Toelichting bij COM(2011)758 - Programma "Rechten en burgerschap" voor de periode 2014-2020 - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)758 - Programma "Rechten en burgerschap" voor de periode 2014-2020. |
|---|---|
| bron | COM(2011)758   |
| datum | 15-11-2011 |
Zoals wordt bevestigd in het programma van Stockholm, is de ontwikkeling van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht nog steeds een prioriteit voor de Europese Unie. Hoewel er op dat gebied reeds grote vooruitgang is geboekt met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon en het daaruit voortvloeiende bindende karakter van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, wordt de Unie nog steeds geconfronteerd met tal van problemen zoals de ontoereikende of inconsistente tenuitvoerlegging van bepaalde rechten in de Unie of de gebrekkige kennis, bij zowel burgers als overheidsinstanties, van bepaalde rechtsvoorschriften van de Unie. Wetgevings- en beleidsmaatregelen en de coherente uitvoering ervan zijn van essentieel belang. Met financiering kan dit gebied verder worden ontwikkeld door de wetgeving en het beleid te ondersteunen en de uitvoering ervan te bevorderen.
Conform de mededeling over de evaluatie van de EU-begroting[1] is gekozen voor een nieuwe benadering van de bestaande financieringsinstrumenten en uitvoeringsmechanismen teneinde de Europese toegevoegde waarde centraal te stellen en de financieringsmechanismen te rationaliseren en te vereenvoudigen. In het document Een begroting voor Europa 2020[2] wees de Commissie op de noodzaak van een eenvoudigere en transparantere begroting om de problemen op te lossen die het gevolg zijn van complexe programmastructuren en het werken met meerdere programma's. Het gebied rechten werd genoemd als een voorbeeld van de bestaande versnippering en als een gebied waarop maatregelen moeten worden genomen.
Binnen dit kader en met het oog op vereenvoudiging en rationalisatie is het programma Rechten en burgerschap de opvolger van drie bestaande programma's:
- Grondrechten en burgerschap,
- Daphne III,
- de onderdelen 'Discriminatiebestrijding en verscheidenheid' en 'Gelijkheid van mannen en vrouwen' van het programma voor werkgelegenheid en maatschappelijke solidariteit (Progress).
Door de samenvoeging van deze programma's, die niet zijn gebaseerd op bepalingen van titel V van het derde deel van het VWEU, wordt het mogelijk om op dat gebied te komen tot een alomvattende aanpak inzake financiering.
De algemene doelstelling van dit voorstel is bij te dragen tot de totstandbrenging van een ruimte waarin de rechten van personen, zoals die zijn vastgelegd in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, worden bevorderd en beschermd. Het gaat daarbij met name om de uit het Europees burgerschap voortvloeiende rechten, de beginselen van non‑discriminatie en gelijkheid van vrouwen en mannen, het recht op de bescherming van persoonsgegevens, de rechten van het kind, de uit de consumentenwetgeving van de Unie voortvloeiende rechten, en de vrijheid van ondernemerschap op de interne markt.
Om echt effectief te kunnen zijn en om voor burgers en ondernemingen duidelijke voordelen op te leveren, moeten deze rechten bekend zijn bij degenen die ze toepassen, bij degenen die burgers adviseren over hun rechten en bij degenen die van deze rechten gebruikmaken, en moeten zij in de hele Unie coherent en doeltreffend worden toegepast. Dat kan worden verwezenlijkt door de ondersteuning van opleiding en bewustmaking, de versterking van netwerken en de vergemakkelijking van transnationale samenwerking. Bovendien moet de Europese Unie beschikken over een degelijke analytische basis ter ondersteuning van de beleidsvorming en de wetgeving op het gebied van rechten en burgerschap.
Op 20 april 2011 werd een openbare raadpleging van belanghebbenden gestart over de toekomstige financieringsactiviteiten op het gebied van justitie, grondrechten en gelijkheid voor de periode na 2013[3]. De onlineraadpleging duurde twee maanden en stond open voor alle belanghebbenden. In totaal hebber er 187 belanghebbenden – waaronder veel ngo's – uit bijna alle lidstaten een bijdrage ingediend.
De respondenten onderschreven de beleidsdoelstellingen van de programma's en bevestigden dat de betrokken gebieden moeten worden gefinancierd. De Europese toegevoegde waarde werd erkend en er werd geen gebied genoemd waarvoor de financiering moet worden stopgezet. De noodzaak om te komen tot vereenvoudiging en verbetering werd erkend en er werd positief gereageerd op de meeste voorstellen, waaronder die om het aantal programma's te verminderen en de procedures te vereenvoudigen.
De belanghebbenden waren voorstander van de financiering van activiteiten als uitwisseling van beproefde methoden, opleiding van beroepsbeoefenaars, voorlichtings- en bewustmakingsactiviteiten, ondersteuning van netwerken, studies, enz. Alle soorten activiteiten waarmee de respondenten instemden, zijn uitdrukkelijk opgenomen in artikel 5 van het voorstel. De respondenten waren het ook eens met de voorstellen van de Commissie betreffende de actoren die voor financiering in aanmerking komen en de soorten financieringsmechanismen die kunnen worden gebruikt.
Er werd een effectbeoordeling uitgevoerd met betrekking tot de toekomstige financieringsactiviteiten voor het gehele gebied van justitie, rechten en gelijkheid, dat momenteel zes programma's omvat[4]. Deze effectbeoordeling geldt zowel voor het voorstel betreffende het programma Justitie als voor het voorstel betreffende het programma Rechten en burgerschap. De effectbeoordeling bouwt voort op de tussentijdse evaluaties van de huidige programma's[5], waarin de algehele doeltreffendheid van de programma's werd bevestigd, maar ook werd gewezen op een aantal tekortkomingen en mogelijkheden voor verbetering. In het kader van de effectbeoordeling werden drie opties onderzocht:
Optie A: behoud van zes programma's en aanpak van een aantal geconstateerde problemen door wijziging van het interne beheer van de programma's. Door beter programmabeheer en een sterkere synergie tussen de programma's zou een aantal problemen kunnen worden opgelost. De belangrijkste oorzaak van de problemen, namelijk het grote aantal programma's, zou echter niet direct kunnen worden aangepakt en deze optie zou bijgevolg slechts tot een geringe verbetering leiden.
Optie B: alle maatregelen van optie A en daarnaast een samenvoeging van de huidige zes programma's tot twee programma's. Door deze optie zou er ruimte zijn voor flexibiliteit bij het gebruik van de middelen en de aanpak van de jaarlijkse beleidsprioriteiten. De programma's zouden eenvoudiger (zowel voor de begunstigden als voor de overheidsinstanties) en doeltreffender worden, aangezien er veel minder procedures zouden zijn. Dat zou ook de efficiëntie van de programma's ten goede komen, omdat de versnippering en de verwatering van middelen beter zouden kunnen worden tegengegaan in het kader van twee programma's. Er zou personeel kunnen worden vrijgemaakt; minder procedures betekent immers minder administratieve lasten, waardoor het personeel zich meer zou kunnen bezighouden met de verbetering van de doeltreffendheid van de programma's (verspreiding van resultaten, toezicht, informatieverstrekking, enz.).
Optie C: uitvoering van slechts één programma. Met deze optie kunnen alle problemen worden aangepakt die het gevolg zijn van het grote aantal rechtsinstrumenten en de daarmee samenhangende extra administratieve lasten. Om juridische redenen is het echter niet mogelijk om met één programma te voorzien in de financieringsbehoeften op alle beleidsterreinen. Er zou een keuze moeten worden gemaakt tussen justitie en rechten en burgerschap. Hoewel deze optie een optimale oplossing kan bieden voor het programmabeheer, zou het echter niet mogelijk zijn alle beleidsprioriteiten en -behoeften van het hele beleidsterrein te dekken.
Uit analyse en vergelijking van de opties is naar voren gekomen dat de voorkeursoptie de uitvoering van twee programma's is, die de financieringsbehoeften op alle beleidsterreinen zouden dekken (optie B). Vergeleken met de status-quo heeft optie B duidelijke voordelen en geen nadelen. Optie A is minder gunstig dan optie B; met optie C kunnen de beleidsterreinen slechts gedeeltelijk worden gedekt, waardoor deze optie niet geschikt is.
Inhoudsopgave
Het voorstel is gebaseerd op artikel 19, lid 2, artikel 21, lid 2, en de artikelen 114, 168, 169 en 197 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. De combinatie van deze artikelen is nodig om de beleidsmaatregelen die in het kader van de huidige drie programma's worden ontwikkeld en uitgevoerd te blijven ondersteunen; het is echter niet de bedoeling de activiteiten uit te breiden tot nieuwe beleidsterreinen. De combinatie van meer dan een artikel is nodig om de algemene doelstellingen van het programma volledig te verwezenlijken en om de financiering te vereenvoudigen en doeltreffender te maken. Deze artikelen vormen een voldoende rechtsgrondslag voor de voorgestelde activiteiten en bijgevolg is het niet nodig om artikel 352 VWEU te gebruiken.
Conform artikel 19, lid 2, kunnen stimuleringsmaatregelen worden vastgesteld ter ondersteuning van de maatregelen die de lidstaten nemen op het gebied van de bestrijding van discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afkomst, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele gerichtheid, met inbegrip van activiteiten ter bevordering van de gelijkheid van vrouwen en mannen en ter ondersteuning van de rechten van het kind.
Volgens artikel 21, lid 2, kunnen EU‑maatregelen worden vastgesteld ter vergemakkelijking van de uitoefening van het recht van de burger om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven. Ook acties die ten doel hebben burgers en instanties te informeren over het recht op diplomatieke en consulaire bescherming en over hun stemrechten, kunnen onder dit artikel vallen, aangezien het daardoor voor burgers gemakkelijker wordt om hun recht van vrij verkeer uit te oefenen.
Artikel 114 betreft de onderlinge aanpassing van wettelijke bepalingen die gericht zijn op de instelling en de werking van de interne markt. Daarnaast kunnen op grond van artikel 169 maatregelen worden genomen om het beleid van de lidstaten te ondersteunen, aan te vullen en te controleren teneinde bij te dragen tot de bescherming van de gezondheid, de veiligheid en de economische belangen van de consumenten, alsmede tot de bevordering van hun recht op voorlichting en vorming, en hun recht van vereniging om hun belangen te behartigen. Beide bepalingen kunnen als basis dienen voor de financiering van activiteiten in verband met het consumenten‑ en overeenkomstenrecht. Een hoog niveau van consumentenbescherming en een overeenkomstenrecht om grensoverschrijdende transacties te vergemakkelijken, zijn nodig om burgers van de Unie in staat te stellen hun rechten over de grenzen heen uit te oefenen.
Krachtens artikel 168 moet een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid worden verzekerd en moet het optreden van de Unie, dat een aanvulling vormt op het nationale beleid, gericht zijn op preventie van aandoeningen bij de mens en het wegnemen van bronnen van gevaar voor de lichamelijke en geestelijke gezondheid. Geweld tegen kinderen vormt een gevaar voor de lichamelijke en geestelijke gezondheid van kinderen en is vaak ook een grensoverschrijdende bedreiging. Kinderen zijn kwetsbare burgers, die een hoog niveau van bescherming nodig hebben tegen deze gevaren voor hun lichamelijke en geestelijke gezondheid. Ook geweld tegen vrouwen is een ernstige bedreiging voor de lichamelijke en geestelijke gezondheid van slachtoffers, die goed moeten worden beschermd.
Overeenkomstig artikel 197 kunnen de lidstaten worden gesteund bij de uitvoering van het recht van de Unie door de uitwisseling van informatie te vergemakkelijken of opleidingsregelingen te ondersteunen. Deze bepaling zal bijzonder belangrijk zijn voor gebieden als grondrechten, burgerschap en gegevensbescherming, waar de nationale autoriteiten een belangrijke rol te vervullen hebben.
De voorgestelde financieringsactiviteiten zijn in overeenstemming met de beginselen van een Europese toegevoegde waarde en subsidiariteit. Financiering uit de EU-begroting is gericht op activiteiten waarvan de doelstellingen niet voldoende door de lidstaten alleen kunnen worden verwezenlijkt en waarbij het EU-optreden een toegevoegde waarde kan bieden. De onder deze verordening vallende activiteiten dragen bij tot de effectieve toepassing van het acquis, aangezien zij het wederzijdse vertrouwen tussen de lidstaten versterken, de grensoverschrijdende samenwerking en netwerkvorming stimuleren, en zorgen voor een correcte, coherente en consistente toepassing van het EU-recht in de hele Unie. De Europese Unie is beter dan de lidstaten in staat om in te spelen op grensoverschrijdende situaties en om een Europees platform voor wederzijdse leerprocessen te bieden. Er moet worden gezorgd voor een degelijke analytische basis voor de ondersteuning en de ontwikkeling van het beleid. Maatregelen van de Europese Unie maken het mogelijk dat deze activiteiten in de hele Unie op consistente wijze worden verricht en brengen schaalvoordelen mee.
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel: het is beperkt tot het minimum dat vereist is om de genoemde doelstelling op Europees niveau te verwezenlijken, en gaat niet verder dan wat daartoe nodig is.
De financiële middelen voor de uitvoering van het programma Rechten en burgerschap in de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2020 bedragen 439 miljoen euro (huidige prijzen).
De voorgestelde aanpak heeft tot doel de door alle betrokken partijen gevraagde vereenvoudiging van de financieringsprocedures te combineren met een meer resultaatgerichte aanpak. De voornaamste elementen van deze benadering zijn:
- In het voorstel worden de algemene en specifieke doelstellingen van het programma vastgesteld (de artikelen 3 en 4) en worden de belangrijkste actieterreinen van het programma omschreven (artikel 5). De algemene en specifieke doelstellingen hebben betrekking op het toepassingsgebied van het programma (beleidsterreinen), terwijl de soorten acties, die de financiering betreffen, voor alle betrokken beleidsterreinen gelden en op horizontale wijze bepalen welke resultaten kunnen worden bereikt met de financiering. Tegelijkertijd wordt bij de acties aangegeven waar de financiering een echte toegevoegde waarde kan bieden voor de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen. Bij de uitvoering van deze verordening zal de Commissie jaarlijks de financieringsprioriteiten voor de respectieve beleidsterreinen vaststellen. In het kader van het programma kunnen alle financiële instrumenten van het Financieel Reglement worden gebruikt. Het programma staat open voor alle rechtspersonen die wettelijk zijn gevestigd in de lidstaten of in een derde land dat aan het programma deelneemt, zonder verdere beperkingen wat betreft de toegang tot het programma. Door deze structuur kan het systeem worden vereenvoudigd en kan het programma beter worden afgestemd op de beleidsbehoeften en –ontwikkelingen. Bovendien biedt deze structuur een stabiel kader voor evaluatie, aangezien de specifieke doelstellingen direct verband houden met indicatoren voor evaluatie, die gedurende de gehele looptijd van het programma ongewijzigd zullen blijven en regelmatig zullen worden gecontroleerd en geëvalueerd. Er wordt voorgesteld om in het kader van het programma geen specifieke bedragen te reserveren per beleidsterrein, teneinde de flexibiliteit te waarborgen en de uitvoering van het programma te verbeteren.
- De deelname van derde landen is beperkt tot de EER-landen, de toetredingslanden en de kandidaat-lidstaten alsook de potentiële kandidaat-lidstaten. Andere derde landen, met name landen die onder het Europees nabuurschapsbeleid vallen, kunnen aan de acties van het programma deelnemen, wanneer dat bijdraagt aan de doelstellingen van deze acties.
- De jaarlijkse prioriteiten van het programma zullen worden vastgesteld in een jaarlijks werkprogramma. Aangezien daarbij beleidskeuzes zullen moeten worden gemaakt, zal het jaarlijkse werkprogramma in het kader van de raadplegingsprocedure ter advies worden voorgelegd aan een comité van lidstaten.
- De Commissie kan voor de uitvoering van het programma, op basis van een kosten‑batenanalyse, een beroep doen op een bestaand uitvoerend agentschap, conform Verordening (EG) nr. 58/2003 van de Raad van 19 december 2002 tot vaststelling van het statuut van de uitvoerende agentschappen waaraan bepaalde taken voor het beheer van communautaire programma's worden gedelegeerd.