Toelichting bij COM(2011)483 - Wijziging van Verordening 1083/2006 wat terugvorderbare steun en financiële instrumentering betreft - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)483 - Wijziging van Verordening 1083/2006 wat terugvorderbare steun en financiële instrumentering betreft. |
|---|---|
| bron | COM(2011)483   |
| datum | 01-08-2011 |
·
Motivering en doel van het voorstel
In artikel 28, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad worden de verschillende vormen van steun aangegeven die via de bijdragen van de structuurfondsen kunnen worden verleend, namelijk "niet-terugvorderbare directe steun […], maar ook andere vormen, met name terugvorderbare steun, rentesubsidie, garantie, participatie, participatie in het risicodragend kapitaal of een andere financieringsvorm". Verordening (EG) nr. 448/2004 van de Commisie stelde als algemene subsidiabiliteitsregel dat de uitgaven daadwerkelijk moeten zijn verricht door de eindbegunstigen en worden gestaafd met vereffende facturen of met boekingsstukken met vergelijkbare bewijskracht (regel nr.
1) en stelde verdere specifieke subsidiabiliteitsregels vast betreffende bijdragen uit de structuurfondsen voor risicokapitaal- en leningsfondsen (regel nr.
8) en garantiefondsen (regel nr.
9) en bepaalde ook dat stortingen in dergelijke fondsen als daadwerkelijk verrichte subsidiabele uitgaven worden behandeld (regel nr. 1, punt 1.3). De lidstaten hebben tijdens de programmeringsperiode 2000-2006 voor de structuurfondsen deze vormen van steun ingesteld door de oprichting van specifieke fondsen overeenkomstig de regels 8 en 9 en via terugvorderbare steun die door middel van andere instrumenten wordt verleend. Ten minste in één lidstaat heeft een onafhankelijke evaluatie deze instrumenten als goede praktijk aanbevolen.
Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad verstrekt daarentegen geen definitie van terugvorderbare of niet-terugvorderbare steun. De verordening bevat in artikel 44 bepalingen voor 'financiële instrumentering'. Deze bepalingen zijn in de huidige programmeringsperiode vrij restrictief, aangezien zij financiering mogelijk maken van uitgaven voor een concrete actie, bestaande uit bijdragen ter ondersteuning van a) financiële instrumentering voor ondernemingen, b) fondsen voor stedelijke ontwikkeling en c) fondsen of andere stimuleringsregelingen voor energie-efficiëntie en gebruik van hernieuwbare energie in gebouwen. Strikt genomen - en onverminderd de bepalingen van artikel 11 van Verordening (EG) nr. 1081/2006 van de Raad dat reeds bepaalt dat de steun de vorm kan aannemen van een terugbetaalbare subsidie – lijkt terugvorderbare steun bijgevolg niet onder de toepasselijke verordening te vallen.
De lidstaten zijn gebruik blijven maken van terugvorderbare vormen van steun op grond van de positieve ervaring in de afgelopen programmeringsperiode 2000-2006 en sommige hebben ook beschrijvingen van deze systemen opgenomen in hun programmeringsdocumenten 2007-2013, die door de Commissie werden goedgekeurd. Verder is in sommige lidstaten in de huidige programmeringsperiode ook opnieuw begonnen met de toepassing van dergelijke regelingen.
Het is daarom nodig dat een algemene definitie van terugvorderbare steun in Verordening (EG) nr. 1083/2006 wordt opgenomen en dat verder wordt bepaald dat terugbetaalde steun op een afzonderlijke rekening wordt geplaatst en opnieuw wordt gebruikt voor hetzelfde doel of in lijn met de doelstellingen van het programma. De 'terugvorderbare steun', als omschreven, bestrijkt terugbetaalbare subsidies (d.w.z. subsidies die geheel of gedeeltelijk kunnen worden terugbetaald zonder rente) en kredietlijnen die worden beheerd door de beheersautoriteit via intermediairs (die publieke financiële instellingen zijn).
Wat de financiële instrumentering betreft, d.w.z. onder artikel 44 van Verordening (EG) nr. 1083/2006 vallende instrumenten, zijn de regels inzake grote projecten, inkomstengenererende projecten en duur van de acties volgens de huidige interpretatiepraktijk van de Commissie niet van toepassing. Rekening houdend met deze praktijk is het om redenen van rechtszekerheid wenselijk dat in een passende wetstekst wordt verduidelijkt dat de bepalingen inzake grote projecten, inkomstengenererende projecten en duur van de concrete acties (artikelen 39, 55 en 57 van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad) niet van toepassing zijn op onder artikel 44 vallende concrete acties. In het geval van financiële instrumentering uit hoofde van artikel 44 wordt de concrete actie immers gevormd door een financiële bijdrage in het financiële instrument en door de latere steun die door de financiële instrumenten aan de eindontvangers wordt verleend. Dit geschiedt via terugvorderbare steun en de desbetreffende middelen die terugvloeien naar concrete acties moeten opnieuw worden gebruikt overeenkomstig de specifieke regels van artikel 78, lid 7, van Verordening (EG) nr. 1083/2006. Een en ander heeft tot gevolg dat de toepassing van de artikelen 39, 55 en 57 nodig noch gerechtvaardigd is ten aanzien van concrete acties uit hoofde van artikel 44.
Aangezien ervoor moet worden gezorgd dat de door de operationele programma's voor financiële instrumenten beschikbaar gestelde middelen tijdig worden besteed (voor subsidiabele uitgaven) en dat de implementatie van de uit hoofde van artikel 44 opgerichte financiële instrumenten door zowel de lidstaten als de Commissie op passende wijze wordt gemonitord, is het nodig dat het volgende wordt ingevoerd: i) een wettelijke verplichting voor financiële instrumenten om overeenkomstig artikel 78, lid 6, onder a) tot en met e), van Verordening (EG) nr. 1083/2006 de door de beheersautoriteiten betaalde financiële bijdrage bij het oprichten van of het bijdragen in dergelijke fondsen binnen een termijn van twee jaar te besteden (als dit niet het geval is, zullen de latere uitgavendeclaraties dienovereenkomstig worden gecorrigeerd door aftrek van de niet-bestede bedragen); ii) een wettelijke bepaling in verband met de monitoring van de implementatie, onder meer om de lidstaten in staat te stellen om op passende wijze aan de Commissie te rapporteren over het soort opgerichte instrumenten en de door dergelijke instumenten in het veld ondernomen relevante acties.
·
Algemene context
In de programmeringsperiode 2007-2013 zijn nieuwe vormen van financiering voor steun ontwikkeld, waarbij is overgeschakeld van traditionele financiering op basis van subsidies naar roulerende vormen van financiering. Deze nieuwe financiële instrumenten worden beschouwd als katalysatoren van publieke en particuliere middelen om de investeringsniveaus te bereiken die nodig zijn om de EU 2020-strategie uit te voeren.
Wat de reikwijdte betreft, worden thans roulerende financieringsvormen gebruikt voor een groter aantal activiteiten dan financiële instrumentering. Een wijziging van de verordening is nodig om steun op te nemen voor concrete acties waarvoor de financiële steun volgens plan wordt terugbetaald en die niet de kenmerken hebben en buiten de mechanismen vallen van financiële instrumenten, als omschreven in artikel 44 van Verordening (EG) nr. 1083/2006. Dit omvat terugbetaalbare subsidies en kredietlijnen die rechtstreeks worden beheerd door de beheersautoriteit of intermediairs.
Gezien het toenemende gebruik van financiële instrumenten uit hoofde van artikel 44 in het veld en de beperkte informatie over dergelijke instrumenten waarover de Commissie tot nu toe beschikt, is tegelijkertijd een wijziging van de verordening nodig om ervoor te zorgen dat zowel de lidstaten als de Commissie deze vormen van terugvorderbare steun naar behoren monitoren en aan de Commissie rapporteren. Dit zal de Commissie tegelijkertijd een nuttig instrument voor de algemene beoordeling van de prestaties van deze vormen van steun verschaffen.
·
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Artikel 44 van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad omschrijft de vormen die financiële instrumenten in de huidige programmeringsperiode kunnen aannemen, alsook het toepassingsgebied daarvan: ondersteuning van de toegang van mkb's tot financiering, stadsvernieuwing en energie-efficiëntie. Speciale bepalingen voor de terugbetaling van uitgaven die door de lidstaten of beheersautoriteiten zijn betaald en op bijdragen aan dergelijke instumenten zijn gebaseerd, zijn vervat in artikel 78, lid 6, van voornoemde verordening.
Artikel 11 van Verordening (EG) nr. 1081/2006 geeft de vorm van steun aan die door het ESF wordt verstrekt: niet-terugvorderbare individuele of globale subsidies, terugvorderbare subsidies, rentesubsidies, microkredieten, garantiefondsen en de aankoop van goederen en diensten overeenkomstig de voorschriften inzake overheidsopdrachten.
·
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de EU
Niet van toepassing.
Inhoudsopgave
·
Raadpleging van belanghebbende partijen
De Europese Rekenkamer heeft de kwestie van de niet onder artikel 44 vallende terugvorderbare steun aangekaart in haar audits van de EFRO-acties, die hebben geleid tot dit voorstel tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad. De voorgestelde wijziging is opgesteld nadat de situatie in het veld in de lidstaten grondig in kaart was gebracht en is vervolgens met de lidstaten besproken in het kader van de COCOF-vergaderingen. Op grond van de aanbevelingen van de Europese Rekenkamer met betrekking tot de monitoring van financiële instrumenten omvat het huidige voorstel verder afzonderlijke bepalingen over de tijdige en doeltreffende besteding van de middelen en over de rapportage inzake de financiële instrumenten uit hoofde van artikel 44.
·
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Er behoefde geen beroep te worden gedaan op externe deskundigheid.
·
Effectbeoordeling
Dit voorstel zal het gebruik van terugvorderbare vormen van steun op projectniveau, een gangbare praktijk in de programmeringsperiode 2000-2006, verduidelijken en zal het gebruik van de structuurfondsen een verdere stimulans en een grotere hefboomfunctie geven.
De verduidelijking van de regels voor het cohesiebeleid verstrekt de lidstaten de zekerheid dat de op terugvorderbare vormen van steun gebaseerde regelingen die met succes in de afgelopen programmeringsperiode zijn gebruikt, kunnen worden voortgezet en uitgebouwd. Zij zal ook een positief effect hebben op het tempo van de uitvoering van het programma, met name doordat zij de nationale, regionale en lokale autoriteiten een mogelijkheid biedt om fondsen opnieuw voor hetzelfde doel te gebruiken.
De nieuwe verplichting met betrekking tot de tijdige besteding van de middelen (binnen twee jaar na storting in het fonds) en de rapportage over de financiële instrumenten zal de Commissie een nuttig instrument verschaffen voor de monitoring en de algemene evaluatie van de prestaties van deze vormen van steun.
Het voorstel beoogt duidelijkheid te verschaffen over de wettelijkheid van een bestaande wettelijke praktijk; het voornaamste verwachte resultaat is bijgevolg de vermindering van het wettelijke risico. Het voorstel zal slechts beperkte praktische gevolgen hebben, die verband houden met de rapportageverplichting over reeds bestaande financiële instrumenten. Er wordt geen nieuw budget gevraagd.
·
Samenvatting van de voorgestelde maatregelen
De voorgestelde wijziging bouwt voort op de ruimere werkingssfeer van verschillende vormen van steun, als gespecificeerd in artikel 28, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad, en brengt de nodige aanvullingen of aanpassingen aan in het huidige regelgevende kader, zoals hieronder gedetailleerd wordt beschreven.
Het voorgestelde nieuwe punt 8 van artikel 2 voorziet in een definitie van een terugbetaalbare subsidie als een directe financiële bijdrage door middel van een donatie die geheel of gedeeltelijk kan worden terugbetaald zonder rente.
Het voorgestelde nieuwe deel 3 bis onder titel III, hoofdstuk II, voert bepalingen over 'terugvorderbare steun' in. Het nieuwe artikel 43 bis stelt vast dat de structuurfondsen uitgaven ten aanzien van een concrete actie kunnen financieren, die bijdragen ter ondersteuning van terugvorderbare steun omvatten. Deze bepaling heeft betrekking op terugbetaalbare subsidies en kredietlijnen die door de beheersautoriteit worden beheerd via intermediairs die 'in-house' publieke financiële instellingen zijn. Voor de duidelijkheid blijft het mechanisme voor de declaratie van uitgaven en de terugbetaling van dergelijke terugvorderbare steun hetzelfde als voor niet-terugvorderbare steun (d.w.z. voor schenkingen), aangezien het gebaseerd is op vereffende facturen of boekingsstukken met vergelijkbare bewijskracht (overeenkomstig artikel 78, leden 1 tot en met 5, van Verordening (EG) nr. 1083/2006).
Bovendien verduidelijkt het nieuwe artikel 43 ter dat de terugbetaalde steun aan het orgaan dat de steun verleent of aan een andere bevoegde publieke autoriteit van de lidstaat op een afzonderlijke rekening moet worden geplaatst en opnieuw moet worden gebruikt voor hetzelfde doel of in lijn met de doelstellingen van het operationele programma.
Het voorgestelde nieuw artikel 44 bis beoogt te verduidelijken dat de bepalingen betreffende grote projecten (artikel 39), inkomstengenererende projecten (artikel 55) en de duur van de concrete acties (artikel 57) in beginsel niet van toepassing zijn op financiële instrumenten uit hoofde van artikel 44, aangezien deze regels eerder voor andere vormen van steun zijn opgesteld.
In dezelfde context wordt een nieuw artikel 67 bis met betrekking tot de rapportage over financiële instrumenten uit hoofde van artikel 44 ingevoerd. Hierbij wordt rekening gehouden met de noodzaak van een passende monitoring door zowel de lidstaten als de Commissie van de implementatie van de financiële instrumenten, onder meer om de lidstaten in staat te stellen passende informatie aan de Commissie te verstrekken over het soort opgerichte instrumenten en de door deze instrumenten in het veld ondernomen relevante acties.
In dezelfde context beoogt de voorgestelde nieuwe alinea in artikel 78, lid 6, van Verordening (EG) nr. 1083/2006 de invoering van een wettelijke verplichting om ervoor te zorgen dat de door de beheersautoriteiten betaalde financiële bijdrage voor het oprichten van of het bijdragen in financiële instrumenten wordt besteed voor subsidiabele uitgaven binnen een termijn van twee jaar na storting in het fonds. Als dit niet het geval is, moet de latere uitgavenstaat dienovereenkomstig worden gecorrigeerd door aftrek van de niet-bestede bedragen. Een en ander om te vermijden dat geld in dergelijke fondsen geparkeerd blijft en voor langere perioden niet wordt besteed.
Het voorgestelde nieuwe artikel 78 bis voegt een algemene bepaling over de voorschriften voor de uitgavenstaat in. Onder verwijzing naar artikel 61, lid 2, van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen stelt het de Commissie in staat om rekeningen op te stellen die een getrouw beeld geven van het vermogen van de Gemeenschappen en de uitvoering van de begroting.
·
Rechtsgrondslag
Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad van 11 juli 2006 houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1260/1999 stelt gemeenschappelijke voorschriften voor de drie fondsen vast. Op grond van het beginsel van het gedeelde beheer tussen de Commissie en de lidstaten omvat deze verordening bepalingen voor het programmeringsproces, alsook regelingen voor het programmabeheer, inclusief het financiële beheer, de monitoring, de financiële controle en de evaluatie van de projecten.
·
Subsidiariteitsbeginsel
Het voorstel voldoet aan het subsidiariteitsbeginsel doordat het tracht op het niveau van de Europese Unie rechtszekerheid te bieden in verband met de vraag of door de lidstaten via de structuurfondsen verleende steun aan op terugvorderbare vormen van steun gebaseerde regelingen die rechtmatig in de voorgaande programmeringsperiode zijn geïmplementeerd en/of in de huidige periode zijn gestart maar niet de kenmerken van financiële instrumenten hebben, toegestaan wordt en rechtmatig is in het kader van de verordeningen inzake de structuurfondsen. In deze context is het ook nodig dat op het niveau van de Europese Unie wordt vastgesteld hoe de terugbetaalde steun voor dit soort regelingen die niet de kenmerken van financiële instrumenten hebben, wordt behandeld.
Bovendien worden verplichtingen met betrekking tot de tijdige besteding (binnen twee jaar na de storting in het fonds) en de rapportage over financiële instrumentering uit hoofde van artikel 44 ingevoerd om de lidstaten in staat te stellen om de instrumenten snel te implementeren en de Commissie passende informatie te verstrekken over het soort opgerichte instrumenten en de door deze instrumenten in het veld ondernomen relevante acties. Dit zal de Commissie tegelijkertijd een nuttig instrument voor de algemene beoordeling van de algemene prestaties van deze vormen van steun verschaffen.
·
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel:
Het huidige voorstel is inderdaad evenredig, aangezien het niet verder gaat dan de minimaal vereiste regels om de lidstaten de nodige rechtszekerheid te bieden over de vraag of regelingen die zijn gebaseerd op door de structuurfondsen ondersteunde terugvorderbare steun maar die niet de kenmerken van financiële instrumenten hebben, in de huidige programmeringsperiode worden toegestaan. Om de lidstaten in staat te stellen gedurende de gehele programmeringsperiode van de verduidelijkingen te profiteren, is het nodig dat deze met terugwerkende kracht worden toegepast.
Een verplichting om de financiële bijdrage van de beheersautoriteiten voor de oprichting van financiële instrumenten te besteden binnen twee jaar na de storting van die bijdrage in het fonds (als dit niet het geval is, moet de latere uitgavenstaat dienovereenkomstig worden gecorrigeerd door aftrek van de niet-bestede bedragen) en enkele rapportageverplichtingen worden alleen voor financiële instrumenten (in tegenstelling tot terugvorderbare steun die niet de kenmerken van artikel 44 heeft, worden zij geïmplementeerd door middel van 'fondsen') vastgesteld om te voorzien in de noodzakelijke minimale stroom van informatie van de lidstaten naar de Commissie wat betreft de tijdige en correcte implementatie in het veld van financiële instrumenten. Bovendien worden de verplichting tot tijdige besteding en de verdere rapportageverplichtingen niet met terugwerkende kracht toegepast.
·
Keuze van instrumenten
Voorgesteld instrument: verordening.
Andere instrumenten zouden om de volgende redenen ongeschikt zijn:
De Commissie heeft de speelruimte onderzocht die door het wettelijke kader wordt geboden om te verklaren dat de gevestigde praktijk van direct door intermediairs of beheersautoriteiten beheerde concrete acties die niet de kenmerken van financiële instrumenten hebben, compatibel is met de bestaande verordening inzake de structuurfondsen. Na diepgaand intern overleg is echter gebleken dat om elke dubbelzinnigheid te vermijden een wijziging van Verordening (EG) nr. 1083/2006 in dit opzicht vereist is. Het doel van deze herzieningen is het verder vergemakkelijken van de inzet van middelen van de Unie voor verschillende projecten die buiten de werkingssfeer van artikel 44 vallen, waardoor het aantal projecten die steun uit de structuurfondsen ontvangen, wordt vergroot. De op grond van de bepalingen van artikel 44 van deze verordening opgezette instrumenten konden niet worden opgericht voor deze niet-standaardacties, aangezien artikel 44 zich beperkt tot fondsen die investeringen doen ten behoeve van mkb's, stadsvernieuwing en energie-efficiëntie.
Momenteel bestaat geen wettelijke verplichting om de financiële bijdrage van de beheersautoriteiten in financiële instrumenten te besteden binnen een bepaalde termijn tijdens de duur van het programma, aangezien de 'netting' van die bijdrage (in termen van verificatie van 'subsidiabele uitgaven') pas bij de sluiting van het operationele programma plaatsvindt. Bovendien is de monitoring van en de rapportage over financiële instrumenten door de lidstaten pas onlangs op vrijwillige basis ingevoerd. Dit is niet voldoende om de Commissie in staat te stellen zich een totaalbeeld te vormen van de implementatie van deze terugvorderbare vormen van steun in het veld. Bovendien heeft de Europese Rekenkamer de Commissie aanbevolen om een passende controle van de daadwerkelijke besteding van de voor financiële instrumenten uitgetrokken middelen alsook een passende monitoring van de uitvoering van haar acties uit te voeren. Gezien het bovenstaande omvat het huidige voorstel afzonderlijke bepalingen over i) de tijdige besteding van de financiële bijdrage in financiële instrumenten uit hoofde van artikel 44 (als dit niet het geval is, moet de latere uitgavenstaat dienovereenkomstig worden gecorrigeerd door aftrek van de niet-bestede bedragen) en ii) de rapportage over financiële instrumenten uit hoofde van artikel 44.
Er is geen effect op de vastleggingskredieten, aangezien geen wijziging wordt voorgesteld van de maximumbedragen voor financiering uit de structuurfondsen, als vastgesteld in de operationele programma's voor de programmeringsperiode 2007-2013.
De Commissie is van mening dat de voorgestelde maatregel de implementatie kan verbeteren door de aan de lidstaten geboden grotere rechtszekerheid.