Toelichting bij COM(2011)453 - Toegang tot de werkzaamheden van kredietinstellingen en het bedrijfseconomisch toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)453 - Toegang tot de werkzaamheden van kredietinstellingen en het bedrijfseconomisch toezicht op kredietinstellingen en ... |
|---|---|
| bron | COM(2011)453   |
| datum | 20-07-2011 |
Richtlijn 2006/48/EG van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen bevat bepalingen die nauw met de coördinatie van nationale bepalingen betreffende de toegang tot de werkzaamheden van kredietinstellingen en het toezichtkader van deze instellingen verband houden (zoals bepalingen betreffende de vergunningverlening voor de bedrijfsuitoefening, de uitoefening van de vrijheid van vestiging en de bevoegdheden van de toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van herkomst en de lidstaat van ontvangst in dit verband, alsook bepalingen inzake de toetsing door toezichthouders van kredietinstellingen). In genoemde richtlijn en in Richtlijn 2006/49/EG, en in het bijzonder in de bijlagen bij deze richtlijn, zijn echter ook prudentiële voorschriften opgenomen. Om een verdere onderlinge aanpassing te bewerkstelligen van de wettelijke bepalingen die uit de omzetting van de Richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG in nationaal recht voortvloeien, en om ervoor te zorgen dat dezelfde prudentiële voorschriften rechtstreeks op deze instellingen toepasselijk zijn – hetgeen van essentieel belang is voor de goede werking van de interne markt –, zijn deze prudentiële voorschriften opgenomen in een voorstel voor een verordening dat één geheel vormt met het onderhavige voorstel.
Dit voorstel bevat de volgende nieuwe elementen: bepalingen met betrekking tot sancties en een effectieve corporate governance, alsook bepalingen die moeten vermijden dat te veel op externe ratings wordt vertrouwd. In deze toelichting zal daarom uitsluitend op deze nieuwe elementen worden ingegaan. De overige onderdelen van deze richtlijn zijn herhalingen van bestaande wetgeving of aanpassingen aan de voorgestelde verordening. Ter wille van de duidelijkheid worden in dit voorstel ook bepalingen inzake kredietinstellingen en beleggingsondernemingen samengevoegd. De bepalingen die op beleggingsondernemingen betrekking hebben, zijn thans in Richtlijn 2006/49/EG vervat. Daarop wordt meer in detail teruggekomen in hoofdstuk 5. Alle met het 'Bazel III'-akkoord verband houdende wijzigingen zijn in het voorstel voor een verordening verwerkt, met uitzondering van de bepalingen inzake kapitaalbuffers, die in het onderhavige voorstel voor een richtlijn zijn opgenomen. In deze toelichting worden dan ook alleen maar de doelstellingen en de juridische aspecten behandeld die met de kapitaalbuffers verband houden. Op de algemene context van Bazel III, zoals onder meer de resultaten van de effectbeoordeling en de uitkomsten van de openbare raadplegingen, wordt in detail ingegaan in het voorstel voor een verordening.
Motivering en doel van het voorstel
1.1.1. Sancties
Doeltreffende, evenredige en afschrikkende sanctieregelingen zijn van vitaal belang om de naleving van de EU-bankregelgeving te garanderen, gebruikers van bankdiensten te beschermen, en de veiligheid, stabiliteit en integriteit van bankmarkten te verzekeren.
Een analyse van nationale sanctieregelingen op de onder deze richtlijn en de verordening vallende terreinen heeft uitgewezen dat het juridisch kader met betrekking tot de sanctie- en onderzoeksbevoegdheden van de nationale autoriteiten tal van verschillen en tekortkomingen vertoont.
Het gevaar is dan ook niet denkbeeldig dat sancties die te sterk uiteenlopen en niet dwingend genoeg zijn, niet volstaan om schendingen van deze richtlijn en de verordening daadwerkelijk te voorkomen, een doeltreffend toezicht te garanderen en het ontstaan van gelijke concurrentievoorwaarden te waarborgen. Daarom stelt de Commissie voor over te gaan tot een versterking en onderlinge aanpassing van de diverse nationale rechtkaders wat administratieve sancties en maatregelen betreft door in het volgende te voorzien: afdoende afschrikkende administratieve sancties voor zware schendingen van deze richtlijn en de verordening, een passende personele werkingssfeer voor administratieve sancties, de bekendmaking van sancties en mechanismen die de melding van schendingen aanmoedigen.
1.1.2. Corporate governance
De ineenstorting van de financiële markten in het najaar van 2008 en de daaropvolgende kredietschaarste kunnen worden teruggevoerd op diverse, vaak onderling met elkaar verband houdende macro- en micro-economische factoren die in het op 25 februari 2009 bekendgemaakte verslag van de groep deskundigen op hoog niveau inzake financieel toezicht in de EU zijn beschreven, en met name op de accumulatie van overdreven risico's in het financiële stelsel. Deze overmatige risico-accumulatie was ten dele te wijten aan tekortkomingen in de corporate governance van financiële instellingen, en met name bij banken. Hoewel er niet bij alle banken sprake was van systeemrelevante zwakke plekken in de governanceregelingen, heeft het Bazelse Comité voor bankentoezicht toch gewezen op een aantal lacunes en onvolkomenheden in de corporate governance.
Vrijwel iedereen is het erover eens dat verandering op dit terrein geboden is. Ondernemingen, bevoegde autoriteiten en internationale instanties (de OESO, de Financial Stability Board (FSB) en het Bazelse Comité) hebben hun ter zake bestaande werkwijzen en richtsnoeren bijgesteld of zijn daarmee bezig. Versterking van de corporate governance is een prioriteit voor de Commissie, met name in de context van haar hervorming van de financiële markten en crisispreventieprogramma.
1.1.3. Overdreven vertrouwen in externe ratings
Er is sprake van overdreven vertrouwen in externe ratings wanneer financiële instellingen en institutionele beleggers uitsluitend of automatisch vertrouwen op ratings die door ratingbureaus zijn vastgesteld en de verplichtingen op het gebied van het verrichten van eigen onderzoek en van intern risicomanagement verwaarlozen. Als al te veel op ratings wordt vertrouwd, kan dit leiden tot kuddegedrag van financiële marktpartijen (bv. het gelijktijdig verkopen van schuldinstrumenten nadat de rating van het schuldinstrument is kwestie zodanig is verlaagd dat het niet meer als investeringswaardig wordt beschouwd), wat een nadelig effect kan hebben op de financiële stabiliteit, vooral als de weinige grote ratingbureaus het allemaal bij het verkeerde eind hebben.
1.1.4. Procycliciteit van kredietverlening door instellingen
Procyclische effecten zijn effecten die dezelfde trend als de conjunctuurontwikkeling vertonen en deze ontwikkeling versterken. Een van de kenmerken van de op het actuele risico gebaseerde kapitaalvereisten is dat zij variëren over de conjunctuurcyclus. Als kredietinstellingen erin slagen aan deze vereisten te voldoen, geldt er geen enkele uitdrukkelijke wettelijke beperking voor het risico dat zij mogen aangaan, en dus voor de hefboom die zij opbouwen.
Algemene context
1.2.1. Sancties
In haar mededeling van 2010 met als titel 'Het versterken van sanctieregelingen in de financiële sector' [1] heeft de Commissie gepleit voor een EU-wetgevingsinitiatief om gemeenschappelijke minimumnormen vast te stellen met betrekking tot bepaalde essentiële aspecten van sanctieregelingen, waarbij deze minimumnormen op de specifieke kenmerken van de verschillende sectoren moeten worden afgestemd.
Ten eerste lopen de sancties voor zware schendingen van de Richtlijnen Kapitaalvereisten (RKV), zoals inbreuken op vergunningvereisten, prudentiële verplichtingen en rapportageverplichtingen, van lidstaat tot lidstaat uiteen en lijken zij niet altijd doeltreffend, evenredig en afschrikkend genoeg te zijn.
Ten tweede is er sprake van een zeker verschil tussen de lidstaten wat betreft de mate waarin sancties worden opgelegd. Dat geldt ook voor lidstaten met een banksector van vergelijkbare omvang. In sommige lidstaten zijn zelfs al gedurende ruim een jaar geen sancties meer getroffen, wat symptomatisch kan zijn voor een slechte handhaving van EU-regels.
1.2.2. Corporate governance
In haar mededeling van 4 maart 2009 [2] heeft de Europese Commissie aangekondigd dat zij: i) in het licht van de financiële crisis de binnen de financiële instellingen bestaande regels en praktijken inzake corporate governance zou onderzoeken, en ii) in voorkomend geval aanbevelingen zou doen of regelgeving zou voorstellen om onvolkomenheden in het corporate-governancesysteem in deze sleutelsector van de economie te verhelpen.
In juni 2010 heeft de Commissie een Groenboek over corporate governance in financiële instellingen en het beloningsbeleid [3], alsook een begeleidend werkdocument van de diensten van de Commissie bij dit Groenboek [4] gepubliceerd. Daarin werden de tekortkomingen in corporate-governanceregelingen in de sector van de financiële diensten geanalyseerd en mogelijke opties voor de toekomst voorgesteld.
De resultaten van deze openbare raadpleging hebben uitgewezen dat er over de gesignaleerde tekortkomingen een brede consensus bestaat, die op de steun van diverse overheidsinstanties en lidstaten kan rekenen. Ook het Europees Parlement heeft in zijn verslag over de beloning van bestuurders van beursgenoteerde ondernemingen en het beloningsbeleid in de sector van de financiële diensten [5] het belang van een versterking van de binnen financiële instellingen geldende normen en praktijken inzake corporate governance erkend. In zijn advies over het Groenboek 'Corporate governance in financiële instellingen en het beloningsbeleid' [6] verwelkomt het Europees Economisch en Sociaal Comité het Groenboek van de Commissie en spreekt het zijn steun uit voor de voorgestelde maatregelen.
1.2.3. Overdreven vertrouwen in externe ratings
Op internationaal niveau heeft de FSB onlangs beginselen uitgevaardigd die ervoor moeten zorgen dat autoriteiten en financiële instellingen zich minder op externe ratings gaan verlaten [7]. Volgens deze beginselen moeten in wetgeving voorkomende verwijzingen naar dergelijke ratings worden verwijderd of vervangen wanneer valabele alternatieve kredietwaardigheidsnormen voorhanden zijn, en moeten banken hun eigen kredietbeoordelingen verrichten. De voorgestelde bepalingen liggen in de lijn van de FSB-beginselen.
1.2.4. Kapitaalbuffers
Kapitaalinstandhoudingsbuffers en vooral anticyclische buffers zijn bedoeld om het in punt 1.1.4 bedoelde risico van procycliciteit en van buitensporige hefboomwerking af te zwakken.
Bestaande uniale bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
In Richtlijn 2006/48/EG betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen is bepaald dat in kredietinstellingen solide governanceregelingen moeten bestaan. De richtlijn schrijft echter niet in detail voor hoe de governanceregelingen er uit moeten zien.
Om ervoor te zorgen dat banken minder op externe ratings gaan vertrouwen, is in Richtlijn 2006/48/EG een bepaling opgenomen die hen ertoe verplicht eigen onderzoek te verrichten ten aanzien van de onderliggende activa van securitisatieposities.
Samenhang met andere beleidsgebieden
Tegen de achtergrond van de hervorming van de Europese toezichtarchitectuur, de aanscherping van de kapitaalvereisten en crisismanagement en -afwikkeling moet de voorgestelde hervorming van de corporate governance in kredietinstellingen worden gezien als een integrerend onderdeel van een alomvattende hervorming van de sector van de financiële diensten. De hervorming van de corporate governance moet ook worden gezien in de context van de recente Commissiemededeling over het versterken van sanctieregelingen in de financiële sector.
De Commissie heeft een horizontaal initiatief genomen om de sector ertoe aan te moedigen een grotere vertegenwoordiging van vrouwen in de raden van bestuur na te streven. Na een jaar zal zij nagaan of zelfregulering het gewenste effect heeft gehad. Indien dat niet het geval is, zal zij wetgevingsbenaderingen voorstellen. Aangezien uit de effectbeoordeling blijkt dat deze kwestie van pertinent belang is voor de banksector, wordt in dit stadium gekozen voor een bottom-upbenadering. Indien de voor over een jaar geplande bredere evaluatie evenwel uitwijst dat wetgeving noodzakelijk is, dan zal de in deze sector gevolgde benadering moeten worden aangepast.
Resultaten van de raadpleging van de belanghebbende partijen en van de effectbeoordeling
Raadpleging van belanghebbende partijen
2.1.1. Sancties
De Commissie heeft een op 19 februari 2011 afgesloten openbare raadpleging gehouden die betrekking had op de geplande maatregelen om de sanctieregelingen in de financiële sector te versterken en onderling aan te passen [8]. Daarbij is ook ingegaan op de voor de banksector relevante kwesties die zijn gesignaleerd in een door het Comité van Europese bankentoezichthouders verrichte studie naar de nationale sanctieregelingen in deze sector [9].
De Commissie heeft van diverse respondenten, onder wie tal van belanghebbenden uit de banksector (toezichthoudende autoriteiten, centrale banken, banken en bankiersverenigingen), bijdragen ontvangen. Daarin werden opmerkingen geformuleerd over de noodzaak van een EU-optreden op dit gebied, het vereiste niveau van harmonisatie, de voorgestelde concrete maatregelen en de mogelijke voor- en nadelen die daaraan verbonden zijn.
De voorgenomen maatregelen met het oog op de onderlinge aanpassing en versterking van de sanctieregelingen zijn ook met de lidstaten besproken tijdens de vergadering van het Comité financiële diensten van 17 januari 2011.
2.1.2. Corporate governance
Dit initiatief en de effectbeoordeling zijn het resultaat van een uitvoerige en continue dialoog met en raadpleging van alle belangrijke belanghebbenden, zoals onder meer effectentoezichthouders en -regelgevers, marktdeelnemers (emittenten, tussenpersonen en beleggers) en consumenten.
Aan een diverse steekproef van tien belangrijke beursgenoteerde banken of verzekeringsondernemingen die in de EU gevestigd zijn, zijn vragenlijsten in verband met hun corporate-governancepraktijken toegezonden. De vragenlijsten zijn aangevuld met dertig follow-upgesprekken met bestuursleden, vennootschapssecretarissen, financieel directeuren, risicodirecteuren en interne controleurs.
Ook Europese bankentoezichthouders hebben een vragenlijst ontvangen. Daarin werd gevraagd naar hun standpunten over en rol in de corporate governance van financiële instellingen. Voorts is een vragenlijst toegezonden aan een representatieve steekproef van belangrijke Europese institutionele beleggers en aandeelhoudersverenigingen, waarin hun is gevraagd naar hun praktijken en verwachtingen op het gebied van corporate governance van financiële instellingen. Op 2 februari 2010 heeft een follow-upvergadering met ongeveer dertig beleggers plaatsgevonden.
Ten slotte is in het kader van het Groenboek tussen 2 juni 2010 en 1 september 2010 een openbare raadpleging gehouden over mogelijke toekomstige maatregelen om tekortkomingen in de corporate governance van financiële instellingen aan te pakken. De ontvangen antwoorden en de analyse ervan kunnen worden geraadpleegd op de website van de Commissie [10].
2.1.3. Overdreven vertrouwen in externe ratings
De Commissie heeft een openbare raadpleging georganiseerd over de problematiek van de externe ratings. Deze raadpleging had ook betrekking op het overdreven vertrouwen in dergelijke ratings. De raadpleging is op 7 januari 2011 afgesloten en heeft 93 reacties opgeleverd. Er zijn diverse opties voorgesteld, gaande van het aanmoedigen van het gebruik van interne modellen tot het verplichten van ondernemingen om zelf voor hun risicomanagement te zorgen zonder uitsluitend of automatisch op externe ratings te vertrouwen. De ontvangen antwoorden en de analyse ervan kunnen worden geraadpleegd op de website van de Commissie [11].
2.1.4. Kapitaalbuffers
Kapitaalbuffers vormen een onderdeel van het akkoord van 2010 van het Bazelse Comité en hebben als zodanig het voorwerp van een uitgebreide raadpleging uitgemaakt. Dergelijke buffers zijn ook aan de orde gekomen in het kader van de specifieke raadplegingen van de Commissie.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
2.2.1. Sancties
De in 2008 door het Comité van Europese bankentoezichthouders verrichte studie [12] heeft informatie opgeleverd over de in nationale wetgeving vastgelegde administratieve sancties en over de mate waarin bankentoezichthouders in de praktijk van sancties gebruikmaken. In 2011 heeft de Commissie aanvullende gegevens verzameld over de in de nationale wetgeving vastgelegde sancties voor zware schendingen van de RKV.
De voorgestelde maatregelen zijn gebaseerd op deze gegevens en op de reacties die op de openbare raadpleging zijn ontvangen.
2.2.2. Corporate governance
In het kader van het raadplegingsproces en van de opstelling van het Groenboek hebben de Commissiediensten op 12 oktober 2009 ook een openbare conferentie georganiseerd waaraan een aantal belanghebbenden heeft deelgenomen. Tijdens deze conferentie spitste de discussie zich toe op de rol en bevoegdheid van de raad van bestuur, governancekwesties in verband met interne controle en risicomanagement, en de respectieve rol van aandeelhouders, toezichthouders en met de wettelijke controle belaste auditors.
Het Groenboek is ook gebaseerd op de analyses en de studies die op internationaal, Europees en nationaal niveau werden of nog steeds worden verricht door publieke of particuliere organisaties. Bij hun werkzaamheden hebben de Commissiediensten ook nuttig gebruikgemaakt van het advies van het Europees corporate governance forum (ECGF) en van de ad-hocgroep inzake corporate governance, die bestaat uit een aantal ECGF-leden en andere gerenommeerde deskundigen op het gebied van corporate governance.
2.2.3. Overdreven vertrouwen in externe ratings
De Commissie neemt actief deel aan de bovenbeschreven FSB-werkzaamheden. Bovendien neemt zij deel aan het Bazelse Comité, dat er in het kader van zijn werkgroepen inzake liquiditeit en inzake ratings en securitisatie ook naar streeft dat minder op ratings wordt vertrouwd.
2.2.4. Kapitaalbuffers
Subgroepen van de werkgroep Richtlijnen Kapitaalvereisten, waarvan de leden door het Europees Comité voor het bankwezen worden aangewezen, hebben onder meer ook technische werkzaamheden in verband met kapitaalbuffers verricht.
Effectbeoordeling
2.3.1. Sancties
De mededeling over het versterken van sanctieregelingen in de financiële sector ging vergezeld van een effectbeoordeling waarin de voornaamste beleidsopties voor de onderlinge aanpassing en versterking van sanctieregelingen voor schendingen van regelgeving op het gebied van financiële diensten, met inbegrip van de banksector, zijn geanalyseerd. Dit voorstel gaat vergezeld van een tweede effectbeoordeling, waarin nader wordt ingegaan op de specifieke problemen op het gebied van de kapitaalvereisten.
De voorgestelde maatregelen zijn in de eerste plaats bedoeld om een betere inachtneming van de EU-bankregelgeving te waarborgen door nationale sanctieregelingen doeltreffender en afschrikkender te maken. Daartoe moeten de volgende operationele doelstellingen worden gerealiseerd:
· versterking en onderlinge aanpassing van het rechtskader met betrekking tot sancties door
– passende administratieve sancties voor zware schendingen van de RKV op te leggen;
– in een passende personele werkingssfeer voor administratieve sancties te voorzien;
– sancties bekend te maken;
· versterking en onderlinge aanpassing van de mechanismen die het opsporen van schendingen vergemakkelijken door
– te voorzien in doeltreffende mechanismen die de melding van onregelmatigheden aanmoedigen.
2.3.2. Corporate governance
Met dit initiatief wordt in de eerste plaats beoogd een doeltreffender risicogovernance binnen Europese kredietinstellingen en beleggingsondernemingen tot stand te brengen. De voorgenomen maatregelen moeten helpen vermijden dat individuele kredietinstellingen buitensporige risico's nemen en dat er zich uiteindelijk een accumulatie van overdreven risico's in het financiële stelsel voordoet. Om dat doel te bereiken, worden met dit initiatief hoofdzakelijk de volgende operationele doelstellingen nagestreefd:
– zorgen voor een doeltreffender risicotoezicht door de raden van bestuur;
– verbeteren van de status van de risicomanagementfunctie; en
– garanderen van een doeltreffende monitoring door toezichthouders van de risicogovernance.
Om deze doelstellingen te verwezenlijken, heeft de Commissie ervoor gekozen het bestaande rechtskader te verbeteren.
De voorschriften inzake de samenstelling en de selectie van de leden van de raad van bestuur moeten ertoe leiden dat leden een passender gedrag gaan vertonen, over passender competenties beschikken, een passender hoeveelheid tijd aan hun functie besteden, en meer verantwoording verschuldigd zijn. De combinatie van goed ingelichte, competente raden van bestuur en een sterke risicomanagementfunctie zal kredietinstellingen beter in staat stellen zich aandienende risico's beter op te sporen en te beheren, waardoor minder buitensporige risico's zullen worden genomen. Informatieverplichtingen zullen bijdragen tot meer transparantie, hetgeen in een beter geïnformeerde markt en een grotere marktdiscipline moet resulteren.
Indien kredietinstellingen hun raden van bestuur voor kandidaten met een meer uiteenlopende achtergrond zouden openstellen, zouden bepaalde personen die tot dusver van het lidmaatschap van een raad van bestuur waren uitgesloten, de kans krijgen daarin zitting te hebben. Zowel de groep voor lidmaatschap van een raad van bestuur geschikte kandidaten als de deskundigheid zou daardoor toenemen. Het mogelijk van het voorstel uitgaande negatieve effect op de groep geschikte kandidaten zou bijgevolg verwaarloosbaar zijn.
Strengere voorschriften op Europees niveau kunnen negatieve gevolgen hebben voor het internationale concurrentievermogen van Europese kredietinstellingen. Het eventuele verlies aan concurrentievermogen wegens strengere voorschriften zou evenwel worden gecompenseerd door een positief effect op beleggers, deposanten en andere belanghebbenden. Een betere risicogovernance zou tevens de weerbaarheid van de banksector ten goede komen.
Het voorstel zou geen grote kosten voor kredietinstellingen met zich meebrengen en evenmin grote gevolgen hebben voor de leningactiviteiten.
2.3.3. Overdreven vertrouwen in externe ratings
In de voor binnenkort geplande effectbeoordeling met betrekking tot het nieuwe initiatief inzake ratingbureaus (dat begin juli 2011 wordt verwacht) zal een algemeen deel aan het overdreven vertrouwen in externe ratings worden gewijd. Daarin zullen de voorgestelde punten worden behandeld.
2.3.4. Kapitaalbuffers
Aangezien kapitaalbuffers deel uitmaken van het Bazelse akkoord, wordt het effect ervan samen met dat van alle andere maatregelen van dit akkoord beoordeeld en nader belicht in de verordening waarvan deze richtlijn vergezeld gaat.
Inhoudsopgave
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Unie.
Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 53, lid 1, VWEU. Voor de sector kredietinstellingen en beleggingsondernemingen vormen de Richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG, die door deze richtlijn en Verordening [in te voegen door het Publicatiebureau] zouden worden vervangen, immers een essentieel instrument voor de totstandbrenging van de interne markt uit het oogpunt van zowel de vrijheid van vestiging als het vrij verrichten van diensten. dat voorziet in de vaststelling van richtlijnen voor de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van ondernemingen. Dit voorstel komt in de plaats van de Richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG wat betreft de coördinatie van nationale bepalingen betreffende de vergunningverlening voor de bedrijfsuitoefening, de verwerving van gekwalificeerde deelnemingen, de uitoefening van de vrijheid van vestiging en van het recht van het vrij verrichten van diensten, en de bevoegdheden van de toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van herkomst en de lidstaat van ontvangst in dit verband, alsook de bepalingen inzake het aanvangskapitaal en de toetsing door toezichthouders van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen. Het voorstel heeft als voornaamste doel en onderwerp het coördineren van nationale bepalingen betreffende de toegang tot de werkzaamheden van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, de regelingen voor de governance van deze instellingen en het toezichtkader dat op hen van toepassing is. Dit voorstel is daarom gebaseerd op artikel 53, lid 1, VWEU.
Dit voorstel is complementair aan Verordening [in te voegen door het Publicatiebureau] tot vaststelling van uniforme en rechtstreeks toepasselijke prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, daar dergelijke vereisten nauw verband houden met de werking van de financiële markten voor een aantal activa die door kredietinstellingen en beleggingsondernemingen worden aangehouden. De verordening is gebaseerd op artikel 114 VWEU.
Subsidiariteit
Overeenkomstig het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel van artikel 5 VWEU kunnen de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt en kunnen deze derhalve beter door de EU worden verwezenlijkt. De voorgestelde bepalingen gaan niet verder dan wat nodig is om de beoogde doelstellingen te bereiken. Alleen een optreden op EU-niveau kan ervoor zorgen dat voor in meer dan één lidstaat actief zijnde kredietinstellingen en beleggingsondernemingen dezelfde verplichtingen gelden, zodat gelijke concurrentievoorwaarden worden gewaarborgd, de regelgeving minder ingewikkeld wordt, ongerechtvaardigde nalevingskosten voor grensoverschrijdende werkzaamheden worden vermeden, de verdere integratie in de EU-markt wordt bevorderd en tot het wegnemen van mogelijkheden voor toezicht- en regelgevingsarbitrage wordt bijgedragen. Een EU-optreden zorgt tevens voor een hoge mate van financiële stabiliteit binnen de EU.
4.3. Inachtneming van de artikelen 290 en 291 VWEU
Op 23 september 2009 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan voorstellen voor verordeningen tot oprichting van de EBA, de EAVB en de EAEM [13]. In dit verband herinnert de Commissie aan haar verklaringen bij de vaststelling van de verordeningen tot oprichting van de Europese toezichthoudende autoriteiten met betrekking tot de artikelen 290 en 291 VWEU: 'Wat het proces voor de vaststelling van de regelgevingsnormen betreft, benadrukt de Commissie het unieke karakter van de financiëledienstensector, dat voortvloeit uit de Lamfalussy-structuur en expliciet erkend wordt in verklaring 39 bij het VWEU. De Commissie twijfelt er evenwel sterk aan of de beperkingen van haar rol bij het vaststellen van gedelegeerde handelingen en uitvoeringsmaatregelen in overeenstemming zijn met de artikelen 290 en 291 VWEU'.
5.1. Wisselwerking en consistentie tussen de onderdelen van het pakket
Deze richtlijn vormt één geheel met de voorgestelde Verordening [in te voegen door het Publicatiebureau]. Dit pakket komt in de plaats van de Richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG. Dit betekent dat de richtlijn en de verordening allebei zowel kredietinstellingen als beleggingsondernemingen zullen bestrijken. Momenteel heeft Richtlijn 2006/48/EG slechts via Richtlijn 2006/49/EG op beleggingsondernemingen betrekking. Laatstgenoemde richtlijn bevat bovendien veelal enkel verwijzingen naar Richtlijn 2006/48/EG. In het pakket worden de bepalingen die op beide soorten werkzaamheden betrekking hebben samengevoegd, wat bijgevolg resulteert in een betere leesbaarheid van de bepalingen die op deze werkzaamheden van toepassing zijn. Bovendien zijn de uitgebreide bijlagen bij beide richtlijnen thans in het dispositief opgenomen, waardoor de toepassing ervan verder wordt vereenvoudigd.
Rechtstreeks op banken en beleggingsondernemingen toepasselijke prudentiële regelgeving is in het voorstel voor een verordening opgenomen. Het voorstel voor een richtlijn blijft de bepalingen bevatten die op de vergunningverlening aan kredietinstellingen, de uitoefening van de vrijheid van vestiging en het vrije verkeer van diensten betrekking hebben. Beleggingsondernemingen zouden niet onder deze bepalingen vallen, aangezien hun overeenkomstige rechten en plichten bij Richtlijn 2004/39/EG (de 'MiFID') worden geregeld. Ook de voor de lidstaten en hun bevoegde autoriteiten geldende algemene beginselen betreffende het toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen zouden in de richtlijn blijven. Het betreft in het bijzonder de uitwisseling van informatie, de taakverdeling tussen de toezichthouders van de lidstaat van herkomst en de toezichthouders van de lidstaat van ontvangst, en de uitoefening van sanctiebevoegdheden (nieuw). De richtlijn zou ook nog steeds de bepalingen betreffende de toetsing van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen door de nationale bevoegde autoriteiten bevatten. Op grond van deze bepalingen worden de in de verordening vastgelegde algemene prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen aangevuld met individuele regelingen die door de bevoegde autoriteiten worden getroffen naar aanleiding van hun doorlopende toetsing van elke individuele kredietinstelling en beleggingsonderneming. In de richtlijn zou louter worden aangegeven welke regelingen toezichthouders kunnen treffen, aangezien de bevoegde autoriteiten in staat moeten zijn naar eigen inzicht regelingen op te leggen. Dit onderdeel van de richtlijn heeft ook betrekking op de in een kredietinstelling of beleggingsonderneming bestaande interne procedures inzake met name het risicomanagement, alsmede op de nieuwe vereisten inzake corporate governance.
5.2. Sancties
De lidstaten dienen erop toe te zien dat passende administratieve sancties en maatregelen kunnen worden opgelegd in geval van schendingen van de bankwetgeving. Daartoe zullen zij krachtens de richtlijn verplicht zijn de volgende minimumregels in acht te nemen.
Ten eerste moeten administratieve sancties en maatregelen kunnen worden getroffen ten aanzien van de natuurlijke en rechtspersonen die voor een schending verantwoordelijk zijn. Dit kunnen onder meer kredietinstellingen, beleggingsondernemingen en personen zijn, al naargelang het geval.
Ten tweede moeten bevoegde autoriteiten kunnen beschikken over een minimumreeks van administratieve sancties en maatregelen die kunnen worden getroffen ingeval er van schending van sleutelbepalingen van deze richtlijn en de verordening sprake is. Deze reeks dient de volgende sancties en maatregelen te omvatten: intrekking van de vergunning, stakingsbevel, publieke verklaring, ontslag van het bestuur en administratieve geldboeten.
Ten derde moet het maximumniveau van de in de nationale wetgeving vastgelegde administratieve geldboeten hoger zijn dan de winst die aan de schending wordt ontleend indien deze kan worden bepaald. Dat niveau mag hoe dan ook niet lager zijn dan het niveau dat in de richtlijn is vastgelegd (10% van de totale jaaromzet van de betrokken instelling ingeval het een rechtspersoon betreft, 5 miljoen EUR of 10% van het jaarinkomen ingeval het een natuurlijke persoon betreft).
Ten vierde dienen de criteria die de bevoegde autoriteiten in aanmerking nemen bij de vaststelling van de aard en de omvang van de sanctie die in een bepaald geval moet worden opgelegd, ten minste de in de richtlijn neergelegde criteria te omvatten (bv. winst die aan de schending wordt ontleend, verlies dat derden door de schending lijden, medewerkingsbereidheid van de verantwoordelijke persoon enz.).
Ten vijfde dienen de getroffen sancties en maatregelen te worden bekendgemaakt zoals in deze richtlijn wordt voorgeschreven.
Ten slotte dient te worden voorzien in een passende mechanisme om de melding van schendingen binnen kredietinstellingen en beleggingsondernemingen aan te moedigen.
Strafrechtelijke sancties vallen niet onder dit voorstel.
5.3. Corporate governance
Het leidinggevend orgaan van een kredietinstelling of beleggingsonderneming in zijn geheel genomen zou steeds genoeg tijd moeten uittrekken en over voldoende vaardigheden, kennis en ervaring moeten beschikken om inzicht te hebben in de bedrijfsactiviteiten van de kredietinstelling en in de voornaamste risico's waaraan zij is blootgesteld. Alle leden van het leidinggevend orgaan moeten als voldoende betrouwbaar bekend staan en beschikken over de nodige individuele kwaliteiten en onafhankelijkheid van geest waardoor zij in staat zijn op constructieve wijze tegen de besluiten van het bestuur op te komen en deze te controleren. Om groepsdenken te vermijden en een kritische ingesteldheid te bevorderen, dienen de raden van bestuur van kredietinstellingen te worden gekenmerkt door voldoende diversiteit wat leeftijd, geslacht, geografische herkomst, opleiding en professionele achtergrond betreft, zodat daarin een grote verscheidenheid aan standpunten en ervaringen is vertegenwoordigd. Vooral genderevenwicht is belangrijk om tot een correcte weerspiegeling van de demografische realiteit te komen.
Met het oog op een doeltreffend toezicht op en een effectieve beheersing van de risico's dient het leidinggevend orgaan verantwoordelijk te zijn en verantwoording af te leggen voor de algemene risicostrategie van de kredietinstelling of beleggingsonderneming en voor de adequaatheid van de risicomanagementsystemen, rekening houdend met het risicoprofiel van de kredietinstelling. Gezien het belang van een degelijk risicomanagement door kredietinstellingen dient het leidinggevend orgaan in zijn toezichtfunctie een afzonderlijke risicocommissie op te zetten die specifiek met risicovraagstukken is belast en besluiten van het leidinggevend orgaan over risicovraagstukken voorbereidt. De risicocommissie zou het leidinggevend orgaan bijstaan bij het risicotoezicht, maar dat orgaan zou wel de eindverantwoordelijkheid voor de te volgen risicostrategie blijven dragen.
Opdat de hoogste leiding en het leidinggevend orgaan een volledig beeld hebben van het risico, dienen kredietinstellingen en beleggingsondernemingen te beschikken over een onafhankelijke risocomanagementfunctie die in staat moet zijn zich een effectief en holistisch beeld te vormen van het hele scala aan risico's die een kredietinstelling loopt. De risicomanagementfunctie moet voldoende status en gezag hebben om strategische risicomanagementbeslissingen te beïnvloeden en dient directe toegang tot het leidinggevend orgaan te hebben.
5.4. Overdreven vertrouwen in externe ratings
Kredietinstellingen en beleggingsondernemingen moeten deugdelijke criteria voor de verlening van kredieten en degelijke kredietacceptatieprocedures hanteren. Dit geldt ongeacht of instellingen leningen aan cliënten toekennen, dan wel securitisatieposities innemen. In het kader van dergelijke procedures kan van externe ratings worden gebruikgemaakt, maar deze mogen slechts als een van de vele andere factoren worden beschouwd en geen overheersende rol spelen. De interne methodieken mogen met name niet uitsluitend of automatisch op externe ratings berusten.
Voor het verrichten van specifieke berekeningen van kapitaalvereisten voor banken kunnen kredietbeoordelingen van ratingbureaus in een aantal gevallen fungeren als uitgangspunt voor de differentiatie van kapitaalvereisten naargelang van de risico's, maar niet om de minimaal vereiste hoeveelheid kapitaal te bepalen. Het RKV-kader in zijn geheel stimuleert banken om zelfs voor het berekenen van kapitaalvereisten van interne veeleer dan van externe ratings gebruik te maken.
Kredietinstellingen en beleggingsondernemingen die aan materiële kredietrisico's zijn blootgesteld of een aanzienlijk aantal tegenpartijen hebben, zouden ertoe worden verplicht interne modellen te ontwikkelen en te hanteren in plaats van de op externe ratings gebaseerde standaardbenadering te volgen.
Daarnaast wordt voorgesteld dat de EBA jaarlijks informatie openbaar maakt over de maatregelen die instellingen en toezichthoudende autoriteiten hebben genomen om overdreven vertrouwen in externe ratings tegen te gaan, en tevens verslagen publiceert over de mate van toezichtconvergentie in dit opzicht.
5.5. Kapitaalbuffers
Op grond van Bazel III worden krachtens dit voorstel, bovenop de reeds geldende vereisten, de volgende twee kapitaalbuffers ingevoerd: een kapitaalinstandhoudingsbuffer en een anticyclische kapitaalbuffer.
De kapitaalinstandhoudingsbuffer vertegenwoordigt 2,5% van de risicogewogen activa, is te allen tijde van toepassing en moet uit kapitaal van de hoogste kwaliteit bestaan.
De buffer moet ervoor zorgen dat instellingen in staat zijn verliezen op te vangen in moeilijke tijden die zich over meerdere jaren kunnen uitstrekken. Van instellingen wordt verwacht dat zij in goede economische tijden een dergelijke kapitaalbuffer opbouwen. Aan kredietinstellingen waarvan de buffer tot onder de doelstelling daalt, zullen beperkingen met betrekking tot discretionaire winstuitkeringen worden opgelegd totdat de doelstelling wederom wordt gehaald.
Met de anticyclische kapitaalbuffer wordt de bredere macroprudentiële doelstelling beoogd de banksector en de reële economie te beschermen tegen systeembrede risico's die voortvloeien uit een door hoogten en laagten gekenmerkte totale kredietgroei en, meer in het algemeen, uit andere structurele variabelen en uit de blootstelling van de banksector aan alle andere risicofactoren die met risico's voor de financiële stabiliteit verband houden. Deze buffer zal de vorm aannemen van een extra marge ter grootte van maximaal 2,5% bovenop de kapitaalinstandhoudingsbuffer.
De anticyclische kapitaalbuffer wordt door de nationale autoriteiten vastgesteld voor leningen die in hun lidstaat aan natuurlijke en rechtspersonen worden verstrekt. De buffer kan worden vastgesteld op 0% à 2,5% van de risicogewogen activa en moet eveneens uit kapitaal van de hoogste kwaliteit bestaan. Indien zulks gerechtvaardigd is, kunnen autoriteiten zelfs een buffer van meer dan 2,5% vaststellen. De anticyclische kapitaalbuffer zal moeten worden aangelegd tijdens perioden van buitensporige kredietgroei. Bij een neergang kan er dan op worden ingeteerd. Het ESRB kan aanbevelingen doen betreffende de vaststelling en het monitoren van de buffer door de nationale autoriteiten, ook in gevallen waarin de buffer meer dan 2,5% bedraagt. Zolang de anticyclische kapitaalbuffer op minder dan 2,5% is vastgesteld, moeten lidstaten het kapitaalbeslag wederzijds erkennen en op banken op hun grondgebied toepassen. Voor het gedeelte van de buffer dat hoger is dan 2,5%, kunnen de autoriteiten kiezen: ofwel aanvaarden zij het oordeel van hun tegenhangers en passen zij het hogere percentage toe, ofwel handhaven zij het percentage op 2,5% voor instellingen waaraan in hun lidstaat vergunning is verleend.
Voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen waarvan het kapitaal tot onder de buffers daalt, zullen beperkingen gelden ten aanzien van winstuitkeringen, betalingen op aanvullende tier 1-instrumenten en de toekenning van variabele beloningen en uitkeringen uit hoofde van discretionaire pensioenen. Daarnaast zullen deze instellingen bij de toezichthoudende autoriteiten kapitaalinstandhoudingsplannen moeten indienen met het oog op een snelle wederaanvulling van hun buffers.