Toelichting bij COM(2011)451 - Wijziging van Verordening (EEG) nr. 3821/85 betreffende het controleapparaat in het wegvervoer - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)451 - Wijziging van Verordening (EEG) nr. 3821/85 betreffende het controleapparaat in het wegvervoer. |
|---|---|
| bron | COM(2011)451   |
| datum | 19-07-2011 |
1.1. Motivering en doel
Tachografen zijn van cruciaal belang om te kunnen controleren of professionele bestuurders in het wegvervoer de regels inzake rij- en rusttijden naleven. Ze helpen de verkeersveiligheid, de werkomstandigheden van de bestuurders en de eerlijke concurrentie tussen bedrijven in het wegvervoer te bevorderen. Tachografen kostenefficiënter maken is een van de belangrijkste elementen van de strategie van de Commissie om de goederenvervoersmarkt verder te integreren en om het wegvervoer veiliger, efficiënter en competitiever te maken zoals uiteengezet in het Witboek vervoer van 28 maart 2011 [1].
De EU heeft de installatie en het gebruik van tachografen sinds 1970 gereguleerd. De regelgeving ter zake is Verordening (EEG) nr. 3821/85 betreffende het controleapparaat in het wegvervoer [2]. De verordening stelt technische normen vast en bepaalt de regels voor het gebruik, de typegoedkeuring, de installatie en controle van tachografen. Ze schept een aantal wettelijke verplichtingen voor zowel fabrikanten en instanties als wegvervoerders en bestuurders. Deze verordening werd via de comitéprocedure al tienmaal aan de technologische ontwikkelingen aangepast.
Op dit moment worden er twee soorten tachografen gebruikt door ongeveer 900 000 vervoersondernemingen en 6 miljoen bestuurders. In voertuigen die na 1 mei 2006 zijn geregistreerd, wordt een digitale tachograaf gebruikt, terwijl in oudere voertuigen nog de analoge tachograaf wordt gebruikt die sinds 1985 in gebruik is.
Bijgevoegd voorstel wil Verordening (EEG) nr. 3821/85 wijzigen teneinde het tachograafsysteem te verbeteren. Bij dit voorstel hoort een toelichting die tegelijkertijd aan het Europees Parlement en de Raad wordt bezorgd en waarin de andere acties worden uiteengezet die vereist zijn om de maatregelen van bijgevoegd voorstel volledig te doen slagen of aan te vullen.
1.2. Betreffende kwestie
Een aanzienlijk deel van de voertuigen die door nationale politie- of handhavingsambtenaren worden gecontroleerd, pleegt inbreuk op de sociale regels. Ruwweg een vierde daarvan houdt zich niet aan de regels inzake tachografen. Op elk willekeurig tijdstip rijden er op het trans-Europese netwerk verschillende duizenden zware bedrijfsvoertuigen met een gemanipuleerde tachograaf of ongeldige kaart. Het niet naleven van de verplichtingen voor minimale rusttijden veroorzaakt vermoeidheid bij de bestuurder, waardoor de maatschappelijke kosten van ongevallen jaarlijks naar schatting met 2,8 miljard euro toenemen. Bovendien levert het overtreders een buitensporig concurrentievoordeel op, terwijl het een negatieve weerslag heeft op de werking van de interne markt en ernstige gezondheidsproblemen voor de bestuurders tot gevolg heeft.
Daarnaast is er nog ruimte voor verbeteringen aan de manier waarop de (digitale) tachograaf bestuurders in hun werk bijstaat en een efficiënt vervoer ondersteunt. Hoewel de administratieve lasten voor de verschillende belanghebbenden door de invoering van de digitale tachograaf al beduidend kleiner zijn, liggen de jaarlijkse nalevingskosten van ongeveer 2,7 miljard euro nog altijd te hoog.
Het voorstel is daarom gericht op een betere handhaving van de sociale regels en een vermindering van onnodige administratieve lasten door de technische aspecten van de tachograaf verder te ontwikkelen en de efficiëntie ervan te vergroten.
1.3. Overeenstemming met andere EU-beleidssectoren en -doelstellingen
Het voorstel past in het beleid dat door de Commissie werd aangekondigd in haar witboek "Stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte – werken aan een concurrerend en zuinig vervoerssysteem" [3]. Het wordt uitdrukkelijk vermeld als onderdeel van maatregel 6 over goederenvervoer via de weg. [4]
Het voorstel draagt ook bij tot de tenuitvoerlegging van het Actieplan inzake intelligente vervoerssystemen (ITS) [5] en van Richtlijn 2010/40/EU betreffende het kader voor het invoeren van intelligente vervoerssystemen op het gebied van wegvervoer en voor interfaces met andere vervoerswijzen. [6]
Het voorstel houdt ook rekening met het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, en met name met de eerbiediging van het privé-leven en het familie- en gezinsleven (art.
7), de bescherming van persoonsgegevens (art.
8), de vrijheid van ondernemerschap (art. 16), het legaliteitsbeginsel en evenredigheidsbeginsel inzake delicten en straffen (art. 49) en het recht om niet tweemaal in een strafrechtelijke procedure voor hetzelfde delict te worden berecht of gestraft (art. 50).
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
De Commissie heeft de belanghebbende partijen geraadpleegd in de periode van december 2009 tot en met maart 2010. Gezien de technische aard van het onderwerp was de respons relatief groot: de Commissie ontving in totaal 73 reacties, meestal van goede kwaliteit, van verschillende belanghebbende partijen ontvangen.
De meeste belanghebbende partijen wilden dat de digitale tachograaf werd verbeterd, maar niet vervangen door een ander soort controleapparaat. Bijna alle belanghebbende partijen waren het erover eens dat er in de Europese Unie gestandaardiseerde criteria voor het controleapparaat vereist zijn. De typekeuringsprocedure voor de tachograaf werd als positief ervaren. Nagenoeg alle belanghebbende partijen vermeldden ook dat het veiligheidsniveau moet worden gehandhaafd of zelfs verhoogd. Er werden verschillende ideeën geopperd die vervolgens in de effectbeoordeling zijn onderzocht om de kosten van het controleapparaat te drukken en/of het beter te benutten, bijvoorbeeld door de bestuurderskaart en het rijbewijs te integreren.
2.2. Verzamelen en benutten van deskundigheid
Via het onder Verordening (EEG) nr. 3821/85 van de Raad opgerichte comité staat de Commissie in voortdurend contact met de lidstaten over alle kwesties met betrekking tot het controleapparaat. Het comité komt gewoonlijk eenmaal per jaar bijeen. De belangrijkste belanghebbende partijen nemen als waarnemers aan het comité deel. Het gaat hierbij om zowel inspectie- en politieorganisaties als fabrikanten. Daarnaast heeft de Commissie een aantal maatregelen getroffen om de nodige achtergrond bij het voorstel te verschaffen.
Een uitvoerige raadpleging van de belangrijkste belanghebbende partijen gedurende twee jaar werd medegefinancierd door de Commissie. [7]
Het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (GCO) heeft de huidige kwetsbaarheid en controleerbaarheid van de digitale tachograaf beoordeeld. Het GCO rapporteerde ook aan de Commissie over technische scenario’s om de digitale tachograaf verder te ontwikkelen.
Het comité voor sectorale sociale dialoog in het wegvervoer werd op 26 mei 2010 geraadpleegd. Op 8 juli 2010 bereikten de Europese sociale partners een akkoord over de gezamenlijke verklaring over de herziening van de regelgeving voor digitale tachografen. Die verklaring werd bij de voorbereiding van dit voorstel in aanmerking genomen. [8]
De externe contractant stelde een panel van deskundigen samen met onder andere vertegenwoordigers van verenigingen van wegvervoerders, wegvervoerorganisaties, handhavings- en typegoedkeuringsinstanties, instanties die kaarten uitreiken, fabrikanten van voertuigen en van tachografen om de effectbeoordeling voor te bereiden. Het panel van deskundigen bestudeerde de documenten van de contractant en woonde een werkgroep bij waar het ontwerpeindverslag van de contractant werd beoordeeld en besproken.
Effectbeoordeling
De raadpleging van de belanghebbende partijen en deskundigenrapporten ter zake stelden de Commissie in staat om een ruim aantal maatregelen te bepalen om de vastgestelde problemen aan te pakken. Daarna werden de mogelijke maatregelen gescreend.
Nadien werden beleidspakketten vastgesteld met uitvoerbare beleidsalternatieven om de doelstellingen te bereiken. Beleidspakketten waren vooral op veiligheidsvlak nodig omdat de betrouwbaarheid van het systeem afhangt van de veiligheid van heel wat onderdelen en omwille van de verschillende vereiste regelgevende procedures (comitéprocedure t.o.v. medebeslissingsprocedure). De beleidspakketten kunnen als volgt worden samengevat:
Beleidspakket 1 (BP1) is een technisch pakket dat eenvoudigweg de tachograaf wil verbeteren en de volgende maatregelen bevat:
- Verzegelingen van betere kwaliteit
- Betere interface met de gebruikers
- Veiligere encryptietechnologie
Beleidspakket 2 (BP2) is ook een pakket technische maatregelen. Deze maatregelen zouden echter de functionaliteiten van de digitale tachograaf aanzienlijk uitbreiden, waardoor een nieuw soort digitale tachograaf ontstaat.
- Verbeterde functies van de tachograaf (automatische en manuele registratie)
- Draadloze communicatie voor wegcontroles
- Geharmoniseerde interface met andere ITS-toepassingen
Beleidspakket 3 (BP3) omvat uitsluitend niet-technische maatregelen.
- Meer betrouwbare werkplaatsen
- Fraude met bestuurderskaart moeilijker maken
- Betere opleiding van controleambtenaren
- Minimale harmonisatie van sancties
- Gemoderniseerde gebruiksregels
Beleidspakket 4 (BP4) is een combinatie van technische en systeemverbeterende maatregelen (BP2+BP3).
Vanuit het oogpunt van de efficiëntie is BP4 veruit het meest aantrekkelijke pakket omdat het de grootste kans biedt dat de twee specifieke doelstellingen worden bereikt. Uit de analyse van de coherentie blijkt echter dat BP4 ook de grootste wisselwerking inhoudt tussen de positieve economische en sociale gevolgen enerzijds en de budgettaire gevolgen voor de openbare instanties anderzijds. BP1 is het meest coherent. Tot slot vergt voor BP4 ook de grootste investeringen, terwijl BP1 het goedkoopste pakket is dat bovendien het gemakkelijkst kan worden toegepast omdat het de gewone wetgevingsprocedure niet hoeft te volgen.
Rekening houdend met al deze aspecten en gezien het gebrek aan een volledige kosten-batenanalyse lijken de positieve effecten van BP4 echter veel zwaarder te wegen dan de kosten ervan. Met BP4 zouden de administratieve lasten immers 515,5 miljoen euro minder kunnen bedragen. Dat is veel meer dan de totale kostprijs voor de tenuitvoerlegging van het pakket. Bijgevolg schuift de uitgevoerde analyse beleidspakket 4 als voorkeursoptie naar voor.
Samenvatting van de voorgestelde maatregelen
De voorgestelde verordening zal de volgende voornaamste veranderingen met zich meebrengen:
– Communicatie op afstand vanaf de tachograaf voor controledoeleinden (artikel 5 van de toekomstige verordening inzake tachografen): deze maatregel biedt controle-instanties een indicatie over de naleving van de regels voordat ze een voertuig voor een wegcontrole tegenhouden. Ondernemingen die de regels naleven vermijden onnodige wegcontroles en genieten op die manier een verdere vermindering van de administratieve lasten.
– Functionaliteiten van bestuurderskaarten met die van het rijbewijs integreren (artikel 27 van de toekomstige verordening inzake tachografen): de integratie van de bestuurderskaart met het rijbewijs verhoogt de veiligheid van het systeem; bestuurders zouden immers minder geneigd zijn om hun rijbewijs voor frauduleuze praktijken te gebruiken. Het zou bovendien ook de administratieve lasten aanzienlijk verminderen. Deze maatregel vergt slechts een beperkte aanpassing van Richtlijn 2006/126/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 betreffende het rijbewijs. Het overeenkomstige voorstel wordt gelijktijdig met deze verordening aangenomen. De Commissie zal het zo snel mogelijk aan het Europees Parlement en de Raad bezorgen.
– Automatische registratie van de exacte locatie via satellietplaatsbepaling (GNSS) (artikel 4 van de toekomstige verordening inzake tachografen): deze bepaling geeft controle-instanties meer informatie om te kunnen nagaan of de voorschriften van sociale aard worden nageleefd. Automatische registratie zal de administratieve lasten bovendien ook helpen te verminderen.
– Integratie van de digitale tachograaf in intelligente vervoerssystemen (ITS) (artikel 6 van de toekomstige verordening inzake tachografen): door in een geharmoniseerde en gestandaardiseerde interface voor de tachograaf te voorzien, hebben andere ITS-toepassingen gemakkelijker toegang tot de geregistreerde en door de digitale tachograaf geproduceerde gegevens.
– De betrouwbaarheid van werkplaatsen vergroten (hoofdstuk IV, met name artikel 19, van de toekomstige verordening inzake tachografen): door het wettelijke kader voor de goedkeuring van werkplaatsen te versterken aan de hand van bijvoorbeeld een systeem van regelmatige en onaangekondigde audits en voorkomen van belangenconflicten, neemt de betrouwbaarheid van de werkplaatsen toe en het risico op fraude af.
– Minimale harmonisatie van sancties (artikel 37 van de toekomstige verordening inzake tachografen): door deze minimale harmonisatie zullen inbreuken op de regels inzake tachografen die in de Europese wetgeving als 'zeer ernstige inbreuken' [9] en als 'meest ernstige inbreuken' [10] zijn aangemerkt, in de nationale wetgeving worden gekoppeld aan de zwaarste categorie straffen.
– Opleiding van controleambtenaren (artikel 35 van de toekomstige verordening inzake tachografen): de verordening verplicht de lidstaten om in gepaste opleidingen te voorzien voor hun ambtenaren die het controleapparaat moeten controleren.
– Toepassingsgebied van Verordening (EG) nr. 561/2006 [11] (artikel 2): deze maatregel om sommige voertuigen vrij te stellen van de verplichting om de tachograaf te gebruiken, werd aanbevolen door de Groep van onafhankelijke belanghebbenden op hoog niveau inzake administratieve lasten die door de heer Stoiber wordt voorgezeten. Hij zal ertoe bijdragen dat de administratieve lasten voor deze ondernemingen (hoofdzakelijk mkbs) worden beperkt.
De herziening van Verordening (EEG) nr. 3821/85 van de Raad is ook een uitgelezen kans om de teksten te moderniseren en te stroomlijnen door bijvoorbeeld duidelijke definities te bepalen (artikel 2 van de toekomstige verordening inzake tachografen), door deskundigen uit niet-EU-landen die de digitale tachograaf gebruiken in het panel op te nemen en zo het werk van de deskundigen efficiënter te maken (artikel 41 van de toekomstige verordening inzake tachografen) en door rechtstreeks naar de wet op de gegevensbescherming te verwijzen (artikel 34 van de toekomstige verordening inzake tachografen).
Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag voor dit voorstel is dezelfde als voor de bestaande Verordening (EEG) nr. 3821/85 van de Raad, met name artikel 91 VWEU.
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover het voorstel niet binnen de exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie valt.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende redenen niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt. Wegvervoer wordt almaar meer transnationaal. Internationaal vrachtvervoer was in 2006 goed voor ongeveer een derde (of 612 miljard tkm) van het totale vrachtvervoer in de EU. Voorschriften van sociale aard ter zake zijn op Europees niveau geharmoniseerd bij Verordening (EG) nr. 561/2006. Om te kunnen nagaan of deze voorschriften worden nageleefd, moeten de controleapparaten tussen de lidstaten interoperabel zijn. Gezien de steeds toenemende transnationale aard van vrachtvervoer in de Europese Unie en de harmonisatie van voorschriften van sociale aard zou het contraproductief zijn om terug te keren tot een nationale regelgeving voor het controleapparaat.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende redenen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
De algemene doelstellingen van het voorstel bestaan erin de efficiëntie en doeltreffendheid van het tachograafsysteem te verbeteren. De voorgestelde maatregelen zijn evenredig met deze doelstellingen, aangezien ze zullen leiden tot een vermindering van de administratieve lasten en kosten voor het gebruik van de tachograaf door bestuurders, ondernemingen en controle-instanties. Ze omvatten niet meer dan het hoogst noodzakelijke om deze doelstellingen te bereiken.
Keuze van het instrument
Aangezien het voorstel een verordening wijzigt, is het gekozen instrument ook een verordening. Voorlopig wordt er voorgesteld om enkel de artikelen van Verordening (EEG) nr. 3821/85 van de Raad te wijzigen, en niet de technische bijlagen. Nadat deze gewijzigde verordening is aangenomen, zal de regelgevende tekst, met inbegrip van de bijlagen, via een codificatieprocedure worden geconsolideerd.
Europese Economische Ruimte
De voorgestelde beschikking is relevant voor de EER en dient derhalve ook voor de EER te gelden.
Het voorstel houdt geen extra kosten voor de EU-begroting in.
Deze maatregel draagt bij tot de beoogde vereenvoudiging. Hij valt binnen het toepassingsgebied van het Actieprogramma ter vermindering van de administratieve lasten in de Europese Unie en breit een vervolg aan de voorstellen van de Groep van onafhankelijke belanghebbenden op hoog niveau inzake administratieve lasten die door de heer Stoiber wordt voorgezeten. Bijgevolg laat het voorstel nationale overheden de mogelijkheid om bepaalde bedrijven vrij te stellen van de verplichting om een tachograaf te gebruiken voor afstanden van minder dan 100 km, zoals aangekondigd door de Commissie in haar mededeling "Actieprogramma ter vermindering van de administratieve lasten in de EU – Sectorale plannen ter vermindering van de lasten en acties in 2009" [12].