Toelichting bij COM(2010)728 - Wijziging van de Integrale-GMO-verordening, wat de contractuele betrekkingen in de sector melk en zuivelproducten betreft - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2010)728 - Wijziging van de Integrale-GMO-verordening, wat de contractuele betrekkingen in de sector melk en zuivelproducten betreft. |
|---|---|
| bron | COM(2010)728   |
| datum | 09-12-2010 |
De HLG heeft alle kwesties en aspecten die in het voorstel aan de orde komen, uitvoerig geëvalueerd. De HLG was samengesteld uit vertegenwoordigers van alle EU-lidstaten, werd voorgezeten door de directeur-generaal Landbouw en plattelandsontwikkeling en de vergaderingen van de groep werden bijgewoond door een waarnemer van het secretariaat van het Europees Parlement. De voornaamste groepen die actief zijn in de melkleveringsketen zorgden voor mondelinge en schriftelijke bedragen (COPA-COGECA, European Milk Board, European Coordination Via Campesina (elk als vertegenwoordiger van de landbouwers), European Dairy Association (verwerking), EUCOLAIT (handel), EUROCOMMERCE (kleinhandel) en BEUC (consumenten). Voorts heeft de HLG bijdragen ontvangen van daartoe uitgenodigde academische deskundigen, vertegenwoordigers van derde landen (de VS, Nieuw Zeeland, Australië en Zwitserland), nationale mededingingsautoriteiten en de diensten van de Commissie (DG COMP en DG AGRI). Op 26 maart 2010 is bovendien een conferentie gehouden waar belanghebbende partijen uit alle geledingen van de leveringsketen in de zuivelsector hun standpunt naar voren konden brengen.
Het verslag en de aanbevelingen van de HLG zijn door de Raad behandeld en op 27 september 2010 zijn de conclusies van het voorzitterschap in dit verband goedgekeurd. Hierin wordt de Commissie verzocht tegen het einde van het jaar te reageren op eerste drie aanbevelingen van de HLG (de contractuele betrekkingen, de onderhandelingspositie van de producenten en de brancheorganisaties) en snel in te gaan op de aanbeveling over transparantie.
Een belangrijk aandachtspunt van de HLG was de structuur van de markt en de marktdeelnemers, en meer bepaald de contractuele betrekkingen, de onderhandelingspositie, de producentenorganisaties en de brancheorganisaties. De huidige marktstructuur heeft de melksector in 2009 nog verder de dieperik ingeduwd, te meer daar het hervormingsproces voor de zuivelsector aanzienlijk later – grotendeels in 2003 - dan voor de andere sectoren van start is gegaan. Het langdurige bestaan van vaste quota en hoge institutionele prijzen heeft de sector weliswaar een gegarandeerde afzet van zijn zuivelgrondstoffen opgeleverd, maar heeft anderzijds een stroeve werking van de markt in de hand gewerkt. Structurele aanpassingen werden vaak tegengehouden, de marktdeelnemers in de productieketen werden er niet toe gestimuleerd op marktsignalen, zoals prijsveranderingen, in te spelen en het ontbrak aan voldoende prikkels tot innovatie of productiviteitsverbetering. De zuivelsector moet zich laten inspireren door andere sectoren die met de 'vrijheid om te boeren' hebben ingezet op een grotere marktgerichtheid. Dit zorgt niet alleen voor een betere efficiency, maar stelt de EU-sector ook in staat om kansen die zich in de EU en daarbuiten op de markt voordoen, aan te grijpen.
Op de middellange termijn zullen bepaalde maatregelen vereist zijn voor de periode vóór en na het verstrijken van de quotaregeling. Niettegenstaande de grote verschillen in de marktstructuur tussen de lidstaten en zelfs binnen eenzelfde lidstaat, blijkt als constante naar voren te komen dat de concentratie op aanbodniveau fors achterblijft bij de concentratie op verwerkingsniveau. Dit heeft ertoe geleid dat de onderhandelingspositie niet even sterk is in de verschillende geledingen. Bovendien werkt de markt op sommige punten stroef, waardoor de landbouwers slechts een beperkte keuze van zuivelfabrikanten (en zelfs van vervoerders van rauwe melk) ter beschikking staat. Deze factoren kunnen aanleiding geven tot een zeer gebrekkige aanpassing van het aanbod aan de vraag en tot oneerlijke handelspraktijken. Landbouwers weten bij levering bijvoorbeeld vaak niet welke prijs zij zullen ontvangen voor hun melk (die in een veel latere fase vaak door de zuivelfabrieken wordt bepaald aan de hand van criteria waarop de landbouwer helemaal geen greep heeft). Anderzijds dient er ook rekening mee te worden gehouden dat het bij de zuivelfabrikanten soms schort aan een goede planning van het volume dat moet worden geleverd. Ook op het gebied van de spreiding van de toegevoegde waarde over de hele keten en vooral van de doorrekening daarvan in de prijs, loopt een en ander mis, vooral ten nadele van de landbouwers.
De grootste knoop lijkt te zitten tussen de landbouwers en de verwerkers. Oplossingen moeten dan ook vooral op dat niveau worden gezocht. Krachtens het voorstel kunnen vooraf contracten worden gesloten voor leveringen van rauwe melk door een landbouwer aan een verwerker, waarin belangrijke elementen, zoals de prijs, de leveringstermijn, het leveringsvolume en de looptijd van het contract worden vastgelegd. Om rekening te houden met de specifieke kenmerken van coöperaties en om de bestaande structuren niet onnodig te veranderen, hoeven de coöperaties geen contracten te sluiten, mits in hun statuten voorschriften met een soortgelijke werking zijn opgenomen.
Om de onderhandelingspositie van de verschillende geledingen meer in evenwicht te brengen, wordt voorgesteld om landbouwers de kans te geven collectief, via de producentenorganisaties te onderhandelen over contractuele voorwaarden, inclusief de prijs. Hoewel de bestaande mededingingswetgeving tot op zekere hoogte hierin voorziet, zijn de mogelijkheden beperkt wanneer geen gemeenschappelijke verwerkingsvoorzieningen voorhanden zijn, en is de rechtszekerheid niet waterdicht. Daarom wordt nu een rechtsgrondslag voorgesteld die in de landbouwwetgeving is opgenomen. Om geen ongekeerde destabilisering van de situatie in de hand te werken, wordt het volume wel aan maxima gebonden. De zuivelcoöperaties ondervinden hiervan geen gevolgen, omdat zij verticaal zijn geïntegreerd (landbouwers én verwerkingsvoorzieningen).
De groep op hoog niveau heeft ook de brancheorganisaties onder de loep gelegd. In tegenstelling tot producentenorganisaties, die uitsluitend uit landbouwers bestaan, dekken deze de hele bevoorradingsketen: landbouwers, verwerkers, distributie en kleinhandel. Zij kunnen een nuttige rol spelen op het gebied van onderzoek, kwaliteitsverbetering, promotie en verspreiding van beste praktijken inzake productie en productiemethoden. Zij bestaan momenteel in een aantal lidstaten, waar zij ook effectief deze taken vervullen, met inachtneming van de EU-wetgeving. In andere sectoren, zoals groenten en fruit, zijn specifieke bepalingen voor dergelijke acties vastgesteld, weliswaar gebonden aan bepaalde beperkingen, zoals toezicht door de Commissie. Voorgesteld wordt de voorschriften inzake de doelstellingen van de brancheorganisaties in de sector groenten en fruit over te nemen in de sector melk en zuivelproducten, weliswaar met de nodige aanpassingen om ervoor te zorgen dat de voornaamste concurrentiebeperkende elementen (inclusief prijsvaststelling en compartimentering van de markt) uitgesloten blijven en de betrokken overeenkomsten ter goedkeuring aan de Commissie worden overgelegd.
Deze brancheorganisaties zouden moeten bijdragen tot het verbeteren van de kennis inzake en de doorzichtigheid van de productie en de markt, onder meer door statistische gegevens over de prijzen, de volumes en de looptijd van vooraf gesloten contracten voor de levering van rauwe melk bekend te maken en door analyses van potentiële toekomstige marktontwikkelingen op regionaal of nationaal niveau te verstrekken.
Eens te meer met het oog op een beter inzicht in de productie en een betere aanpassing aan de ontwikkelingen op de markt, moet de Commissie geregeld in kennis worden gesteld van de geleverde hoeveelheden rauwe melk.
Om de transparantie te versterken, zullen gemeenschappelijke vergaderingen van de deskundigen van het Beheerscomité voor de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en de Raadgevende Groep Melk worden belegd om de marktsituatie en -vooruitzichten te beoordelen, met als doel de marktdeelnemers in de zuivelsector bewust te maken van de marktsignalen en hen te stimuleren hun verantwoordelijkheid op te nemen en hun aanbod aan de vraag aan te passen.
In dit voorstel zijn vier onderwerpen aan de orde: contractuele betrekkingen, de onderhandelingspositie van de producenten, brancheorganisaties en transparantie. Bekeken wordt of de bestaande bepalingen hierover moeten worden gewijzigd.
De aangereikte oplossingen zijn weliswaar gerechtvaardigd op basis van de huidige marktsituatie en marktstructuur, maar gaan anderzijds zo ver dat voorgesteld wordt ze in de tijd te beperken en te herzien. Het voorstel geldt slechts voor de periode die de melkproducenten nodig hebben om zich aan een kader zonder productiequota aan te passen en hun organisatie beter af te stemmen op een meer marktgerichte omgeving. In het kader van de tussentijdse herziening moet met name worden nagegaan hoe de voorgestelde bepalingen werken, of zij tijdens de rest van de periode van kracht moeten blijven en hoe landbouwers ertoe kunnen worden gestimuleerd gemeenschappelijke productieovereenkomsten aan te gaan.
Het voorstel is gebaseerd op het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name op artikel 42, eerste alinea, en artikel 43, lid 2.
Actie op EU-niveau is gerechtvaardigd omdat in het licht van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid maatregelen moeten worden genomen om een uniforme tenuitvoerlegging in de hele Unie te waarborgen en tegelijkertijd de doeltreffende concurrentie op de zuivelmarkt en de goede werking van de interne markt te garanderen. Dit geldt met name voor de toepassing van het EU-mededingingsrecht (een exclusieve bevoegdheid van de Unie) op het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Omdat het contractrecht echter verschilt van lidstaat tot lidstaat, wordt het aan de lidstaten overgelaten al dan niet bepaalde elementen van het voorstel (die betrekking hebben op de contracten) bindend te verklaren.
Het EU-mededingingsrecht is een exclusieve bevoegdheid van de Unie. Individuele lidstaten kunnen aan de toepassing ervan op het gemeenschappelijk landbouwbeleid dus geen wijzigingen aanbrengen. Dit kan enkel op basis van artikel 42 VWEU. Wat de contractuele betrekkingen betreft, krijgen de lidstaten op grond van het voorstel veel ruimte om zelf beslissingen te nemen. Omdat de contractuele betrekkingen inherent grensoverschrijdend zijn, moet echter een aantal minimumnormen worden vastgesteld om de goede werking van de interne markt en van de gemeenschappelijke marktordening te verzekeren.
De EU is beter geplaatst om deze doelstellingen te verwezenlijken, aangezien de hier beoogde doelen niet op het niveau van individuele lidstaten kunnen worden bereikt en de nodige minimumnormen met betrekking tot het mededingingsrecht vereist zijn om de goede werking van de interne markt en van de gemeenschappelijke marktordening te verzekeren.
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. De EU-regeling inzake contractuele betrekkingen is facultatief. Het wordt aan de lidstaten overgelaten al dan niet te opteren voor een bindende regeling. Voor lidstaten die opteren voor verplichte toepassing van de regeling op hun grondgebied, worden slechts vier aspecten van de contracten op EU-niveau geregeld om de goede werking van de interne markt en van de gemeenschappelijke marktordening te verzekeren.
Wat de bepalingen over de versteviging van de onderhandelingspositie van de melkproducenten betreft, wordt een maximum van 3,5 % van de melkproductie voorgesteld. Dit biedt ruimte voor onderhandelingen tussen producentenorganisaties van ongeveer dezelfde omvang als de grote zuivelfabrikanten. Voorts wordt een maximum voor het aandeel in de nationale productie voorgesteld om concurrentie in het aanbod rauwe melk op nationaal niveau te garanderen. Doordat de ter zake bevoegde mededingingsautoriteiten van een lidstaat zo nodig om gegronde redenen in individuele gevallen kunnen ingrijpen, wordt voorkomen dat kleine en middelgrote verwerkers van rauwe melk op het grondgebied van die lidstaat worden benadeeld.
De voorschriften over de brancheorganisaties komen grotendeels overeen met die voor de sector groenten en fruit en hebben uitsluitend tot doel de acties van die organisaties in een sluitend rechtskader in te bedden.
De toevoeging van een expliciete rechtsgrondslag voor de maandelijkse verzameling van gegevens over de leveringen van rauwe melk, zal noch de zuivelfabrikanten noch de lidstaten extra belasten omdat de fabrikanten nu al over deze gegevens beschikken.
Voorts zouden producenten worden gestimuleerd om het aanbod verder te concentreren, zoals wordt voorgesteld in de mededeling van de Commissie over een betere werking van de voedselvoorzieningsketen in Europa. De huidige bepaling over de oprichting en de administratieve werking van producentengroeperingen, waarop alle sectoren in de nieuwe lidstaten een beroep kunnen doen in het kader van het plattelandsontwikkelingsbeleid, moet worden uitgebreid tot de EU-15. Steunverlening aan producentengroeperingen in de sector groenten en fruit mag echter niet worden toegestaan, aangezien dergelijke steunverleningsmogelijkheden al beschikbaar zijn in het kader van de artikelen 103 ter tot en met 103 octies. De wijziging van de betrokken bepalingen maakt deel uit van de exercitie om de basislandbouwverordeningen aan het Verdrag van Lissabon aan te passen.
Wat de overige aanbevelingen van de groep op hoog niveau betreft, zou de door deze groep behandelde kwestie van 'de plaats waar de landbouw plaatsvindt' in het zogenaamde 'kwaliteitspakket' worden ingebed. Op grond van dat nieuwe kader zal een rechtsgrondslag voor de verplichte etikettering van 'de plaats waar de landbouw plaatsvindt' voor alle sectoren worden ingevoerd. Als gevolg daarvan kan de Commissie, om tegemoet te komen aan de vraag van de consument naar transparantie en informatie, na adequate effectbeoordelingen en op ad-hocbasis, gedelegeerde handelingen vaststellen met betrekking tot het verplicht etiketteren van de plaats waar de landbouw plaatsvindt, op het juiste geografische niveau. De sector melk en zuivelproducten zal één van de eerste zijn die wordt onderzocht. Er zal rekening worden gehouden met de besprekingen die in de Raad en het Europees Parlement worden gevoerd over het voorstel van de Commissie betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan de consumenten [COM(2008) 40].
Eventuele wijzigingen van marktinstrumenten, onderzoek en innovatie zouden aan de orde komen in het kader van het initiatief GLB post-2013, om de discussie open te trekken naar de bredere context van alle landbouwproducten en om coherentie in de aanpak te garanderen.