Toelichting bij COM(2007)823 - Gemeenschappelijke actie op het gebied van de walvisvangst - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2007)823 - Gemeenschappelijke actie op het gebied van de walvisvangst. |
|---|---|
| bron | COM(2007)823   |
| datum | 19-12-2007 |
|
52007DC0823
Mededeling van de Europese Commissie aan het Europees Parlement en de Raad betreffende communautaire actie op het gebied van de walvisvangst /* COM/2007/0823 def. */
NL
Brussel, 19.12.2007
COM(2007) 823 definitief
MEDEDELING VAN DE EUROPESE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD
betreffende communautaire actie op het gebied van de walvisvangst
MEDEDELING VAN DE EUROPESE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD
betreffende communautaire actie op het gebied van de walvisvangst
Inleiding
Door overbejaging van walvissen en milieubederf zijn talrijke walvispopulaties sterk uitgedund. De internationale werkzaamheden van de Internationale Walvisvaartcommissie (IWC) op het gebied van de instandhouding en het beheer van de walvisbestanden worden afgezwakt door de eindeloze discussies tussen walvisvaart- en walvisbeschermingslanden. De Europese Unie is tot op heden niet in staat geweest haar politieke gewicht te gebruiken in IWC-verband, vooral door het gebrek aan een gecoördineerd en gezamenlijk communautair standpunt.
Met deze mededeling wil de Commissie, gelet op de huidige situatie met betrekking tot de bescherming van walvissen in de EU en op internationaal vlak, wijzen op de noodzaak voor de EU om gezamenlijk het voortouw te nemen in het internationale walvisbeleid. De EU moet zich hierbij laten leiden door de doelstelling om een doeltreffend internationaal rechtskader tot stand te brengen en naar behoren te handhaven.
Inhoudsopgave
Achtergrond
1. Walvissen, evenals dolfijnen en bruinvissen, behoren tot de orde Cetacea. Er zijn 13 soorten grote walvissen zoals de blauwe vinvis, de gewone vinvis, bultrug, de Groenlandse walvis, de potvis, de dwergvinvis, enz., en nog eens 68 soorten kleinere walvissen en dolfijnen. Walvissen, vooral de grote, worden in Europa en de noordelijke oceanen reeds sinds de middeleeuwen bejaagd. Later heeft de walvisjacht zich uitgebreid tot Amerika en andere gebieden in de wereld, inclusief het Antarctische gebied. Walvisvlees werd in diverse gebieden van de wereld voor voedingsdoeleinden gebruikt; andere belangrijke walvisproducten waren baleinen en met name olie en vet, die werden gebruikt als brandstof of om machines te smeren. In de jaren 50 en 60 van de 20ste eeuw bereikte de walvisvangst een piek, met jaarlijkse vangsten van tienduizenden walvissen. Door deze overbejaging van walvissen raakten tal van populaties halverwege vorige eeuw sterk uitgedund. Milieubederf, inclusief klimaatverandering, en bijvangsten in de visserij vormen nog eens een extra bedreiging voor walvissen.
2. De Internationale Walvisvaartcommissie (IWC) is de internationale organisatie die bevoegd is op het gebied van de instandhouding en het beheer van walvisbestanden. Zij is opgericht door de in het kader van het op 2 december 1946 in Washington D.C. ondertekende Internationale Verdrag tot Regeling van de Walvisvangst ("het verdrag"). Tegen de achtergrond van de toenmalige expansie van de walvisvaartsector werd met het verdrag beoogd de walvisbestanden doeltreffend in stand te houden en zo een gereguleerde ontwikkeling van de walvisvaartsector mogelijk te maken.
3. Alleen regeringen die tot het verdrag zijn toegetreden, kunnen lid worden van de IWC. De afgelopen jaren is het aantal partijen bij het verdrag snel toegenomen tot 77, waarvan 20 i EU-lidstaten. De Europese Commissie heeft lidstaten die nog geen partij zijn bij het verdrag, steeds aangemoedigd om tot het verdrag toe te treden.
4. De Europese Gemeenschap heeft de status van waarnemer. De Commissie heeft in 1992 een voorstel aangenomen om te onderhandelen over de toetreding van de Gemeenschap tot het verdrag i. De Raad heeft echter nog geen gevolg gegeven aan dit voorstel.
5. De IWC heeft tot taak de maatregelen die zijn vastgesteld in het reglement bij het Verdrag tot Regeling van de Walvisvangst, over de hele wereld te volgen en zo nodig te herzien. Hoewel het reglement aan het verdrag is gehecht, vormt het er een integrerend onderdeel van en is het derhalve bindend voor de partijen. In de praktijk voorziet het verdrag in het algemene regelgevende kader, terwijl het reglement gedetailleerde bepalingen bevat inzake de walvisvangst met betrekking tot de instandhouding en het gebruik van walvisbestanden. De in het kader van de in het reglement vastgestelde maatregelen hebben onder andere betrekking op een volledige bescherming van bepaalde walvissoorten, de aanwijzing van bepaalde gebieden als walvisreservaten, beperkingen inzake aantal en grootte van de walvissen die mogen worden gevangen, vaststelling van vangstseizoenen, de coördinatie van wetenschappelijk onderzoek (inclusief milieuaangelegenheden) en de verzameling van gegevens. Wijzigingen in het reglement vereisen een drievierdemeerderheid van de partijen en treden in werking binnen 90 dagen ten aanzien van alle partijen die er geen bezwaar tegen aantekenen. Op deze basis is tijdens de vergadering in 1982 een nieuwe paragraaf aan het reglement toegevoegd om een moratorium op de commerciële walvisvangst in te stellen.
6. De IWC komt eenmaal per jaar bijeen. In 2006 en 2007 vonden de vergaderingen plaats in respectievelijk St. Kitts en Nevis en Anchorage, Alaska.
7. Op verzoek van de VN-conferentie inzake het menselijk leefmilieu te Stockholm in 1972 heeft de IWC in 1982 een moratorium op de commerciële walvisvangst ingesteld, dat van kracht is sinds 1985. Hierbij heeft de IWC rekening gehouden met de onzekerheden in de wetenschappelijke gegevens betreffende walvisbestanden en de moeilijkheid om de nodige gegevens te verkrijgen i.
8. Een van de belangrijkste vragen die de afgelopen jaren in de IWC-vergaderingen aan de orde is gesteld, is of de walvisbestanden voldoende zijn hersteld om het moratorium op de commerciële walvisvaart op gecontroleerde wijze op te heffen.
9. Van bij het begin van de IWC-besprekingen over het toekomstige beheer van de commerciële walvisvaart, na de inwerkingtreding van het moratorium, werd de noodzaak erkend om nieuwe beheersdoelstellingen en –procedures uit te werken. Er is dan ook gewerkt aan de ontwikkeling van een herziene beheersprocedure (Revised Managent Procedure - RMP). In het kader van de RMP zouden op basis van wetenschappelijke gegevens over walvispopulaties vangstbeperkingen worden ingevoerd. Hoewel de procedure in 1994 is vastgesteld, wordt met de toepassing ervan gewacht op de verdere werkzaamheden betreffende de herziene beheersregeling (Revised Management Scheme - RMS). Met de RMS wordt de naleving beoogd van de IWC-voorschriften. De regeling zou een brede waaier aan controlemaatregelen in dit verband omvatten. Vragen die naar voren kwamen, betroffen de aanwezigheid van internationale waarnemers op vaartuigen, controles ter bestrijding van illegale en ongemelde niet-aangegeven walvisvangst, handhavingsmaatregelen, verdeling van de kosten voor controlemaatregelen, opties voor de opheffing van het moratorium onder bepaalde voorwaarden (bijv. beperking van de vangsten tot uitsluitend de Exclusieve Economische Zones), dierenwelzijnsaspecten en internationale controle van de wetenschappelijke walvisvangst. De werkzaamheden in het kader van de RMS zijn moeilijk en omstreden gebleken, en tot dusver zijn geen concrete resultaten bereikt. In de plenaire vergadering van de IWC in 2006 is voor het eerst erkend dat de RMS-onderhandelingen definitief in een impasse waren beland. Op lange termijn hangt de toekomst van de IWC grotendeels af van een oplossing voor de in het kader van de RMS besproken problemen.
10. Het moratorium op de commerciële walvisvaart geldt niet voor de traditionele walvisvangst voor levensonderhoud, die krachtens de huidige IWC-regeling is toegestaan voor Denemarken (alleen Groenland, voor gewone vinvissen en dwergvinvissen), de Russische Federatie (alleen Siberië, voor grijze walvissen), St. Vincent en de Grenadines (voor bultruggen) en de VS (alleen Alaska, voor Groenlandse walvissen, en occasioneel Washington, voor grijze walvissen). De IWC heeft van bij het begin erkend dat er een onderscheid is tussen de Aboriginal subsistence whaling (ASW), de traditionele walvisjacht voor levensonderhoud, en de commerciële walvisvaart. De nationale regeringen moeten de Internationale Walvisvaartcommissie het bewijs leveren dat de walvisvangst noodzakelijk is voor hun bevolking, uit culturele overwegingen en uit overlevingsoverwegingen. De Internationale Walvisvaartcommissie stelt op basis van wetenschappelijk advies vangstbeperkingen voor de traditionele walvisvangst voor levensonderhoud voor een periode van vijf jaar vast.
11. Op grond van het verdrag kunnen partijen bezwaar indienen i tegen bindende besluiten zoals het moratorium. Noorwegen en IJsland zijn niet gebonden door het moratorium omdat zij een bezwaar/voorbehoud hebben ingediend; zij zetten de walvisvangst voort naar eigen goeddunken.
12. Voorts kunnen de partijen op grond van het verdrag de walvisvangst beoefenen zonder specifieke goedkeuring van de IWC uit hoofde van speciale vergunningen die door de nationale autoriteiten zijn afgegeven met het oog op wetenschappelijk onderzoek. Het recht om dergelijke speciale vergunningen af te geven, is neergelegd in artikel VIII van het verdrag van 1946 i. Hoewel de partijen overeenkomstig het verdrag voorstellen voor een herziening moeten indienen, beslissen de partijen uiteindelijk zelf of al dan niet een speciale vergunning wordt afgegeven. Dit recht primeert op andere voorschriften van de commissie, inclusief het moratorium en walvisreservaten. Er zijn indicaties dat in bepaalde landen niet alle gedode walvissen uitsluitend voor wetenschappelijke doeleinden worden gebruikt. Japan (en in zekere mate ook IJsland) blijkt vooral in Antarctica "wetenschappelijke programma's" uit te voeren en het walvisvlees vervolgens op nationale markten te brengen.
Door de omvang van al deze uitzonderingen heeft het moratorium nagenoeg geen effect gehad op het walvisvangstbeleid van Japan, Noorwegen en IJsland.
1.3. Recente ontwikkelingen – Commerciële walvisvangst
13. Ondanks het moratorium op de commerciële walvisvangst wordt nog steeds in aanzienlijke mate op walvissen gejaagd op grond van de hierboven beschreven uitzonderingen. Sinds de inwerkingtreding van het moratorium op de commerciële walvisvangst in het seizoen 1985/86 zijn meer dan 29.000 walvissen gedood op grond van de diverse uitzonderingen en zijn de jaarlijkse vangsten toegenomen. De totale vangsten voor de vier landen die onder de uitzondering voor de traditionele walvisvangst voor levensonderhoud vallen, liggen lager i. Volgens door de IWC verstrekte informatie zijn in de periode 1985-2005 op grond van deze uitzondering in totaal ongeveer 6.788 walvissen gevangen.
Noorwegen heeft in het seizoen 2005/2006 naar schatting 639 dwergvinvissen gevangen en het land overweegt om het vangstniveau de komende jaren aanzienlijk te verhogen. Japan geeft sinds 1987 jaarlijks wetenschappelijke vergunningen af. In 2007 hadden de vergunningen betrekking op ongeveer 850 Antarctische dwergvinvissen, 10 gewone vinvissen, 220 gewone dwergvinvissen, 50 Bryde's walvissen, 100 noordse vinvissen en 10 potvissen. IJsland heeft de wetenschappelijke walvisvangst in 2003 en de commerciële walvisvangst in 2006 hervat i. Sinds het begin van het IJslandse onderzoeksprogramma in 2003 zijn in totaal 161 gewone dwergvinvissen gevangen. Bovendien heeft IJsland in 2006 aangekondigd dat het 9 gewone vinvissen i en 30 gewone dwergvinvissen voor commerciële doeleinden zou vangen.
14. Het tweeledige mandaat van de IWC (beheer van de walvisvaart en instandhouding van walvissen) heeft in de loop der jaren tot zeer uiteenlopende standpunten geleid tussen walvisvaart- en walvisbeschermingslanden. Door deze impasse komt de internationale samenwerking in het gedrang en wordt de effectieve bescherming van alle walvissoorten tegengewerkt. Walvisvaartlanden hebben actief gestreefd naar de toetreding van gelijkgezinde landen om de voor de opheffing van het moratorium op de commerciële walvisvangst vereiste meerderheid te bereiken. Tijdens de jaarlijkse vergadering in St. Kitts en Nevis in 2006 hebben deze landen een krappe meerderheid behaald die heeft geleid tot de goedkeuring van een resolutie ter ondersteuning van een 'duurzaam gebruik van walvissen', een begrip dat courant wordt gebruikt in verband met de walvisvangst voor consumptiedoeleinden of voor commerciële doeleinden. Deze zorgwekkende verklaring heeft de Commissie ertoe gebracht de zaak ter bespreking aan de Raad voor te leggen i, en een oproep te doen aan alle lidstaten om toe te treden tot de IWC.
15. Bovendien heeft Japan voorgesteld de kleinschalige kustwalvisvangst voor bepaalde soorten voor een aantal jaren toe te staan i. Deze voorstellen, waarmee wordt beoogd het bindende reglement te wijzigen, konden tot dusver niet op de nodige steun rekenen i. Een dergelijke wijziging zou neerkomen op een gedeeltelijke hervatting van de commerciële walvisvangst i en zou tot nieuwe quota-onderhandelingen leiden.
16. Overeenkomstig artikel 174, lid 1, van het EG-verdrag is een van de doelstellingen van het beleid van de Gemeenschap op milieugebied de bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen. Daaronder valt ook de instandhouding van soorten, zoals walvissen, op mondiaal niveau.
17. De Europese Gemeenschap spant zich dan ook in voor de bescherming van walvisachtigen en heeft wetgevende bepalingen vastgesteld die deze dieren een hoog beschermingsniveau moeten garanderen, met name in het kader van het communautair milieubeleid.
18. Alle cetaceeënsoorten zijn opgesomd in bijlage IV van de Habitatrichtlijn i. Geen enkele walvissoort mag in communautaire wateren worden gedood, gevangen of opzettelijk gestoord. Krachtens de richtlijn is het tevens verboden om aan de natuur onttrokken specimens in bezit te hebben, te vervoeren, te verhandelen of te ruilen. De hervatting van de commerciële visserij op om het even welk volledig of gedeeltelijk in communautaire wateren voorkomend walvisbestand is op grond van deze wetgeving niet toegestaan. Gezien het migrerende karakter van walvisbestanden is het duidelijk dat de doelstellingen van de habitatrichtlijn slechts ten volle kunnen worden verwezenlijkt indien een vergelijkbaar internationaal regelgevend kader wordt ingevoerd.
19. De verordening ter uitvoering van de Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier- en plantensoorten (CITES) in de Europese Gemeenschap verbiedt het binnenbrengen van walvisachtigen in de Gemeenschap voor overwegend commerciële doeleinden i. Dit hoge beschermingsniveau zal verder worden opgetrokken door de communautaire mariene strategie i en de voorgestelde richtlijn mariene strategie i, die de bescherming van walvissen in de EG zouden moeten versterken door bij te dragen aan de algemene doelstelling van een goede milieutoestand van de zeeën en oceanen in de EU.
Het uiteindelijke doel van het communautaire milieubeleid met betrekking tot walvissen is te streven naar een zo stringent mogelijke bescherming ervan. Bovengenoemde milieuwetgeving garandeert de hoogste beschermingsgraad via een ver doorgedreven harmonisatie van de voorschriften.
Voorts heeft de Gemeenschap in het kader van het Gemeenschappelijk Visserijbeleid (GVB) de exclusieve bevoegdheid voor het behoud van de biologische rijkdommen van de zee i. Als 'levende dieren' vallen walvisachtigen onder de werkingssfeer van bijlage I bij het EG-Verdrag, en met name onder de artikelen 33 tot en met 38 i. Bovendien is in de verordening van de Raad inzake de instandhouding en de duurzame exploitatie van de visbestanden in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid i bepaald dat het toepassingsgebied van het GVB de instandhouding, het beheer en de exploitatie van de levende aquatische hulpbronnen beslaat. Op deze basis heeft de Gemeenschap visserijovereenkomsten gesloten die deels of uitsluitend betrekking hebben op zeezoogdieren i. Walvisachtigen vallen ook onder het toepassingsgebied van de op het GVB gebaseerde afgeleide wetgeving ter nakoming van internationale, in het kader van visserijovereenkomsten aangegane verbintenissen en ter bescherming van walvissen op volle zee i.
20. In artikel 6 van het EG-Verdrag is bepaald dat de eisen inzake milieubescherming moeten worden geïntegreerd in de omschrijving en uitvoering van het GVB. Verordening (EG) 1976/2006 inzake beheersmaatregelen voor de duurzame exploitatie van visbestanden in de Middellandse Zee is hier een goed voorbeeld van. Voor walvisachtigen wordt bij deze verordening de reeds in de habitatrichtlijn vastgelegde stringente bescherming in communautaire wateren uitgebreid naar de Middellandse Zee (volle zee) i.
21. Met de door de Europese Gemeenschap vastgestelde wetgevende maatregelen wordt beoogd de hoogste beschermingsgraad voor walvissen te garanderen. Zij zullen geen vruchten afwerpen indien zij niet worden ondersteund door een coherente internationale actie van de Gemeenschap met het oog op een doeltreffend internationaal regelgevend kader voor de bescherming van walvissen.
22. Bij gebrek aan een strategische aanpak of zelfs een gezamenlijk standpunt inzake walvissen moet de EU nu gebruikmaken van haar politieke en economische gewicht om de invloed van leidende walvisvaartlanden op het walvis- en visserijbeleid van andere landen, met name in de landen in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (ACS-landen), tegen te gaan. Dankzij een communautair standpunt zou de walvisvaart bijvoorbeeld op de agenda kunnen worden geplaatst van regelmatige vergaderingen op multilateraal niveau (bijv. in het kader van het stelsel van algemene preferenties (SAP) of de Overeenkomst van Cotonou), of op bilateraal niveau (bijv. via delegaties van de Commissie).
23. De EU zou ook meer kunnen samenwerken met Noorwegen en IJsland, twee buurlanden die nog steeds op walvissen jagen in de nabijheid van communautaire wateren i in een poging om hun walvisbeleid te beïnvloeden. Indien niet wordt ingegrepen, zou deze situatie gevolgen kunnen hebben voor de toestand van de door de Habitatrichtlijn beschermde walvisbestanden. Communautaire actie zou er ook toe kunnen bijdragen dat de bescherming van de Atlantische walvisbestanden centraler komt te staan in het IWC-debat. Dit zou een aanvulling vormen op de langdurige en cruciale discussies over het zuidelijk halfrond (Japans onderzoeksprogramma in de Antarctische wateren, voorstel voor een walvisreservaat in de Zuidatlantische Oceaan, enz.).
24. Voor een doeltreffende aanpak van deze problemen is een EU-standpunt nodig. Het ontbreken daarvan in een belangrijk milieuforum voor aangelegenheden die onder communautaire bevoegdheid vallen, zoals de IWC, is een anomalie die moet worden verholpen.
25. In het kader van het recentelijk vastgestelde maritieme beleid voor de Unie i is erkend dat de geïntegreerde aanpak van Europese maritieme aangelegenheden moet worden weerspiegeld in de contacten van de EU met internationale instanties. Met het oog op een zo efficiënt mogelijke behandeling van maritieme aangelegenheden, inclusief de bescherming van walvissen, zal de Commissie dan ook werken aan de bevordering van de coördinatie van Europese belangen en de coherentie van het EU-standpunt in de belangrijkste internationale fora.
26. Overeenkomstig het beginsel van de eenheid in de externe vertegenwoordiging van de Gemeenschap is het van essentieel belang dat de lidstaten zich voorbereiden op de volgende IWC-vergaderingen door een EU-standpunt overeen te komen in het kader van discussies in de Raad. Door beperkingen die inherent zijn aan de waarnemersstatus van de Gemeenschap, en overeenkomstig het in artikel 10 van het EG-Verdrag neergelegde beginsel van loyale samenwerking, dient een dergelijk standpunt te worden verdedigd door de lidstaten die in de IWC gezamenlijk in het belang van de Gemeenschap handelen i. Voorts is het van essentieel belang dat de 7 lidstaten die nog geen partij zijn bij de IWC, hun toetredingsprocedure bespoedigen. Dit zou de krappe meerderheid van de tegenstanders van de walvisvangst tijdens de IWC-vergadering in 2007 consolideren.
27. Het IWC-verbod op de commerciële walvisvangst met het oog op het herstel van walvisbestanden is in overeenstemming met de doelstellingen van het communautair beleid. De communautaire regeling garandeert een zeer hoog beschermingsniveau, op internationaal vlak is dit echter niet het geval.
28. De ondoeltreffende toepassing van het verbod, door voorbehouden en bezwaren, en het ontbreken van een passende regeling voor de wetenschappelijke walvisvangst, die wordt beoefend buiten elk adequaat internationaal regelgevend beheerskader om, ondermijnen het doel van het moratorium op de commerciële walvisvangst i.
29. Een langetermijnoplossing voor een betere regeling van de walvisvangst zou in principe alle walvisvangstactiviteiten moeten bestrijken die momenteel worden uitgeoefend uit hoofde van de diverse juridische bepalingen van het verdrag, ongeacht of het wetenschappelijke walvisvangst, walvisvangst op grond van een bezwaar (Noorwegen) of een voorbehoud (IJsland) betreft, dan wel traditionele walvisvangst voor levensonderhoud. Vraagstukken als een stringente controleregeling, toezicht en rapportage, enz. zouden ook aan bod moeten komen.
30. De ultieme langetermijndoelstelling van de Gemeenschap zou er derhalve in moeten bestaan te zorgen voor een doeltreffend internationaal regelgevend kader voor een uitgebreide bescherming van walvissen. In dit verband zou de Gemeenschap ernaar moeten streven de samenwerking binnen de IWC te versterken en de doeltreffendheid ervan te verhogen. Met het oog op een uitweg uit de impasse in de IWC zou zij de werkzaamheden met betrekking tot de ontwerp-RMP en –RMS, alsook eerdere voorstellen om de kloof tussen de partijen bij het verdrag te dichten, moeten evalueren op basis van onder andere de onschatbare expertise in de lidstaten.
31. Alleen door gezamenlijk optreden en een communautair standpunt maken de EU-lidstaten kans om de ontwikkeling en handhaving van een adequaat en stringent internationaal regelgevend kader ter bescherming van walvissen te garanderen. Met het oog hierop doet de Commissie aan de Raad een voorstel voor een desbetreffend besluit.
[1979] Jurispr. 2923, punt 6, en C-804/79, [1981] Jurispr. 1045, punt 17.
--------------------------------------------------