Toelichting bij COM(2011)785 - Programma Creatief Europa - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)785 - Programma Creatief Europa. |
|---|---|
| bron | COM(2011)785   |
| datum | 23-11-2011 |
Op 29 juni 2011 heeft de Commissie een voorstel voor het volgende meerjarig financieel kader voor de periode 2014-2020 goedgekeurd betreffende een begroting voor de uitvoering van de 'Europa 2020'-strategie. In haar voorstel heeft de Commissie bepaald dat de ondersteuning van de culturele en creatieve sectoren een essentieel element moet blijven van het volgende financiële pakket. Daartoe heeft zij het overkoepelende kaderprogramma 'Creatief Europa' voorgesteld, waarin de huidige programma's Cultuur, MEDIA en MEDIA Mundus worden ondergebracht en waarin tevens een volledig nieuwe financiële faciliteit ter bevordering van de toegang tot financiële middelen voor kleine en middelgrote ondernemingen (KMO's) en organisaties in de culturele en creatieve sectoren is opgenomen.
Hierdoor wordt ook erkend hoe belangrijk de bijdrage van deze sectoren is voor de werkgelegenheid en economische groei. In 2008 vertegenwoordigden zij namelijk 4,5% van het totale Europese bbp, terwijl circa 3,8% van de beroepsbevolking in deze sectoren actief was[1]. Naast die directe bijdrage aan het bbp, zorgen deze sectoren ook voor overloopeffecten naar andere sectoren van de economie, zoals het toerisme, en leveren zij inhoud voor ICT. In bredere zin zal creativiteit een essentiële rol spelen in het moderne onderwijs. Creativiteit zal een drijvende kracht zijn achter innovatie, ondernemerschap en een slimme en duurzame groei, en zal daarnaast een bijdrage aan sociale integratie leveren. De lidstaten ondersteunen talrijke culturele initiatieven, die in veel gevallen onder de regels voor staatssteun vallen.
Hoewel deze sectoren de afgelopen jaren in veel landen een meer dan gemiddelde groei hebben vertoond, worden zij met diverse gemeenschappelijke uitdagingen en problemen geconfronteerd. Dat neemt niet weg dat er mogelijkheden zijn voor een verdere groei in de toekomst, mits er een coherente strategische aanpak wordt gehanteerd en er goede instrumenten beschikbaar worden gesteld.
Een kaderprogramma voor een creatief Europa zal bijdragen aan de verwezenlijking van de Europa 2020-doelstellingen en aan een aantal kerninitiatieven van die strategie doordat wordt ingespeeld op de uitdagingen waarmee de culturele en creatieve sectoren worden geconfronteerd als gevolg van de fragmentatie, de mondialisering en de digitale omwenteling, het tekort aan gegevens en het gebrek aan particuliere investeringen. Met dat kaderprogramma wordt gestreefd naar het verbeteren van het concurrentievermogen in de culturele en creatieve sectoren door een sterke nadruk te leggen op maatregelen gericht op de capaciteitsopbouw en op de ondersteuning van een transnationale verspreiding van culturele werken. Tegelijkertijd zal het programma een cruciale rol spelen bij het nakomen van de wettelijke verplichtingen van de Europese Unie om de culturele en taalkundige verscheidenheid te waarborgen en te bevorderen.
Het programma zal een eenvoudige, herkenbare en gemakkelijke toegangspoort zijn voor Europese culturele en creatieve professionals, en zal mogelijkheden bieden voor activiteiten binnen en buiten de Europese Unie (EU). Door één enkel kaderprogramma zullen synergieën en kruisbestuivingen tussen de verschillende culturele en creatieve sectoren mogelijk worden.
De EU-interventies op dit gebied zijn bedoeld om systemische effecten te bewerkstelligen en de beleidsontwikkeling te ondersteunen. Zij zullen met name waardevol zijn vanwege de volgende redenen:
– het transnationale karakter van de uit te voeren activiteiten en de impact daarvan, die een aanvulling zullen vormen op nationale, internationale en andere Europese programma’s;
– de schaalvoordelen en de kritische massa die door de EU-steun tot stand kunnen worden gebracht, waardoor een hefboomeffect wordt gecreëerd dat extra middelen kan genereren;
– de transnationale samenwerking, die bevorderlijk kan zijn voor een meer omvattende, snellere en effectievere respons op mondiale uitdagingen en die op de langere termijn systemische effecten op de sector kan hebben;
– het waarborgen van meer gelijke concurrentievoorwaarden in de Europese culturele en creatieve sectoren doordat er rekening wordt gehouden met landen met een lagere productiecapaciteit en/of met landen of regio's met een beperkt geografisch en taalgebied.
Door specifiek aandacht te besteden aan de behoeften van de culturele en creatieve sectoren die grensoverschrijdend actief willen worden, en met een sterke koppeling aan het bevorderen van de culturele en taalkundige diversiteit, vormt het programma een aanvulling op andere EU-programma's, zoals de steun van de structuurfondsen voor investeringen in de culturele en creatieve sectoren, de restauratie van het erfgoed en de culturele infrastructuur en diensten, de digitaliseringsfondsen voor cultureel erfgoed en de instrumenten voor externe betrekkingen. Daarnaast bouwt het programma voort op de ervaring en successen van bestaande initiatieven zoals Media en de Culturele Hoofdsteden van Europa.
2. RESULTATEN VAN DE RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDE PARTIJEN EN EFFECTBEOORDELING 2.1. Raadpleging en advies van deskundigen
Tussen 15 september en 15 december 2010 heeft er een openbare raadpleging plaatsgevonden over de toekomst van het programma Cultuur. Talrijke organisaties hebben daarnaast ook in afzonderlijke documenten hun standpunt kenbaar gemaakt. De bijna 1 000 reacties (589 van individuele personen en 376 van organisaties en overheidsinstanties) vertegenwoordigen een goede steekproef met het oog op de toekomstige analyse. In de onlineraadpleging is een reeks vragen gesteld voortbouwend op de resultaten van de tussentijdse evaluatie. Een samenvatting van de resultaten is gepubliceerd op 13 juni 2011[2]. De onlineraadpleging werd op 16 februari 2011 gevolgd door een openbare raadpleging middels een hoorzitting in Brussel die door meer dan 550 mensen is bijgewoond, veelal namens representatieve Europese culturele organisaties[3].
Naast de resultaten van de openbare raadplegingen heeft de Commissie ook rekening gehouden met de tussentijdse evaluatie van het huidige programma die in 2010 is uitgevoerd[4], met de feedback op het Groenboek van de Commissie getiteld 'Het potentieel van culturele en creatieve industrieën vrijmaken' (circa 350 reacties), met de bevindingen van onafhankelijke studies en met aanbevelingen van deskundigen in het kader van de open coördinatiemethode (OCM) voor cultuur, en met de gestructureerde dialoog met de sector in de periode 2008-2010.
Door deze uiteenlopende bronnen zijn de vele voordelen van het programma Cultuur benadrukt, hoewel er ook gewezen is op gebieden waarop verbeteringen of vereenvoudigingen nodig zijn. Een van de aspecten die met name werd benadrukt, was de noodzaak om de doelstellingen te herzien in het licht van de Europa 2020-strategie en de wettelijke en morele verplichtingen van de Unie om de culturele en taalkundige diversiteit te waarborgen en te bevorderen. Daarnaast bestond er grote steun voor de rol die het programma kan spelen bij het versterken van de cultuursector via een professionele ontwikkeling van en capaciteitsopbouw bij kunstenaars/culturele actoren in een internationale context en bij het bevorderen van de transnationale verspreiding van culturele werken en producten, onder andere door de mobiliteit van kunstenaars, uitvoerende artiesten en cultuurprofessionals te vergroten. Ook was er steun voor prioriteiten met een meer sociaal karakter, zoals een betere toegang tot cultuur voor en deelname aan culturele activiteiten door achterstandsgroepen (sociale integratie). Bovendien is herhaaldelijk gewezen op de problemen waar culturele en creatieve KMO's mee te maken hebben bij de verkrijging van financiering.
Van september tot en met november 2010 heeft de Commissie een onlineraadpleging uitgevoerd over de toekomst van het programma Media 2007. 2 586 respondenten hebben deelgenomen aan deze openbare onlineraadpleging[5]. Zij vertegenwoordigden een breed scala aan belanghebbenden binnen de Europese audiovisuele sector uit veel lidstaten en andere Europese landen. Uit de onlineraadpleging is gebleken dat de respondenten met name de volgende onderwerpen als de belangrijkste prioriteiten voor het toekomstige programma beschouwen: nieuwe technologieën, lacunes in de opleiding, fragmentatie, ondersteuningsregels, mediageletterdheid en quota van Europese werken.
Van maart tot eind mei 2011 is er een aparte onlineraadpleging over het programma MEDIA Mundus georganiseerd. De Commissie heeft 367 reacties uit 51 landen ontvangen[6]. 86% van de reacties was afkomstig van professionals uit de lidstaten. De belanghebbenden die deelgenomen hebben aan de raadpleging over MEDIA Mundus gaven prioriteit aan acties ter bevordering van coproducties, d.w.z. aan de ondersteuning van coproductiemarkten en internationale coproductiefondsen. Ook permanente opleidingen konden op grote steun van de belanghebbenden rekenen.
Op 18 maart 2011 heeft er in Brussel een openbare hoorzitting plaatsgevonden over MEDIA en MEDIA Mundus[7]. Ongeveer 250 belanghebbenden, zoals filmmakers, producenten, distributeurs, filmregisseurs, exposanten, filmfondsen e.d. kwamen hier bijeen om hun standpunten te presenteren en over de toekomst van de programma's te debatteren. Nog eens 900 mensen hebben de hoorzitting via een 'streamed transmission' gevolgd. De belangrijkste resultaten van de hoorzitting waren als volgt: in de twintig jaar van zijn bestaan heeft MEDIA bijgedragen tot ingrijpende veranderingen van het Europese audiovisuele landschap; zonder MEDIA-steun zouden de meeste Europese films niet buiten het land van herkomst worden vertoond; de Europese animatie-industrieën spelen thans een zeer belangrijke rol op de wereldmarkten; en MEDIA heeft grote invloed op de ontwikkeling van Europese coproducties. De sector wordt nu echter met grote uitdagingen en kansen geconfronteerd als gevolg van de digitalisering en globalisering en zal dan ook ondersteund moeten worden bij het ontwikkelen van nieuwe bedrijfsmodellen en bij het adequaat inspelen op de veranderende marktomstandigheden. In dat verband is het buitengewoon belangrijk om projecten te ondersteunen waarvan de activiteiten zich door de hele waardeketen heen afspelen en meer aandacht te besteden aan publieksopbouw, 'branding' en filmeducatie.
De Commissie heeft ook een reeks focusgroepen voor belanghebbenden op audiovisueel gebied georganiseerd om nader inzicht te krijgen in de meningen over het programma. Daarnaast heeft zij in 2011 conferenties en bijeenkomsten met diverse belanghebbenden georganiseerd in het kader van de filmfestivals in Rotterdam, Berlijn en Cannes.
Bovendien heeft er nog een aantal gerichte raadplegingen plaatsgevonden over de geconstateerde problemen bij het verkrijgen van financiering. Hierbij zijn verschillende groepen belanghebbenden betrokken geweest uit de audiovisuele, muziek-, uitgeverij- en videogames-sectoren. Aan deze raadplegingen is ook deelgenomen door de EIB-groep (de Europese Investeringsbank en het Europees Investeringsfonds) en andere financiële instellingen. Op 3 mei 2011 heeft de Commissie een seminar georganiseerd onder de titel "Bevordering van de toegang tot financiering voor culturele en creatieve KMO's" waaraan is deelgenomen door vertegenwoordigers van Europese financiële instellingen die betrokken zijn bij de financiering van KMO's die in de culturele en creatieve sectoren actief zijn, door ondernemingen uit deze sectoren en door deskundigen die zich binnen deze sectoren bezig houden met de toegang tot financiering.
De feedback naar aanleiding van deze raadplegingen is zorgvuldig door de Commissie bestudeerd en gebruikt bij het opstellen van zowel de effectbeoordelingsverslagen als de toekomstige programmaopzet.
Effectbeoordeling
Dit voorstel is mede gebaseerd op drie effectbeoordelingen, te weten een beoordeling van de voortzetting van het huidige programma Cultuur, een gecombineerde effectbeoordeling van de huidige programma's MEDIA en MEDIA Mundus, en een afzonderlijke effectbeoordeling van een nieuwe financiële faciliteit voor de culturele en creatieve sectoren.
In het kader van de effectbeoordelingen van de programma's Cultuur en MEDIA zijn vier gemeenschappelijke problemen in kaart gebracht waarmee de culturele en creatieve sectoren worden geconfronteerd en die op EU-niveau aangepakt moeten worden om de gewenste effecten te bewerkstelligen. Het eerste probleem is de gefragmenteerde marktsituatie als gevolg van de culturele en taalkundige diversiteit in Europa, waardoor de betreffende sectoren in wezen langs nationale en taalkundige lijnen gefragmenteerd zijn en over onvoldoende kritische massa beschikken. Dat resulteert in een suboptimale transnationale circulatie van werken, een te geringe mobiliteit van kunstenaars en professionals, en geografische onevenwichtigheden. Tevens worden hierdoor de keuzemogelijkheden voor consumenten en de toegankelijkheid van Europese culturele werken beperkt. Het tweede probleem houdt verband met de noodzaak voor deze sectoren om zich aan te passen aan de gevolgen van de globalisering en de digitale omwenteling. Door de globalisering is een tendens ontstaan van een sterkere concentratie van het aanbod bij een beperkt aantal grote marktdeelnemers, hetgeen een bedreiging vormt voor de culturele en taalkundige diversiteit. De digitale omwenteling heeft een zeer grote invloed op de wijze waarop culturele goederen worden geproduceerd, beheerd en verspreid, toegankelijk zijn, en geconsumeerd en te gelde gemaakt worden, wat zowel tot nieuwe mogelijkheden als tot uitdagingen leidt, en de sector zou profiteren van transnationale benaderingen en oplossingen. Het derde probleem is het tekort aan vergelijkbare gegevens over de culturele sector op Europees en nationaal niveau. Dat heeft consequenties voor de Europese beleidscoördinatie, die een nuttige motor voor nationale beleidsontwikkelingen en systeemveranderingen zou kunnen zijn, tegen lage kosten voor de EU-begroting en bij volledige eerbiediging van het subsidiariteitsbeginsel. Het vierde probleem heeft te maken met de moeilijkheden waarmee culturele en creatieve KMO's worden geconfronteerd bij het verkrijgen van financiering. Dit is een gevolg van de immateriële aard van veel van hun activa, zoals auteursrechten, die meestal niet in de boekhouding zijn opgenomen (in tegenstelling tot octrooien). Het is ook een gevolg van het feit dat culturele werken in tegenstelling tot andere industriële projecten doorgaans geen massaproductie kennen, omdat boeken, opera's, toneelstukken, films en videogames eigenlijk allemaal unieke prototypes zijn en ondernemingen in deze sectoren over het algemeen op projectbasis werken.
Na het evalueren van een aantal opties is de conclusie op basis van de effectbeoordelingen dat een samenvoeging van de programma's Cultuur, MEDIA en MEDIA Mundus binnen één enkel kaderprogramma en aangevuld met een nieuwe financiële faciliteit, in vergelijking met alle andere opties voordelen oplevert met het oog op het realiseren van de noodzakelijke doelstellingen, efficiëntie, kosteneffectiviteit (het resultaat per uitgegeven euro) en coherentie.
Inhoudsopgave
Het voorstel is gebaseerd op de artikelen 166, 167 en 173 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Artikel 166 vormt de basis voor maatregelen van de EU op het terrein van beroepsopleiding. In artikel 167 worden de bevoegdheden van de EU op cultureel gebied nader gespecificeerd en wordt de Europese Unie opgeroepen om bij te dragen aan de ontplooiing van de culturen van de lidstaten, onder eerbiediging van de nationale en regionale verscheidenheid van die culturen, waarbij tegelijk echter ook de nadruk op het gemeenschappelijk cultureel erfgoed gelegd moet worden en de activiteiten van de lidstaten op de in deze bepaling genoemde terreinen indien noodzakelijk ondersteund en aangevuld dienen te worden. In artikel 173 is vastgelegd dat de Unie en de lidstaten er zorg voor moeten dragen dat de voorwaarden voor het concurrentievermogen van de industrie van de Unie aanwezig zijn en dat daartoe een gunstig klimaat moet worden geschapen voor het ontplooien van initiatieven en voor de ontwikkeling van ondernemingen.
Daarnaast wordt in artikel 3, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie erkend dat de interne markt en economische groei hand in hand moeten gaan met de eerbiediging van de rijke verscheidenheid van cultuur en taal in de EU. In het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (artikel 22) is bovendien vastgelegd dat de Unie de verscheidenheid van cultuur en taal zal eerbiedigen. Tot slot wordt het mandaat van de Unie op dit gebied ook erkend in het internationale recht, namelijk in het Unesco-verdrag betreffende de bescherming en de bevordering van de diversiteit van cultuuruitingen, dat deel uitmaakt van het communautaire acquis.
De totale begroting voor de maatregelen (2014-2020) bedraagt 1 801 miljoen euro (prijzen van 2011).
Het voorgestelde programma bestaat uit een kader met drie onderdelen:
– een sectoroverschrijdend onderdeel dat op alle culturele en creatieve sectoren is gericht en waarin ook is voorzien in een financiële faciliteit en steun voor transnationale beleidssamenwerking en innovatieve sectoroverschrijdende activiteiten;
– een onderdeel Cultuur, gericht op de culturele en creatieve sectoren;
– een onderdeel MEDIA, gericht op de audiovisuele sector.
De voorlopige verdeling van de financiële middelen is 15% voor het sectoroverschrijdende onderdeel, 30% voor het onderdeel Cultuur en 55% voor het onderdeel MEDIA.
De algemene doelstellingen zijn i) het behoeden en bevorderen van de Europese culturele en taalkundige verscheidenheid, en ii) het verbeteren van het concurrentievermogen van de sector; hierdoor wordt een bijdrage geleverd aan het verwezenlijken van de Europa 2020-strategie en de bijbehorende kerninitiatieven.
De specifieke doelstellingen zijn:
– het ondersteunen van de capaciteit van de Europese culturele en creatieve sectoren om op transnationaal niveau actief te zijn, mede door het versterken van de betrekkingen en van de netwerken tussen actoren;
– het bevorderen van de transnationale verspreiding van culturele en creatieve werken en van de mobiliteit van de actoren om een nieuw publiek binnen en buiten Europa te bereiken;
– het vergroten van de financiële capaciteit van de culturele en creatieve sectoren;
– het ondersteunen van transnationale beleidssamenwerking ter bevordering van beleidsontwikkeling, innovatie, het bereiken van een groter publiek en het creëren van nieuwe bedrijfsmodellen.
Elk onderdeel zal eigen prioriteiten en maatregelen vaststellen en prioriteit geven aan projecten met een systemisch effect op de sectoren, bijvoorbeeld door het ondersteunen van nieuwe bedrijfsmodellen, het ontwikkelen van netwerken en de uitwisseling van knowhow, met name over de digitale omwenteling en de mondialisering van deze sectoren. Een andere belangrijke en nieuwe doelstelling is het vergroten van de belangstelling voor Europese werken door het ondersteunen van activiteiten om een groter publiek te bereiken.
De internationale dimensie van Creatief Europa zal in het programma geïntegreerd worden door de volgende maatregelen:
– een mogelijke deelname van toetredingslanden, kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaten die onder een pretoetredingsstrategie vallen, EER-landen, landen die onder het Europese nabuurschapsbeleid vallen en Zwitserland;
– mogelijkheden voor een bilaterale samenwerking met andere derde landen en internationale organisaties;
– specifieke acties gericht op internationale professionals (integratie van MEDIA Mundus).
Er is al een aanzienlijk aantal vereenvoudigingen doorgevoerd bij het beheer van de huidige programma's Cultuur en MEDIA. Bij Creatief Europa zullen verdere verbeteringen worden aangebracht.
Er zal in het algemeen meer gebruik worden gemaakt van vaste percentages, subsidiebesluiten en kaderpartnerschapsovereenkomsten, elektronische toepassingen en verslaglegging voor alle acties, en een elektronisch portaal om de papieren administratie voor aanvragers en begunstigden te reduceren.
Het aantal instrumenten en oproepen tot het indienen van voorstellen die het Uitvoerend Agentschap voor onderwijs, audiovisuele middelen en cultuur (EACEA) beheert onder het onderdeel Cultuur zal worden teruggebracht van 9 tot 4 categorieën. Subsidies voor huishoudelijke uitgaven, die verwarrend waren voor aanvragers en begunstigden, zullen worden vervangen door projectsubsidies.
De financiële faciliteit zal leiden tot een beter gebruik van EU-middelen door het financiële hefboomeffect en het hergebruik van rotatiefondsen, die de Commissie meer efficiëntie zullen bieden dan traditionele subsidies aan begunstigden.
Een andere significante vereenvoudigingsmaatregel zal de samenvoeging van de twee informatienetwerken zijn, teneinde schaalvoordelen te realiseren en het publiek meer duidelijkheid te bieden door één enkel toegangspunt, de 'Creatief Europa'-desks.
De oprichting van één enkel programmacomité zou eveneens bijdragen tot kosteneffectiever en slanker management van het programma, niet alleen door besparing op de kosten van uitvoering, maar ook door meer doelmatigheid als gevolg van sterkere synergieën tussen relevante beleidsmaatregelen en sectoren.