Toelichting bij COM(2011)290 - Wijziging van Verordening 539/2001 tot vaststelling van de landen waarvan de onderdanen visum-plichtig zijn - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)290 - Wijziging van Verordening 539/2001 tot vaststelling van de landen waarvan de onderdanen visum-plichtig zijn. |
|---|---|
| bron | COM(2011)290   |
| datum | 24-05-2011 |
Overeenkomstig artikel 62, punt 2, onder b), punt i), van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap heeft de Raad zijn goedkeuring gehecht aan Verordening (EG) nr. 539/2001 i tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum (de zogeheten „negatieve lijst”) en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld (de zogeheten „positieve lijst”). Volgens artikel 61 van het EG-Verdrag behoorde de vaststelling van deze lijsten tot de begeleidende maatregelen die rechtstreeks verband houden met het vrije verkeer van personen in een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid.
Sedert haar vaststelling is de verordening acht keer gewijzigd i. Bij alle recente aanpassingen van de verordening werden de positieve en de negatieve visumlijst in de bijlage bij de verordening herzien. Bij de meest recente wijziging werd Taiwan naar de positieve lijst overgebracht en werden naar aanleiding van het resultaat van de dialogen over opheffing van de visumplicht de twee nog ontbrekende landen van de westelijke Balkan, Albanië en Bosnië en Herzegovina, naar de positieve lijst overgebracht.
De afgelopen jaren werd het duidelijk dat er ook in de tekst van de verordening enkele verdere wijzigingen van technische aard moeten worden aangebracht, bijvoorbeeld versterking van de rechtszekerheid door de invoering van regels voor bepaalde situaties die nog niet door de verordening worden bestreken, en aanpassingen van bepaalde definities naar aanleiding van recente wijzigingen in de afgeleide wetgeving, bijvoorbeeld de vaststelling van de Visumcode (Verordening (EG) nr. 810/2009 van de Raad) i.
Tien jaar na de integratie van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie en de instelling van het gemeenschappelijk visumbeleid overeenkomstig artikel 77, lid 2, onder a), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), is het voorts noodzakelijk dat er vooruitgang wordt geboekt met de harmonisatie van het gemeenschappelijk visumbeleid van de Europese Unie ten aanzien van bepaalde van de in artikel 4 van de verordening genoemde categorieën, die tot dusver onder de unilaterale beslissingsbevoegdheid van de afzonderlijke lidstaten vielen.
Ten slotte zijn als gevolg van de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon verdere aanpassingen nodig, zoals de invoering van een vrijwaringsclausule en een wijziging van het wederkerigheidsmechanisme.
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
Met de thans voorgestelde wijziging van de verordening wordt beoogd:
- een visumvrijwaringsclausule in te voeren die een snelle, tijdelijke opschorting van de visumvrijstelling voor een in de positieve lijst opgenomen derde land mogelijk maakt in geval van een noodsituatie waarin met spoed maatregelen moeten worden getroffen om de problemen op te lossen waarmee de lidstaten worden geconfronteerd;
- sommige bepalingen, bijvoorbeeld die inzake het wederkerigheidsmechanisme, te wijzigen om deze volledig in overeenstemming te brengen met de respectieve bepalingen van het VWEU;
- de naleving te waarborgen van Verordening (EG) nr. 810/2009 van de Raad tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (Visumcode) i, die sedert 5 april 2010 van toepassing is, door bijvoorbeeld passende definities van „kort verblijf” en „visum” vast te stellen;
- te waarborgen dat overeenkomstig artikel 77, lid 2, onder a), van het VWEU in de verordening exhaustief bepaald is of een onderdaan van een derde land al dan niet visumplichtig is en zodoende voor rechtszekerheid te zorgen, door de regeling die van toepassing is op personen met een vluchtelingenstatus en staatlozen aan te vullen teneinde de toepasselijke visumregeling voor in het Verenigd Koninkrijk of Ierland verblijvende personen met een vluchtelingenstatus en staatlozen te verduidelijken;
- vooruitgang te boeken op de weg naar volledige harmonisatie van het gemeenschappelijk visumbeleid door nieuwe, meer geharmoniseerde regels vast te stellen met betrekking tot de visumplicht of vrijstellingen daarvan die gelden voor verschillende categorieën onderdanen van derde landen;
- duidelijke regels vast te stellen met betrekking tot de visumplicht/visumvrijstelling voor houders van vrijgeleiden en verschillende paspoorten die zijn afgegeven door bepaalde internationale rechtssubjecten die geen internationale intergouvernementele organisaties zijn;
- nieuwe bepalingen vast te stellen inzake verplichtingen die voor bepaalde lidstaten voortvloeien uit eerder gesloten Europese of internationale verdragen die afwijkingen van de gemeenschappelijke visumvoorschriften vereisen.
Inhoudsopgave
2.1. Invoering van een visumvrijwaringsclausule om visumversoepeling op te schorten
De Raad Justitie en Binnenlandse Zaken heeft op 8 november 2010 een visumvrijstelling voor Albanië en Bosnië en Herzegovina aangenomen, hoewel bepaalde lidstaten bedenkingen hadden geuit omdat het aantal asielaanvragen in sommige lidstaten sedert de inwerkingtreding van de visumversoepeling voor een aantal landen van de westelijke Balkan snel was toegenomen. Om tegemoet te komen aan de bezwaren van de lidstaten heeft de Commissie toegezegd om de controle na de visumversoepeling voor alle landen van de westelijke Balkan te intensiveren en heeft zij verklaard dat zij in het geval van een plotselinge toestroom van onderdanen van een of meer derde landen, met name onderdanen van de landen van de westelijke Balkan, naar een of meer lidstaten aan de Raad kan voorstellen om overeenkomstig artikel 78 van het Verdrag tijdelijke maatregelen ten gunste van de betrokken lidstaat of lidstaten vast te stellen en de visumversoepeling snel op te schorten.
Na de verklaring van de Commissie hebben twee lidstaten eind december 2010 een document (doc. 18212/10 VISA 311 COMIX 842) ingediend waarin zij voorstellen om in Verordening (EG) nr. 539/2001 een vrijwaringsclausule op te nemen waarbij aan de Commissie de bevoegdheid wordt verleend om onder bepaalde voorwaarden volgens een comitéprocedure te besluiten de visumvrijstelling tijdelijk op te schorten.
Een vrijwaringsclausule zou er in de toekomst ook toe kunnen bijdragen dat de integriteit van de visumversoepelingsprocessen wordt behouden en het visumbeleid geloofwaardig blijft voor het publiek.
De lidstaten hebben voorts in het kader van de werkgroep SCIFA (Strategic Committee for Immigration, Frontiers and Asylum) hun algemene steun betuigd aan dit voorstel. De lidstaten waren het erover eens dat een dergelijke vrijwaringsclausule een algemeen kader voor de toekomst zou bieden, dat niet beperkt is tot specifieke derde landen.
De clausule zou een aanvulling vormen op, maar apart staan van de vrijwaringsclausule van artikel 78, lid 3, van het VWEU. Zij zou alleen als tijdelijke maatregel in duidelijk omschreven noodsituaties worden toegepast.
In de formulering van de vrijwaringsclausule moet duidelijk tot uitdrukking komen dat het slechts om een tijdelijke opschorting van de visumvrijstelling in noodsituaties gaat, op basis van duidelijk en eng omschreven criteria. De clausule zou alleen kunnen worden toegepast in het geval van een noodsituatie, d.w.z. indien er sprake is van een plotseling gewijzigde situatie, bijvoorbeeld een plotselinge toename van de relevante cijfers binnen een relatief kort tijdsbestek, en indien met spoed maatregelen in verband met visa moeten worden genomen om de problemen op te lossen waarmee de betrokken lidstaten worden geconfronteerd, voor zover maatregelen op basis van artikel 78, lid 3, van het VWEU geen adequate, toereikende reactie mogelijk maken.
Om in dergelijke situaties snel te kunnen reageren, wordt het besluit over de tijdelijke opschorting van de visumvrijstelling genomen volgens de comitéprocedure van Verordening (EU) nr. 182/2011 i, door aan de Commissie uitvoeringsbevoegdheden te verlenen overeenkomstig artikel 291 van het VWEU.
Hoewel de voorwaarden voor de toepassing van de vrijwaringsclausule duidelijk omschreven zijn, moet de Commissie geval per geval de situatie beoordelen en kan er geen sprake zijn van automatische toepassing op basis van kennisgevingen van de lidstaten. Wanneer zij beoordeelt of het nodig is om de visumvrijstelling voor een derde land op te schorten, moet de Commissie bekijken in hoeveel lidstaten zich plotseling een van de in dit voorstel genoemde situaties voordoet, en welk globaal effect die situatie heeft op de migratiesituatie in de EU.
Overeenkomstig de comitologievoorschriften van Verordening (EU) nr. 182/2011 ontvangen het Europees Parlement en de Raad in het kader van de onderzoeksprocedure op hetzelfde ogenblik als de comitéleden het voorstel voor een Commissiebesluit tot opschorting van de visumvrijstelling voor een of meer derde landen samen met andere relevante documenten, waaronder bijvoorbeeld eventuele verslagen van Frontex en EASO en de oorspronkelijke kennisgevingen van de lidstaten.
Om een visumvrijstelling op te schorten, lijkt de toepassing van de onderzoeksprocedure het meest aangewezen. Het comité brengt advies uit met gekwalificeerde meerderheid van stemmen. De stemmen van de leden worden gewogen overeenkomstig de relevante Verdragsbepaling (artikel 238, lid 3, van het VWEU). Als het comité een positief advies uitbrengt, moet de Commissie het uitvoeringsbesluit vaststellen. Als het comité een negatief advies uitbrengt, stelt de Commissie het besluit niet vast.
Overeenkomstig artikel 11 van Verordening (EG) nr. 182/2011 hebben het Europees Parlement en de Raad toetsingsrecht om te waarborgen dat de Commissie binnen de grenzen van haar uitvoeringsbevoegdheid blijft.
Bovendien zou de Commissie ten behoeve van de transparantie van gedachten kunnen wisselen met het Europees Parlement op diens verzoek, wanneer een voorstel wordt ingediend om de visumvrijstelling voor een of meer derde landen tijdelijk op te schorten.
Voor het verstrijken van de tijdelijke opschortingsperiode moet de Commissie een verslag indienen bij het Europees Parlement en de Raad, waar nodig vergezeld van een voorstel om Verordening (EG) nr. 539/2001 volgens de gewone wetgevingsprocedure te wijzigen met het oog op overbrenging van het derde land naar de negatieve visumlijst. In dat geval kan de opschortingsmaatregel worden verlengd door een nieuw uitvoeringsbesluit dat volgens de comitéprocedure is vastgesteld voor een periode van ten hoogste negen maanden, hetgeen het Europees Parlement en de Raad voldoende tijd geeft om het voorstel tot wijziging van de lijsten van Verordening (EG) nr. 539/2001 te verwerpen of aan te nemen.
2.2. Wijziging van het wederkerigheidsmechanisme
In het kader van de codificatieprocedure met betrekking tot Verordening (EG) nr. 539/2001 heeft de adviesgroep van juridische deskundigen van de Commissie, de Raad en het Europees Parlement de bij Verordening (EG) nr. 851/2005 i vastgestelde afgeleide rechtsgrondslag onder de loep genomen. Artikel 1, lid 4, onder c), van Verordening (EG) nr. 539/2001, zoals gewijzigd, luidt als volgt: „Binnen 90 dagen na de bekendmaking van die kennisgeving brengt de Commissie, in overleg met de betrokken lidstaat, verslag uit bij de Raad. Het verslag kan vergezeld gaan van een voorstel dat voorziet in de tijdelijke herinvoering van de visumplicht ten aanzien van de onderdanen van het betrokken derde land. De Commissie kan dit voorstel ook indienen na beraadslagingen in de Raad over haar verslag. De Raad neemt binnen drie maanden met gekwalificeerde meerderheid van stemmen een besluit over dit voorstel .”
Naar het oordeel van de adviesgroep van de juridische diensten vormt deze bepaling een afgeleide rechtsgrondslag die niet kennelijk achterhaald is, en deze dient dan ook opnieuw te worden bestudeerd, met het oog op schrapping of wijziging, in het licht van het arrest van het Hof van Justitie van 6 mei 2008 in zaak C-133/06.
Op een gebied dat onder de medebeslissingsprocedure valt, is het uit juridisch oogpunt niet mogelijk om in de afgeleide wetgeving een vereenvoudigde procedure vast te leggen waarbij aan de Raad de bevoegdheid wordt verleend om zonder betrokkenheid van het Europees Parlement een besluit te nemen over een voorstel van de Commissie.
De genoemde bepaling moet derhalve worden gehandhaafd, maar met een wijziging in die zin dat tevens verslag moet worden uitgebracht bij het Europees Parlement, enerzijds, en het Europees Parlement een rol moet krijgen in het kader van de medebeslissingsprocedure, anderzijds.
De codificatieprocedure zal worden voortgezet en voltooid nadat deze wijziging is aangenomen.
In deze context zij erop gewezen dat door een lidstaat is voorgesteld het huidige wederkerigheidsmechanisme bij te stellen om het doeltreffender te maken. Volgens deze suggestie zou de Commissie worden verplicht om binnen zeer korte termijn een voorstel in te dienen voor een tijdelijke herinvoering van de visumplicht voor de onderdanen van een derde land dat de visumplicht niet opheft binnen een periode van ten hoogste twaalf maanden na instelling ervan voor een lidstaat.
Er moet worden beklemtoond dat een dergelijke wijziging van het wederkerigheidsmechanisme inbreuk zou maken op het exclusieve initiatiefrecht van de Commissie en dat de voorgestelde vergeldingsmaatregel niet noodzakelijkerwijs zou worden aangenomen.
Het oorspronkelijke wederkerigheidsmechanisme van Verordening (EG) nr. 539/2001 hield reeds een zeker automatisme in: gevallen van niet-wederkerigheid hoefden niet verplicht te worden gemeld; het stond de betrokken lidstaat vrij om hiervan al dan niet kennisgeving te doen. Als wel kennisgeving werd gedaan, moesten de lidstaten, behoudens andersluidend besluit van de Raad, binnen dertig dagen na de kennisgeving automatisch een tijdelijke visumplicht opleggen aan de onderdanen van het betrokken derde land.
Dit automatisme werd beschouwd als het zwakke punt van het oorspronkelijke wederkerigheidsmechanisme en werd daarom in 2005 contraproductief geacht en geschrapt. Er is geen reden om aan te nemen dat dit automatisme thans doeltreffender zou worden.
Het huidige wederkerigheidsmechanisme, zoals in 2005 gewijzigd, wordt over het algemeen als doeltreffend beschouwd, en het aantal gevallen van niet-wederkerigheid is inmiddels aanzienlijk verminderd. Bij de nog resterende situaties van niet-wederkerigheid gaat het meestal om gevallen waarin bepaalde lidstaten volgens derde landen niet voldoen aan de objectieve criteria voor visumvrijstelling die deze derde landen in hun nationale wetgeving hebben vastgesteld.
Terwijl wordt overwogen om de comitéprocedure te volgen voor de toepassing van de vrijwaringsclausule in duidelijk omschreven noodsituaties (zie hierboven punt 2.3), moet in gevallen van niet-wederkerigheid de visumplicht voor onderdanen van een derde land niet automatisch worden heringevoerd als vergeldingsmaatregel, maar moet er rekening worden gehouden met het globale externe beleid van de Europese Unie ten aanzien van het betrokken derde land en met het beginsel van solidariteit tussen de EU-lidstaten. Er moet een politieke afweging worden gemaakt of een dergelijke maatregel aangewezen is.
Ook de meeste lidstaten hebben op grond van de politieke implicaties een „automatische” (her)invoering van de visumplicht voor onderdanen van derde landen ontraden en in plaats daarvan gepleit voor een benadering op maat en de toepassing van tijdelijke maatregelen op andere terreinen.
2.3. Definitie van „visum” en „kort verblijf zonder visum”
Met dit voorstel wordt de definitie van „visum” op één lijn gebracht met de definitie die in de Visumcode is vastgesteld. Bijgevolg wordt onder „visum” verstaan een machtiging tot doorreis over het grondgebied van de lidstaten of een voorgenomen verblijf op het grondgebied van de lidstaten van ten hoogste drie maanden binnen een periode van zes maanden vanaf de datum van eerste binnenkomst op het grondgebied van de lidstaten.
Voor de toepassing van deze verordening valt het luchthaventransitvisum niet onder deze definitie, aangezien de visumregeling die in de lidstaten van toepassing is op onderdanen van derde landen die op doorreis zijn via de internationale luchthavens van de lidstaten, is vastgesteld bij en onderdeel uitmaakt van de Visumcode.
De onderdanen van de derde landen die zijn opgenomen in de lijst van bijlage II, zijn van de in lid 1 bedoelde visumplicht vrijgesteld voor een verblijf op het grondgebied van de lidstaten van ten hoogste drie maanden binnen een periode van zes maanden.
Deze definitie houdt ook rekening met de implicaties van de interpretatie van de regeling inzake kort verblijf van drie maanden door het Europees Hof van Justitie in zaak 241/05 i.
2.4. Personen met een vluchtelingenstatus en staatlozen die in het Verenigd Koninkrijk of Ierland verblijven
Bij een vorige wijziging van Verordening (EG) nr. 539/2001 in 2006 (Verordening (EG) nr. 1932/2006) was reeds getracht om de situatie van personen met een vluchtelingenstatus en staatlozen te verduidelijken door in de toepasselijke visumvoorschriften een onderscheid in te voeren tussen degenen die in een lidstaat verblijven en degenen die in een derde land verblijven.
Overeenkomstig het aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en aan het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap gehechte Protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland, nemen het Verenigd Koninkrijk en Ierland niet deel aan de vaststelling van Verordening (EG) nr. 539/2001 en wijzigingen daarvan. Voor de toepassing van Verordening (EG) nr. 539/2001 worden het Verenigd Koninkrijk en Ierland derhalve niet als lidstaten beschouwd. De in Verordening (EG) nr. 1932/2006 vervatte bepalingen betreffende de visumvoorschriften van toepassing op personen met een vluchtelingenstatus en staatlozen zijn bijgevolg niet van toepassing op de personen met een vluchtelingenstatus en de staatlozen die in het Verenigd Koninkrijk of Ierland verblijven.
Dit voorstel wil deze onbevredigende situatie verhelpen door in de verordening een bepaling op te nemen in verband met personen met een vluchtelingenstatus en staatlozen die in het Verenigd Koninkrijk of Ierland verblijven.
Het Verenigd Koninkrijk en Ierland enerzijds en de Schengenlanden anderzijds zijn geen wederzijdse erkenning van visa overeengekomen noch hebben zij een regeling getroffen inzake gelijkwaardigheid van verblijfstitels en visa. Dientengevolge laat de verordening het aan de lidstaten over om individueel te beslissen of zij al dan niet de visumplicht instellen voor deze categorie personen. Dergelijke nationale besluiten moeten ingevolge artikel 5 van de verordening aan de Commissie worden meegedeeld.
2.5. Harmonisatie van de visumplicht/visumvrijstelling voor bepaalde in artikel 4, lid 1, genoemde categorieën
Artikel 4 van Verordening (EG) nr. 539/2001 voorziet in de mogelijkheid dat de lidstaten individueel uitzonderingen op de visumplicht vaststellen ten aanzien van bepaalde categorieën onderdanen van derde landen op de negatieve lijst, of op de vrijstelling van de visumplicht voor bepaalde categorieën onderdanen van derde landen op de positieve lijst.
Tien jaar na de integratie van het Schengenacquis in het kader van de EU acht de Commissie de tijd gekomen om een nieuwe stap in de richting van een meer geharmoniseerd gemeenschappelijk visumbeleid te zetten. Er moet worden gestreefd naar volledige naleving van het Verdrag door de totstandbrenging van een echt gemeenschappelijk visumbeleid. Derhalve beoogt dit voorstel grenzen te stellen aan de vrijheid van de lidstaten om bepaalde in artikel 4, lid 1, van Verordening (EG) nr. 539/2001 genoemde categorieën personen te onderwerpen aan of vrij te stellen van de visumplicht, door verdere gemeenschappelijke regels vast te stellen inzake de visumplicht voor sommige van deze categorieën. Het voorstel houdt evenwel rekening met de aanzienlijke verschillen die thans bestaan in de manier waarop de lidstaten bepaalde categorieën behandelen (zoals houders van diplomatieke paspoorten of dienstpaspoorten), door hen voorlopig de mogelijkheid te laten behouden om individuele beslissingen te nemen over de instelling van de visumplicht of visumvrijstellingen, tenzij de EU voor die categorieën visumvrijstellingsovereenkomsten zou sluiten met bepaalde derde landen.
2.5.1. Verdere harmonisatie
De Commissie wil vooruitgang boeken op de weg naar volledige harmonisatie met betrekking tot de in artikel 4, lid 1, bedoelde categorieën, voor welke reeds sprake is van een feitelijke harmonisatie of de harmonisatie zo goed als voltooid is.
Overeenkomstig de tot dusver door de lidstaten in hun kennisgevingen meegedeelde regelingen worden civiele vliegtuigbemanningen door alle lidstaten vrijgesteld van de visumplicht. Het is dan ook niet langer gerechtvaardigd om de lidstaten te blijven toestaan vrijelijk te beslissen over visumvrijstelling voor deze categorie.
In op twee na alle lidstaten zijn civiele scheepsbemanningen in het geval van walverlof vrijgesteld van de visumplicht, terwijl in op twee na alle lidstaten wordt vastgehouden aan de visumplicht bij doorreis . Deze wijziging voorziet derhalve in de algemene, geharmoniseerde visumvrijstelling voor de eerstgenoemde categorie en in visumplicht voor de laatstgenoemde.
Slechts één lidstaat heeft een vrijstelling van de visumplicht ingevoerd voor vliegend en begeleidend personeel van een hulp- of reddingsvlucht en andere hulpverleners bij rampen en ongevallen , zodat wordt beoogd deze categorie uit de verordening te schrappen.
2.5.2. Handhaving van de voorschriften
Met betrekking tot civiele bemanningen van schepen die internationale binnenwateren bevaren wordt aan de huidige bepalingen vastgehouden, aangezien uit de kennisgevingen van de lidstaten naar voren komt dat de lidstaten waarvan het grondgebied wordt doorstroomd door de Rijn of de Donau, verschillende praktijken hanteren met betrekking tot de visumplicht of visumvrijstelling voor deze categorie. Daarnaast wordt momenteel in het kader van de Centrale Commissie voor de Rijnvaart (CCNR) gewerkt aan desbetreffende wetgeving, waarmee tevens rekening dient te worden gehouden.
De huidige bevoegdheid van de lidstaten om zelf over de visumvrijstelling voor houders van door bepaalde intergouvernementele organisaties afgegeven vrijgeleiden te beslissen, wordt door deze wijziging eveneens onverlet gelaten.
2.5.3. Nieuwe bepaling in verband met verplichting die voortvloeien uit eerder gesloten EU-overeenkomsten
Voorafgaand aan de instelling van het gemeenschappelijk visumbeleid van de EU hebben de Europese Unie en de lidstaten met derde landen internationale overeenkomsten, zoals associatieovereenkomsten, gesloten, onder meer over het verkeer van personen en diensten, die gevolgen kunnen hebben voor de eventuele instelling van de visumplicht voor onderdanen van derde landen. Dergelijke internationale overeenkomsten die door de Unie zijn gesloten, hebben voorrang boven bepalingen van het afgeleide recht van de EU en dus ook boven Verordening (EG) nr. 539/2001. Wanneer dergelijke internationale overeenkomsten een zogeheten „standstillbepaling” bevatten, kunnen bepaalde lidstaten verplicht zijn om van de regels van het gemeenschappelijk visumbeleid af te wijken overeenkomstig hun nationale wetgeving en praktijken die van toepassing of van kracht waren op het tijdstip waarop de standstillbepaling voor hen in werking trad.
In dit licht stelt de Commissie voor om in artikel 4 een bepaling in te voeren die de lidstaten toestaat dienstverleners van de visumplicht vrij te stellen voor zover dit noodzakelijk is om aan internationale verplichtingen te voldoen die de Gemeenschap vóór de inwerkingtreding van Verordening (EG) nr. 539/2001 is aangegaan.
Dit voorstel strookt met het arrest van het Europese Hof van Justitie van 19 februari 2009 in zaak C-228/06 ( Mehmet Soysal en Ibrahim Savatli/Duitsland ) waarin het Hof heeft verklaard dat „artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol, op 23 november 1970 te Brussel ondertekend, [...] aldus [moet] worden uitgelegd dat het zich vanaf de inwerkingtreding van dit protocol verzet tegen de invoering van de visumplicht voor Turkse onderdanen, zoals verzoekers in het hoofdgeding, om een lidstaat te kunnen binnenkomen teneinde er voor rekening van een in Turkije gevestigde onderneming diensten te verrichten, wanneer bij die inwerkingtreding geen visumplicht gold.”
Artikel 41 van het Aanvullend Protocol bevat een standstillbepaling, die luidt als volgt: „De overeenkomstsluitende partijen voeren onderling geen nieuwe beperkingen in met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten.” De Commissie is thans geen geval bekend waarin voor een ander land dan Turkije een soortgelijke standstillbepaling geldt uit hoofde van een met de Unie gesloten internationale overeenkomst.
De lidstaten die met een dergelijke afwijking te maken hebben, moeten de Commissie en de overige lidstaten hiervan in kennis stellen.
2.5.4. Procedure voor de vrijstelling van houders van door derde landen afgegeven diplomatieke en dienstpaspoorten van de visumplicht na de intrekking van Verordening (EG) nr. 789/2001 i
De huidige tekst van artikel 4, lid 1, van Verordening (EG) nr. 539/2001 verwijst naar de bij Verordening (EG) nr. 789/2001 vastgestelde procedure die moet worden gevolgd wanneer een lidstaat besluit houders van door derde landen afgegeven diplomatieke of dienstpaspoorten vrij te stellen van de visumplicht.
Overeenkomstig Verordening (EG) nr. 789/2001 moeten lidstaten die de houders van diplomatieke of dienstpaspoorten die zijn afgegeven door derde landen waarvoor voorafgaande raadpleging moet plaatsvinden, van de visumplicht wensen vrij te stellen, vooraf een wetgevingsvoorstel overleggen waarover de Raad een besluit neemt met gekwalificeerde meerderheid van stemmen (deze regeling is sedert 2006 van kracht).
Met betrekking tot de houders van dergelijke paspoorten die zijn afgegeven door derde landen waarvoor geen voorafgaande raadpleging hoeft plaats te vinden, is in Verordening (EG) nr. 789/2001 bepaald dat de lidstaten wijzigingen in hun visumvoorschriften (visumplicht of visumvrijstelling) alleen aan de Raad hoeven te melden.
Inmiddels is Verordening (EG) nr. 789/2001 echter ingetrokken door Verordening (EG) nr. 810/2009 van de Raad tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (Visumcode) i. Na de intrekking van bovengenoemde verordening werd Verordening (EG) nr. 539/2001 beschouwd als het meest geschikte instrument om in voorkomend geval dergelijke „procedurele” aspecten van nationale besluiten over visumplicht of visumvrijstelling voor houders van dergelijke paspoorten te regelen.
In het kader van deze wijziging moet derhalve worden onderzocht of een specifieke besluitvormingsprocedure moet worden gevolgd voor gevallen waarin een lidstaat de visumplicht wil opheffen voor houders van diplomatieke of dienstpaspoorten die zijn afgegeven door een derde land waarvoor voorafgaande raadpleging moet plaatsvinden.
Naar mening van de Commissie is het noch om institutionele noch om materiële redenen nodig om hiervoor een specifiek „gemeenschappelijk besluitvormingsmechanisme” vast te stellen.
Wat betreft de institutionele aspecten:
Na de in het Verdrag van Amsterdam vastgestelde vijfjarige overgangsperiode voor titel IV van het EG-Verdrag en de inwerkingtreding van het nieuwe Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie is het uit juridisch oogpunt niet meer mogelijk om een besluitvormingsprocedure in te voeren waarbij een lidstaat initiatiefrecht bezit. Vanuit institutioneel oogpunt is het zelfs onaanvaardbaar dat het initiatiefrecht van de Commissie gebonden zou zijn aan een voorstel of voornemen van een lidstaat (tot intrekking van de visumplicht voor houders van diplomatieke paspoorten die zijn afgegeven door een land waarvoor voorafgaande raadpleging moet plaatsvinden). De Commissie kan er niet toe worden verplicht een voorstel in te dienen.
Als er een procedure voor een „gemeenschappelijk besluit” zou worden ingevoerd, zouden bovendien de beginselen en procedures van het VWEU in acht moeten worden genomen (zie hierboven punt 2.2 in verband met het wederkerigheidsmechanisme). De Raad heeft niet de bevoegdheid om hierover alleen te beslissen; een dergelijke maatregel moet met het Europees Parlement worden aangenomen volgens de medebeslissingsprocedure.
Wat betreft de materiële aspecten:
Het besluit om te verzoeken om voorafgaande raadpleging over de visumaanvragen van onderdanen (of bepaalde categorieën onderdanen) van een bepaald derde land is een zuiver nationale aangelegenheid. Op grond van de solidariteit in het kader van de Schengenafspraken sturen de andere lidstaten de betreffende visumaanvragen dan systematisch voor voorafgaande raadpleging door naar de verzoekende lidstaat.
Ook het besluit om de visumplicht op te heffen voor de houders van diplomatieke en dienstpaspoorten die zijn afgegeven door landen op de negatieve lijst, is in beginsel een unilateraal besluit van een lidstaat. In beginsel hoeven de andere lidstaten een dergelijke maatregel niet te aanvaarden: op basis van een dergelijk besluit kunnen de betrokken diplomaten zonder visum naar de lidstaat in kwestie reizen, terwijl zij wel nog een visum nodig hebben om naar de andere lidstaten te kunnen reizen. Natuurlijk zijn de diplomaten dan wel in het Schengengebied zonder binnengrenzen, wat een zeker risico kan inhouden.
Evenwel zij gewezen op de volgende punten:
- indien een of meer lidstaten de visumplicht voor houders van door een bepaald derde land afgegeven diplomatieke of dienstpaspoorten hebben opgeheven voordat een andere lidstaat dit land op de lijst van landen plaatst waarvoor voorafgaande raadpleging moet plaatsvinden, laat dit de eerder ingestelde vrijstelling van de visumplicht volledig onverlet;
- zelfs indien een lidstaat in een procedure van voorafgaande raadpleging bezwaar maakt tegen de afgifte van een visum aan een aanvrager, is de lidstaat die de visumaanvraag behandelt niet verplicht om het visum te weigeren: hij kan besluiten om een visum met beperkte territoriale geldigheid te verstrekken en zo alleen toegang verlenen tot zijn eigen grondgebied. Wel is de betrokken persoon dan in het Schengengebied zonder binnengrenzen, wat zoals gezegd een zeker risico kan inhouden.
2.6. Verduidelijking van de situatie en vaststelling van de rechtsgrondslag voor de visumplicht of –vrijstelling voor andere internationale rechtssubjecten die diplomatieke paspoorten, dienstpaspoorten of vrijgeleiden aan leden afgeven, maar die geen intergouvernementele organisaties zijn
Er zijn bepaalde internationale rechtssubjecten die diplomatieke paspoorten, dienstpaspoorten of vrijgeleiden afgeven, maar die geen intergouvernementele organisaties zijn. Daarom vallen zij momenteel niet onder artikel 4 van Verordening (EG) nr. 539/2001. Wel zijn deze entiteiten (zoals de Sovereign Order of the Knights of Malta) opgenomen in het overzicht van reisdocumenten en hebben de lidstaten verklaard of zij hun reisdocumenten al dan niet erkennen.
Verordening (EG) nr. 539/2001 moet ook op deze entiteiten van toepassing zijn, en de lidstaten moeten overeenkomstig artikel 5 besluiten of zij de houders van de door die entiteiten afgegeven reisdocumenten van de visumplicht vrijstellen, en de Commissie daarvan in kennis stellen.
Belangrijkste geraadpleegde organisaties en deskundigen
De lidstaten werden geraadpleegd.
Effectbeoordeling
Niet noodzakelijk.
Rechtsgrondslag
In het licht van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie vormt dit voorstel een ontwikkeling van het gemeenschappelijk beleid inzake visa overeenkomstig artikel 77, lid 2, onder a), van het VWEU.
6. Subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel
Verordening (EG) nr. 539/2001 stelt de lijst vast van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum (negatieve lijst) en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van deze plicht zijn vrijgesteld (positieve lijst).
Het besluit om de lijsten te wijzigen, teneinde landen over te brengen van de negatieve naar de positieve lijst of andersom, en om andere wijzigingen aan te brengen in de verordening, valt onder de bevoegdheid van de Unie overeenkomstig artikel 77, lid 2, onder a), van het VWEU. Het vormt een onderwerp waarover met het oog op efficiëntie al geruime tijd volledige harmonisatie wordt nagestreefd.
Keuze van instrumenten
Verordening (EG) nr. 539/2001 moet worden gewijzigd bij een verordening.
De voorgestelde wijziging heeft geen gevolgen voor de begroting van de Europese Unie.