Toelichting bij COM(2011)651 - Handel met voorwetenschap en marktmanipulatie (marktmisbruik) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)651 - Handel met voorwetenschap en marktmanipulatie (marktmisbruik). |
|---|---|
| bron | COM(2011)651   |
| datum | 20-10-2011 |
De Richtlijn marktmisbruik (Market Abuse Directive, MAD) 2003/6/EG[1], werd begin 2003 goedgekeurd en stelde een omvattend kader in om handel met voorwetenschap en marktmanipulatie, gezamenlijk 'marktmisbruik' genoemd, aan te pakken. De richtlijn is erop gericht om het vertrouwen van de beleggers en de marktintegriteit te verhogen door personen die over voorwetenschap beschikken, te verbieden om handel te drijven in financiële instrumenten waarop die voorwetenschap betrekking heeft en door marktmanipulatie via praktijken zoals het verspreiden valse of misleidende berichten of geruchten en het afsluiten van handelstransacties om de koers op een abnormaal niveau te houden, te verbieden.
Uit de huidige wereldwijde economische en financiële crisis is gebleken hoe belangrijk marktintegriteit is. In deze context heeft de Groep van Twintig (G20) afgesproken om financieel toezicht en financiële regelgeving te versterken en om een kader van internationaal overeengekomen strenge normen te creëren. Het standpunt van de G20 is ook terug te vinden in het rapport van de groep van deskundigen op hoog niveau inzake financieel toezicht in de EU. Deze groep beval aan dat een streng beleids- en bedrijfsvoeringskader voor de financiële sector moet zijn gebaseerd op strenge toezicht- en sanctieregels[2].
De Commissie zorgde in haar mededeling “Garanderen van efficiënte, veilige en gezonde derivatenmarkten: toekomstige beleidsmaatregelen” voor een uitbreiding van de desbetreffende bepalingen van de MAD om de derivatenmarkten op een allesomvattende wijze te regelen[3]. Het belang van een efficiënte regeling voor over-the-counter (OTC) -transacties in derivaten werd eveneens benadrukt tijdens gesprekken op verschillende internationale fora zoals de G20 en IOSCO, alsook in het kader van het recente Financial Regulatory Reform (hervorming van de financiële regelgeving) programma van het Amerikaanse ministerie van Financiën.
Daarnaast roept de Commissie in haar mededeling inzake een “Small Business Act” voor Europa de Unie en de lidstaten op om regels te ontwerpen op basis van het “denk eerst klein”-beginsel, door de administratieve lasten te beperken, de wetgeving aan te passen aan de behoeften van uitgevende instellingen van financiële instrumenten die zijn toegelaten voor handel op kmo-groeimarkten, en de toegang tot financiële middelen voor deze uitgevende instellingen te vergemakkelijken[4]. Een evaluatie van bestaande sanctiebevoegdheden en hun praktische toepassing om de convergentie van de sancties in het gehele scala van toezichtactiviteiten te bevorderen, werd uitgevoerd door de Commissie in haar mededeling over sancties in de financiële sector[5].
De Europese Commissie heeft de toepassing van de MAD beoordeeld en heeft een aantal problemen vastgesteld die negatieve gevolgen hebben voor de marktintegriteit en de bescherming van beleggers, leiden tot een ongelijk speelveld en resulteren in nalevingskosten voor uitgevende instellingen van financiële instrumenten die zijn toegelaten voor handel op kmo-groeimarkten, en hen ontmoedigen om hun kapitaal te verhogen.
Als gevolg van ontwikkelingen op het gebied van wetgeving, de markt en technologie, zijn er leemten ontstaan in de regulering van nieuwe markten, platformen en over-the-counterinstrumenten. Deze factoren hebben op dezelfde manier geleid tot leemten in de regulering van grondstoffen en derivaten daarvan. Omdat de regelgevers niet over de nodige informatie en bevoegdheden beschikken en omdat sancties ontbreken of onvoldoende ontmoedigend zijn, kunnen de regelgevers de richtlijn niet doeltreffend afdwingen. Ten slotte wordt de doeltreffendheid van de richtlijn ondermijnd door de vele opties en vrije keuzes in de MAD en door het gebrek aan duidelijkheid over bepaalde sleutelbegrippen.
In het licht van deze problemen beoogt dit initiatief de marktintegriteit en de bescherming van beleggers te verhogen, waarbij gezorgd wordt voor slechts een enkel wetboek en een gelijk speelveld, en de effectenmarkten aantrekkelijker worden gemaakt met het oog op een kapitaaltoename.
Inhoudsopgave
- Resultaten van de raadpleging van belanghebbende partijen en effectbeoordeling
- Gevolgen voor de begroting
- 3. JURIDISCHE ASPECTEN VAN HET VOORSTEL 3.1. Rechtsgrondslag
- 3.3. Overeenstemming met de artikelen 290 en 291 VWEU
- 3.4. Gedetailleerde toelichting van het voorstel 3.4.1. Hoofdstuk I (Algemene bepalingen) 3.4.1.1. Regeling van nieuwe markten, handelsfaciliteiten en financiële OTC-instrumenten
- 3.4.1.2. Regeling van grondstoffenderivaten en de desbetreffende spotcontracten voor grondstoffen
- 3.4.1.3. Marktmanipulatie via algoritmische handel en high frequency trading
- 3.4.1.4. Poging tot marktmanipulatie
- 3.4.1.5. Emissierechten
- 3.4.2. Hoofdstuk II (handel met voorwetenschap en marktmanipulatie) 3.4.2.1. Voorwetenschap
- 3.4.2.2. Gelijk speelveld tussen handelsplatformen en -faciliteiten ter voorkoming en opsporing van marktmisbruik
- 3.4.3.3. Voorschriften inzake openbaarmaking voor uitgevende instellingen van financiële instrumenten die zijn toegelaten voor handel op kmo-groeimarkten
- 3.4.3.4. Rapportering van transacties van leidinggevenden
- 3.4.4. Hoofdstuk IV (EAEM en bevoegde autoriteiten) 3.4.4.1. Bevoegdheden van bevoegde autoriteiten
- 3.4.5. Hoofdstuk V (Administratieve sancties) 3.4.5.1. Sancties
- 3.4.5.2. Bescherming en stimulansen voor klokkenluiders
Dit initiatief is het resultaat van uitgebreid overleg met alle belangrijke belanghebbenden zoals overheden (regeringen en effectenregelgevers), uitgevende instellingen, tussenpersonen en beleggers.
Het houdt rekening met de rapporten van het Comité van Europese effectenregelgevers (CEER) over de aard en de omvang van de toezichtbevoegdheden van lidstaten op grond van de richtlijn marktmisbruik[6] en over de mogelijkheden en vrije keuzes van de door de lidstaten toegepaste MAD-regeling[7].
Het houdt eveneens rekening met een rapport van de Europese deskundigengroep voor effectenmarkten[8], waarin de deskundigengroep de doeltreffendheid beoordeelt van de MAD bij het behalen van zijn hoofddoelstellingen, bepaalde zwakke punten en problemen identificeert en verbeteringen suggereert[9].
Op 12 november 2008 heeft de Europese Commissie een openbare conferentie gehouden over de herziening van de richtlijn marktmisbruik[10]. Op 20 april 2009 heeft de Europese Commissie een 'call for evidence' gelanceerd betreffende de herziening van de richtlijn marktmisbruik. De diensten van de Commissie hebben 85 bijdragen ontvangen. De niet-vertrouwelijke bijdragen kunnen geraadpleegd worden op de website van de Commissie[11].
Op 28 juni 2010 heeft de Commissie een openbare raadpleging gehouden over de herziening van de richtlijn, die op 23 juli 2010 werd afgesloten[12]. De diensten van de Commissie hebben 96 bijdragen ontvangen. De niet-vertrouwelijke bijdragen kunnen geraadpleegd worden op de website van de Commissie[13]. Een samenvatting is terug te vinden in bijlage 2 van het effectbeoordelingsverslag[14]. Op 2 juli 2010 heeft de Commissie nog een openbare conferentie georganiseerd over de herziening van de richtlijn[15].
In overeenstemming met haar beleid voor een betere regelgeving, heeft de Commissie een effectbeoordeling uitgevoerd van beleidsalternatieven. De beleidsopties hadden betrekking op de regulering van nieuwe markten, platformen en OTC-instrumenten, grondstoffen en derivaten daarvan, sancties, bevoegdheden van bevoegde autoriteiten, verduidelijking van sleutelbegrippen en de verlaging van administratieve lasten. Elke beleidsoptie werd beoordeeld in het licht van de volgende criteria: effect op de belanghebbenden, doeltreffendheid en efficiëntie. Het algemene effect van alle geprefereerde beleidsopties zal zijn dat marktmisbruik in de EU veel beter zal worden aangepakt.
Ten eerste zullen marktintegriteit en de bescherming van beleggers worden verhoogd door te verduidelijken op welke financiële instrumenten en markten de richtlijn van toepassing is. Hierbij wordt ervoor gezorgd dat instrumenten die tot de handel zijn toegelaten op uitsluitend een multilaterale handelsfaciliteit (MTF) en andere nieuwe soorten georganiseerde handelsfaciliteiten (OTF’s), zijn opgenomen. Bovendien zullen de voorkeursopties leiden tot een betere bescherming tegen marktmisbruik via grondstoffenderivaten dankzij een grotere markttransparantie.
Daarnaast zullen ze zorgen voor een betere opsporing van marktmisbruik doordat ze voorzien in de nodige bevoegdheden voor de bevoegde autoriteiten om onderzoeken te voeren en de sanctieregelingen afschrikkender te maken door minimumbeginselen in te voeren voor administratieve maatregelen en sancties. Overeenkomstig het voorstel voor een richtlijn [XX] moeten ook strafrechtelijke sancties worden vastgesteld.
Verder zullen de voorkeursopties leiden tot een coherentere aanpak van marktmisbruik door de opties en vrije keuzes voor lidstaten te beperken en zullen ze een evenredige regeling invoeren voor uitgevende instellingen van financiële instrumenten die zijn toegelaten voor handel op kmo-groeimarkten.
In het algemeen verwacht men dat de voorkeursopties bijdragen tot een hogere integriteit van financiële markten, wat een positief effect zal hebben op het vertrouwen van beleggers en bijgevolg op de financiële stabiliteit van de financiële markten.
De diensten van DG MARKT hadden op 23 februari 2011 een ontmoeting met de Dienst voor effectbeoordelingen. De Dienst analyseerde deze effectbeoordeling en maakte zijn mening bekend op 25 februari 2011. Tijdens deze ontmoeting gaven de leden van de Dienst voor effectbeoordelingen aan de diensten van DG MARKT opmerkingen om de inhoud van de effectbeoordeling te verbeteren. Dit resulteerde in een aantal wijzigingen van de tekst. Deze wijzigingen betreffen:
– verduidelijking van de wijze waarop de uitwerking van de bestaande wetgeving werd beoordeeld en van de wijze waarop de resultaten van de beoordeling als basis dienden voor de analyse van het probleem;
– de toevoeging van op bewijzen gebaseerde ramingen van de totale schade aan de Europese economie als gevolg van misbruiken op de betreffende markten en van ramingen van de totale voordelen van de geprefereerde beleidsopties, met het nodige voorbehoud wat betreft de interpretatie van deze ramingen;
– verduidelijking in het basisscenario van de wijze waarop andere gerelateerde financiële regelingen de richtlijn marktmisbruik aanvullen;
– verduidelijking van de inhoud van bepaalde beleidsopties en betere voorstelling van de pakketten voorkeursopties, alsook een beoordeling van de algemene effecten van de pakketten voorkeursopties, rekening houdend met synergieën of afwegingen tussen verschillende opties indien die er zijn;
– een meer evenredige analyse van de duurste maatregelen bij de beoordeling van de administratieve lasten en kosten;
– de toevoeging in de hoofdtekst van duidelijker zichtbare, beknopte samenvattingen van de beoordeling van de effecten van beleidsopties in de zin van grondrechten, voornamelijk op het gebied van onderzoeksbevoegdheden en sancties;
– een betere rechtvaardiging van de reden waarom de harmonisatie van strafrecht essentieel is voor een doeltreffend EU-beleid inzake marktmisbruik, op basis van onderzoeken en bewijzen van lidstaten over de doeltreffendheid van strafrechtelijke sancties, alsook een samenvatting van de reacties op de mededeling van de Commissie inzake het versterken van sanctieregelingen in de financiële sector; en
– een duidelijkere voorstelling in de hoofdtekst van de meningen van de belanghebbenden, zoals institutionele en individuele beleggers, over de beleidsopties.
Het voorstel is gebaseerd op artikel 114 VWEU, de meest geschikte grondslag voor een verordening op dit gebied. Men beschouwt een verordening als het meest geschikte rechtsinstrument om het marktmisbruikkader in de Unie te bepalen. Aangezien een verordening rechtstreeks van toepassing is, is de regelgeving minder complex en is de rechtszekerheid groter voor degenen op wie de wetgeving in de Unie van toepassing is. Bij de verordening wordt immers een aantal geharmoniseerde essentiële regels vastgesteld en wordt bijgedragen tot de werking van de interne markt.
Subsidiariteit en evenredigheid
Krachtens het subsidiariteitsbeginsel (artikel 5, lid 3, VEU) treedt de Unie slechts op indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten alleen kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kunnen worden bereikt. Hoewel alle hierboven vermelde problemen belangrijke gevolgen hebben voor elke lidstaat afzonderlijk, kan het algemene effect daarvan slechts te volle worden begrepen in een grensoverschrijdende context. Marktmisbruik kan immers overal gepleegd worden waar dat instrument genoteerd is, of over the counter, dus zelfs op andere markten dan de primaire markt van het betrokken instrument. Daarom is het risico reëel dat nationale acties tegen marktmisbruik worden omzeild of ondoeltreffend zijn als er geen optreden op EU-niveau plaatsvindt.
Bovendien is een consistente aanpak van wezenlijk belang om regelgevingsarbitrage te vermijden, en aangezien het acquis van de huidige MAD dit probleem al behandelt, kunnen de hierboven vermelde problemen het best met een gemeenschappelijke inspanning worden aangepakt. In het licht van deze situatie lijkt het, in het kader van het subsidiariteitsbeginsel, gepast dat de EU actie onderneemt.
Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel moet een interventie doelgericht zijn en mag ze niet verder gaan dan hetgeen noodzakelijk is om de doelstellingen te verwezenlijken. Met dit beginsel werd rekening gehouden vanaf de identificatie en evaluatie van alternatieve beleidsopties tot het opstellen van dit voorstel.
Op 23 september 2009 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan voorstellen voor verordeningen tot oprichting van de Europese Bankautoriteit (EBA), de Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen (EAVB) en de Europese Autoriteit voor effecten en markten (EAEM)[16]. In dit verband herinnert de Commissie aan haar verklaringen bij de vaststelling van de verordeningen tot oprichting van de Europese toezichthoudende autoriteiten met betrekking tot de artikelen 290 en 291 VWEU: “Wat het proces voor de vaststelling van de regelgevingsnormen betreft, benadrukt de Commissie het unieke karakter van de financiëledienstensector, dat voortvloeit uit de Lamfalussy-structuur en expliciet erkend wordt in verklaring 39 bij het VWEU. De Commissie twijfelt er evenwel sterk aan of de beperkingen van haar rol bij het vaststellen van gedelegeerde handelingen en uitvoeringsmaatregelen in overeenstemming zijn met de artikelen 290 en 291 VWEU.”
3.4. Gedetailleerde toelichting van het voorstel 3.4.1. Hoofdstuk I (Algemene bepalingen) 3.4.1.1. Regeling van nieuwe markten, handelsfaciliteiten en financiële OTC-instrumenten
De MAD is gebaseerd op het verbieden van handel met voorwetenschap of marktmanipulatie met betrekking tot financiële instrumenten die zijn toegelaten tot de handel op een gereglementeerde markt. Na goedkeuring van de richtlijn betreffende markten voor financiële instrumenten (MiFID)[17], zijn financiële instrumenten echter in toenemende mate verhandeld op MTF’s, op andere soorten OTF’s, zoals swap execution facilities of broker-crossingsystemen, of uitsluitend over the counter. Deze nieuwe handelsplatformen en -faciliteiten hebben gezorgd voor meer mededinging met de bestaande gereglementeerde markt, waarbij aan liquiditeit is gewonnen en een ruimer beleggerspubliek wordt aangetrokken. Door de toename van handel op verschillende platformen was het moeilijker geworden om mogelijk marktmisbruik te controleren. Daarom breidt de verordening het toepassingsgebied van het marktmisbruikkader uit naar alle financiële instrumenten die zijn toegelaten tot de handel op een MTF of een OTF, alsook naar alle desbetreffende financiële instrumenten die over the counter worden verhandeld en die een invloed kunnen hebben op de onderliggende markt die binnen het toepassingsgebied valt. Dit is nodig om regelgevingsarbitrage tussen handelsplatformen te vermijden, om te zorgen voor de bescherming van beleggers en de integriteit van markten op een gelijk speelveld in de Unie, en om ervoor te zorgen dat marktmanipulatie van dergelijke financiële instrumenten via over the counter verhandelde derivaten, zoals CDS, duidelijk is verboden.
3.4.1.2. Regeling van grondstoffenderivaten en de desbetreffende spotcontracten voor grondstoffen
Spotmarkten en desbetreffende derivatenmarkten zijn in sterke mate onderling verbonden en marktmisbruik kan overal op deze markten plaatsvinden. Dit is bijzonder problematisch voor spotmarkten aangezien de bestaande regels inzake transparantie en marktintegriteit enkel van toepassing zijn op financiële markten en derivatenmarkten en niet op de desbetreffende spotmarkten. Deze verordening heeft echter niet als doel deze spotmarkten rechtstreeks te regelen. Alle transacties of gedragingen die strikt binnen deze niet-financiële markten plaatsvinden, moeten in feite buiten het toepassingsgebied van deze verordening blijven. Er moet wel worden voorzien in een specifieke sectorale regeling en specifiek sectoraal toezicht zoals op het gebied van energie het geval is door het voorstel van de Commissie voor een verordening betreffende de integriteit en transparantie van de energiemarkt[18]. In de verordening moeten wel de transacties of gedragingen op deze spotmarkten worden opgenomen die betrekking en een invloed hebben op de financiële en derivatenmarkten die binnen het toepassingsgebied van de verordening vallen. Het is met name zo dat er krachtens de huidige MAD geen duidelijke en bindende definitie is van voorwetenschap met betrekking tot grondstoffenderivatenmarkten en dat dit kan leiden tot informatieasymmetrieën met betrekking tot de desbetreffende spotmarkten. Dit impliceert dat, krachtens het huidige kader inzake marktmisbruik, beleggers in grondstoffenderivaten minder beschermd kunnen zijn dan beleggers in derivaten van financiële markten aangezien men uit voorwetenschap op een spotmarkt voordeel kan halen door handel op een desbetreffende derivatenmarkt. Daarom moet de definitie van voorwetenschap met betrekking tot grondstoffenderivaten zijn afgestemd op de algemene definitie van voorwetenschap en moet deze definitie worden uitgebreid naar koersgevoelige informatie die relevant is voor zowel het desbetreffende spotcontract voor grondstoffen als voor het derivaat zelf. Dit zal zorgen voor rechtszekerheid en betere informatie voor beleggers. Bovendien verbiedt de MAD enkel manipulatie die de koers van financiële instrumenten verstoort. Aangezien bepaalde transacties op de derivatenmarkten ook kunnen worden gebruikt om de koers van desbetreffende spotmarkten te manipuleren, en de transacties op de spotmarkten om derivatenmarkten te manipuleren, moet de definitie van marktmanipulatie in de verordening worden uitgebreid om ook deze types van marktoverschrijdende manipulatie te dekken. In het specifieke geval van energieproducten bestemd voor de groothandel moeten de bevoegde autoriteiten en de EAEM samenwerken met het ACER en de nationale regelgevende instanties van de lidstaten om ervoor te zorgen dat de naleving van de relevante regels inzake financiële instrumenten en energieproducten bestemd voor de groothandel gecoördineerd wordt afgedwongen. De bevoegde autoriteiten moeten met name rekening houden met de specifieke kenmerken van de definities in [Verordening (EU) nr. ...... van het Europees Parlement en de Raad betreffende de integriteit en transparantie van de groothandelsmarkt voor energie] bij het toepassen van de definities van voorwetenschap, handel met voorwetenschap en marktmanipulatie van deze verordening op financiële instrumenten die betrekking hebben op energieproducten bestemd voor de groothandel.
Het wordt steeds gebruikelijker om op financiële markten geautomatiseerde handelsmethoden zoals algoritmische handel of high frequency trading te gebruiken. Bij dergelijke handel wordt gebruikgemaakt van computeralgoritmen om te beslissen of een order wordt geplaatst en/of over aspecten van de uitvoering van de order. Een specifieke vorm van algoritmische handel is high frequency trading (HFT). HFT is geen strategie op zich, maar het gebruik van zeer ontwikkelde technologie om traditionele handelsstrategieën zoals arbitrage en marktmaking uit te voeren. De meeste algoritmische en HFT-strategieën zijn legaal, maar bepaalde geautomatiseerde strategieën kunnen volgens regelgevers een vorm van marktmisbruik zijn indien ze worden uitgevoerd. Een aantal voorbeelden van dergelijke strategieën zijn quote stuffing, layering en spoofing. De definitie van marktmanipulatie in de MAD is heel ruim en kan al worden toegepast op misbruik, ongeacht het handelsmedium. Toch is het nodig om in de verordening specifieke voorbeelden te geven van strategieën op basis van algoritmische handel en high frequency trading waarop het verbod op marktmanipulatie van toepassing is. Door corrupte strategieën verder te identificeren kunnen bevoegde autoriteiten op een consistente manier controleren en handhaven.
Aangezien de MAD niet van toepassing is op pogingen tot marktmanipulatie, kan marktmanipulatie slechts worden bewezen als een regelgever aantoont dat een order werd geplaatst of een transactie werd uitgevoerd. Er zijn echter situaties waarin een persoon acties onderneemt en er een duidelijk bewijs is van een intentie tot marktmanipulatie, maar waarbij de order niet is geplaatst of de transactie niet werd uitgevoerd. De verordening verbiedt uitdrukkelijk pogingen tot marktmanipulatie, wat de marktintegriteit zal verhogen. De bestaande definitie van handel met voorwetenschap bevat al elementen inzake pogingen. Deze zullen worden geschrapt en poging tot handel met voorwetenschap zal als een afzonderlijk misdrijf worden gekwalificeerd.
Bij de herziening van de MiFID zullen emissierechten worden geherclassificeerd als financiële instrumenten. Bijgevolg zal de richtlijn marktmisbruik er ook op van toepassing zijn. De meeste maatregelen onder de marktmisbruikregeling zijn ongewijzigd van toepassing op emissierechten, maar een aantal bepalingen zal moeten worden aangepast als gevolg van de specifieke aard van deze instrumenten en de structurele kenmerken van deze markt. In tegenstelling tot de meeste andere klassen van financiële instrumenten, kunnen met name de openbaarmaking van voorwetenschap en de plichten met betrekking tot de lijsten van personen met voorwetenschap en de transacties van leidinggevenden niet echt worden verlangd van uitgevende instellingen van emissierechten die verantwoordelijk zijn voor de ontwikkeling en uitvoering van het klimaatbeleid van de Unie. De verantwoordelijke overheidsinstellingen (zoals de Commissie) zijn hoe dan ook verplicht te zorgen voor billijke en niet-discriminerende openbaarmaking van en toegang tot nieuwe beslissingen, ontwikkelingen en gegevens. Bovendien mogen de lidstaten, de Europese Commissie alsook andere officieel benoemde instanties bij de uitvoering van het klimaatbeleid van de Unie niet worden beperkt door de plichten die de marktmisbruikregeling oplegt.
Daarom wordt een specifieke definitie van voorwetenschap voor emissierechten vastgesteld. De verplichting om voorwetenschap openbaar te maken zal van toepassing zijn op de deelnemers aan de emissierechtenmarkt, aangezien zij over de relevante informatie zullen beschikken die geschikt is om ad hoc of periodiek openbaar te worden gemaakt. Door een drempel (uitgedrukt in emissies of thermisch vermogen of een combinatie van beide) in een gedelegeerde handeling te bepalen, zou de verplichting op grond van artikel 12 (en ook artikelen 13 en 14) niet meer van toepassing zijn op al deze entiteiten die activiteiten uitvoeren die op een individuele basis geen materiële gevolgen hoeven te hebben op de prijsvorming van emissierechten of de (daaruit voortvloeiende) risico's van handel met voorwetenschap.
Ten slotte is het dankzij de classificering van emissierechten als financiële instrumenten op grond van de MiFID mogelijk om alle marktmisbruikmaatregelen betreffende de veiling van emissierechten op te nemen in een enkel wetboek, samen met de algemene regeling tegen marktmisbruik voor de secundaire markt.
Voorwetenschap kan worden misbruikt voor een uitgevende instelling de verplichting heeft deze openbaar te maken. Het stadium waarin de onderhandelingen over een overeenkomst zich bevinden, voorwaarden waarover tijdens de onderhandelingen over de overeenkomst voorlopig overeenstemming is bereikt, de mogelijkheid financiële instrumenten te plaatsen, voorwaarden waaronder financiële instrumenten in de handel zullen worden gebracht of voorlopige voorwaarden voor de plaatsing van financiële instrumenten kunnen relevante informatie voor beleggers vormen. Daarom moet dergelijke informatie als voorwetenschap worden aangemerkt. Dergelijke informatie kan echter zo onnauwkeurig zijn dat de uitgevende instelling geen verplichting heeft deze openbaar te maken. In dat geval moet het verbod op handel met voorwetenschap van toepassing zijn, maar de verplichting voor de uitgevende instelling om de informatie openbaar te maken niet.
3.4.2.2. Gelijk speelveld tussen handelsplatformen en -faciliteiten ter voorkoming en opsporing van marktmisbruik
Door de toenemende handel in instrumenten op de verschillende platformen is het moeilijker om te controleren op mogelijk marktmisbruik. Volgens de MiFID kunnen MTF's worden beheerd door marktdeelnemers of door beleggingsondernemingen. De controleverplichtingen in artikel 26 van de MiFID zijn in gelijke mate op hen van toepassing. De verplichting in artikel 6 van de MAD om structurele voorzieningen te treffen om marktmanipulatie te voorkomen en aan het licht te brengen is slechts van toepassing op marktdeelnemers. De doelstelling van de verordening is het waarborgen van een gelijk speelveld voor alle handelsplatformen en -faciliteiten waarop zij van toepassing is, door te eisen dat zij de nodige structurele voorzieningen treffen om marktmanipulatie te voorkomen en aan het licht te brengen.
3.4.3. Hoofdstuk III (Voorschriften inzake openbaarmaking) 3.4.3.1. Openbaarmaking van voorwetenschap 3.4.3.2. Overeenkomstig artikel 6, lid 1, van de MAD zijn instellingen die financiële instrumenten uitgeven, verplicht voorwetenschap zo snel mogelijk openbaar te maken, voor zover deze rechtstreeks betrekking heeft op die uitgevende instellingen. Overeenkomstig lid 2 mogen deze uitgevende instellingen onder bepaalde voorwaarden deze openbaarmaking uitstellen. Krachtens de verordening zullen de uitgevende instellingen de bevoegde autoriteiten op de hoogte moeten brengen van hun besluit om de openbaarmaking van voorwetenschap uit te stellen onmiddellijk nadat de openbaarmaking heeft plaatsgevonden. De uitgevende instelling blijft verantwoordelijk voor het beoordelen of een dergelijk uitstel is gerechtvaardigd. Omdat de bevoegde autoriteiten de mogelijkheid hebben om indien nodig achteraf te onderzoeken of aan de specifieke voorwaarden voor het uitstel werd voldaan, zal de bescherming van de belegger en de marktintegriteit toenemen. Indien voorwetenschap systeemrelevant is en het van algemeen belang is om de openbaarmaking van deze voorwetenschap uit te stellen, zullen de bevoegde autoriteiten echter de bevoegdheid hebben om een dergelijk uitstel toe te staan voor een beperkte duur met het oog op het bredere algemene belang van het handhaven van een stabiel financieel systeem en het vermijden van verliezen als gevolg van bijvoorbeeld een fout van een systeemrelevante uitgevende instelling. Lijsten van personen met voorwetenschap.
Lijsten van personen met voorwetenschap zijn een belangrijk hulpmiddel voor de bevoegde autoriteiten bij het onderzoeken van mogelijk marktmisbruik. Met de verordening wil men nationale verschillen wegwerken die tot nu toe onnodige administratieve lasten voor uitgevende instellingen met zich hebben meegebracht, door te bepalen dat de juiste gegevens die in dergelijke lijsten moeten worden opgenomen, worden vastgelegd in door de Commissie goed te keuren gedelegeerde handelingen en technische uitvoeringsnormen.
3.4.3.3. Voorschriften inzake openbaarmaking voor uitgevende instellingen van financiële instrumenten die zijn toegelaten voor handel op kmo-groeimarkten
Onverminderd de doelstellingen zoals het behoud van integriteit en transparantie van financiële markten en de bescherming van beleggers, is het marktmisbruikkader aangepast aan de eigenschappen en behoeften van uitgevende instellingen van financiële instrumenten die zijn toegelaten voor handel op kmo-groeimarkten. Door het nieuwe marktmisbruikkader van de verordening op een niet-gedifferentieerde manier toe te passen op alle kmo-groeimarkten, kunnen uitgevende instellingen op deze markten worden afgeschrikt om het kapitaal op de kapitaalmarkten te verhogen. Het toepassingsgebied en de omvang van de activiteiten van deze uitgevende instellingen zijn beperkter en de omstandigheden die aanleiding geven om voorwetenschap bekend te maken, zijn doorgaans beperkter dan bij grotere uitgevende instellingen. Overeenkomstig de verordening moeten deze uitgevende instellingen voorwetenschap op een andere en eenvoudigere marktspecifieke manier bekendmaken. Deze voorwetenschap mag door deze kmo-groeimarkten in naam van de uitgevende instellingen worden bekendgemaakt volgens de standaardinhoud en het standaardformaat die in door de Commissie goedgekeurde technische uitvoeringsnormen zijn bepaald. Deze uitgevende instellingen zijn ook, in bepaalde omstandigheden, vrijgesteld van de verplichting om lijsten van personen met voorwetenschap bij te houden en voortdurend bij te werken. Ze kunnen ook genieten van de nieuwe drempel voor het rapporteren van de transacties van leidinggevenden zoals hieronder is bepaald.
In de verordening wordt het toepassingsgebied van de rapporteringsplicht voor de transacties door leidinggevenden verduidelijkt. Deze rapporten zijn belangrijk omdat ze leidinggevenden afschrikken om handel te drijven met voorwetenschap en omdat ze nuttige informatie geven aan de markt over de mening van de leidinggevende over de koersbewegingen van de aandelen van de uitgevende instellingen. In de verordening wordt verduidelijkt dat transacties van personen die beslissingen nemen namens een leidinggevende van een uitgevende instelling of waarbij de leidinggevende zijn aandelen in pand geeft of leent, ook moeten worden gerapporteerd aan de bevoegde autoriteiten en publiekelijk toegankelijk moeten worden gemaakt. Daarnaast wordt in de verordening een drempel ingevoerd van 20 000 euro die in alle lidstaten van toepassing is en waaronder de verplichting om dergelijke transacties van leidinggevenden te rapporteren niet van toepassing is.
3.4.4. Hoofdstuk IV (EAEM en bevoegde autoriteiten) 3.4.4.1. Bevoegdheden van bevoegde autoriteiten
Overeenkomstig artikel 12, lid 2, onder b), van de MAD hebben de bevoegde autoriteiten de bevoegdheid om van iedere persoon inlichtingen te verlangen. Er is echter een informatieleemte voor spotmarkten voor grondstoffen, aangezien voor deze markten geen transparantieregels noch plichten bestaan voor het rapporteren aan sectorale regelgevers, indien die er zijn. Door de bevoegdheid om inlichtingen van iedere persoon te verlangen, hebben de bevoegde autoriteiten doorgaans toegang tot alle informatie die ze nodig hebben om vermoedens van marktmisbruik te onderzoeken. Deze informatie kan echter ontoereikend zijn, met name indien er geen sectorale autoriteit is om toe te zien op deze spotmarkten voor grondstoffen. Dankzij de verordening krijgen bevoegde autoriteiten continu toegang tot gegevens doordat ze kunnen eisen deze gegevens rechtstreeks bij hen in een bepaald formaat in te dienen. Doordat de bevoegde autoriteiten toegang krijgen tot de systemen van de handelaars op de spotmarkten voor grondstoffen, kunnen ze eveneens realtimegegevensstromen controleren.
Om gevallen van handel met voorwetenschap en marktmanipulatie aan het licht te kunnen brengen, moeten de bevoegde autoriteiten toegang kunnen hebben tot privélokalen en documenten in beslag kunnen nemen. De toegang tot privélokalen is met name noodzakelijk wanneer: (i) de persoon die om reeds om informatie is verzocht (geheel of gedeeltelijk) nalaat aan dit verzoek te voldoen; of (ii) er een redelijk vermoeden bestaat dat in geval van een verzoek daaraan niet zou worden voldaan, of de documenten of informatie waarop het verzoek om informatie betrekking heeft, zouden worden verwijderd, gemanipuleerd of vernietigd. Alle jurisdicties bepalen thans dat alle documenten toegankelijk zijn, maar niet alle bevoegde autoriteiten hebben de bevoegdheid om privélokalen te betreden en documenten in beslag te nemen. Dientengevolge bestaat het gevaar dat de bevoegde autoriteiten in zulke gevallen belangrijk en noodzakelijk bewijs wordt onthouden en dus gevallen van handel met voorwetenschap en marktmanipulatie niet aan het licht worden gebracht en onbestraft blijven. In dit verband is het van belang erop te wijzen dat deze toegang tot privélokalen een inbreuk kan vormen op de grondrechten inzake eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven zoals respectievelijk neergelegd in artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Het is essentieel dat iedere beperking daarvan volledig verenigbaar is met artikel 52 van het Handvest. Daarom mag een bevoegde autoriteit van een lidstaat alleen de bevoegdheid hebben om privélokalen te betreden om documenten in beslag te nemen, wanneer hij van tevoren toestemming heeft verkregen van de rechter van de betrokken lidstaat in overeenstemming met het nationale recht en wanneer er een redelijk vermoeden bestaat dat documenten die betrekking hebben op het voorwerp van de inspectie relevant kunnen zijn als bewijs van een geval van handel met voorwetenschap of marktmanipulatie in strijd met deze verordening of Richtlijn [nieuwe MAD]. De verboden inzake handel met voorwetenschap en marktmanipulatie gelden voor alle personen. Daarom moeten de bevoegde autoriteiten niet alleen toegang te hebben tot informatie waarover beleggingsondernemingen beschikken, maar ook tot informatie in handen van die personen zelf en tot informatie met betrekking tot het gedrag van deze personen die niet-financiële ondernemingen in databanken hebben opgeslagen. Bestaande overzichten van telefoon- en dataverkeer van beleggingsondernemingen en bestaande overzichten van telefoon- en dataverkeer van telecomoperatoren vormen belangrijk bewijs waarmee het bestaan van handel met voorkennis en marktmanipulatie kan worden opgespoord en bewezen. Aan de hand van overzichten van telefoon- en dataverkeer kan de identiteit worden vastgesteld van een persoon die verantwoordelijk is voor de verspreiding van onjuiste of misleidende informatie. Bij de meeste vormen van handel met voorwetenschap of marktmanipulatie gaat het om handelingen van twee of meer personen die informatie doorgeven of hun activiteiten coördineren. Overzichten van telefoon- en dataverkeer kunnen aantonen dat er een relatie is tussen een persoon die toegang heeft tot voorwetenschap en de verdachte handelsactiviteit van een andere persoon, of een verband bestaat tussen de frauduleuze handelspraktijk van twee personen. Toegang tot overzichten van telefoon- en dataverkeer van telecomoperatoren wordt met name als een van de voornaamste punten beschouwd voor de uitvoering van de onderzoeks- en controlerende taken van de CEER-leden[19]. Toegang tot door telecomoperatoren gehouden overzichten van telefoon- en dataverkeer is in feite een belangrijk en soms het enige middel om vast te stellen of een primaire persoon met voorwetenschap deze heeft doorgegeven aan iemand die op basis van die voorwetenschap handel drijft. Een voorbeeld waarin deze gegevens bewijsmateriaal vormen, is wanneer een bestuurslid van een bedrijf die beschikt over voorwetenschap, deze voorwetenschap per telefoon doorgeeft aan een vriend, verwant of familielid die daarna een verdachte transactie uitvoert op basis van de ontvangen voorwetenschap. De regelgever kan de overzichten van het telefoon- en dataverkeer van telecomoperatoren gebruiken om aan te tonen dat de primaire persoon met voorwetenschap naar zijn of haar vriend of verwant heeft gebeld, kort voordat die persoon dan naar zijn of haar agent heeft gebeld om die de opdracht te geven een verdachte transactie uit te voeren. De overzichten van het telefoon- en dataverkeer van de telecomoperatoren zouden een verband kunnen aantonen dat kan worden gebruikt als bewijs om een geval te bestraffen dat anders nooit zou zijn opgespoord. Een ander voorbeeld is een geval waarin een onjuist of misleidend bericht is geplaatst op een ontmoetingsplatform teneinde de koers van een financieel instrument te beïnvloeden. Aan de hand van overzichten van telefoon- en dataverkeer kan de identiteit van de auteur van het bericht worden vastgesteld. Daarnaast kunnen dergelijke overzichten het bewijs leveren van een connectie met een andere persoon die van tevoren of naderhand verdachte transacties heeft verricht zodat het bestaan van marktmanipulatie door de verspreiding van onjuist of misleidende informatie kan worden aangetoond. In dit verband is het van belang om een gelijk speelveld op de interne markt te scheppen wat de toegang van bevoegde autoriteiten betreft tot bestaande overzichten van telefoon- en dataverkeer waarover een telecommunicatie-exploitant of een beleggingsonderneming beschikt. Daarom moeten de bevoegde autoriteiten bestaande overzichten van telefoon- en dataverkeer in handen van een telecommunicatie-exploitant of een beleggingsonderneming kunnen opvragen wanneer er een redelijk vermoeden bestaat dat dergelijke, met het voorwerp van de inspectie verband houdende overzichten, relevant kunnen zijn om handel met voorwetenschap of marktmanipulatie als gedefinieerd in deze verordening of de nieuwe [MAD] aan te tonen. Duidelijk moet ook zijn dat deze overzichten geen betrekking mogen hebben op de inhoud van de communicatie waarop zij betrekking hebben.
Aangezien marktmisbruik grens- en marktoverschrijdend kan zijn, heeft de EAEM een sterke coördinerende functie en moeten bevoegde autoriteiten samenwerken en informatie uitwisselen met andere bevoegde autoriteiten en, indien van toepassing op grondstoffenderivaten, met de regelgevende autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de betreffende spotmarkten, binnen de Unie en in derde landen.
Financiële markten zijn in toenemende mate in de Unie geïntegreerd en inbreuken kunnen in de Unie grensoverschrijdende gevolgen hebben. De bestaande uiteenlopende sanctieregelingen in de lidstaten voeden regelgevingsarbitrage en verhinderen dat de ultieme doelstellingen van marktintegriteit en transparantie binnen de interne markt voor financiële diensten worden bereikt. Uit een inventaris van bestaande nationale regelingen is bijvoorbeeld gebleken dat het niveau van geldboeten in de verschillende lidstaten wijd uiteenloopt, dat sommige bevoegde autoriteiten niet beschikken over bepaalde belangrijke sanctiebevoegdheden en dat sommige bevoegde autoriteiten geen sancties kunnen opleggen aan natuurlijke en rechtspersonen[20]. Daarom worden bij deze verordening minimumregels voor administratieve maatregelen, sancties en boeten vastgesteld. Dit belet de afzonderlijke lidstaten niet om hogere normen vast te stellen. Met deze verordening wil men de vastgestelde winsten, met inbegrip van intresten, laten terugbetalen en, met het oog op een voldoende afschrikkend effect, boeten invoeren die hoger zijn dan de behaalde winsten of vermeden verliezen als gevolg van de inbreuk op deze verordening, en die door de bevoegde autoriteiten op basis van de feiten en omstandigheden moeten worden bepaald.
Daarnaast hebben strafrechtelijke sancties een groter afschrikkend effect dan administratieve maatregelen en sancties. Bij het voorstel voor een richtlijn [XX] wordt de vereiste vastgesteld voor alle lidstaten om doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties vast te stellen voor de meest ernstige inbreuken van handel met voorwetenschap en marktmanipulatie. Bij de toepassing van die richtlijn moet worden rekening gehouden met de bepalingen in deze verordening en de toekomstige uitvoeringsmaatregelen. De definities die voor de richtlijn worden gebruikt, hoeven echter niet dezelfde te zijn als de voor deze verordening gebruikte definities.
Klokkenluiders kunnen een nuttige bron zijn van primaire informatie en kunnen bevoegde autoriteiten attent maken op gevallen van vermoedelijk marktmisbruik. In de verordening wordt het marktmisbruikkader van de Unie verbeterd door een passende bescherming vast te stellen voor klokkenluiders die verdacht marktmisbruik melden, de mogelijkheid te creëren van geldpremies voor degenen die de bevoegde autoriteiten zeer goede informatie geven die leidt tot een geldboete, en verbeteringen vast te stellen van de bepalingen van lidstaten voor het ontvangen en controleren van meldingen van klokkenluiders.
De specifieke gevolgen voor de begroting van het voorstel hebben betrekking op de rol van de EAEM, als gespecificeerd in het financieel memorandum bij dit voorstel. Specifieke gevolgen voor de begroting van de Commissie zijn ook beoordeeld in het financieel memorandum bij dit voorstel.
Het voorstel heeft gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.