EG inzake het minimumopleidingsniveau van zeevarenden - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2011)555 - Wijziging van Richtlijn 2008/106/EG inzake het minimumopleidingsniveau van zeevarenden.
bron	COM(2011)555
datum	14-09-2011

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL 1.1. Samenvatting

Het Internationale verdrag betreffende de normen voor zeevarenden inzake opleiding, diplomering en wachtdienst (het STCW-verdrag) werd in 1978 gesloten tussen de verdragsluitende staten bij het IMO (Internationale Maritieme Organisatie, het VN-agentschap dat verantwoordelijk is voor het internationale regelgevingskader voor de zeescheepvaart). Dit verdrag heeft betrekking op de opleidingseisen voor zeevarenden (hoofdzakelijk officieren) en de relevante diplomering. Het STCW-verdrag werd grondig gewijzigd in 1995.

Het STCW-verdrag werd in het Gemeenschapsrecht opgenomen bij Richtlijn 94/58 inzake het minimumopleidingsniveau van zeevarenden[1]. De EU-voorschriften betreffende veiligheid op zee lopen feitelijk grotendeels gelijk met internationale voorschriften.

Richtlijn 94/58 werd meermaals gewijzigd en ten slotte vervangen door Richtlijn 2001/25, die op haar beurt werd vervangen door Richtlijn 2008/106, de richtlijn die momenteel van kracht is[2]. De EU-voorschriften werden na verloop van tijd gewijzigd, voornamelijk om de wijzigingen aan het STCW-verdrag om te zetten, maar ook om een systeem voor de erkenning van zeevarenden die buiten de EU zijn onderwezen en opgeleid, te ontwikkelen en te stroomlijnen. De erkenning van zeevarenden die buiten de EU zijn onderwezen en opgeleid, is in feite belangrijk in een sector zoals de zeescheepvaart, die al veertig jaar geglobaliseerd is.

In het licht hiervan startte de IMO in 2007 een uitgebreide toetsing van het STCW-verdrag, waaraan de Commissie en de lidstaten actief deelnamen. Deze toetsing mondde uit in de goedkeuring van een aantal belangrijke wijzigingen door de verdragsluitende staten tijdens de conferentie van Manilla op 25 juni 2010.

De Manilla-wijzigingen aan het verdrag treden in werking op 1 januari 2012. Vanaf die datum moeten maritieme opleidingen aan de nieuwe eisen voldoen. Aangezien de EU-lidstaten ook partijen bij het verdrag zijn, en geen enkele lidstaat zich tegen de Manilla-wijzigingen heeft verzet, moeten ze hun wetgeving aan de nieuwe tekst van het verdrag aanpassen. Ook het EU-recht moet aan de internationale voorschriften worden aangepast, zoals tot op heden werd gedaan, om tegenstrijdigheden tussen de internationale verplichtingen en de EU-verplichtingen voor de lidstaten te voorkomen. Het is precies deze aanpassing aan de internationale voorschriften waarop het onderhavig voorstel betrekking heeft. Daarnaast bevat het voorstel ook een paar elementen om van dit wetgevingsinitiatief gebruik te maken om de STCW-richtlijn enigszins te stroomlijnen.

Deze elementen hebben betrekking op de invoering van een vereiste voor de lidstaten om reeds bestaande gegevens over vaarbevoegdheidsbewijzen aan de Commissie te verstrekken voor statistische doeleinden en op de verlenging van de onmogelijk na te komen termijn in de erkenningsprocedure van STCW-systemen van derde landen.

1.2. Het STCW-verdrag

Het is algemeen bekend dat de zeescheepvaart een internationaal karakter heeft. Een van de gevolgen hiervan is dat aan boord van hetzelfde schip bemanningsleden werken die in verschillende landen en onder verschillende systemen zijn opgeleid. Het is daarom belangrijk dat al deze bemanningsleden over de nodige capaciteiten beschikken om hun taken op een veilige manier uit te voeren. Opleiding speelt dus een belangrijke rol op het gebied van veiligheid op zee.

Daarom keurden de partijen in 1978 bij de internationale Maritieme Organisatie (IMO), die de beveiliging van mensenlevens op zee en de bescherming van het mariene milieu wilden bevorderen door in een gezamenlijk akkoord internationale normen vast te leggen voor zeevarenden inzake opleiding, diplomering en wachtdienst, het Internationale verdrag betreffende de normen voor zeevarenden inzake opleiding, diplomering en wachtdienst ("STCW-verdrag") goed. Dit verdrag trad in werking in 1984.

In dit verdrag staan minimumnormen waaraan de verdragsluitende staten minstens moeten voldoen. Zoals reeds vermeld, werd het STCW-verdrag grondig herzien in 1995 en 2010.

Wat de structuur en de inhoud betreft, bestaat het verdrag uit inleidende artikelen met de algemene beginselen en de bepalingen over de inwerkingtreding en de wijzigingsprocedures en uit een technische bijlage, die bestaat uit voorschriften, met de eisen op het gebied van opleidingen, bekwaamheden en diplomering voor de verschillende functies op schepen (zoals kapitein, eerste stuurman, enz.). Een andere bijlage bij het verdrag is 'de code', die bestaat uit een deel A en deel B. Deel A bevat uitvoerige tabellen met een nauwkeurige omschrijving van vaardigheden die nodig zijn om het materiaal te bedienen (bv. plaatsbepaling, manoeuvreren met het schip, beladen), die de kandidaten voor de verschillende functies aan boord zich eigen moeten maken en die door de bevoegde instellingen moeten worden getest. Deel B van de code, ten slotte, bevat richtsnoeren over de tenuitvoerlegging van alle STCW-voorschriften. Deel B van de code is het enige onderdeel van het verdrag dat niet juridisch bindend is voor de verdragsluitende staten.

In deze context had de herziening van het verdrag van 2010 tot doel enerzijds de bestaande bepalingen (bv. de voorschriften over de voorkoming van fraude en de normen betreffende de medische geschiktheid) te verbeteren en anderzijds het verdrag aan te vullen in het licht van recente technologische ontwikkelingen.

Bij de Manilla-wijzigingen zijn daar een aantal nieuwe elementen bijgekomen, zoals de opleidingseisen voor 'volmatrozen' en 'elektrotechnische officieren', die niet in de vorige versie van het verdrag stonden.

1.3. De STCW-richtlijnen

De EU-voorschriften over opleiding en diplomering van zeevarenden hebben sinds hun ontstaan een tweeledige doelstelling gehad:

· op basis van internationale normen gemeenschappelijke minimumnormen vaststellen voor de opleiding van zeevarenden die werken op schepen die onder EU-vlag varen;

· er zorg voor dragen dat zeevarenden die werken op schepen die onder EU-vlag varen, en die in het bezit zijn van vaarbevoegdheidsbewijzen die door niet-EU-landen zijn afgegeven, een geschikte opleiding hebben gehad.

Deze twee aspecten komen steeds samen voor in de verschillende richtlijnen die volgden op de richtlijn van 1994 over de minimumopleiding van zeevarenden, die voor het eerst het STCW-verdrag in het EU-recht integreerde, en die de EU-voorschriften wijzigden wanneer het STCW-verdrag ook werd gewijzigd.

Zo werd Richtlijn 94/58 gewijzigd bij Richtlijn 98/35/EG ter omzetting van de in 1995 aangebrachte wijzigingen aan het verdrag, en daarna vervangen door Richtlijn 2001/25 die een procedure invoerde met betrekking tot de erkenning van door derde landen afgegeven bewijzen van beroepsbekwaamheid voor zeevarenden. Daarna volgden nog drie wijzigingen, namelijk bij Richtlijn 2002/84 (tot vaststelling van de comitologieprocedure voor de erkenning van vaarbevoegdheidsbewijzen van derde landen), bij Richtlijn 2003/103 (betreffende een nieuwe procedure voor de erkenning van derde landen), bij Richtlijn 2005/23 (die eisen invoert voor zeevarenden die dienst doen op passagiersschepen) en bij Richtlijn 2005/45 (betreffende wederzijdse erkenning van door de lidstaten afgegeven vaarbevoegdheidsbewijzen). Richtlijn 2008/106, ten slotte, verving Richtlijn 2001/25 en voerde nieuwe elementen in over de comitologieprocedure.

De belangrijkste lijnen van dit in ontwikkeling zijnde wetgevingskader kunnen als volgt worden samengevat op basis van de drie hiervoor genoemde beleidsdoelstellingen:

· Gemeenschappelijke normen voor de opleiding van zeevarenden die werken op schepen die onder EU-vlag varen; deze vastgelegde normen werden overgenomen uit het STCW-verdrag. Zodra ze zijn opgenomen in het EU-recht en daarvan dus deel gaan uitmaken, worden deze normen geïnterpreteerd en toegepast overeenkomstig de beginselen van het EU-recht en, indien nodig, afgedwongen zoals alle andere bepalingen van het EU-recht. In de huidige richtlijn is bepaald dat de richtlijn via een comitologieprocedure kan worden aangepast indien het STCW-verdrag in beperkte mate wordt gewijzigd. Indien op internationaal niveau belangrijke wijzigingen worden doorgevoerd, is een nieuwe richtlijn nodig om de geldende richtlijn te actualiseren, zoals nu het geval is.

· Erkenning van derde landen. Dankzij de oprichting van het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid (EMSA) heeft de Commissie de nodige steun gekregen om de systemen van derde landen inzake de opleiding en diplomering van zeevarenden goed te leren kennen. Daarom heeft de Commissie bij Richtlijn 2003/103 de taak gekregen om dergelijke systemen te beoordelen. De Commissie is er namelijk mee belast om, met de hulp van het EMSA, te beoordelen of derde landen voldoen aan de eisen van het STCW-verdrag.

· De erkenning van een derde land moet door een lidstaat worden aangevraagd en wordt op de volgende manier toegekend: Het EMSA inspecteert eerst het systeem en de faciliteiten voor maritieme opleiding en diplomering ter plaatse om bewijzen te verzamelen over de naleving van de normen van het STCW-verdrag; daarna gaan de diensten van de Commissie, op basis van de resultaten van de inspectie en de documenten die het betreffende derde land heeft overgelegd, na in hoeverre het systeem voldoet aan het STCW-verdrag. Tijdens deze beoordelingsfase kunnen meerdere contacten plaatsvinden met het betreffende derde land, dat bereidwillig kan zijn om zijn wetgeving of praktijken aan te passen aan de aanbevelingen van de Commissie. De duur van deze fase is afhankelijk van de aard en de omvang van deze aanpassingen en de inspanningen van het betreffende land. De Commissie beëindigt de procedure met het indienen van een ontwerpbesluit (met de erkenning van het land of het intrekken van zijn erkenning) bij de lidstaten zodat zij, in het kader van een comitologieprocedure, hun mening kunnen geven. Het besluit wordt ten slotte door de Commissie goedgekeurd en in het Publicatieblad bekendgemaakt. De erkenning van de Commissie impliceert dat lidstaten de vaarbevoegdheidsbewijzen die door het erkende land zijn afgegeven, mogen erkennen en dat zeevarenden uit dat land mogen werken aan boord van schepen die onder de vlag van die lidstaat varen. Ondanks de erkenning van de Commissie zijn de lidstaten echter niet verplicht vaarbevoegdheidsbewijzen van deze landen te erkennen. Anderzijds mogen zeevarenden uit niet-erkende landen niet werken op schepen die een EU-vlag voeren.

2. Juridische elementen van het voorstel 2.1. De inhoud van het voorstel 2.1.1. De Manilla-wijzigingen

Zoals hiervoor vermeld, is de doelstelling van onderhavig voorstel het opnemen van de in 2010 aangebrachte wijzigingen aan het STCW-verdrag in het EU-recht om met name tegenstrijdigheden te voorkomen tussen de internationale en de EU-verplichtingen voor de lidstaten.

De wijzigingen van 2010 hebben zowel betrekking op de voorschriften die als bijlage bij het verdrag zijn gevoegd en de meer technische 'code', waarvan deel A, zoals eerder vermeld, bindend is. De belangrijkste wijzigingen aan het verdrag, die in onderhavig voorstel zijn weergegeven, zijn:

– strengere bepalingen voor opleiding en beoordeling, de afgifte van vaarbevoegdheidsbewijzen en voorkoming van frauduleuze praktijken;

– geactualiseerde normen voor medische geschiktheid, geschiktheid om dienst te doen en alcoholmisbruik;

– nieuwe eisen voor de diplomering van volmatrozen en elektrotechnische officieren en voor de veiligheidsopleidingen voor alle zeevarenden;

– geactualiseerde eisen voor personeel op bepaalde soorten schepen;

– verduidelijking en vereenvoudiging van de definitie van 'vaarbevoegdheidsbewijs'.

Ten slotte zijn in het voorstel de STCW-bepalingen over wachtdienst aangepast aan de EU-voorschriften over arbeidstijden voor zeevarenden.

2.1.2. Uitbreiding van de in artikel 19, lid 3, van Richtlijn 2008/106 vastgestelde termijn van drie naar achttien maanden

Met het voorstel wil men ook de huidige termijn van drie maanden voor de erkenning van derde landen, waarvan sprake is in artikel 19, lid 3, van Richtlijn 2008/106, realistischer maken. Deze bepaling betreft de termijn waarover de Commissie beschikt om te beslissen over de erkenning van een derde land na verzoek van een lidstaat.

Het is belangrijk om te weten dat deze termijn zijn oorsprong vindt in de vorige procedure voor de erkenning van derde landen, die bij Richtlijn 2001/25/EG werd ingevoerd. Volgens die procedure moesten lidstaten die een derde land wensten te erkennen, naar de Commissie documentatie sturen ter ondersteuning van hun verzoek. Het werk dat nog op EU-niveau werd uitgevoerd, was dus gebaseerd op reeds uitgevoerde administratie en het derde land werd niet betrokken. De Commissie had drie maanden de tijd om de documenten te onderzoeken.

Het huidige mechanisme voor de erkenning van derde landen, dat bij Richtlijn 2003/103/EG is ingevoerd, is totaal anders en uit ervaring is gebleken dat de termijn van drie maanden van de vorige procedure absoluut onrealistisch is.

Volgens het huidige systeem is het inderdaad zo dat een derde land wordt erkend na een controle ter plaatse door het EMSA, een verslag van datzelfde Agentschap, correspondentie tussen de Commissie en het derde land, een beoordeling door de Commissie, de comitologieprocedure en ten slotte de goedkeuring van een besluit.

Eerst en vooral moeten dus inspecties van derde landen door het EMSA worden gepland, wat impliceert dat de inspectie van het derde land niet noodzakelijk onmiddellijk na het verzoek van de lidstaat wordt uitgevoerd.

Bovendien moeten, bij de beoordeling van een derde land, de autoriteiten van dat land worden betrokken bij een dialoog met de Commissie. Hiervoor is tijd nodig, in het bijzonder om de overheid van het derde land in staat te stellen de bij aanvang vastgestelde tekorten recht te zetten.

Dit alles heeft tot gevolg dat de termijn van drie maanden volledig onrealistisch is. Uit ervaring met de tenuitvoerlegging van Richtlijn 2008/106 blijkt dat een redelijke termijn voor het doorlopen van de hele procedure achttien maanden is. Onderhavig voorstel bevat een bepaling om Richtlijn 2008/106 dienovereenkomstig te wijzigen.

2.1.3. Verstrekking van bestaande gegevens over vaarbevoegdheidsbewijzen aan de Commissie

Vooral in de loop van het laatste decennium is het voor beleidsmakers op zowel Europees als nationaal niveau duidelijk geworden dat het moeilijk is om volledige en nauwkeurige gegevens over zeevarenden te verzamelen. Er bestaan wel een aantal studies, maar deze zijn gebaseerd op veronderstellingen of zijn niet voldoende gedetailleerd op EU-niveau. Ook de 'Task Force on Maritime Employment and Competitiveness'[3] (de taakgroep voor maritieme werkgelegenheid en concurrentievermogen) bracht dit punt ter sprake door de behoefte aan nauwkeurige statistieken te benadrukken. Een mogelijke bron van nauwkeurige gegevens zijn de vaarbevoegdheidsbewijzen en de officiële verklaringen die door de nationale overheden zijn afgegeven. Momenteel zijn overeenkomstig het STCW-verdrag de verdragsluitende staten verplicht registers bij te houden van alle vaarbevoegdheidsbewijzen en officiële verklaringen en de relevante verlengingen van hun geldigheid of andere maatregelen die hierop betrekking hebben (voorschrift I/2(14)). Zo zijn de EU-lidstaten overeenkomstig artikel 11, lid 4, van Richtlijn 2008/106 ook verplicht een register bij te houden van de afgegeven vaarbevoegdheidsbewijzen en officiële verklaringen. Hoewel dit een belangrijke gegevensbron is, is het toch niet mogelijk een volledig beeld te krijgen omdat elke lidstaat een eigen formaat gebruikt en omdat er statistische problemen zijn (zoals het dubbel tellen van zeevarenden die vaarbevoegdheidsbewijzen of officiële verklaringen van verschillende lidstaten hebben gekregen). De Commissie is daarom van mening dat door het verzamelen van de reeds bestaande gegevens in de nationale registers op een geharmoniseerde en consistente manier en volledig in overeenkomst met de eisen inzake de bescherming van persoonsgegevens, een volledig statistisch beeld kan worden gecreëerd van het beroep van zeevarende in Europa.

Het dient te worden benadrukt dat het EMSA reeds een platform heeft ontwikkeld voor het verzamelen en analyseren van dergelijke gegevens, met name het 'STCW-informatiesysteem'. Dit systeem werd aan de lidstaten voorgesteld en zij hebben interesse in de mogelijkheden en het nut ervan getoond. Het systeem werd aan de Europese toezichthouder voor gegevensbescherming overgelegd, die het in een brief aan het EMSA van 9 april 2008 heeft goedgekeurd. De toezichthouder heeft toen om een aantal aanpassingen gevraagd, waarmee het EMSA instemde.

Kortom, onderhavig voorstel bevat een nieuwe bepaling die lidstaten verzoekt om gestandaardiseerde gegevens aan de Commissie over te leggen met het oog op statistische analyse. Het is de bedoeling van de Commissie om het STCW-informatiesysteem van het EMSA te gebruiken als platform voor het verzamelen van de vereiste gegevens en voor het uitvoeren van statistische analyses wanneer dit nodig is. De gedetailleerde inhoud van deze gegevens is opgenomen in een technische bijlage bij onderhavig voorstel.

2.1.4. Aanpassing aan de nieuwe voorschriften betreffende 'comitologie'

In het bij Richtlijn 2008/106 vastgestelde systeem is comitologie op twee gebieden relevant.

Het eerste gebied betreft technische aanpassingen, die nu beperkt zijn tot (de nieuw ingevoerde) informatievereisten (bijlage V).

Het tweede gebied betreft de procedure voor de erkenning van derde landen. Zoals eerder vermeld, bevat Richtlijn 2008/106 bepalingen voor een comitologieprocedure voor de erkenning van derde landen door de Commissie.

In het licht hiervan heeft het Verdrag van Lissabon belangrijke wijzigingen aan het comitologiemechanisme ingevoerd. Er werden twee categorieën van niet-wetgevingshandelingen gecreëerd, met name 'gedelegeerde handelingen' en 'uitvoeringshandelingen', die beide relevant zijn voor onderhavig voorstel.

Overeenkomstig het nieuwe verdrag zijn de voorschriften betreffende 'gedelegeerde handelingen' van toepassing op de procedure voor technische aanpassingen van de richtlijn, terwijl op de besluiten inzake de erkenning van derde landen 'uitvoeringshandelingen' van toepassing zijn.

Dit voorstel bevat bepalingen ter zake.

2.2. Inwerkingtreding en overgangsregelingen

De wijzigingen aan het STCW-verdrag die in Manilla werden goedgekeurd, treden op 1 januari 2012 in werking (volgens artikel XII van het verdrag en bijlage 1, voorschrift 1, lid 3, bij de slotakte van de Manilla-conferentie). Aangezien dit voorstel op dat ogenblik nog niet zal zijn goedgekeurd, is gepland dat de voorgestelde richtlijn in werking dient te treden onmiddellijk na de bekendmaking ervan in het Publicatieblad.

In de Manilla-overeenkomst zijn ook overgangsregelingen opgenomen (in voorschrift I/15) die ervoor moeten zorgen dat kandidaten die hun curriculum hebben aangevat vóór de inwerkingtreding van de Manilla-wijzigingen, het kunnen afronden onder dezelfde voorschriften. Zo laten de overgangsregelingen ook toe dat vaarbevoegdheidsbewijzen die zijn afgegeven vóór de inwerkingtreding van het gewijzigde verdrag op 1 januari 2012 worden vernieuwd of verlengd. Aangezien ten laatste na vijf jaar de geldigheid van vaarbevoegdheidsbewijzen moet worden verlengd of de bewijzen moeten worden vernieuwd, en aangezien een curriculum maximaal vijf jaar in beslag kan nemen, bepaalt het Manilla-verdrag dat zowel nieuwe vaarbevoegdheidsbewijzen als de vernieuwingen/verlengingen van de geldigheid tot 1 januari 2017 mogen worden afgegeven/uitgevoerd onder de oude voorschriften.

In het licht hiervan wordt voorgesteld dat de richtlijn ook op het gebied van de overgangsregelingen het verdrag volgt. Daarom zijn de overgangsregelingen van het verdrag in het voorstel overgenomen.

Rechtsgrondslag

Artikel 100, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

Subsidiariteitsbeginsel

Aangezien het STCW-verdrag reeds is omgezet in het EU-recht, is het gerechtvaardigd dat de wijzigingen aan het STCW-verdrag eveneens in het EU-recht worden omgezet. De lidstaten zouden het STCW-verdrag mogelijk niet op een homogene manier ten uitvoer leggen zonder de handhavingsmogelijkheden die in het EU-recht zijn voorzien. Indien de Manilla-wijzigingen niet in het EU-recht worden opgenomen, zouden de lidstaten vanaf januari 2012 (wanneer de wijzigingen van kracht worden) een inbreuk plegen op ofwel het internationale recht ofwel het EU-recht. Dit conflict moet worden vermeden.

Evenredigheidsbeginsel

Indien de Manilla-wijzigingen niet in het EU-recht worden opgenomen, zouden de lidstaten een inbreuk plegen op ofwel het internationale recht ofwel het EU-recht. Dit conflict moet worden vermeden.

Keuze van instrumenten

Aangezien de te wijzigen maatregel een richtlijn is, is het meest passende instrument een richtlijn.

3. RESULTATEN VAN DE RAADPLEGING VAN DE BETROKKEN PARTIJEN

Van meet af aan dient te worden benadrukt dat de lidstaten, als partij bij het STCW-verdrag, de mogelijkheid hebben gehad om hun mening te laten blijken in het kader van de herziening van het verdrag, met name op de Manilla-conferentie. De lidstaten namen zelfs actief deel aan de conferentie en de Commissie coördineerde het EU-standpunt. Bovendien kunnen overeenkomstig het STCW-verdrag alle partijen zich verzetten tegen wijzigingen door hun verzet aan de IMO kenbaar te maken (artikel XII van het verdrag). In het geval van de Manilla-wijzigingen hadden de lidstaten hun verzet vóór 1 juli 2011 kenbaar moeten maken, maar geen enkele lidstaat heeft dit gedaan.

Wat de voorgestelde richtlijn betreft, werden de deskundigen van de lidstaten over de evaluatie geraadpleegd tijdens een bijeenkomst op 3 december 2010 in Brussel. Tijdens deze bijeenkomst drukten de lidstaten unaniem hun wens uit dat de Manilla-wijzigingen in het EU-recht zouden worden opgenomen en waren ze van mening dat de richtlijn geen grondige herziening nodig heeft.

De belanghebbenden konden worden geraadpleegd in het kader van de werkzaamheden van de Task Force on Maritime Employment and Competitiveness, een onafhankelijk orgaan dat in juli 2010 werd ingesteld en dat in juni 2011 zijn werkzaamheden heeft afgerond met een verslag[4] waarin beleidsaanbevelingen aan de Commissie en de sociale partners zijn opgenomen over de manier waarop het beroep van zeevarende in Europa kan worden gestimuleerd. In het verslag komt ook het STCW aan bod en wordt de opneming van bijgewerkte internationale voorschriften in het EU-recht duidelijk gesteund[5].