Toelichting bij COM(2011)752 - Algemene bepalingen inzake het Fonds voor asiel en migratie en inzake het instrument voor financiële steun voor politiële samenwerking, voorkoming en bestrijding van criminaliteit, en crisisbeheer - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)752 - Algemene bepalingen inzake het Fonds voor asiel en migratie en inzake het instrument voor financiële steun voor politiële ... |
|---|---|
| bron | COM(2011)752   |
| datum | 15-11-2011 |
Het beleid op het gebied van binnenlandse zaken is de laatste jaren alsmaar belangrijker geworden. Dat beleid vormt de kern van het Europese project om een ruimte zonder interne grenzen te creëren die EU-burgers en onderdanen van derde landen kunnen binnenkomen en waarin zij zich kunnen verplaatsen, wonen en werken en zo nieuwe ideeën, kapitaal, kennis en innovatie kunnen aanreiken of tekorten op de nationale arbeidsmarkten kunnen aanvullen, met de zekerheid dat hun rechten ten volle worden gerespecteerd en hun veiligheid wordt gewaarborgd. Het toenemend belang van het beleid op het gebied van binnenlandse zaken werd door het programma van Stockholm bevestigd. Dit is ook een van de terreinen waarop het Verdrag van Lissabon wezenlijke veranderingen heeft meegebracht.
Op 29 juni 2011 heeft de Commissie een voorstel goedgekeurd voor het volgende meerjarig financieel kader voor de periode 2014-2020[1]: een begroting voor de verwezenlijking van de Europa 2020-strategie. Wat het beleid op het gebied van binnenlandse zaken betreft, dat veiligheid, migratie en het buitengrenzenbeheer omvat, heeft de Commissie voorgesteld om de structuur van de uitgaveninstrumenten te vereenvoudigen, door het aantal programma's te verminderen tot een structuur bestaande uit twee fondsen: een Fonds voor asiel en migratie en een Fonds voor interne veiligheid.
Vereenvoudiging is als kerndoelstelling aangewezen in de mededeling 'De evaluatie van de EU-begroting'[2], de agenda voor slimme regelgeving[3] en voornoemde mededeling inzake het volgende meerjarig financieel kader. De ervaring van de huidige programmeringsperiode is dat de verscheidenheid aan en versnippering van regelgeving voor steunprogramma's zowel onnodig gecompliceerd als moeilijk uitvoer- en controleerbaar worden geacht. Dit brengt niet alleen voor begunstigden maar ook voor de Commissie en de lidstaten een grote administratieve belasting mee, die deelname onbedoeld kan ontmoedigen, foutenpercentages kan doen toenemen en uitvoering kan vertragen waardoor de potentiële voordelen van EU-programma's niet volledig worden gerealiseerd.
Deze verordening maakt deel uit van een pakket van vier verordeningen, die samen het kader vormen voor de EU-financiering op het gebied van binnenlandse zaken uit de twee fondsen. Deze verordening bevat regels inzake programmering, beheer en toezicht, financieel beheer, goedkeuring van de rekeningen, sluiting van programma's, verslaglegging en evaluatie. Zij regelt derhalve de verstrekkingsmechanismen, terwijl de doelstellingen en het toepassingsgebied van de twee fondsen, de financiële middelen en uitvoeringsmiddelen ervan worden geregeld in de respectieve specifieke verordeningen over die fondsen. Dit horizontale instrument zal zorgen voor een gemeenschappelijke aanpak bij de implementatie van de twee fondsen en voor een uniforme behandeling van de begunstigden wat betreft alle door de Unie verleende steun op het gebied van binnenlandse zaken.
Deze algemene structuur bestaande uit vier verordeningen is noodzakelijk in het licht van de verplichtingen uit hoofde van het Verdrag. In verband met de verschillende regels voor de stemming binnen de Raad die het gevolg zijn van de variabele geometrie op grond van Protocol nr. 19 (betreffende het Schengenacquis) en Protocol nr. 21 (betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht) is het juridisch niet mogelijk om het Fonds voor interne veiligheid in te stellen met één enkel alomvattend wetgevingsvoorstel, niettegenstaande de te verwezenlijken beleidsdoelstellingen gelijklopen. Bovendien werd het belangrijk geacht dat de twee fondsen (het Fonds voor interne veiligheid en het Fonds voor asiel en migratie), conform de algemene doestelling van vereenvoudiging en mainstreaming, voor zover mogelijk identieke verstrekkingsmechanismen zouden hebben. Ten slotte zijn er door een horizontale verordening met gemeenschappelijke bepalingen vast te stellen, in totaal veel minder bepalingen nodig doordat deze niet in elk instrument moeten worden herhaald.
In deze verordening worden alleen verplichtingen van financiële en technische aard vastgesteld; de keuzes inzake beleidsdoelstellingen, subsidiabele acties, de toewijzing van middelen en de reikwijdte van de bijstandsmiddelen voor elk specifiek beleidsgebied worden overgelaten aan de respectieve rechtsgrondslagen (dat wil zeggen aan de specifieke verordeningen).
Het doel van de mechanismen waarin de verordening voorziet, is de belangrijkste bron van EU-financiering op het gebied van binnenlandse zaken volledig te bestrijken. Zij zouden dus in de plaats komen van de talloze meer of minder gedetailleerde en complexe bepalingen die thans vervat zijn in de rechtsgrondslagen van de bestaande financieringsinstrumenten op het gebied van binnenlandse zaken, namelijk de vier instrumenten van het algemene programma “Solidariteit en beheer van de migratiestromen”, het Buitengrenzenfonds, het Europees Vluchtelingenfonds, het Europees Fonds voor de integratie van onderdanen van derde landen, het Europees Terugkeerfonds en de twee specifieke programma's van het algemene programma 'Veiligheid en bescherming van de vrijheden', ISEC (Preventie en de bestrijding van criminaliteit) en CIPS (Terrorisme en andere aan veiligheid gerelateerde risico's: preventie, paraatheid en beheersing van de gevolgen).
Inhoudsopgave
- Resultaten van de raadpleging van belanghebbende partijen en effectbeoordeling
- Juridische elementen van het voorstel
- Gevolgen voor de begroting
- 5. BELANGRIJKSTE ELEMENTEN
- De verordening beoogt de voorwaarden vast te stellen voor
- 5.1. Een beleidgestuurde en resultaatgerichte agenda
- Voor direct en indirect beheer
- 5.2. Vereenvoudiging van verstrekkingsmechanismen
- Voor direct en indirect beheer
- 5.3. Flexibiliteit
- Voor direct en indirect beheer
- 5.4. Een coherent en doeltreffend kader voor verslaglegging, toezicht en evaluatie
In overeenstemming met de sterkere nadruk die wordt gelegd op evaluatie als middel om de beleidsvorming te sturen, is dit voorstel gebaseerd op de resultaten van evaluatie, raadpleging van de belanghebbenden en effectbeoordeling.
De ontwikkeling van de nieuwe financieringsinstrumenten voor binnenlandse zaken is begonnen in 2010 en voortgezet in 2011. In het kader van deze voorbereidende werkzaamheden is in december 2010 een evaluatie/effectbeoordeling gestart, waarvoor een beroep is gedaan op een externe contractant. De studie is afgerond in juli 2011 en omvatte alle beschikbare evaluatieresultaten van de bestaande financieringsinstrumenten. Op grond hiervan zijn de problemen, doelstellingen en beleidsopties (en de waarschijnlijke gevolgen) geformuleerd die in de effectbeoordeling zijn onderzocht. Voortbouwend op deze studie heeft de Commissie een effectbeoordelingsverslag opgesteld waarover de dienst effectbeoordelingen op 9 september 2011 advies heeft uitgebracht.
In de effectbeoordeling werden problemen vastgesteld in verband met de werkingssfeer en de prioriteiten van de huidige financieringsprogramma's op het gebied van binnenlandse zaken enerzijds en problemen betreffende de verstrekking van de financiering anderzijds. Wat dat laatste betreft werden in de effectbeoordeling opties onderzocht betreffende gedeeld beheer, gecentraliseerd beheer en het tijdig reageren op noodsituaties.
· Wat het gedeeld beheer betreft, werd in de effectbeoordeling geconcludeerd dat de optie van door een beleidsdialoog voorafgegane meerjarige programmering de voorkeur geniet. Ten opzichte van een status-quo, waarbij jaarprogramma's worden gecombineerd binnen een meerjarig kader, zou dat de administratieve werklast aanzienlijk verminderen. Overschakeling op meerjarenprogrammering zonder meer zou weliswaar meer flexibiliteit mogelijk maken, maar zou geen oplossing bieden voor de voortdurende noodzaak om te reageren op veranderende situaties in de lidstaten en derde landen, wat typisch is op het gebied van binnenlandse zaken. De combinatie van meerjarenprogrammering en een regelmatige beleidsdialoog zou echter in deze behoefte voorzien en een resultaatgerichte aanpak mogelijk maken.
· Wat de verbetering van de verstrekking van de financiering onder gecentraliseerd beheer betreft, werd een status-quo buiten beschouwing gelaten omdat het weinig of geen vooruitzichten biedt voor vereenvoudiging of vermindering van de administratieve werklast. De overschakeling op een uitsluitend op aanbestedingen gebaseerde aanpak werd eveneens verworpen omdat daardoor de mogelijkheid om beleidsgestuurde acties te bevorderen, grensoverschrijdende samenwerking te stimuleren en maatschappelijke organisaties te steunen via subsidies, volledig wordt uitgesloten. De voorkeursoptie bestaat erin gebruik te maken van een meer doelgericht, minder middelen vergend en gediversifieerd gecentraliseerd beheer omdat deze naar verwachting de relaties met de voornaamste belanghebbenden zal verbeteren en tot een algemene vermindering van de werklast zal leiden.
· Wat het noodresponsmechanisme betreft, werd in de effectbeoordeling geconcludeerd dat het huidige mechanisme duidelijk niet tegemoet komt aan de noodzaak om sneller en doeltreffender te reageren op crises op het gebied van migratie en veiligheid. Een verbeterd mechanisme dat wordt uitgebreid tot een bredere waaier van migratiegerelateerde en veiligheidgerelateerde crises werd als voorkeursoptie aangemerkt.
Bij de effectbeoordeling is rekening gehouden met de resultaten van een speciale openbare raadpleging (online) over de toekomst van de financiering op het gebied van binnenlandse zaken. Deze raadpleging liep van 5 januari tot en met 20 maart 2011 en alle belanghebbenden konden eraan deelnemen. Er kwamen in totaal 115 antwoorden van individuen en namens organisaties, waaronder acht standpuntnota’s. Er waren bijgedragen van respondenten uit alle lidstaten, alsook van respondenten uit een aantal derde landen.
In april 2011 werd onder het motto “The future of EU funding for Home Affairs: A fresh look" een conferentie gehouden voor de voornaamste belanghebbenden (lidstaten, internationale organisaties, maatschappelijke organisaties, enz.) om de toekomst van de EU-financiering voor binnenlandse zaken te bespreken. Deze conferentie diende ook om de resultaten van de inventarisatie en de openbare raadpleging te toetsen.
De toekomst van de EU-financiering voor binnenlandse zaken is ook meermaals met institutionele betrokkenen besproken, onder meer bij een informeel lunchoverleg tijdens de JBZ-Raad van 21 januari 2011, een informeel ontbijt met de fractiecoördinatoren van het Europees Parlement op 26 januari 2011, de hoorzitting met commissaris Malmström voor de EP-commissie SURE van 10 maart 2011 en de gedachtewisseling tussen de directeur-generaal van DG Binnenlandse zaken en de EP-commissie LIBE van 17 maart 2011. Specifiek deskundig advies werd ook ingewonnen via overleg met deskundigen van de lidstaten binnen het gemeenschappelijk comité voor het algemene programma “Solidariteit en beheer van de migratiestromen”.
Deze raadplegingen, conferenties en discussies met deskundigen wezen uit dat er bij de voornaamste belanghebbende partijen een algemene consensus bestaat dat de verstrekkingsmechanismen moeten worden vereenvoudigd en dat er behoefte is aan meer flexibiliteit, met name om op noodsituaties te reageren. De belanghebbenden waren er voorstander van de diverse financieringsinstrumenten te reduceren tot een structuur met twee fondsen, mits dit daadwerkelijk tot vereenvoudiging leidt. Ook waren de belanghebbenden het erover eens dat de Unie behoefte heeft aan een flexibel noodmechanisme om bij crises op het gebied van migratie en veiligheid snel en doeltreffend te kunnen reageren. Over het algemeen werd gedeeld beheer, gecombineerd met meerjarenprogrammering en gemeenschappelijke streefdoelen op het niveau van de EU beschouwd als de meest geschikte beheermethode voor alle uitgaven op het gebied van binnenlandse zaken. Niet-gouvernementele organisaties waren echter van mening dat ook direct beheer mogelijk moet blijven. De belanghebbenden waren er ook voorstander van om ter bevordering van samenwerking en synergie de rol van de agentschappen voor binnenlandse zaken uit te breiden.
De rechtsgrondslag is artikel 3, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie: 'De Unie biedt haar burgers een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen, waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is in combinatie met passende maatregelen met betrekking tot controles aan de buitengrenzen, asiel, immigratie, en voorkoming en bestrijding van criminaliteit.'
Met deze verordening worden tegelijkertijd verschillende doeleinden nagestreefd die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, zonder dat de ene secundair en indirect is ten opzichte van de andere, en de materiële rechtsgrondslagen ervan bevinden zich in titel V van het Verdrag (over de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht), en wel in artikel 78, lid 2, artikel 79, leden 2 en 4, artikel 82, lid 1, artikel 84 en artikel 87, lid 2. Deze artikelen vormen de rechtsgrondslagen voor EU-optreden op het gebied van asiel, immigratie, beheer van migratiestromen, billijke behandeling van onderdanen van derde landen die legaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven, bestrijding van illegale immigratie, verwijdering en repatriëring van illegaal verblijvende personen, mensenhandel, justitiële samenwerking in strafzaken, criminaliteitspreventie, bestrijding van criminaliteit, waaronder terrorisme, corruptie en georganiseerde misdaad, en politiële samenwerking.
Wat de positie van het Verenigd Koninkrijk, Ierland [en Denemarken] betreft, vormen deze artikelen verenigbare rechtsgrondslagen wat betreft de gebieden waarop zij betrekking hebben, en bijgevolg kan in de Raad over deze tekst worden gestemd. Aangezien op elk daarvan de gewone wetgevingsprocedure van toepassing is, is de combinatie van de gekozen rechtsgrondslagen volledig in overeenstemming met de prerogatieven van het Europees Parlement.
In artikel 80 VWEU wordt bovendien benadrukt dat aan sommige van deze beleidsmaatregelen van de Unie en de uitvoering daarvan de beginselen ten grondslag liggen van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de lidstaten, ook op financieel vlak.
In het licht van bovengenoemde besluitvormingsprocedure voorziet deze verordening in horizontale gemeenschappelijke bepalingen voor de uitvoering van het Fonds voor asiel en migratie en van een onderdeel van het Fonds voor interne veiligheid, namelijk het instrument voor financiële steun voor politiële samenwerking, voorkoming en bestrijding van criminaliteit, en crisisbeheer.
Voor de beleidsmaatregelen op het gebied van binnenlandse zaken die onder het Fonds voor interne veiligheid vallen en waarvan de rechtsgrondslagen niet verenigbaar zijn met de bovengenoemde, moet deze verordening van toepassing worden op basis van een specifieke clausule in een van de specifieke verordeningen, namelijk die betreffende het instrument voor financiële steun voor de buitengrenzen en visa op basis van artikel 77, lid 2, VWEU, aangezien deze beleidsmaatregelen een ontwikkeling van het Schengenacquis vormen waaraan het Verenigd Koninkrijk en Ierland niet deelnemen.
Bijgevolg zullen, na de gezamenlijke vaststelling van deze en de specifieke verordeningen, de bepalingen van deze verordening tegelijkertijd van toepassing worden op alle EU-financiering voor binnenlandse zaken.
In het algemeen biedt het inzetten van de EU-begroting overduidelijk een meerwaarde op het gebied van binnenlandse zaken.
Het optreden van de Unie is gerechtvaardigd op grond van de doelstellingen die zijn opgenomen in artikel 67 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), waarin wordt bepaald op welke wijze de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht tot stand komt. De uitvoering van financiële bijstand in partnerschap met de lidstaten via gedeeld beheer is een belangrijk aspect van de EU-financiering voor binnenlandse zaken. De beheersvorm gedeeld beheer werd geschikt bevonden voor alle beleidsgebieden inzake binnenlandse zaken en werd daarom uitgebreid tot het gebied interne veiligheid waar deze beheersvorm voorheen niet werd gebruikt. Gecentraliseerd beheer wordt behouden voor beleidsgestuurde activiteiten.
In het kader van het gedeeld beheer zal de overschakeling van jaarprogramma's op meerjarenprogrammering, voorafgegaan door een beleidsdialoog binnen een op EU-niveau gedefinieerd strategisch kader, ervoor zorgen dat de uit de EU-begroting gefinancierde acties voorzien in de behoeften van individuele lidstaten en tegelijk EU-prioriteiten aanpakken. Dit voorstel bevat de algemene regels inzake programmering, verslaglegging, financieel beheer, controles en evaluaties die noodzakelijk zijn voor de goede uitvoering van de EU-financiering voor binnenlandse zaken maar laat de lidstaten, zo nodig, de vrijheid om te beslissen hoe zij deze regels op nationaal niveau uitvoeren. De subsidiabiliteit van uitgaven zal bijvoorbeeld worden bepaald op grond van nationale regels, maar is ook onderworpen aan een beperkt aantal gemeenschappelijke, eenvoudige beginselen die in deze verordening zijn vastgesteld.
De maatregelen worden derhalve op het passende niveau genomen en gaan niet verder dan nodig is. Zoals in de begrotingsevaluatie wordt onderstreept, moet "de EU-begroting […] worden aangesproken om collectieve voorzieningen en maatregelen te financieren waar de lidstaten en de regio's dat zelf niet of niet met beter resultaat kunnen".[4]
In de toelichting bij de specifieke verordeningen wordt het EU-optreden in verband met de uiteenlopende onder deze verordening vallende beleidsterreinen uitvoerig gemotiveerd.
In het voorstel van de Commissie voor een meerjarig financieel kader wordt voor het Fonds voor asiel en migratie een bedrag uitgetrokken van 3,869 miljard euro en voor het Fonds voor interne veiligheid een bedrag van 4,648 miljard euro (lopende prijzen).
Als nieuw algemeen kader voor de uitvoering van EU-financiering op het gebied van het beleid inzake binnenlandse zaken, stelt deze verordening algemene regels vast betreffende de financiering van uitgaven, inclusief regels over partnerschap, programmering, verslaglegging, toezicht en evaluatie, de door de lidstaten in te stellen beheers- en controlesystemen en de goedkeuring van de rekeningen:
– de regels over partnerschap, programmering, toezicht en evaluatie zijn vastgesteld op basis van de ervaring met de huidige vier fondsen van het algemene programma 'Solidariteit en beheer van migratiestromen';
– de regels inzake beheers- en controlesystemen, financieel beheer, goedkeuring van de rekeningen, verslaglegging, en afsluiting van programma's zijn geïnspireerd op Deel II van het voorstel van de Commissie voor een verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake de fondsen die onder het gemeenschappelijk strategisch kader vallen (hierna 'de verordening GSK-fondsen' genoemd)[5] en het voorstel van de Commissie voor een verordening inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid[6], en zorgen waar nodig voor de continuïteit met de op de huidige vier fondsen toegepaste regels.
een meer beleidgestuurde en resultaatgerichte financiering, onder meer middels een sterkere strategische programmering;
een aanzienlijke vereenvoudiging van de verstrekkingsmechanismen in vergelijking met de huidige situatie;
meer flexibiliteit in het financieel beheer en in de uitvoering, gezien de typische behoefte op het gebied van binnenlandse zaken om te reageren op nieuwe en onvoorziene omstandigheden;
een beter toezicht- en evaluatiekader dat verantwoording, doorzichtigheid en goed onderbouwde reflectie over toekomstige steun op het gebied van binnenlandse zaken waarborgt.
Voor gedeeld beheer
· Bij het begin van het volgende meerjarig financieel kader wordt met elke lidstaat één overkoepelende beleidsdialoog over binnenlandse zaken gevoerd waarbij wordt besproken hoe de lidstaat van de fondsen zal gebruikmaken, en meer bepaald hoe elke lidstaat afzonderlijk met middelen uit de EU-begroting zal bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht. Voorafgaand aan deze dialogen zal de Commissie een mededeling presenteren over de algemene verwachtingen en het kader voor de dialoog. Deze mededeling zal ook de voornemens van de Commissie bevatten in verband met de EU-acties en het uitvoeringskader ervan (bv. verschillende toe te passen beheersmethoden).
· Rekening houdend met de uitkomst van de beleidsdialoog wordt in de tussen de Commissie en de lidstaat overeen te komen programma's de uitgangssituatie beschreven en worden de doelstellingen vastgesteld die de lidstaten op het beleidsgebied moeten bereiken alsook de doelstellingen voor het gebruik van middelen uit de EU-begroting. Het nationale programma moet voor elke doelstelling streefdoelen en voorbeelden van acties bevatten. Daarnaast zal in een financieel zevenjarenplan worden aangegeven hoe de toegewezen middelen moeten worden vastgelegd en besteed binnen de beschikbare maxima. In en met betrekking tot derde landen uit te voeren acties mogen niet rechtstreeks op ontwikkeling zijn gericht en in de beleidsdialoog moet worden gestreefd naar volledige coherentie met de beginselen en de algemene doelstellingen voor het externe optreden en het buitenlands beleid van de Unie ten aanzien van het land of de regio in kwestie.
· Hoewel al het mogelijke zal worden gedaan om de nationale programma's in 2014 vast te stellen, valt niet uit te sluiten dat het voor sommige programma's 2015 zal worden. Teneinde het verlies van de betrokken vastleggingskredieten voor 2014 te vermijden, zal de Commissie haar voorstel voor een Verordening van de Raad tot bepaling van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2014-2020 [COM(2011) 398 van 29.6.2011] wijzigen om de bepalingen van artikel 7 van die verordening uit te breiden tot programma's die onder gedeeld beheer worden uitgevoerd in het kader van het Fonds voor asiel en migratie en het Fonds voor interne veiligheid.
· De lidstaten brengen jaarlijks verslag uit over het financieel beheer en de resultaten van de programma's.
· In 2017 vindt een tussentijdse evaluatie plaats om de situatie in elke lidstaat opnieuw te bekijken. Naar aanleiding daarvan kunnen voor de periode 2018-2020 nieuwe middelen worden toegewezen.
· De met de nationale programma’s te bereiken doelstellingen zullen worden aangevuld met “EU-acties” en een mechanisme waarmee snel op noodsituaties kan worden gereageerd. Met EU-acties zal de uitvoering van EU-beleid worden ondersteund via subsidies en aanbestedingen. Het zal onder meer gaan om acties in en met betrekking tot derde landen zoals aangegeven in de mededeling over het meerjarig financieel kader[7]. Dergelijke acties mogen niet rechtstreeks op ontwikkeling gericht zijn en dienen, waar relevant, een aanvulling te vormen op de financiële steun die via de EU-instrumenten voor externe steun wordt verleend; deze laatste blijven de belangrijkste financieringsbron om derde landen te helpen hun capaciteiten op dit gebied op te bouwen. Bij de uitvoering van de steun dient te worden gestreefd naar volledige coherentie met de beginselen en de algemene doelstellingen voor het externe optreden en het buitenlands beleid van de Unie ten aanzien van het land of de regio in kwestie. Door intensievere coördinatie met de EDEO en de betrokken diensten van de Commissie zal voor complementariteit van het optreden worden gezorgd.
· EU-acties en noodhulpmaatregelen kunnen ook door EU-agentschappen op het gebied van binnenlandse zaken (Cepol, Europol, EASO, Frontex en het IT-agentschap) worden uitgevoerd wanneer dat in het belang van de EU is, wanneer het om ad-hocacties gaat en wanneer voor een succesvolle uitvoering de operationele en technische deskundigheid van het betrokken agentschap vereist is. Dergelijke acties zullen binnen het kader van hun mandaat worden uitgevoerd, in overeenstemming met hun rechtsgrondslagen en complementair met hun werkprogramma's zijn, en geen invloed hebben op de geplande algemene vermindering van het aantal personeelsleden.
· Technische bijstand op initiatief van de Commissie zal worden gebruikt om lidstaten en begunstigden te ondersteunen, om wederzijds leren aan te moedigen en de communicatie (ook, in voorkomend geval, institutionele communicatie) en evaluatie te verbeteren. Met deze kredieten zullen in de Unie en in derde landen ook adequate controlemaatregelen worden ondersteund betreffende gefinancierde acties en het beheer van het IT-systeem voor de communicatie tussen de lidstaten en de Commissie in het kader van gedeeld beheer.
Voor gedeeld beheer
· Elke lidstaat zal verplicht zijn om per fonds één enkel nationaal programma te hebben en derhalve verscheidene beleidsterreinen samen te voegen, waardoor de steun uit de EU-begroting betrekking zal hebben op respectievelijk een geïntegreerd migratiebeleid, inclusief integratie, asiel en terugkeer wat het Fonds voor asiel en migratie betreft, en een alomvattende strategie inzake interne veiligheid, inclusief politiële samenwerking, grensbeveiliging, bestrijding van ernstige grensoverschrijdende criminaliteit, fraude met documenten, enz., wat het Fonds voor interne veiligheid betreft.
· Het nieuwe kader betekent een aanzienlijke vereenvoudiging en beperking van de administratieve belasting ten opzichte van de huidige vier fondsen, die werken met zowel een meerjarenstrategie als jaarprogramma's. Het maximale aantal programma's bedraagt 26 voor het Fonds voor asiel en migratie (exclusief Denemarken, en gesteld dat het Verenigd Koninkrijk en Ierland deelnemen) en 27 voor het Fonds voor interne veiligheid (alle lidstaten). Bovendien zullen ook de Schengen-geassocieerde staten aan het Fonds voor interne veiligheid deelnemen wat betreft de onderdelen buitengrenzen en visa, en de politiële samenwerking.
· Er wordt een klein aantal wijzigingen van de nationale programma's verwacht : de programma's zullen vooral doelstellingen en streefdoelen bevatten en geen exhaustieve lijst van acties. Voor zover mogelijk, en behalve in het geval van nieuwe en onvoorziene omstandigheden, is het de bedoeling per lidstaat en per fonds één besluit te hebben tot goedkeuring van het meerjarenprogramma en, zo nodig, één besluit tot herziening van het programma in het kader van de tussentijdse evaluatie.
· Zoals bij de GSK-fondsen, moet het partnerschapsbeginsel worden uitgevoerd via een toezichtcomité.
· Elke lidstaat zet één enkel beheers- en controlesysteem op per fonds, met de mogelijkheid één systeem te hebben voor beide fondsen. Om rekening te houden met nationale institutionele bijzonderheden, kunnen de lidstaten instanties oprichten waaraan de verantwoordelijke instanties bijzondere (programmerings- en uitvoerings-) taken kunnen delegeren.
· De subsidiabiliteit van uitgaven wordt vastgesteld op basis van nationale regels, maar is ook onderworpen aan een beperkt aantal gemeenschappelijke eenvoudige beginselen. Deze aanpak moet zorgen voor een aanzienlijke vereenvoudiging van het projectbeheer op het niveau van de begunstigden. Dankzij vereenvoudigde kostenopties zoals vaste percentages en vaste bedragen kunnen lidstaten op het niveau van de begunstigden resultaatgericht beheer invoeren.
· Financiële bijstand zal beschikbaar zijn in noodsituaties, zoals gedefinieerd in de relevante bepalingen van de specifieke verordeningen. Het mechanisme wordt in werking gesteld door de Commissie, ook op initiatief van lidstaten, het comité van artikel 71 (COSI), vertegenwoordigd door het respectieve voorzitterschap van de Unie, of andere belanghebbenden zoals internationale organisaties (de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de vluchtelingen, de Internationale Organisatie voor Migratie, enz.) en EU-agentschappen op het gebied van binnenlandse zaken.
· Alles zal in het werk worden gesteld om versnippering te voorkomen: de middelen zullen op een beperkt aantal EU‑doelstellingen worden geconcentreerd en de deskundigheid van de belangrijkste betrokkenen zal worden benut, waar mogelijk op basis van partnerschaps- en kaderovereenkomsten.
· Voor de financiële steun voor de ontwikkeling van nieuwe IT-systemen ("het slimmegrenzenpakket") zullen de huidige jaarlijkse financieringsbesluiten waarmee de Commissie de centrale onderdelen kan ontwikkelen, worden vervangen door een meerjarig kader.
Voor gedeeld beheer
· Welke gevolgen de tussentijdse evaluatie zal hebben, zal afhangen van de situatie in de lidstaten. Lidstaten waarvan wordt aangenomen dat zij extra risico's lopen of die extra middelen krijgen om EU-specifieke prioriteiten uit te voeren, zou worden verzocht de bedragen in hun financieel plan te herzien en in voorkomend geval elementen aan hun programma toe te voegen.
· Financiële flexibiliteit is een integrerend onderdeel van het huidige Interinstitutioneel Akkoord over de begrotingsdiscipline en van het voorstel van de Commissie voor de verordening over het meerjarig financieel kader 2014-2020. Dit beginsel komt ook tot uiting in het voorstel voor de herziening van het Financieel Reglement en de uitvoeringsvoorschriften ervan. Het zal met name in de praktijk worden gebracht via de verschillende mechanismen waarin deze voorstellen voorzien, rekening houdend met de voor de uitvoering van die voorstellen centrale fases: de financiële meerjarenprogrammering en de jaarlijkse actualisatie ervan, de jaarlijks toegewezen begrotingsmiddelen en de jaarlijkse uitvoering van de begroting.
· In de specifieke verordeningen worden de bedragen vastgesteld die aan de nationale programma's, EU-acties en andere activiteiten worden toegewezen. In het totaalpakket dat uit deze verordening en de specifieke verordeningen bestaat, is echter voorzien dat de Commissie via gedelegeerde handelingen bepaalde bedragen kan wijzigen om het optimale gebruik van de EU-begroting te garanderen.
· De jaarlijkse kredieten voor EU-acties, noodhulp en, binnen de jaarlijkse maxima, de technische bijstand op initiatief van de Commissie worden als 'één budget' beschouwd, waardoor maximale flexibiliteit mogelijk is om van jaar tot jaar te beslissen waaraan de middelen worden toegewezen, afhankelijk van de specifieke behoeften.
· EU-acties zijn zeer algemeen gedefinieerd zodat de Commissie over alle nodige instrumenten beschikt om haar taken inzake wetgeving en beleidscoördinatie te kunnen uitvoeren.
– Deze concentreren zich vooral op transnationale aspecten (samenwerking, vergelijkende analyse, netwerken), die overlegd optreden in alle lidstaten vereisen en collectieve en elkaar versterkende acties van de lidstaten en andere actoren die de samenwerking binnen de Unie consolideren en wederzijdse leerprocessen en innovatie stimuleren, actief ondersteunen.
– Daardoor zijn acties mogelijk die niet transnationaal zijn, maar voor de Unie als geheel van bijzonder belang zijn voor de beleidsontwikkeling op deze gebieden.
– Het kan gaan om acties in en met betrekking tot derde landen.
– De specifieke verordeningen voorzien in uitvoeringsregels voor alle door de fondsen gesteunde beleidsmaatregelen en doelstellingen en zelfs in financiering van beleidsgerelateerde aspecten van de werking van de fondsen. Wat het onderdeel grenzen en visa van het Fonds voor interne veiligheid betreft, kan het gaan om de uitvoering van het evaluatie- en controlemechanisme van Schengen.
· De specifieke verordeningen voorzien derhalve in steun voor de ontwikkeling van maatschappelijke organisaties en transnationale netwerken (met name voor het Fonds voor asiel en migratie) en voor het testen en valideren van onderzoek, bv. projecten voor toegepast onderzoek om de kloof te dichten tussen het programma Horizon 2020 en het gebruik ervan op het terrein (met name voor het Fonds voor interne veiligheid).
Voor gedeeld beheer
· De lidstaten zullen jaarlijks als integrerend deel van de goedkeuring van de rekeningen verslag uitbrengen over de uitvoering van het meerjarenprogramma. Voorts zullen de lidstaten in 2017 voor de tussentijdse evaluatie aanvullende informatie moeten verstrekken over de vooruitgang die bij het verwezenlijken van de doelstellingen is geboekt. In 2019 zal dit opnieuw gebeuren, zodat waar nodig in het laatste begrotingsjaar (2020) aanpassingen kunnen worden doorgevoerd.
· Om ervoor te zorgen dat er zich op het gebied van binnenlandse zaken een cultuur van evaluatie ontwikkelt, zullen de fondsen een gemeenschappelijk kader voor toezicht en evaluatie hebben, met ruime beleidgerelateerde indicatoren die de resultaatgerichte aanpak van de fondsen beklemtonen alsook de belangrijke rol die zij kunnen spelen in de beleidsmix waarmee de doelstellingen inzake totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht moeten worden verwezenlijkt. Deze indicatoren hebben betrekking op het mogelijke effect van de fondsen: de totstandbrenging van een gemeenschappelijke cultuur van grensbeveiliging, politiële samenwerking en crisisbeheer; het doeltreffende beheer van migratiestromen in de Unie; de eerlijke en gelijke behandeling van onderdanen van derde landen; solidariteit en samenwerking tussen de lidstaten bij het aanpakken van problemen op het gebied van migratie en interne veiligheid en een gemeenschappelijke aanpak van de Unie van migratie en veiligheid ten opzichte van derde landen.
· Om ervoor te zorgen dat de evaluatiebeginselen correct worden toegepast en er rekening wordt gehouden met de ervaringen die de lidstaten in de praktijk met de evaluatie van de huidige EU‑financiering op het gebied van binnenlandse zaken hebben opgedaan, zullen de Commissie en de lidstaten samenwerken om via uitvoeringsmaatregelen het gemeenschappelijke kader voor toezicht en evaluatie te ontwikkelen, onder meer door modellen en gemeenschappelijke indicatoren voor output en resultaat vast te stellen.
· Alle maatregelen zullen bij aanvang van de programmeringsperiode worden vastgesteld, zodat de lidstaten hun systemen voor verslaglegging en evaluatie kunnen ontwikkelen op basis van de overeengekomen beginselen en eisen.
· Om de administratieve lasten te verminderen en synergieën tussen de verslaglegging en de evaluatie tot stand te brengen, zal de informatie die in de evaluatieverslagen moet worden verstrekt, steunen en een aanvulling vormen op de informatie die de lidstaten in de jaarlijkse uitvoeringsverslagen van de nationale programma’s moeten verstrekken.
· Het tussentijds evaluatieverslag moet in 2018 worden ingediend en moet bijdragen tot de reflectie over de volgende programmeringsperiode.