gerechtvaardigde strafheffingen, die gevestigde ondernemingen bevoordelen. Daadwerkelijke ontvlechting is noodzakelijk om op de onbalansmarkten een gelijk speelveld te creëren en om de toetredingsbarrières te verlagen.

37. Voor elektriciteit zijn de markten waarop de transmissiesysteembeheerders (hierna ook "TSO's" genoemd) balancerings- en reserve-energie moeten inkopen, sterk geconcentreerd, hetgeen producenten ruimte biedt om marktmacht uit te oefenen. Dit kan resulteren in toetredingsdrempels voor nieuwe leveranciers die te maken krijgen met een groot risico van hoge onbalanstarieven en/of hoge netwerktarieven (voor zover balanceringskosten in de netwerktarieven zijn opgenomen). Concentratie op onbalansmarkten kan worden verminderd indien de geografische omvang van regelzones wordt uitgebreid. Harmonisering van de regels voor onbalansmarkten kan een belangrijke stap zijn om de omvang van de regelzones uit te breiden, marktintegratie te verbeteren en handel eenvoudiger te maken. In een aantal lidstaten vormt de structurele relatie tussen TSO's en hun verbonden productie een stimulus voor TSO's om buitensporige reservecapaciteit in te kopen en/of hoge prijzen te betalen, en zodoende hun verbonden productiepoot te bevoordelen. Resultaten geven aan dat het volume ingekochte capaciteitsreserve wezenlijk verschilt naar gelang de TSO.

13.

LNG-markten


38. LNG-leveringen verbreden Europa's upstreamleveringsbasis en zijn dus belangrijk voor zowel voorzieningszekerheid als de concurrentie tussen upstreamleveranciers. Het potentieel voor LNG-leveringen om minder geconcentreerde downstreammarkten te bevoordelen, moet nog worden waargemaakt.

39. Traditioneel werd LNG ingevoerd door nationale gevestigde ondernemingen die ook eigen LNG-terminals hadden; deze situatie belette dat LNG-invoer de downstreamconcurrentie deed toenemen. Recente trends geven echter aan dat meer capaciteit naar nieuwkomers en naar producenten zelf gaat. Dit heeft waarschijnlijk een positieve impact op het stimuleren van downstreamconcurrentie, tenzij dergelijke effecten worden tenietgedaan door concurrentieverstorende regels of gedragingen. Forse investeringen in LNG-terminals hebben plaatsgevonden en staan ook voor de komende jaren gepland. Investeringen in een aantal LNG-terminals kregen een ontheffing van de verplichtingen inzake derdentoegang op basis van een toetsing die nationale toezichthouders onder toezicht van de Commissie uitvoeren. Deze toetsing moet een evenwicht opleveren tussen ex-ante-investeringsstimuli en ex-postconcurrentie wanneer de investering heeft plaatsgevonden. De opgedane ervaring is weliswaar grotendeels positief, maar er zijn nog verbeterpunten.

14.

TE NEMEN MAATREGELEN


40. Om het slechte functioneren van de markt zoals dat uit het sectoraal onderzoek naar voren kwam, aan te pakken en om aanzienlijk meer ruimte voor concurrentie te creëren, is het van essentieel belang dat, uit oogpunt van zowel mededinging als regulering, corrigerende maatregelen worden toegepast. Handhaving van het mededingingsrecht kan een belangrijke bijdrage leveren, maar kan op zich geen markten openen en alle tekortkomingen wegwerken die bij het sectoraal onderzoek werden vastgesteld. Daarom is ook op reguleringsgebied een aantal maatregelen nodig.

15.

Handhaving van het mededingingsrecht


41. Met het oog op een maximale impact van het handhavend optreden van de Commissie is het nodig volledig gebruik te maken van alle bevoegdheden waarover de Commissie beschikt in het kader van de antitrustregels (artikelen 81, 82 en 86 van het EG-Verdrag), de concentratiecontrole (Verordening (EG) nr. 139/2004 i ) en het staatssteuntoezicht (artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag). De Commissie voert in deze sector een niet-aflatende strijd tegen inbreuken op het communautaire mededingingsrecht (antitrust) telkens het gemeenschappelijk belang zulks vereist. Daarbij werkt zij nauw samen met de nationale mededingingsautoriteiten.

16.

Marktconcentratie


42. Marktconcentratie is een belangrijk punt van zorg gebleken, wil de liberalisering slagen. De markmacht van monopolies uit de periode vóór de liberalisering is nog niet aangetast. Daarom is het van essentieel belang dat de Gemeenschap in het kader van de concentratieverordening optreedt, om er voor te zorgen dat de concurrentiestructuur op de betrokken markten (die thans hooguit nationaal van omvang zijn) niet verder verslechtert. In recente concentratiezaken werden corrigerende maatregelen zoals afstotingen, opgeven van contracten en/of gas toegepast. Daarnaast werd duidelijk dat de impact van langlopende upstreamcontracten op concentratie op downstreammarkten een belangrijk thema is.

43. Programma's voor het vrijgeven van energie (nl. Virtual Power Plant-veilingen voor elektriciteit en programma's voor het vrijgeven van gas) zijn middelen om de liquiditeit van de markt te ontwikkelen en de toetredingskansen te doen toenemen. Dit zijn geschikte corrigerende maatregelen voor mededingingsbezwaren niet alleen wat concentraties betreft, maar ook in het kader van de antitrustregels. Willen deze maatregelen ten volle effect sorteren, dan moeten ze goed ontworpen en omvattend zijn. Mededingingsautoriteiten en toezichthouders in de lidstaten (bv. in Spanje, Frankrijk, Oostenrijk, Duitsland) en de Europese Commissie (in concentratiezaken) hebben met dit soort programma's aanzienlijke ervaring opgedaan, waardoor zij valkuilen kunnen vermijden en de doeltreffendheid van deze programma's wordt gegarandeerd. Wat betreft gas, bieden dergelijke vrijgaveprogramma's het verdere voordeel dat daardoor de liquiditeit op hubs waarschijnlijk toeneemt, hetgeen helpt zorgen voor de invoering van prijssignalen die niet door de koppeling van de gas- en olieprijzen zijn vertekend.

44. In bepaalde omstandigheden maakt het toepasselijke antitrustrecht het ook mogelijk verdergaande structurele maatregelen toe te passen als oplossing voor schendingen van mededingingsregels. Dit is het geval wanneer corrigerende maatregelen op gedragsgebied, minder doeltreffend zijn om de inbreuk te doen stopzetten, wanneer er een wezenlijk risico bestaat van een aanhoudende of herhaalde inbreuk die uit de structuur zelf van de onderneming voortvloeit, of wanneer corrigerende maatregelen op gedragsgebied te belastend zouden zijn i.

17.

Verticale afscherming


45. Telkens inbreuken op mededingingsgebied in de hand worden gewerkt door verticale integratie tussen levering, productie en infrastructuur en door ontoereikende ontvlechting, moeten de bevoegdheden van de Commissie volledig worden uitgeput om misbruik in de toekomst te voorkomen.

46. Het sectorale onderzoek heeft ook bevestigd dat bij toetsing van zaken aan het mededingingsrecht prioriteit moet gaan naar het feit dat markten door langlopende downstreamcontracten verticaal zijn gekoppeld, en dat desnoods de nodige aanwijzingen moeten worden gegeven. Wanneer dergelijke door dominante ondernemingen gesloten contracten de markt afschermen, wordt mogelijk artikel 81 of 82 van het EG-Verdrag geschonden indien er geen compenserende efficiëntievoordelen ten voordele van verbruikers zijn i. Ook stroomafnameovereenkomsten (PPA's) in de elektriciteitsector kunnen afschermend werken.

47. Voorts is de concentratie van gasinvoercontracten in de handen van enkele gevestigde ondernemingen een van de belangrijkste redenen waarom concurrentie op aansluitende handelsniveaus niet van de grond komt. Hiermee worden bestaande en toekomstige upstreamcontracten niet ter discussie gesteld, maar toch moet zorgvuldig worden gekeken naar de impact ervan op de downstreammarkten.

18.

Marktintegratie


48. Afscherming kan zich ook op ander niveaus van de waardeketen voordoen, in de eerste plaats wat betreft toegang tot infrastructuur (transmissie- en distributienetwerken en/of opslagfaciliteiten), met name waar het gaat om grensoverschrijdende toegang, hetgeen ook marktintegratie verhindert. Dit soort toegang kan worden geblokkeerd door langlopende transmissiecontracten en door het daarmee verbonden risico van oppotten van capaciteit. Maatregelen op dit gebied moeten een analyse omvatten van de effecten van langlopende contracten uit de periode vóór de liberalisering op de mededinging en de verenigbaarheid van dergelijke contracten met de mededingingsregels.

49. Daarnaast zijn het uitblijven van en vertragingen bij investeringen door transmissieondernemingen met verticaal geïntegreerde leveringsondernemingen andere belangrijke punten van zorg. Herhaald zij hier dat een nationale mededingingsautoriteit tot de bevinding kwam dat een verticaal geïntegreerde netwerkbeheerder met opzet een investeringsproject stopzette om zijn leveringsdivisie te bevoordelen (door concurrenten toegang tot meer capaciteit te ontzeggen) i.

50. Marktverdeling blijft een van de grootste obstakels voor marktintegratie. De strijd tegen heimelijke afspraken tussen gevestigde exploitanten blijft een prioriteit bij de handhaving van de antitrustregels, hetgeen in lijn ligt met de algemene prioriteit van de Commissie om de strijd aan te binden tegen pogingen van ondernemingen om onderling te coördineren in plaats van elkaar te beconcurreren.

19.

Structurele vraagstukken en een concurrentiebevorderend reguleringskader


51. De bevindingen van het sectorale onderzoek zullen de Commissie in staat stellen haar handhavingsbeleid toe te spitsen op, wat blijkens het verslag, de grootse punten van zorg zijn. Zij maken het voor de Commissie ook eenvoudiger om doeltreffende oplossingen te zoeken om de mededingingsproblemen die in individuele zaken worden vastgesteld, daadwerkelijk op te lossen.

52. Toch moeten tegelijk de cruciale problemen inzake marktstructuur en het reguleringskader worden aangepakt , om een oplossing te bieden voor het slechte functioneren van de markten dat in het onderzoek is aangetoond.

Het sectoronderzoek bracht de volgende belangrijke, fundamentele tekortkomingen in de concurrentiestructuur van de bestaande elektriciteits- en gasmarkten aan het licht:

- structurele belangenconflicten: een inherent belangenconflict als gevolg van onvoldoende ontvlechting van netwerken in de delen van de sector die voor concurrentie zijn opengesteld;

- lacunes in het reguleringskader: een aanhoudende lacune in de regulering met name voor grensoverschrijdende vraagstukken. De bestaande regulering heeft nog losse eindjes, die niet aansluiten;

- een chronisch gebrek aan liquiditeit op de groothandelsmarkten voor zowel elektriciteit als gas: het ontbreekt onze markten nog steeds aan nieuw bloed en de marktmacht van monopolies uit de periode vóór de liberalisering blijft voortbestaan;

- een algemeen gebrek aan transparantie bij markttransacties in deze sector.

De Commissie bespreekt mogelijkheden voor regulerend optreden op EU-niveau in haar mededeling over de vooruitzichten voor de interne gas- en elektriciteitsmarkt. De bevindingen van het sectorale onderzoek en de daarbij aan het licht gekomen tekortkomingen die hier werden aangegeven, steunen en bevestigen de analyse die de Commissie in die mededeling maakt.

20.

Ontvlechting


53. Het sectorale onderzoek bevestigt de bevinding dat het van essentieel belang is een oplossing te vinden voor het ingebouwde belangenconflict dat inherent is aan de verticale integratie van leverings- en netwerkactiviteiten - met uitblijvende infrastructuurinvesteringen en discriminatie tot gevolg. Het is van cruciaal belang dat netwerkeigenaren en/of -beheerders geen prikkels krijgen die worden verstoord door de leveringsbelangen van verbonden ondernemingen. Dit is van bijzonder belang op een tijdstip dat Europa zeer grote investeringen moet doen om voorzieningszekerheid te garanderen en geïntegreerde en concurrerende markten tot stand te brengen.

54. Om dit te bereiken is het nodig om het huidige, ontoereikende niveau van ontvlechting fors uit te breiden. Daardoor zou samenwerking tussen netwerkbeheerders dan weer worden vergemakkelijkt.

55. Economisch onderzoek leert dat volledige eigendomsontvlechting het doeltreffendste middel is om energieverbruikers keuze te garanderen en om investeringen aan te moedigen. Afzonderlijke netwerkbedrijven worden bij hun investeringsbesluiten namelijk niet beïnvloed door overlappende leverings-/productiebelangen. Op die wijze wordt ook overdreven gedetailleerde en complexe regulering en onevenredige administratieve belasting vermeden. De benadering met een onafhankelijke netbeheerder zou een verbetering zijn ten opzichte van de status-quo, maar zou gedetailleerdere, prescriptievere en dure regulering vereisen. Dergelijke benadering zou ook minder doeltreffend zijn als oplossing voor de negatieve prikkels om in netwerken te investeren.

56. Voorts is uit de publieke raadpleging gebleken dat er geen sprake is van noemenswaardige synergie-effecten in verband met verticale integratie. Ervaring leert namelijk dat, waar eigendomsontvlechting heeft plaatsgevonden, zowel de netwerkbedrijven als de (productie- en) leveringsbedrijven het na de ontvlechting nog steeds uitstekend doen.

21.

Het reguleringskader


57. Eigendomsontvlechting kan weliswaar wezenlijk bijdragen tot het verminderen van problemen van marktmacht en gebrekkige liquiditeit, maar het is helder dat ook andere maatregelen nodig zullen zijn. Het sectorale onderzoek bevestigt dat Europa behoefte heeft aan een substantiële versterking van de bevoegdheden van de toezichthouders en meer Europese coördinatie . Een en ander sluit nauw aan bij de bevindingen die de Commissie presenteert in haar mededeling over de vooruitzichten voor de interne gas- en elektriciteitsmarkt. Alleen een versterkt reguleringskader kan zorgen voor het transparante, stabiele en non-discriminatoire kader dat de sector nodig heeft zodat de concurrentie zich kan ontwikkelen en nieuwe investeringen kunnen plaatsvinden.

58. De belangrijkste bestanddelen van een dergelijk versterkt kader zouden moeten zijn:

59. verruiming van de bevoegdheden van onafhankelijke, nationale energietoezichthouders;

60. versterkte coördinatie tussen nationale energietoezichthouders;

22.

61. versterkte samenwerking tussen transmissiesysteembeheerders (TSO's), en


62. aanzienlijk meer coherentie van de regulering wat betreft grensoverschrijdende aspecten.

63. Om de bestaande reguleringslacune inzake grensoverschrijdende vraagstukken te dichten, zal versterkte coördinatie tussen nationale energietoezichthouders nodig zijn, met een grotere rol voor communautair toezicht om te waken over de belangen van de interne markt , met name wat betreft grensoverschrijdende vraagstukken en aspecten die van cruciaal belang zijn voor markttoetreding. Dit probleem kan immers niet uitsluitend door toepassing van de mededingingsregels worden verholpen. Mogelijkheden voor maatregelen op het gebied van regulering worden besproken in de mededeling over de vooruitzichten voor de interne gas- en elektriciteitsmarkt.

23.

Chronisch gebrek aan liquiditeit


64. Verscherpte ontvlechtingsregels en met name een beter reguleringskader voor grensoverschrijdende kwesties zouden - op de middellange termijn - problemen als marktmacht en gebrek aan liquiditeit duurzaam en wezenlijk moeten oplossen, doordat er additionele leveringen komen op geconcentreerde nationale markten. Toch blijven op de korte termijn het gebrek aan voldoende liquiditeit en aanhoudende marktmacht op groothandelsmarkten punten van grote zorg , hetgeen resulteert in hogere prijzen op retailmarkten net nu per 1 juli 2007 volledige liberalisering plaatsvindt.

65. Zoals al werd aangegeven, is het handhaven van het mededingingsrecht een belangrijk instrument om op dit punt concurrentieverstorende gedragingen aan te pakken. Toch is misschien meer nodig. Aangezien de concentratie op de gas- en elektriciteitsmarkten hoog blijft - vaak een weerspiegeling van monopolies uit de periode vóór de liberalisering - zouden nationale energietoezichthouders, in samenwerking met mededingingsautoriteiten, de situatie op hun respectievelijke markten moeten analyseren en passende voorstellen moeten doen. Bij de maatregelen die een aantal lidstaten in dit verband hebben genomen, zijn onder meer programma's voor vrijgave van energie (nl. Virtual Power Plant-veilingen voor elektriciteit en programma's voor het vrijgeven van gas).

66. Voorts is het zo dat bepaalde lidstaten in hun nationale wetgeving plafonds hebben ingevoerd inzake eigendom van elektriciteitsproductie en controle over langlopende upstreamgascontracten (invoer en nationale productie), als een doeltreffende maatregel om snel markmacht af te bouwen. Voor elektriciteit kunnen dergelijke maatregelen ofwel de afstoting of ruil van activa van stroomcentrales op Europese schaal inhouden. Voor gas kan zulks, zoals bij recente concentratiezaken gebeurde, de vrijgave van contracten betekenen, contractenruil en/of afstoting van nationale productie. Uitbreiding van kleine TSO-zones en invoering van opener en flexibelere tenderprocedures voor het balanceren van energie kan de huidige hoge concentratie op de onbalansmarkten terugbrengen en obstakels voor toetreding uitschakelen, met dan een verder positief effect op groothandelsmarkten.

67. Voorts benadrukte het sectorale onderzoek het belang van verruimde mogelijkheden voor toetreding via investeringen in een nieuwe generatie productie- en gasimportinfrastructuur en via een strikte toepassing van de use-it-or-lose-it-regels voor infrastructuur en geschikte productielocaties.

24.

Gebrek aan transparantie bij markttransacties


68. Algemeen wordt erkend dat de toegang tot marktinformatie verder moet worden verbeterd. Alle relevante marktinformatie moet op voortschrijdende grondslag en tijdig worden gepubliceerd. Eventuele uitzonderingen moeten strikt zijn beperkt tot hetgeen nodig is om het risico op heimelijke afspraken te beperken. Richtsnoeren, maar ook monitoring en eventuele aanpassing van bestaande regelgeving kunnen de transparantie in de gas- en elektriciteitsector verder vergroten. Voorstellen in die zin worden uitgetekend in de mededeling over de vooruitzichten voor de interne gas- en elektriciteitsmarkt.

25.

Overige belangrijke kwesties


69. Naast deze vier fundamentele aspecten verdienen ook andere kwesties in verband met een concurrentiebevorderende marktomgeving aandacht. Ten aanzien daarvan worden specifieke suggesties voor reguleringsmaatregelen op EU-niveau gedaan in de mededeling van de Commissie over de vooruitzichten voor de interne gas- en elektriciteitsmarkt.

70. Gereguleerde retailtarieven kunnen sterk verstorend werken en in bepaalde gevallen de totstandkoming van geliberaliseerde markten beletten. Het is van cruciaal belang om de impact van de resterende gereguleerde leveringstarieven op de ontwikkeling van de concurrentie te onderzoeken, en de concurrentieverstoringen uit de weg te ruimen i.

71. Om te bereiken dat toegang tot nieuwe infrastructuur niet onrechtmatig wordt beperkt, dient de Commissie erover te blijven waken dat ontheffingen van de toegangsregels niet ten koste gaan van de ontwikkeling van concurrentie . Het is van belang dat projecten nog steeds individueel worden onderzocht, waarbij de mededingingsbeginselen strikt worden toegepast en wordt gezocht naar een correct evenwicht tussen ex-ante-investeringsprikkels en ex-postconcurrentie. Ook dienen de ontheffingsprocedures te worden gestroomlijnd.

72. Om, uit oogpunt van de gebruiker, tot één Europees netwerk te komen, is er behoefte aan passende harmonisatie van marktontwerp, met name wat betreft methodes die een impact op de grensoverschrijdende handel hebben . Waar de bestaande capaciteit ontoereikend is, moeten maatregelen worden genomen om interconnectorcapaciteit te ontwikkelen als een noodzakelijke voorwaarde voor de ontwikkeling van concurrentie en de integratie van markten. Deze doelstellingen kunnen alleen worden behaald door versterkte samenwerking tussen nationale toezichthouders die, binnen een goed afgelijnd procedureel kader, verbeterde samenwerking tussen TSO's over nationale grenzen heen stimuleren.

73. Om meer gastransmissiecapaciteit op de markt te krijgen is het van belang de juridische positie van langlopende gastransmissiecontracten uit de periode vóór de liberalisering in het kader van de Tweede Gasrichtlijn i te verhelderen; voor deze contracten gelden nu al strikte use-it-or-lose-it-regels en de regels van het mededingingsrecht.

74. Ook zijn verdere aanpassingen nodig van de methoden voor de toewijzing van beperkte interconnectorcapaciteit . Voor elektriciteit moeten impliciete day-ahead-veilingen of gelijkwaardige initiatieven zoveel mogelijk worden bevorderd om ervoor te zorgen dat interconnectoren maximaal worden benut. TSO's moeten ook prikkels krijgen om het volume grensoverschrijdende capaciteit dat op de markt beschikbaar wordt gesteld, te maximaliseren i.

75. Om afdoende garanties voor daadwerkelijke toegang te bieden, moet derdentoegang tot gasopslag worden bezien om te komen tot een correct evenwicht tussen de behoefte aan daadwerkelijke toegang en het behoud van prikkels voor nieuwe ontwikkelingen inzake opslag .

76. Een monitoringsysteem voor handel op groothandelsmarkten (bv. stroombeurzen) zou het vertrouwen van marktdeelnemers in de markt kunnen versterken en het risico op marktmanipulatie beperken. Toezichthouders moeten de bevoegdheid krijgen om op dit punt de nodige informatie te verzamelen en uit te wisselen. Zij moeten de bevoegdheid krijgen ten aanzien van handhavingsmaatregelen aanbevelingen te doen of zelf dergelijke handhavingsmaatregelen uit te voeren.

26.

CONCLUSIE


77. Het sectorale onderzoek heeft een aantal ernstige tekortkomingen aan het licht gebracht die beletten dat de Europese energiegebruikers en consumenten ten volle de vruchten van de liberalisering kunnen plukken. Deze bevindingen liggen in de lijn van de conclusies van de mededeling over de vooruitzichten voor de interne gas- en elektriciteitsmarkt die de Commissie in het kader van de follow-up van het Groenboek en bij de voorbereiding van de strategische toetsing van het EU-energiebeleid heeft opgesteld. Deze initiatieven geven duidelijk aan wat de plannen van de Commissie zijn wat betreft voorstellen inzake hervorming van de regulering, met als doel de totstandbrenging van een interne markt voor energie, die bijdraagt tot duurzaamheid, concurrentievermogen en voorzieningszekerheid. Daarnaast, en parallel daarmee, trekt het eindverslag ook conclusies ten aanzien van de handhavingsinitiatieven in het kader van het EU-mededingingsrecht. Beide documenten willen laten zien welke obstakels voor de totstandbrenging van een interne Europese energiemarkt bestaan en hoe deze obstakels uit de weg te ruimen, zodat de consumenten ten volle van de openstelling van de markten voor concurrentie kunnen profiteren.