Toelichting bij COM(2011)84 - Uitvoering en toepassing van een aantal bepalingen van Richtlijn 2008/94/EG betreffende de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)84 - Uitvoering en toepassing van een aantal bepalingen van Richtlijn 2008/94/EG betreffende de bescherming van de werknemers bij ... |
|---|---|
| bron | COM(2011)84   |
| datum | 28-02-2011 |
/* COM/2011/0084 def. */ VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de uitvoering en toepassing van een aantal bepalingen van Richtlijn 2008/94/EG betreffende de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever
[afbeelding - zie origineel document] EUROPESE COMMISSIE
COM(2011) 84 definitief
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD
over de uitvoering en toepassing van een aantal bepalingen van Richtlijn 2008/94/EG betreffende de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD
over de uitvoering en toepassing van een aantal bepalingen van Richtlijn 2008/94/EG betreffende de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever
Inhoudsopgave
- Inleiding
- Brussel, 28.2.2011
- WERKINGSSFEER EN DEFINITIES (ARTIKELEN 1, 2 EN 13)
- Betrokken werkgevers
- DOOR DE WAARBORGFONDSEN GEGARANDEERDE AANSPRAKEN (ARTIKEL 3 EN 4)
- GRENSOVERSCHRIJDENDE GEVALLEN (ARTIKELEN 9 EN 10)
- NON-REGRESSIECLAUSULE (ARTIKEL 11, LID 2)
- DE POSITIE VAN DE WERKNEMER-AANDEELHOUDER (ARTIKEL 12, ONDER C)
- OVERZICHT VAN DE GEVALLEN
- STANDPUNT VAN DE EUROPESE SOCIALE PARTNERS
- CONCLUSIES
Richtlijn 2008/94/EG i ("de richtlijn") is de gecodificeerde versie van Richtlijn 80/987/EEG van de Raad i, laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 2002/74/EG[3].
De richtlijn beoogt de bescherming van de werkgevers bij insolventie van hun werkgever, in het bijzonder om de uitbetaling van hun onvervulde aanspraken te garanderen. Daartoe moeten de lidstaten een fonds oprichten dat de honorering van deze loonaanspraken waarborgt.
Op grond van artikel 15 van de richtlijn moet de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad een verslag over de uitvoering en toepassing van de artikelen 1 tot en met 4, de artikelen 9 en 10, artikel 11, tweede alinea, artikel 12, onder c), en de artikelen 13 en 14 in de lidstaten voorleggen.
Ter voorbereiding van dit verslag heeft de Commissie onafhankelijke deskundigen opdracht gegeven tot het uitvoeren van een studie; voorts heeft zij een vragenlijst toegezonden aan de lidstaten en de Europese sociale partners en hun verzocht commentaar te geven op de bevindingen van de studie.
Beschermde werknemers
Afgezien van de hierna vermelde uitzonderingen, is de richtlijn van toepassing op alle personen die volgens het nationaal recht als werknemers worden beschouwd. De Commissie merkt op dat in Tsjechië werknemers met een overeenkomst voor het vervullen van een opdracht niet in aanmerking komen voor de door de richtlijn geboden bescherming. De Commissie zal nader onderzoeken of deze personen volgens het Tsjechische arbeidsrecht niet als werknemer worden beschouwd, aangezien deze uitsluiting een inbreuk op de richtlijn zou betekenen.
De richtlijn verbiedt de lidstaten nadrukkelijk deeltijdwerkers, werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd en werknemers met een uitzendarbeidbetrekking van de werkingssfeer ervan uit te sluiten (artikel 2, lid 2). Volgens de informatie waarover de Commissie beschikt, houden alle lidstaten zich aan deze verplichting.
Ook verbiedt de richtlijn de lidstaten de aanspraak van de werknemers op bescherming te laten afhangen van een minimale duur van de arbeidsverhouding (artikel 2, lid 3). De Commissie wijst erop dat volgens de Cypriotische wetgeving een werknemer ten minste 26 weken vóór de datum van het intreden van de insolventie van de werkgever ononderbroken voor dezelfde werkgever moet hebben gewerkt om aanspraak te kunnen maken op betalingen. Dit kan naar het oordeel van de Commissie een inbreuk op de richtlijn betekenen.
De lidstaten kunnen bij wijze van uitzondering bepaalde categorieën werknemers van de werkingssfeer van de richtlijn uitsluiten:
a) mits bestaande andere waarborgen de belanghebbenden een zelfde mate van bescherming bieden als de richtlijn (artikel 1, lid 2). Drie lidstaten maken gebruik van deze mogelijkheid: in België zijn werknemers en leerlingen van ondernemingen die lid zijn van diverse paritaire comités of subcomités uitgesloten van de bescherming van het algemene waarborgfonds, maar zij genieten bescherming van bij collectieve arbeidsovereenkomsten ingestelde sectorale fondsen. Op Cyprus zijn niet-ingezeten zeevarenden van de koopvaardij uitgesloten. In het Verenigd Koninkrijk zijn zeelieden van de koopvaardij uitgesloten. De Commissie is van oordeel dat het preferentieel recht op het schip i, dat in deze beide lidstaten de voornaamste aan zeevarenden geboden vorm van bescherming bij insolventie van de werkgever is, niet altijd een mate van bescherming kan waarborgen die gelijkwaardig is aan die van het waarborgfonds, aangezien de waarde van het vaartuig in sommige gevallen niet het in de richtlijn voorziene minimumbedrag aan onvervulde aanspraken kan dekken.
b) huispersoneel in dienst van een natuurlijk persoon en deelvissers, mits een dergelijk voorschrift reeds in het nationaal recht bestond ten tijde van de inwerkingtreding van Richtlijn 2002/74/EG in de desbetreffende lidstaat (artikel 1, lid 3). De Commissie constateert dat deelvissers in Griekenland, Italië, op Malta en in het Verenigd Koninkrijk zijn uitgesloten; huispersoneel is uitgesloten in Spanje, Frankrijk, op Malta, in Nederland en Polen.
De richtlijn geldt voor alle werkgevers overeenkomstig de definitie in het nationaal recht, die in staat van insolventie verkeren. De richtlijn voorziet niet in de mogelijkheid om bepaalde categorieën werkgevers uit te sluiten.
Een werkgever wordt geacht in staat van insolventie te verkeren (artikel 2, lid 1) wanneer:
- om opening is verzocht van een in het nationaal recht vastgelegde, op de insolventie van de werkgever berustende collectieve procedure die ertoe leidt dat deze het beheer en de beschikking over zijn vermogen geheel of ten dele verliest en dat een curator (of een persoon met een vergelijkbare functie) wordt aangewezen;
- de bevoegde autoriteit heeft besloten tot opening van de procedure (of heeft geconstateerd dat het bedrijf van de werkgever definitief is gesloten, en dat het beschikbare vermogen ontoereikend is om opening van de procedure te rechtvaardigen).
De Commissie merkt op dat Verordening (EG) Nr. 1346/2000 van de Raad i van toepassing is op collectieve procedures die ertoe leiden dat de schuldenaar het beheer en de beschikking over zijn vermogen geheel of ten dele verliest en dat een curator wordt aangewezen (artikel 1, lid 1), d.w.z. dezelfde insolventieprocedures die onder de richtlijn vallen. De lidstaten hebben derhalve, op een paar uitzonderingen na, tegenover de Commissie bevestigd dat het bij de binnen de werkingssfeer van de richtlijn vallende nationale insolventieprocedures om de in bijlage A bij de verordening vermelde procedures gaat. De uitzonderingen zijn: Duitsland, waar alleen een Insolvenzverfahren een grondslag biedt voor een door de richtlijn beschermde aanspraak; Griekenland, waar gevallen zijn uitgesloten waarin a) het bedrijf onder tijdelijk bestuur is geplaatst (bestuur en beheer van de schuldeisers) en b) onder curatele is gesteld zodat een vergelijk kan worden getroffen met de schuldeisers; Ierland, waar het 'examinership' en de liquidatie van partnerschappen zijn uitgesloten; Hongarije, waar alleen de liquidatieprocedures ("felszámolási eljárás") onder de nationale uitvoeringswetgeving vallen; Slovenië, waar " S krajšani stečajni postopek" en "Prisilna poravnava v stečaju" zijn uitgesloten. Gezien het feit dat de definities van de onder beide rechtsinstrumenten vallende insolventieprocedures gelijk zijn, onderwerpt de Commissie deze kwestie aan een nader onderzoek om na te gaan of alle relevante insolventieprocedures door de wetgeving worden bestreken.
Voorts hanteert de Belgische wetgeving het begrip 'sluiting van een onderneming' in plaats van insolventie. Onder sluiting van een onderneming wordt verstaan: 'de definitieve stopzetting van de hoofdactiviteit van de onderneming, wanneer het aantal werknemers is verminderd tot onder het vierde van het aantal werknemers dat gemiddeld was tewerkgesteld in de onderneming tijdens de vier trimesters voorafgaand aan het trimester gedurende hetwelk de definitieve stopzetting van de hoofdactiviteit van de onderneming heeft plaatsgevonden' i. Het is mogelijk dat bepaalde, in de richtlijn omschreven insolventiegevallen niet in aanmerking komen voor het Belgische waarborgfonds.
Denemarken, dat niet gebonden is aan de verordening, heeft de Commissie meegedeeld dat de volgende gevallen in aanmerking komen voor het nationale waarborgfonds: a) faillissement; b) bedrijfsbeëindiging door de werkgever wanneer is vastgesteld dat deze insolvent is; c) overlijden van de werkgever wanneer zijn boedel als insolvent wordt beheerd of wordt geliquideerd.
In elk geval staat de richtlijn (artikel 2, lid 4) de lidstaten toe de bescherming van werknemers uit te breiden tot andere insolventiegevallen die niet aan de in artikel 2, lid 1, vereiste voorwaarden voldoen.
De richtlijn maakt geen onderscheid tussen ondernemers en niet-ondernemers, grote of kleine werkgevers en werkgevers met dan wel zonder winstoogmerk; voor de waarborgregelingen in de lidstaten zou hetzelfde moeten gelden. De Commissie wijst er echter op dat in Hongarije slechts voor bepaalde soorten personen of entiteiten een faillissement mag worden aangevraagd. Ook in Luxemburg kan een faillissementsprocedure alleen worden aangespannen tegen een handelsvennootschap of een natuurlijke persoon die als ondernemer wordt beschouwd. Dit kan tot gevolg hebben dat werknemers die in dienst zijn van natuurlijke of rechtspersonen niet in aanmerking komen voor de bescherming van de richtlijn.
De aanspraken die het waarborgfonds honoreert, betreffen de uit arbeidsovereenkomsten voortvloeiende onbetaalde lonen over een periode vóór en/of na een door de lidstaten vastgestelde datum. Bulgarije, Tsjechië, Denemarken, Griekenland, Malta, Portugal en Oostenrijk hebben ten aanzien van de aanspraken een referentieperiode van 6 maanden vóór de indiening van de insolventieaanvraag vastgesteld; Polen hanteert een referentieperiode van 9 maanden; Italië en Letland een periode van 12 maanden; Slowakije, Ierland en Litouwen een periode van 18 maanden; op Cyprus duurt de periode 78 weken; België heeft een periode vastgesteld die loopt van 12 maanden vóór de sluiting van de onderneming tot en met 13 maanden erna. Verscheidene lidstaten hebben geen referentieperiode vastgesteld, maar de aanspraken dienen slechts betrekking te hebben op een periode vóór en/of na een bepaalde datum. Dit geldt voor Estland, Frankrijk, Duitsland, Luxemburg, Hongarije, Nederland, Roemenië, Slovenië, Spanje, Finland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk.
De definitie van de term 'bezoldiging' is overgelaten aan de nationale wetgever, waardoor er verschillen tussen de lidstaten bestaan wat de omvang van de waarborg betreft. Niettemin dient het nationaal recht het algemene beginsel van gelijkheid en van non-discriminatie te eerbiedigen bij het bepalen van de door het waarborgfonds te betalen uitkeringen i.
De richtlijn (artikel 4, lid 1), staat het de lidstaten ook toe om de betalingsverplichting van de waarborgfondsen op twee manieren te beperken:
1. door de duur van de periode vast te stellen waarover het waarborgfonds de onvervulde aanspraken honoreert, mits deze periode betrekking heeft op te minste de bezoldiging over de laatste 3 maanden van de arbeidsbetrekking dan wel 8 weken indien de referentieperiode ten minste 18 maanden bedraagt (artikel 4, lid 2). België, Denemarken, Frankrijk, Hongarije, Oostenrijk en Finland hebben niet van deze mogelijkheid gebruikgemaakt. Bulgarije, Tsjechië, Duitsland, Estland, Griekenland, Italië, Letland, Litouwen, Malta, Polen, Roemenië, Slovenië en Slowakije hebben gekozen voor een maximumperiode van 3 maanden; de maximumperiode bedraagt 8 weken in Ierland en het Verenigd Koninkrijk, 13 weken op Cyprus en 19 weken in Nederland; in Spanje duurt zij 150 dagen en in Luxemburg en Portugal 6 maanden; in Zweden 8 maanden.
2. door plafonds vast te stellen voor de betalingen door het waarborgfonds, mits deze plafonds niet lager zijn dan een minimum dat sociaal verenigbaar is met het sociale doel van deze richtlijn (artikel 4, lid 3). Behalve Nederland hebben alle lidstaten dergelijke plafonds vastgesteld, zij het dat de methode ter berekening van de plafonds aanzienlijk uiteenloopt. De richtlijn kent geen nauwkeurige voorschriften in dit verband. Er moet evenwel van worden uitgegaan dat – zoals de Commissie in haar verslag over de omzetting van de richtlijn van 1995 i constateerde – indien de waarborgbetalingen in feite gelijk zijn aan bijstandsuitkeringen of aan het wettelijke minimumloon, er zich problemen ten aanzien van de verenigbaarheid met het sociale doel van de richtlijn kunnen voordoen.
De richtlijn bepaalt dat wanneer een onderneming met activiteiten op het grondgebied van ten minste twee lidstaten in staat van insolventie verkeert, het waarborgfonds dat bevoegd is om de onvervulde aanspraken van de werknemers te honoreren, het fonds is van de lidstaat op het grondgebied waarvan de werknemers gewoonlijk hun arbeid verrichten of verrichtten (artikel 9, lid 1). In zijn arrest in zaak C-310/07 i oordeelde het Hof van Justitie dat een in een lidstaat gevestigde onderneming slechts kan worden geacht activiteiten op het grondgebied van een andere lidstaat te hebben, wanneer zij duurzaam economisch aanwezig is in die staat en dit veronderstelt de aanwezigheid van personeel dat haar in staat stelt activiteiten te verrichten in die andere lidstaat, maar zij hoeft niet over een filiaal of een vaste inrichting in die andere staat te beschikken.
De Commissie wijst erop (vgl. tabel 4 in de bijlage) dat er in de periode 2006-2008 in 239 gevallen door een waarborgfonds in de ene lidstaat betalingen aan werknemers van een failliete onderneming in een andere lidstaat zijn gedaan. Het betrof hier 1 158 werknemers en de uitgekeerde bedragen lagen om en nabij 10,8 miljoen euro.
De Commissie heeft de lidstaten hulp geboden bij het opstellen van een standaardformulier voor de uitwisseling van informatie, dat op het ogenblik wordt afgerond en waardoor de uitvoering van artikel 10, lid 1, van de richtlijn zal worden vereenvoudigd.
Bovendien worden de contactgegevens van de bevoegde overheidsdiensten en/of waarborgfondsen overeenkomstig artikel 10, lid 2, van de richtlijn bekendgemaakt door de Commissie op haar website ec.europa.eu/social regelmatig geactualiseerd.
De Commissie heeft geen gevallen geconstateerd waarin de uitvoering van de richtlijn tot een achteruitgang ten opzichte van de in de lidstaten heersende toestand op de datum van inwerkingtreding van de richtlijn of ten opzichte van het algemene beschermingsniveau van werknemers bij insolventie van de werkgever heeft geleid. De uitvoering van de richtlijn heeft integendeel de bescherming van de werknemers bevorderd, daar zij heeft geleid tot de oprichting van waarborgfondsen in lidstaten die daar tot dan toe niet over beschikten.
Op grond van de richtlijn mogen lidstaten bescherming weigeren of beperken, indien een werknemer in eigen persoon of samen met nauwe verwanten eigenaar was van een essentieel deel van de desbetreffende onderneming en aanzienlijke invloed had op de activiteiten ervan.
Verscheidene lidstaten hebben van deze mogelijkheid gebruikgemaakt (Tsjechië, Denemarken, Duitsland, Griekenland, Cyprus, Letland, Malta, Nederland, Oostenrijk, Slovenië en Zweden). In andere lidstaten (Spanje, Ierland, Finland) wordt deze personen indirect bescherming geweigerd via de definitie van 'werknemer', d.w.z. dat personen die eigenaar zijn van een deel van de onderneming en aanzienlijke invloed op de activiteiten ervan hebben, niet als 'werknemer' worden beschouwd. In Bulgarije komt een werknemer alleen al op grond van het feit dat hij/zij partner of lid van de directie van een onderneming is niet in aanmerking voor bescherming. Daar er geen voorschrift bestaat dat het aandelenbezit van essentieel belang moet zijn en dat de werknemer een aanzienlijke invloed op de activiteiten van de onderneming moet hebben, lijkt dit niet in overeenstemming met de richtlijn te zijn. De overige lidstaten (België, Estland, Frankrijk, Italië, Litouwen, Luxemburg, Hongarije, Polen, Portugal, Roemenië, Slowakije en het Verenigd Koninkrijk) hebben geen gebruik gemaakt van deze optie.
Begin 2010 heeft de Commissie een vragenlijst toegezonden aan de lidstaten om gegevens te verzamelen over het aantal door de nationale waarborgfondsen behandelde insolventies, het aantal getroffen werknemers en de aan hen uitbetaalde bedragen ( vgl. de tabellen 1, 2 en 3 in de bijlage) i.
In de periode 2006-2009 traden de nationale waarborgfondsen in meer dan 420 000 insolventiegevallen op (vgl. tabel 1 in de bijlage). In dezelfde periode hebben 3,4 miljoen werknemers betalingen van de waarborgfondsen ontvangen wegens insolventie van hun werkgevers (vgl. tabel 2 in de bijlage). Voorts werd door de waarborgfondsen aan die werknemers 17,7 miljard euro uitbetaald (vgl. tabel 3 in de bijlage). Gemiddeld waren gedurende de periode 2006-2009 acht werknemers per geval getroffen, en het gemiddelde door de nationale waarborgfondsen per werknemer uitbetaalde bedrag bedroeg 5 187 euro.
De Commissie stelt vast dat er zich tussen 2008 en 2009 een significante stijging heeft voorgedaan van het aantal gevallen (+19 %) en vooral van het aantal werknemers (+61 %) en de uitbetaalde bedragen (+72 %), hetgeen kan worden toegeschreven aan de economische crisis. De gemiddelde omvang van de in 2009 failliet gegane bedrijven is eveneens toegenomen (van 7,4 werknemers per geval in 2008 tot 10,0 werknemers per geval in 2009, (een toename van 35%). Hetzelfde geldt voor het bedrag aan onbetaald loon (van 5 059 euro per werknemer in 2008 tot 5 409 euro per werknemer in 2009, een toename van 7%).
Duitsland is de lidstaat met het hoogste aantal gevallen (146 673 in de periode 2006-2009), maar Frankrijk was het land met het grootste aantal werknemers (953 887 in de periode 2006-2009) en het hoogste uitbetaalde bedrag (6,4 miljard euro).
De zeven federaties van BUSINESSEUROPE die opmerkingen hebben gemaakt alsook UEAPME zijn van oordeel dat de richtlijn aan haar doel heeft voldaan, namelijk het bieden van een minimum aan bescherming aan werknemers bij insolventie van hun werkgever, en dat de in artikel 4, lid 3, vastgestelde plafonds sociaal verenigbaar zijn met het sociale doel van de richtlijn.
Het EVV ziet in Richtlijn 2008/94/EG een onontbeerlijk rechtsinstrument van de Unie, dat de werknemers in geheel Europa een minimum aan bescherming biedt. Het toonde zich echter uitermate bezorgd over de lage plafonds en de zeer korte termijnen, die door de lidstaten overeenkomstig artikel 4, leden 2 en 3, vastgesteld kunnen worden. Volgens het EVV heeft aan aanzienlijk aantal aangesloten bonden in de lidstaten hun ernstige verontrusting erover uitgesproken dat de onvervulde loonaanspraken van een groot aantal werknemers de bij nationaal recht vastgestelde termijnen overschrijden. Voorts wijst het EVV er met klem op dat de formulering van met name artikel 4, leden 2 en 3, uiterst vaag is en de lidstaten aanzienlijke speelruimte hebben om hun uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen in belangrijke mate af te zwakken. Daarom is het EVV de opvatting toegedaan dat een herziening van deze bepalingen moet worden overwogen. Voorts acht het EVV de werkingssfeer van de richtlijn problematisch, met name de interpretatie van het begrip 'onvervulde aanspraken', aangezien een aantal lidstaten een nauwe definitie van bezoldiging hanteren (bijvoorbeeld zonder afvloeiingsregeling, ontslagpremies, vergoedingsregelingen, enz.). Dit kan er volgens het EVV toe leiden dat aanzienlijke aanspraken niet worden gehonoreerd.
Meer dan dertig jaar na de goedkeuring van de oorspronkelijke richtlijn in 1980 blijft zij volgens de Commissie een sleutelrol spelen bij het waarborgen van een minimum aan bescherming van de werknemersrechten binnen de interne markt. De lidstaten werden verplicht om waarborgfondsen op te richten die bij insolventiegevallen een rol spelen bij de honorering van de onvervulde aanspraken van werknemers. Het feit dat 3,4 miljoen werknemers hebben geprofiteerd van het veiligheidsnet dat de afgelopen vier jaar, voornamelijk tijdens de economische crisis, door tussenkomst van de waarborgfondsen is geboden, bewijst het nut ervan. Door de in 2002 uitgevoerde herziening werden de juridische gevolgen van grensoverschrijdende gevallen verduidelijkt en de bepalingen zodanig aangepast dat veranderingen in de insolventiewetgeving in de lidstaten in aanmerking werden genomen, waardoor de rechtszekerheid verbeterd werd.
Uit de bovenstaande analyse blijkt dat in het algemeen de bepalingen inzake verslaglegging op de juiste wijze zijn uitgevoerd en toegepast. Er bestaan echter nog een aantal probleemgebieden die de Commissie met de daartoe in aanmerking komende middelen – met inbegrip van, zo nodig, inbreukprocedures – wil aanpakken.
De Commissie zal de werking van de richtlijn blijven volgen, en daarbij rekening houden met verdere ontwikkelingen op het gebied van het arbeid- en insolventierecht om te waarborgen dat het doel ervan adequaat wordt verwezenlijkt.
TECHNISCHE BIJLAGE:
Tabel 1: Aantal gevallen waarin om tussenkomst van het waarborgfonds werd verzocht
[zie origineel document voor tabel]
[3] Richtlijn 2002/74/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 september 2002 tot wijziging van Richtlijn 80/987/EEG van de Raad betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever. PB L 270 van 8.10.2002, blz. 10.
§ 1, eerste alinea, van de Wet betreffende de sluiting van de ondernemingen van 26 juni 2002.