Toelichting bij COM(2011)489 - Europees Jaar van de burger (2013) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)489 - Europees Jaar van de burger (2013). |
|---|---|
| bron | COM(2011)489   |
| datum | 11-08-2011 |
·
Algemene context
Artikel 20 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) kent aan de onderdanen van alle lidstaten automatisch het burgerschap van de Unie toe en verleent hun een aantal aanvullende rechten, waaronder het recht zich vrij te verplaatsen en vrij te verblijven op het grondgebied van de andere lidstaten dan die waarvan zij onderdanen zijn.
Het recht om vrij te reizen en te verblijven op het grondgebied van de lidstaten, dat is vastgelegd in artikel 21 van het VWEU en in artikel 45 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, is een van de meest gewaardeerde individuele rechten die door het EU-recht worden verleend. Het vrije verkeer van personen is vrijwel synoniem met het burgerschap van de Unie[1], en vormt de meest tastbare uitdrukking van de voordelen die zijn verbonden aan het burgerschap van de Unie.
Breder beschouwd draagt de uitoefening van het recht op vrij verkeer ertoe bij om concrete invulling te geven aan het burgerschap van de Unie in het dagelijks leven van burgers: burgers die zich op bepaalde levensterreinen buiten de eigen landsgrens begeven door naar andere lidstaten te reizen of zich daar te vestigen, worden zich automatisch bewust van en profiteren van het brede scala aan rechten dat krachtens het EU-recht wordt verleend in situaties waarin sprake is van grensoverschrijding: hun rechten als consumenten in andere lidstaten, hun rechten op toegang tot onderwijs, op erkenning van hun beroepskwalificaties, op toegang tot gezondheidszorg en op het verkrijgen of behouden van socialezekerheidsrechten.
De rechten die aan burgers van de Unie worden toegekend om te stemmen en zich kandidaat te stellen voor verkiezingen van het Europees Parlement en bij gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar zij verblijven, zijn in dit verband van primair belang, aangezien zij burgers van de Unie de middelen verschaffen om deel te nemen aan het democratische leven van de Unie en tegelijkertijd bijdragen aan hun integratie in de samenleving van de lidstaat waar zij verblijven.
Daarnaast is, in een bredere context, het burgerschap van de Unie nauw verbonden met de democratische beginselen van de Europese Unie[2], die het kader vormen voor de deelname van burgers aan het democratische leven in de Unie.
·
Motivering en doel van het voorstel
In 2009 woonden naar schatting 11,9 miljoen EU-burgers in een andere dan hun eigen lidstaat, terwijl veel meer burgers op een bepaald ogenblik in hun leven misschien van dit recht gebruik zullen maken: uit een in 2009 gehouden Eurobarometer-enquête[3] bleek dat meer dan een derde (35%) van de Europese burgers overweegt om in een andere lidstaat te gaan werken. Uit dezelfde enquête bleek echter dat bijna een op de vijf Europeanen te veel belemmeringen ziet om in een andere lidstaat te gaan werken. Uit een ander onderzoek uit 2009[4] bleek dat gebrek aan informatie (samen met taalproblemen) de belangrijkste barrière was voor grensarbeid, wat – naast migratie naar een ander land – de belangrijkste vorm van geografische arbeidsmobiliteit binnen de EU vormt.
Deze uitkomsten zijn bevestigd in een enquête uit 2010, waarin onderzoek werd gedaan naar de ervaringen van Europese burgers die daadwerkelijk gebruik hebben gemaakt van hun recht op vrij verkeer[5]. Gevraagd naar mogelijkheden om de mobiliteit binnen de EU eenvoudiger te maken, benadrukten respondenten de behoefte van burgers van de Unie aan praktische, landspecifieke informatie over hun rechten wanneer zij verblijven in andere lidstaten dan hun eigen land. Uit dit onderzoek bleek ook dat de informatie die burgers nodig hebben om hun recht op vrij verkeer uit te oefenen niet uitsluitend beperkt is tot de voorwaarden voor het gebruikmaken van dit recht als zodanig: onder de administratieve kwesties waarnaar mensen hadden gekeken voordat zij naar een andere lidstaat verhuisden, waren de twee punten die het vaakst werden genoemd de sociale zekerheid/bijstand en de erkenning van academische diploma's.
Het is duidelijk dat burgers die in een andere lidstaat willen studeren, werken, wonen of hun oude dag doorbrengen, naar behoren moeten worden voorgelicht over de verschillende rechten die zij in grensoverschrijdende situaties hebben en in staat moeten worden gesteld om in de praktijk effectief van die rechten te profiteren. Zonder deze kennis kunnen burgers geen geïnformeerde beslissingen nemen over het in de praktijk brengen van hun recht op vrij verkeer en verblijf.
In ruimere zin is bewustzijn bij de burgers van hun rechten op vrij verkeer en – meer in het algemeen – van hun rechten als burgers van de Unie cruciaal om individuen, bedrijven en de maatschappij als geheel in staat te stellen te profiteren van het volledige scala aan kansen dat de eengemaakte markt biedt.
Dat er bij burgers grote hiaten in het bewustzijn van hun rechten zijn, bleek in 2010 uit een Eurobarometer-enquête[6], die liet zien dat Europeanen zich weliswaar in het algemeen bewust zijn van hun status als burgers van de Unie (79% zegt enigszins bekend te zijn met de term burger van de Europese Unie), maar geen concrete kennis hebben van de precieze betekenis van rechten die met deze status samenhangen. Meer specifiek: slechts 43% wist wat de term burger van de Europese Unie betekende en bijna de helft van de Europese burgers (48%) gaf aan dat zij niet goed geïnformeerd waren over hun rechten.
In het Verslag over het burgerschap van de EU 2010 'Het wegnemen van de belemmeringen voor de rechten van EU-burgers'[7] heeft de Commissie de belangrijkste belemmeringen vastgesteld die burgers nog steeds in hun dagelijks leven tegenkomen wanneer zij hun rechten als EU-burgers proberen uit te oefenen en 25 concrete maatregelen uiteengezet om deze belemmeringen weg te halen. In dit kader is de Commissie tot de conclusie gekomen dat burgers van de Unie niet optimaal van hun rechten kunnen profiteren omdat zij zich er niet voldoende bewust van zijn, en heeft zij het voornemen aangekondigd om de verspreiding van informatie aan EU-burgers over hun rechten als zodanig te stimuleren, in het bijzonder over hun rechten op vrij verkeer. Het uitroepen van 2013 tot het Europees Jaar van de burger, met de bedoeling om gedurende dit jaar doelgerichte evenementen te organiseren rond het EU-burgerschap en het EU-beleid inzake burgers, wordt in het Verslag over het burgerschap van de EU 2010 dan ook genoemd als een van de te nemen maatregelen om iets te doen aan dit gebrek aan bewustzijn.
Het algemene doel van het voorgestelde Europees Jaar van de burger is ervoor te zorgen dat alle EU-burgers zich bewust zijn van de rechten die zij hebben in de context van grensoverschrijding op grond van hun status als burger van de Unie, zodat zij geïnformeerde beslissingen kunnen nemen over de vraag of zij gebruik zullen maken van hun recht op vrij verkeer, en om de daadwerkelijke uitoefening van dit recht te vergemakkelijken. Meer bepaald zal het Europees Jaar zich richten op:
– EU-burgers bewuster maken van hun recht om zich vrij te verplaatsen en te vestigen binnen de Europese Unie en meer in het algemeen van de rechten die EU-burgers hebben in grensoverschrijdende situaties, waaronder hun recht om deel te nemen aan het democratische leven van de Unie;
– EU-burgers duidelijker maken hoe zij tastbaar kunnen profiteren van EU-rechten en -beleid terwijl zij in een andere lidstaat wonen, en actieve deelname aan burgerfora over Europese beleidsterreinen en aangelegenheden stimuleren;
– het stimuleren van een debat over het effect en de mogelijkheden van het recht op vrij verkeer als een onvervreemdbaar aspect van het EU-burgerschap, in het bijzonder om de maatschappelijke samenhang en het wederzijds begrip tussen EU-burgers en de band tussen burgers en de Unie te versterken.
·
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de Unie
Het voorgestelde Europees Jaar van de burger bouwt voort op de bestaande, sterke band en positieve associatie bij de burgers tussen het recht van vrij verkeer en het EU-burgerschap, en streeft ernaar een concrete invulling te geven aan het EU-burgerschap. Zo wordt ingespeeld op het politieke doel van de Commissie om burgers centraal te stellen in de beleidsagenda van de EU en om te bevorderen dat het EU-burgerschap een tastbare realiteit wordt in hun dagelijks leven.
Het voorgestelde Europees Jaar strookt met de toezegging die door voorzitter José Manuel Barroso op 3 september 2009 is gedaan in zijn politieke richtsnoeren voor de nieuwe Commissie, om het EU-burgerschap te versterken door de banden tussen de burgers en de EU nauwer aan te halen en de rechten van de burger daadwerkelijk invulling te geven.
Het strookt ook met de oproep in de resolutie van het Europees Parlement van 15 december 2010 over de situatie van de grondrechten in de Europese Unie (2009) – effectieve tenuitvoerlegging na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon. In deze resolutie vraagt het Europees Parlement aan de Commissie om 2013 uit te roepen tot Europees Jaar van het burgerschap, met als doel het debat over het Europees burgerschap aan te wakkeren en de Europese burgers in te lichten over hun rechten, met name de nieuwe rechten die voortvloeien uit de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon.
Dientengevolge is het plan voor het Europees Jaar van de burger 2013 op 18 januari 2011 gepresenteerd aan de Interinstitutionele Groep voor voorlichting.
Het voorgestelde Europees Jaar sluit ook goed aan bij het programma van Stockholm[8], dat de burger centraal stelt bij het Europese beleid op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht, en zijn acties concentreert op het 'opbouwen van het Europa van de burger', onder andere door ervoor te zorgen dat burgers volledig kunnen profiteren van hun recht op vrij verkeer.
De doelstelling van het voorgestelde Europees Jaar is verder in overeenstemming met de doelen van de Europa 2020-strategie, in die zin dat het vereenvoudigen van vrij verkeer en de mobiliteit van werknemers in de kerninitiatieven 'Jeugd in beweging' en de 'Agenda voor nieuwe vaardigheden en banen'[9] en in "2006 – Europees Jaar van de mobiliteit van werknemers" en het daarop volgende 'Europees actieplan voor arbeidsmobiliteit'[10] is erkend als een manier om de gevolgen van de demografische veranderingen op de arbeidsmarkt aan te pakken en de inzetbaarheid van mensen en het concurrentievermogen van Europese economieën te vergroten.
Meer in het algemeen maakt vrij verkeer – als noodzakelijke voorwaarde – het grensoverschrijdend uitoefenen door burgers van een breed scala aan EU-rechten mogelijk, of stimuleert het deze uitoefening. Daarbij valt te denken aan hun socialezekerheidsrechten, hun recht om op zoek te gaan naar een baan en werk, hun rechten als passagiers of toeristen, en hun rechten als consumenten op toegang tot goederen en diensten in andere lidstaten. Vereenvoudiging van vrij verkeer kan zo onder andere bijdragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen als geformuleerd in het onlangs door de Commissie gelanceerde initiatief om nieuw elan te geven aan de eengemaakte markt[11], aangezien het burgers kan stimuleren om volledig gebruik te maken van de kansen die de eengemaakte markt biedt. Daarnaast zou het Europees Jaar ook een direct positief effect hebben op het bewustzijn inzake deze kansen en rechten als zodanig, omdat burgers zouden worden geïnformeerd over alle relevante rechten die zij hebben in grensoverschrijdende situaties.
Ook zou het voorgestelde Europees Jaar voortbouwen op het Verslag over het burgerschap van de EU 2010 en een aanzienlijke bijdrage leveren aan de verwezenlijking van de in dit verslag nagestreefde doelstellingen, namelijk het wegnemen van hardnekkige belemmeringen voor EU-burgers om daadwerkelijk te genieten van de rechten die zij hebben.
Op grond van bewijzen van de belangrijkste problemen waarmee burgers worden geconfronteerd wanneer zij hun rechten als EU-burgers trachten uit te oefenen, in het bijzonder in grensoverschrijdende situaties, zijn in dit verslag niet alleen de belemmeringen vastgesteld die nog steeds voortduren met betrekking tot het vrije verkeer zelf, maar ook een aantal punten die rechtsreeks van belang zijn voor burgers die overwegen hun recht op vrij verkeer uit te oefen en waarbij de EU zich, binnen de grenzen van haar bevoegdheden, sterker dient in te spannen om informatie te verschaffen en resterende belemmeringen weg te nemen. Deze punten omvatten onder ander vermogensrechtelijke rechten van internationale paren, de grensoverschrijdende erkenning van documenten van de burgerlijke stand, de bescherming van verdachten en aangeklaagden in strafzaken, belastingproblemen in grensoverschrijdende situaties, kwesties in verband met grensoverschrijdende gezondheidszorg en e‑gezondheidstechnologie, rechten van passagiers en toeristen, consumentenrechten, de erkenning van academische diploma’s en beroepskwalificaties, socialezekerheidskwesties, de uitoefening van kiesrechten en bewustzijn van de betekenis van het EU-burgerschap.
Het Europees Jaar van de burger kan derhalve uitgebreid gebruik maken van de bevindingen van het Verslag over het burgerschap van de EU 2010, zodat de nadruk nog duidelijker komt te liggen op de meest relevante punten met betrekking tot het vereenvoudigen van het vrije verkeer van EU-burgers.
Tegelijkertijd kan het Europees Jaar steun bieden aan het proces dat door de Commissie is gestart voor de nadere vaststelling van belemmeringen en oplossingen daarvoor binnen de grenzen van de bevoegdheden van de Europese Unie, en het kader bieden voor de publicatie in 2013 van een actieplan voor het voltooien van de wegneming van aanhoudende belemmeringen die burgers verhinderen om te genieten van hun rechten als EU-burgers, zoals aangekondigd in het Verslag over het burgerschap van de EU 2010. Door een bijdrage te leveren aan deze inspanning, die erop gericht is om te zorgen dat EU-burgers daadwerkelijk gebruik kunnen maken van de rechten die zij volgens het EU-recht hebben, kan het Europees Jaar van de burger helpen bij de verwezenlijking van de doelstelling van artikel 20, lid 2, van het VWEU, volgens welke burgers van de Unie de rechten 'genieten' die bij de Verdragen zijn bepaald, onder andere hun recht op vrij verkeer.
Een Europees Jaar van de burger in 2013 zal ook een uitgelezen kans bieden om het EU-burgerschap en de concrete voordelen daarvan voor individuen zichtbaar te maken, aangezien het dat jaar 20 jaar geleden is dat het burgerschap van de Unie werd ingesteld bij het Verdrag van Maastricht. Door daarnaast te laten zien wat het concrete effect van EU-beleid op de levens van burgers is, zal het Europees Jaar het belang onderstrepen van de bijdrage die burgers kunnen leveren aan het effectief gebruik maken van hun rechten en, meer in het algemeen, aan het vormgeven van het Europese project. In combinatie met het versterken van het bewustzijn van de kiesrechten van burgers in de lidstaat van verblijf, zal dit ook van groot belang zijn gezien de verkiezingen voor het Europees Parlement in 2014. Het effect van dergelijke bewustzijnsverhogende acties zou nog verder worden versterkt door middel van nauwe samenwerking en synergieën met relevante acties door andere EU-instellingen, met name het Europees Parlement, en door lidstaten in de aanloop naar deze verkiezingen.
Inhoudsopgave
·
Raadpleging van belanghebbende partijen
In het kader van de door de Commissie georganiseerde publieke raadpleging "EU citizens' rights – the way forward", die op 15 juni 2010 is afgesloten, en de conferentie die over dit thema heeft plaatsgevonden op 1 en 2 juli 2010, hebben organisaties uit het maatschappelijk middenveld hun krachtige steun uitgesproken voor het idee om bij het beleid van de EU de nadruk te leggen op de betekenis van het EU-burgerschap en de daarmee samenhangende rechten, en op manieren om het EU-burgerschap echte betekenis te geven in de levens van mensen. Belangrijke actoren uit het maatschappelijk middenveld hebben zich verder krachtig uitgesproken voor acties ter versterking van het bewustzijn, gericht op het overbruggen van de kloof tussen juridische regels die vrij verkeer van EU-burgers garanderen en de belemmeringen waarmee burgers in de praktijk worden geconfronteerd.
De Commissie heeft op 15 december 2010 ook het plan voor een Europees Jaar van de burger gepresenteerd in het kader van haar geregeld overleg met het maatschappelijk middenveld. Zij heeft naar aanleiding hiervan positieve reacties ontvangen met betrekking tot specifieke acties gericht op bepaalde aspecten van de uitoefening van rechten die zijn gekoppeld aan het EU-burgerschap, zoals het stimuleren van maatschappelijk engagement bij de burgers en actieve betrokkenheid bij het concreet maken van participatieve democratie.
·
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Er zijn relevante gegevens verzameld via een aantal onlangs gehouden Eurobarometer-enquêtes en studies (zie hierboven in de paragraaf 'Motivering en doel van het voorstel').
·
Effectbeoordeling
Er is een evaluatie vooraf uitgevoerd[12].
·
Samenvatting van de voorgestelde maatregel(en)
Het Europees Jaar is bedoeld ter versterking van het bewustzijn bij multiplicatoren en het algemene publiek van de rechten van burgers van de Unie, teneinde het uitoefenen van het recht op vrij verkeer en verblijf te vergemakkelijken.
Hiertoe zal het Europees Jaar de burgers van de Unie bewuster maken van hun recht op vrij verkeer, en meer in het algemeen van de rechten die zij hebben in grensoverschrijdende situaties, waaronder hun recht om deel te nemen aan het democratische leven.
Daarnaast zal het de burgers van de Unie duidelijker maken hoe zij kunnen profiteren van de rechten en het beleid van de Unie wanneer zij zich buiten de eigen landsgrens begeven, onder andere door hun deelname aan burgerfora over Europese beleidsterreinen en aangelegenheden te stimuleren.
Daarnaast is het Europees Jaar bedoeld om een discussie te starten over het effect en het potentieel van het recht op vrij verkeer als een onvervreemdbaar aspect van het EU-burgerschap, in het bijzonder om de maatschappelijke samenhang en het wederzijds begrip tussen EU-burgers en de band tussen burgers en de Unie te versterken.
·
Rechtsgrondslag
Artikel 20, lid 2, VWEU bepaalt dat burgers van de Unie de rechten genieten en de plichten hebben die bij de Verdragen zijn bepaald en dat zij (onder andere) het recht hebben om zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven.
Het recht van burgers van de Unie om vrij te reizen en te verblijven is verder vastgelegd in artikel 21, lid 1, van het Verdrag, dat als volgt luidt:
"Iedere burger van de Unie heeft het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij dit Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld".
Het belangrijkste doel van het voorstel voor een besluit over het Europees Jaar van de burger is ervoor te zorgen dat burgers van de Unie gemakkelijker gebruik kunnen maken van hun recht om vrij te reizen en te verblijven op het grondgebied van de lidstaten door hun bewustzijn van hun rechten als burgers van de Unie te vergroten. De doelstelling valt daarmee binnen het kader van artikel 21, lid 1, van het Verdrag. Tegelijkertijd kan het voorstel helpen bij het verwezenlijken van het doel van artikel 20, lid 2, VWEU, volgens welke burgers van de Unie de rechten 'genieten' die bij de Verdragen zijn bepaald, onder andere hun recht op vrij verkeer.
Dit voorstel vindt dus zijn rechtsgrondslag in artikel 21, lid 2, VWEU, dat bepaalt dat, indien een optreden van de Unie noodzakelijk blijkt om deze doelstelling te verwezenlijken en de Verdragen niet in de daartoe vereiste bevoegdheden voorzien, het Europees Parlement en de Raad, volgens de gewone wetgevingsprocedure bepalingen kunnen vaststellen die de uitoefening van de in lid 1 bedoelde rechten vergemakkelijken.
·
Subsidiariteitsbeginsel
Het belangrijkste punt dat het voorgestelde Europees Jaar wil aanpakken is het gebrek bij de burgers van de Unie aan voldoende bewustzijn en concrete kennis over hun recht op vrij verkeer en verblijf, evenals andere rechten die zij als burgers van de Unie hebben, in het bijzonder in grensoverschrijdende situaties. Het gebrek aan zichtbaarheid van het burgerschap van de Unie en de concrete voordelen daarvan voor individuen, wat het centrale probleem vormt, speelt in de gehele Unie. Hoewel lidstaten de primaire verantwoordelijkheid houden voor het versterken van het bewustzijn bij burgers van hun rechten als burgers van de Unie, vereisen adequate acties om dit probleem aan te pakken multilaterale partnerschappen, transnationale uitwisseling van informatie en ervaringen, en een versterking van het bewustzijn en verspreiding van goede praktijken in de gehele Unie. Daarom kunnen de doelstellingen van het voorgestelde Europees Jaar beter worden gerealiseerd op het niveau van de Unie.
·
Evenredigheidsbeginsel
Zoals is aangegeven in de voorafgaande evaluatie bij dit voorstel[13], gaan de acties die in het voorgestelde Europees Jaar ten uitvoer worden gelegd niet verder dan nodig is om de doelstellingen te verwezenlijken. Het voorstel respecteert dan ook het evenredigheidsbeginsel, zoals uiteengezet in artikel 5 VEU.
· Gevolgen voor de grondrechten
Het recht van burgers van de Unie op vrij verkeer en verblijf is vastgelegd in artikel 45 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Aangezien het voorgestelde Europees Jaar beoogt de uitoefening van dit recht te vergemakkelijken, zal het een aanzienlijk positief effect hebben op de effectieve tenuitvoerlegging van het Handvest.
Voor het Europees Jaar zijn geen aanvullende middelen nodig. De flexibiliteit voor de jaarlijkse vaststelling van prioriteiten op basis van de begrotingsregels en de programma’s van het Directoraat-generaal voorlichting biedt voldoende financiële ruimte voor de uitvoering van het Jaar voor een bedrag van 1 miljoen euro.