Toelichting bij COM(2011)439 - Wijziging van Richtlijn 1999/32/EG wat het zwavelgehalte van scheepsbrandstoffen betreft - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)439 - Wijziging van Richtlijn 1999/32/EG wat het zwavelgehalte van scheepsbrandstoffen betreft. |
|---|---|
| bron | COM(2011)439   |
| datum | 15-07-2011 |
Algemene context
In de Europa 2020-strategie staat de bevordering van een groene, meer competitieve economie waarin efficiënter met hulpbronnen wordt omgesprongen centraal[1]. In deze context is verdere beperking van de luchtverontreiniging niet alleen van belang voor de menselijke gezondheid en het milieu, maar draagt deze tevens bij aan de verwezenlijking van het streven naar een duurzamer Europa. Europese maatregelen hebben de afgelopen decennia geresulteerd in een aanzienlijke reductie van de emissies van de meeste luchtverontreinigende stoffen, waaronder zwaveldioxide (SO2), stikstofoxiden (NOx), vluchtige organische stoffen, ammoniak en deeltjes (PM). Het merendeel van deze reducties is gerealiseerd door emissiebronnen te land, zoals industriële installaties en wegvervoer. Er zijn aanwijzingen dat verdere reductie van de emissies van dergelijke verontreinigende stoffen significante voordelen heeft voor de gezondheid van EU-burgers, het milieu en de economie in het algemeen.
Aan maritieme emissiebronnen is in het verleden minder aandacht besteed dan aan bronnen te land. Omdat ze zich over grote afstanden kunnen verspreiden, hebben maritieme emissies van luchtverontreinigende stoffen echter ook gevolgen voor het land. Prognoses uit 2005 wijzen uit dat bij het uitblijven van verdere regelgeving, de hoogte van SO2- en NOx-emissies in de maritieme sector het totaal aan emissies van deze verontreinigende stoffen van alle bronnen te land in 2020 zal overstijgen[2].
Motivering en doel van het voorstel
Het zwavelgehalte van vloeibare brandstoffen bepaalt feitelijk de aan verbranding van die brandstoffen gerelateerde SO2-emissies, evenals de vorming van (secundaire) deeltjes (PM). Bij Richtlijn 1999/32/EG, als gewijzigd, wordt het zwavelgehalte van in maritiem vervoer gebruikte brandstoffen gereguleerd en worden bepaalde in het kader van de Internationale Maritieme Organisatie overeengekomen regels omgezet in EU-recht. In het bijzonder zijn in de richtlijn strengere bepalingen opgenomen betreffende het zwavelgehalte van scheepsbrandstoffen die worden gebruikt in gebieden die speciale milieubescherming behoeven, de beheersgebieden voor SOx-emissie[3] (Sulphur Emission Control Areas, SECA’s).
Na de wijziging van de richtlijn in 2005 en met krachtige Europese steun zijn in oktober 2008 bepaalde IMO-regels, onder andere met betrekking tot SO2, herzien. Deze regels zijn opgenomen in bijlage VI bij het Verdrag ter voorkoming van verontreiniging door schepen 73/78 (herziene bijlage VI bij MARPOL)[4]. Al ten tijde van de aanname van de wijziging van de richtlijn in 2005 drongen medewetgevers van de EU, die de noodzaak van verdere beperking van zeevaartemissies voorzagen, er bij de Commissie op aan de wettelijke bepalingen betreffende het zwavelgehalte van vloeibare brandstoffen te herzien.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de Unie
Dit voorstel is in overeenstemming met artikel 191 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en beoogt in een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu te voorzien. Het is bovendien in overeenstemming met de Europa 2020-strategie en de daaraan gelieerde vlaggenschipinitiatieven, met name die betreffende de routekaarten voor een koolstofarme samenleving en de Innovatie-Unie, evenals met bestaand Europees beleid inzake duurzaam vervoer.
2. RESULTATEN VAN OVERLEG MET DE BELANGHEBBENDE PARTIJEN EN EFFECTBEOORDELING
Openbare raadpleging
Ter voorbereiding van deze wijziging is door de Commissie in de periode van 29 oktober 2010 tot en met 5 januari 2011 een online raadpleging gehouden die toegankelijk was voor alle belanghebbende partijen (waaronder organisaties, lidstaten, ngo's en het grote publiek). Belanghebbenden werd gevraagd hun ideeën kenbaar te maken met betrekking tot de mogelijke opname van de meest recente toepasselijke IMO-regels in de wetgeving van de EU. Los van de openbare raadpleging heeft de Commissie ook geregeld vertegenwoordigers van de lidstaten en overige belanghebbenden geraadpleegd.
De openbare raadpleging heeft 244 reacties van verschillende organisaties opgeleverd. Het belang van de herziene bijlage VI bij MARPOL voor verbetering van de luchtkwaliteit binnen de EU wordt door alle belanghebbenden onderkend. De meeste deelnemers aan de raadpleging menen dat de Europese bepalingen inzake reductietechnologieën in overeenstemming moeten worden gebracht met de herziene bijlage VI bij MARPOL. Het brede scala aan reductietechnologieën moet in hun ogen worden toegestaan, waarbij afdoende bescherming voor het milieu moet worden gewaarborgd. De deelnemers zijn het er verder over eens dat uitbreiding en harmonisering van de controle op en handhaving van de zwavelnormen een belangrijk hulpmiddel is bij het realiseren van de beoogde milieuverbeteringen. Een aantal belanghebbenden maakt zich zorgen over de kosten van de nieuwe vereisten en het mogelijke risico van modal shifts (van de korte vaart naar wegvervoer), met name in gebieden waar de zwavelnormen strenger zijn (SECA’s). Anderen onderstrepen de noodzaak van onmiddellijke Europese maatregelen om een reactie van de industrie te stimuleren en de milieuvoordelen van de herziene bijlage VI bij MARPOL te vrijwaren.
Uitgebreide informatie over de resultaten van de openbare raadpleging is opgenomen in de effectbeoordeling bij dit voorstel[5].
Externe expertise en openbare informatie
In het kader van de voorbereidende werkzaamheden die hebben geleid tot het onderhavige voorstel zijn verschillende onderzoeken uitgevoerd. Deze onderzoeken zijn na afronding beschikbaar gesteld op de webpagina van de Commissie over Europese beleidsmaatregelen inzake zeevaartemissies: ec.europa.eu/environment/air/transport
Resultaten van de effectbeoordeling
Verwacht wordt dat de nieuwe internationale grenswaarden voor het zwavelgehalte van scheepsbrandstoffen de uitstoot van zwaveldioxide door de maritieme sector aanzienlijk zullen doen afnemen. Dit draagt in hoge mate bij aan de verwezenlijking van de algemene milieudoelstellingen die zijn vastgesteld in de thematische strategie inzake luchtverontreiniging van 2005, evenals van de specifieke doelstellingen die in de richtlijn worden genoemd. Belangrijke aanvullende voordelen hebben daarnaast betrekking op de beperking van de uitstoot van deeltjes en NOx (een belangrijke uitgangsstof van ozon op leefniveau). Het is van essentieel belang dat deze beoogde voordelen worden gerealiseerd, niet in het minst om de naleving van de bestaande grenswaarden met betrekking tot de luchtkwaliteit te bevorderen.
De effectbeoordeling bevestigt de kosteneffectiviteit van het volledig afstemmen van de richtlijn op de striktere brandstofnormen van de IMO en de regels inzake emissiereductiemethoden. Uit de bevindingen blijkt dat de in 2008 herziene bijlage VI bij MARPOL de EU naar schatting 15 tot 34 miljard euro oplevert in termen van verbeterde gezondheid en terugdringing van het sterftecijfer. De uitvoeringskosten van de herziening variëren van 2,6 tot 11 miljard euro. De voordelen van de herziening overstijgen de kosten daarvan dus met een factor drie tot dertien.
Behalve voor de afstemming van de richtlijn op de IMO-regels wordt in de effectbeoordeling ook gepleit voor het behoud van de koppeling tussen de strengere brandstofnormen binnen SECA’s en die welke gelden voor passagiersschepen op geregelde lijndiensten buiten SECA’s. De introductie van een nieuwe SECA-norm voor passagiersschepen zou echter met vijf jaar worden uitgesteld om potentiële brandstoffentekorten te voorkomen. De kosten-batenverhouding voor deze optie varieert van 1,5 tot 6 (als de 0,1% norm wordt geïntroduceerd in 2020) en van 0,8 tot 10 (als de 0,1% norm wordt geïntroduceerd in 2025).
In de effectbeoordeling is tevens gekeken naar de vraagstukken die tijdens de herziening van de richtlijn zijn vastgesteld. In het bijzonder is gebleken dat de handhavingsbepalingen in de richtlijn een aantal zwakke punten kennen (vooral wat betreft monsterneming en verslaglegging). In de effectbeoordeling wordt voorgesteld in eerste instantie richtsnoeren voor de monitoring en de tenuitvoerlegging van de richtlijn te ontwikkelen. Mocht deze aanpak niet het gewenste effect sorteren, dan moet de vaststelling van bindende regels worden overwogen.
Ten slotte wordt in de effectbeoordeling aanbevolen dat de Europese Commissie en de lidstaten bestaande instrumenten gebruiken en, waar mogelijk en waar nodig, aanpassen, om de industrie te ondersteunen bij de overgang naar de beste beschikbare nieuwe technologienormen, waaronder die welke zijn overeengekomen in het kader van de IMO of door andere belangrijke organisaties (met name voor NOx, PM en GHG).
Samenvatting van de voorgestelde maatregelen
Dit voorstel beoogt herziening van Richtlijn 99/32/EG inzake het zwavelgehalte van bepaalde vloeibare brandstoffen, met als doel:
Afstemming van de richtlijn op de IMO-regels betreffende brandstofnormen, waaronder de buiten SECA’s geldende normen;
Afstemming van de richtlijn op de IMO-regels betreffende de emissiereductiemethoden;
Handhaving van de koppeling tussen de strengere brandstofnormen in SECA’s (volgens welke voor scheepsbrandstoffen nu een maximumzwavelgehalte van 1,5% geldt en vanaf 2015 van 0,1%) en die welke gelden voor passagiersschepen op geregelde lijndiensten buiten SECA’s (momenteel 1,5%);
Uitbreiding van de Europese controle- en handhavingsregeling.
Opname van de internationale brandstofnormen in het recht van de EU verhoogt de effectiviteit van deze normen omdat ze zouden worden bewaakt en gehandhaafd in het kader van de regeling van de EU, die effectiever is dan het internationale handhavingssysteem. De voorgestelde uitbreiding van de toegang tot en bevordering van het gebruik van innovatieve emissiereductiemethoden als een alternatieve nalevingsoptie komt tegemoet aan zorgen over de kostenimplicaties van de nieuwe IMO-regels voor bepaalde industrieën. De IMO-nalevingskosten nemen hierdoor aanmerkelijk af (met 50% tot 88%), terwijl de ontwikkeling van innovatieve industriële oplossingen wordt bevorderd, overeenkomstig de prioriteiten van de Europa 2020-strategie en artikel 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU). Strengere brandstofnormen voor passagiersschepen op geregelde lijndiensten die voornamelijk actief zijn in havens of dicht bij de kust, zouden bovendien zorgen voor een verbetering van de luchtkwaliteit in kustgebieden. Om potentiële brandstoffentekorten te voorkomen zou de introductie van de strengere brandstofnormen voor passagiersschepen vijf jaar worden uitgesteld ten opzichte van die in SECA’s. Ten slotte is het van bijzonder belang de controle en handhaving door de EU uit te breiden, omdat de aanmerkelijk strengere brandstofnormen en de daarmee gepaard gaande nalevingskosten het aantrekkelijker kunnen maken de normen te omzeilen.
Deze maatregelen dragen bij aan een betere tenuitvoerlegging en handhaving van de richtlijn door nationale overheden, evenals aan een vereenvoudigde naleving door de industrie, en moeten leiden tot een hoog niveau van milieubescherming.
Rechtsgrondslag
De primaire doelstelling van de richtlijn is de bescherming van het milieu. Dit voorstel is dan ook gebaseerd op artikel 192 VWEU.
Subsidiariteitsbeginsel
Het recht van de EU om het zwavelgehalte van vloeibare brandstoffen met aanmerkelijke gevolgen voor de interne markt en het milieu te reguleren, is vastgesteld in het VWEU. In artikel 3 VEU is het volgende bepaald: De Unie brengt een interne markt tot stand. Zij zet zich in voor de duurzame ontwikkeling van Europa, op basis van een evenwichtige economische groei en van prijsstabiliteit, een sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen die gericht is op volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang, en van een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu. Daarnaast is in artikel 191 VWEU het volgende bepaald: 'Het beleid van de Unie op milieugebied draagt bij tot […] behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu, bescherming van de gezondheid van de mens, behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen, bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen […]'.
De mondiale dimensie van de scheepvaart en de grensoverschrijdende gevolgen van luchtverontreiniging door verbranding van zwavelhoudende brandstoffen maken vaststelling van gemeenschappelijke regels voor alle lidstaten nodig. Bij gebrek aan dergelijke regels zouden verschillende nationale normen gelden voor schepen in Europese wateren. Een dergelijke juridische lappendeken zou exploitatie van de scheepvaartindustrie in de EU uiterst complex en kostbaar maken en zou dus de interne markt verstoren.
Uitsluitend een geharmoniseerd stelsel op Europees niveau, met een uitgebreide controle- en handhavingsregeling, waarborgt effectieve tenuitvoerlegging en toepassing van de internationale brandstofnormen in alle lidstaten[6].
Gedetailleerde toelichting op het voorstel
Artikel 1
Dit artikel bevat elk van de voorgestelde wijzigingen van Richtlijn 1999/32/EG.
Artikel 2 van Richtlijn 1999/32/EG wordt gewijzigd om de definities van dieselolie voor de zeescheepvaart en gasolie voor de zeescheepvaart aan te passen aan de meest recente ISO-normen en om de definitie van emissiereductiemethode uit te breiden en deze af te stemmen op de definitie van equivalenten in voorschrift 4 van de herziene bijlage VI bij MARPOL.
Volgende op de vaststelling van Richtlijn 2010/75 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging)[7], waarmee de Europese wetgeving inzake industriële emissies wordt herschikt, wordt artikel 3 gewijzigd om de bepalingen betreffende het maximumzwavelgehalte van zware stookolie aan te passen.
Artikel 3 bis wordt toegevoegd om te voorkomen dat in lidstaten scheepsbrandstoffen worden gebruikt of in de handel worden gebracht met een zwavelgehalte dat de algemene norm van 3,5 massaprocent overschrijdt. Met deze bepaling wordt met name beoogd het risico aan te pakken dat de mogelijkheid om in plaats van laagzwavelige destillatiebrandstoffen, zware stookolie met emissiereductiemethoden te gebruiken, leidt tot het gebruik en het in de handel brengen van brandstoffen van slechte kwaliteit. Reductiemethoden maken ontzwaveling van brandstof met een hoog zwavelgehalte mogelijk, evenals de reductie van emissies van zwaveldioxide naar de lucht. Als voor emissiereductie echter brandstoffen van mindere kwaliteit met een hoog zwavelgehalte worden gebruikt, kan dat resulteren in lozing van afvalwater met een hoge dichtheid en negatieve gevolgen hebben voor het zeemilieu. Waarborging van een minimale brandstofkwaliteit is er tevens op gericht het risico van motorpech op schepen te voorkomen.
In artikel 4 betreffende het maximumzwavelgehalte van gasolie worden de verwijzingen naar de achterhaalde datums van de inwerkingtreding van grenswaarden voor het zwavelgehalte geschrapt.
Artikel 4 bis wordt als volgt gewijzigd:
– Een nieuwe bepaling wordt geïntroduceerd ten aanzien van de buiten SECA’s geldende norm voor zwavel in brandstof ("algemene norm");
– De binnen SECA’s geldende normen voor zwavel in brandstof worden afgestemd op de herziene bijlage VI bij MARPOL;
– Voor passagiersschepen buiten SECA’s wordt in 2020 een grenswaarde voor het zwavelgehalte van 0,1% geïntroduceerd; hiermee wordt de koppeling hersteld van de vereisten voor passagiersschepen buiten SECA’s met die welke gelden binnen SECA’s;
– Verduidelijkt wordt dat het register van lokale leveranciers van scheepsbrandstoffen dat lidstaten verplicht bijhouden, openbaar beschikbaar moet zijn;
– Achterhaalde verwijzingen worden geschrapt;
– De Commissie wordt toegestaan nieuwe SECA’s aan te wijzen op basis van het besluit van de IMO.
In artikel 4 ter wordt de vrijstelling van de in artikel 4 ter, lid 1, bedoelde verplichting voor bepaalde schepen die actief zijn op Grieks grondgebied geschrapt omdat de periode waarvoor die was toegekend, is verstreken en wordt de verwijzing naar de achterhaalde datums van de inwerkingtreding van de grenswaarden voor het zwavelgehalte geschrapt.
Artikel 4 quater wordt gewijzigd en artikel 4 quinquies en artikel 4 sexies worden toegevoegd om de richtlijn af te stemmen op de herziene bijlage VI bij MARPOL en aan te passen aan technische ontwikkelingen. In het bijzonder moeten lidstaten krachtens de voorgestelde richtlijn schepen toestaan emissiereductiemethoden te gebruiken als een alternatief voor het gebruik van scheepsbrandstoffen met een laag zwavelgehalte, op voorwaarde dat deze schepen reducties van zwaveldioxide-emissies blijven realiseren die overeenkomen met die welke zouden zijn gerealiseerd indien brandstof met een laag zwavelgehalte was gebruikt. Voor het gebruik van emissiereductiemethoden gelden bovendien bepaalde criteria waarmee moet worden voorkomen dat deze methoden significante negatieve gevolgen en risico’s hebben voor de menselijke gezondheid en het milieu. De criteria worden vastgesteld door de IMO, met de mogelijkheid van aanvulling of wijziging door een besluit van de Commissie of, bij het ontbreken van IMO-instrumenten, door de Europese Commissie. De emissiereductiemethoden voor gebruik door schepen varend onder de vlag van een van de lidstaten worden goedgekeurd op basis van Richtlijn 96/98/EG van 20 december 1996 inzake uitrusting van zeeschepen[8] of op basis van deze richtlijn, door het bij Verordening (EG) nr. 2099/2002 opgerichte Comité voor maritieme veiligheid en voorkoming van verontreiniging door schepen. De procedure en voorwaarden voor het testen van nieuwe reductiemethoden blijven ongewijzigd.
Artikel 6 wordt gewijzigd om de Commissie de bevoegdheid te verlenen voor het vaststellen van de bemonsteringsfrequentie, de bemonsteringsmethoden en de definitie van een representatief monster van de onderzochte brandstof, evenals voor het aanpassen van de methode ter bepaling van het zwavelgehalte en de controleprocedure voor brandstof aan de nieuwste internationale technische normen.
Artikel 7 wordt gewijzigd om de reikwijdte te verduidelijken van het in de richtlijn genoemde, door de lidstaten bij de Commissie in te dienen verslag inzake het zwavelgehalte van brandstoffen en om de Commissie de bevoegdheid te verlenen voor het vaststellen van de indeling en de inhoud van dat verslag. Door de wijziging wordt ook artikel 7, lid 4, over de aanpassingen van de desbetreffende bepalingen van de richtlijn aan wetenschappelijke en technische ontwikkelingen, aangepast aan de nieuwe comitéprocedure van het Verdrag van Lissabon.
Artikel 8 wordt verwijderd, omdat het verwijst naar een richtlijn die is ingetrokken.
Artikel 9 wordt verwijderd omdat de richtlijn niet voorziet in uitvoeringsbesluiten.
Artikel 9 bis wordt toegevoegd om voorwaarden vast te stellen voor de uitoefening van de bevoegdheid van de Europese Commissie om gedelegeerde handelingen vast te stellen.
Artikel 2
Dit artikel verplicht de lidstaten ertoe de voorgestelde richtlijn om te zetten.
Artikel 3
Dit artikel heeft betrekking op de datum van de inwerkingtreding van de voorgestelde richtlijn.
Artikel 4
In dit artikel wordt de voorgestelde richtlijn tot de lidstaten gericht.
4. BUDGETTAIRE GEVOLGEN
Het voorstel heeft geen budgettaire gevolgen voor de begroting van de Unie.
5. OVERIGE OPMERKINGEN
Het voorstel van de Commissie gaat vergezeld van de mededeling waarvan in sectie 4 voorstellen voor handhavingsstrategieën worden gedaan en bestaande hulpmiddelen en mogelijke toekomstige maatregelen worden uiteengezet die de industrie helpen tegemoet te komen aan de milieu-uitdagingen waarmee zij zich geconfronteerd ziet.
De Commissie is ook voornemens Richtlijn 1999/32/EG en de daaropvolgende wijzigingen daarvan, waaronder dit wijzigingsvoorstel zodra het is aangenomen door het Europees Parlement en de Raad, te codificeren. Dit maakt Richtlijn 1999/32/EG leesbaarder en juridisch helder en draagt bij aan de realisatie van de Europese strategie voor betere regelgeving.