Toelichting bij COM(2011)793 - Alternatieve beslechting van consumentengeschillen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)793 - Alternatieve beslechting van consumentengeschillen. |
|---|---|
| bron | COM(2011)793   |
| datum | 29-11-2011 |
Dit voorstel moet, samen met het voorstel voor een verordening betreffende onlinebeslechting van consumentengeschillen (Verordening ODR (Online Dispute Resolution) consumenten), worden gezien in de context van de inspanningen ter verbetering van de werking van de interne markt voor de detailhandel en meer in het bijzonder ter versterking van de verhaalsmogelijkheden voor consumenten.
Een aanzienlijk deel van de Europese consumenten ondervindt moeilijkheden bij de aankoop van goederen en diensten op de interne markt. In 2010 was dit voor ongeveer 20% van de Europese consumenten het geval[1]. Hoewel de wettelijke voorschriften doorgaans een hoog niveau van consumentenbescherming waarborgen, blijven de problemen waarmee consumenten te maken krijgen vaak onopgelost. Naar schatting bedraagt de schade die Europese consumenten lijden als gevolg van problemen met de aankoop van goederen of diensten, 0,4% van het bbp van de EU.
Naast de traditionele rechtsmiddelen[2] hebben consumenten en bedrijven in sommige lidstaten de mogelijkheid om hun klachten voor te leggen aan entiteiten voor alternatieve geschillenbeslechting (Alternative Dispute Resolution) ("ADR-entiteiten"). Deze entiteiten beogen de buitengerechtelijke beslechting van geschillen tussen partijen door tussenkomst van bijvoorbeeld een arbiter, bemiddelaar, mediator, ombudsman of klachtencommissie.
De Commissie heeft haar goedkeuring gehecht aan twee aanbevelingen inzake ADR voor consumenten[3] en twee netwerken opgezet die zich bezighouden met ADR (ECC-NET[4] en FIN-NET[5]). Een aantal sectorspecifieke wetgevingsinstrumenten van de EU bevat een bepaling inzake ADR[6] en de bemiddelingsrichtlijn[7] bevordert de minnelijke schikking van geschillen, met inbegrip van consumentengeschillen. De analyse van de huidige situatie heeft evenwel de volgende belangrijke tekortkomingen aan het licht gebracht, die de doeltreffendheid van ADR in de weg staan: geen volledig aanbod, ontbreken van bekendheid bij consumenten en bedrijven, en wisselende kwaliteit van ADR-procedures[8].
Het ontbreken van doeltreffende ADR is in de context van grensoverschrijdende transacties bijzonder problematisch (bijvoorbeeld taalbarrières, eventueel hogere kosten, verschillen in wetgeving tussen de lidstaten).
Gelet op de vastgestelde problemen, heeft de Commissie toegezegd maatregelen op het gebied van ADR voor te stellen die waarborgen dat alle consumentenklachten aan een ADR-entiteit kunnen worden voorgelegd en dat geschillen die voortvloeien uit grensoverschrijdende transacties gemakkelijker zouden kunnen worden opgelost[9].
2. Resultaten van de raadplegingen van belanghebbende partijen en effectbeoordeling 2.1. Bijeenbrengen van deskundigheid en raadpleging van belanghebbende partijen
De Commissie heeft diverse studies inzake ADR verricht. Hierbij gaat het onder meer om de 'Study on the use of Alternative Dispute Resolution in the European Union' (Studie over het gebruik van alternatieve geschillenbeslechting in de Europese Unie) uit 2009[10], waarin een grondige analyse van in alle lidstaten bestaande ADR-entiteiten en het functioneren daarvan wordt verricht, de studie over 'Consumer redress in the EU: consumers experiences, perceptions and choices' (Verhaalsmogelijkheden voor consumenten in de EU: ervaringen, percepties en keuzes van consumenten)[11], de 'Assessment of the compliance costs including administrative costs/burdens on businesses linked to the use of Alternative Dispute Resolution (ADR)' (Raming van de kosten voor naleving, met inbegrip van administratieve kosten/lasten voor het bedrijfsleven in verband met het gebruik van alternatieve geschillenbeslechting (ADR)) (2011) en de studie over 'Cross-border ADR in the European Union' (Grensoverschrijdende ADR in de Europese Unie) (2011)[12].
Een openbare raadpleging over het gebruik van ADR ging van start in januari 2011[13]. Er bleek een hoge mate van consensus ter zake van ADR: alle respondenten waren het eens over de noodzaak van verdere ontwikkeling van ADR ter verbetering van de werking van de interne markt. De overgrote meerderheid van de respondenten steunde eveneens optreden op EU-niveau en wees met klem op de noodzaak van ADR-procedures van hoge kwaliteit, die met name beschikbaar zouden moeten zijn voor geschillen die voorvloeien uit grensoverschrijdende transacties en in de digitale omgeving. Volgens hen moesten voor doeltreffende ADR-procedures een aantal gemeenschappelijke beginselen gelden, zoals onpartijdigheid, transparantie, doeltreffendheid en billijkheid. Veel respondenten steunden de verbetering van ODR-procedures, met name voor e-commercetransacties, die steeds meer aanleiding geven tot klachten waarbij het met name om geringe geldbedragen gaat.
In maart 2011 organiseerden de diensten van de Commissie gezamenlijk met het Europees Parlement een top over 'Alternatieve geschillenbeslechting voor de interne markt en consumenten', waaraan zo’n 200 belanghebbenden deelnamen. Tijdens het debat bleek algemene steun te bestaan voor de ontwikkeling van ADR, inclusief ODR, voor consumenten en werd de nadruk gelegd op de noodzaak van EU-optreden. In april 2011 werd een workshop over 'ADR: how to make it work better?' (Hoe kan ADR beter functioneren?) georganiseerd in het kader van de Europese consumententop[14], met deelneming van 60 belanghebbenden.
Aanvullende bijdragen waren met name afkomstig van een raadpleging die de diensten van de Commissie tussen december 2010 en januari 2011 via het Europees toetsingspanel van het bedrijfsleven (European Business Test Panel)[15] onder bedrijven hielden, en van een raadpleging van bedrijven die tussen maart en mei 2011 plaatsvond via het onderzoeksplatform voor het mkb (SME survey platform)[16].
De Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming werd eveneens geraadpleegd.
Effectbeoordeling
De Commissie heeft een gedetailleerde effectbeoordeling verricht, waarbij zij een aantal beleidsopties voor zowel 'aanbod aan, informatie over en kwaliteit van ADR-regelingen' als 'ODR voor grensoverschrijdende e-commercetransacties' heeft geanalyseerd. De conclusie van de effectbeoordeling was dat slechts een combinatie van twee instrumenten op het gebied van ADR en ODR toegang tot onpartijdige, transparante, doeltreffende en billijke middelen ter buitengerechtelijke beslechting van binnenlandse en grensoverschrijdende consumentengeschillen kan verzekeren. Met name een kaderrichtlijn is de meest geëigende manier om te zorgen voor een volledig aanbod aan ADR-regelingen in alle lidstaten, om de consumenten over ADR te informeren en om te waarborgen dat de ADR-entiteiten specifieke kwaliteitsbeginselen in acht nemen. Het volledige aanbod aan ADR-regelingen zal het vereiste kader tot stand te brengen op grond waarvan een EU-wijd ODR-stelsel op doeltreffende wijze geschillen in verband met grensoverschrijdende e-commercetransacties kan behandelen.
3. Juridische elementen van het voorstel 3.1. Belangrijkste elementen van het voorstel 3.1.1. Voor alle consumentengeschillen moeten ADR-procedures bestaan
In het kader van dit voorstel zien de lidstaten erop toe dat alle geschillen tussen een consument en een ondernemer die voortvloeien uit de verkoop van goederen of de verrichting van diensten, kunnen worden voorgelegd aan een ADR-entiteit, ook langs elektronische weg. Om aan hun verplichting te voldoen, kunnen de lidstaten gebruikmaken van bestaande ADR-entiteiten en zo nodig het bevoegdheidsgebied daarvan aanpassen; zij kunnen ook nieuwe ADR-entiteiten of een sectoroverschrijdende vangnetentiteit in het leven roepen.
Dit voorstel heeft betrekking op geschillen tussen consumenten en ondernemers die voortvloeien uit de verkoop van goederen of de verrichting van diensten. Hierbij gaat het zowel om klachten van consumenten tegen ondernemers als om klachten van ondernemers tegen consumenten. Dit voorstel is van toepassing op ADR-entiteiten die de buitengerechtelijke beslechting van geschillen tussen consumenten en ondernemers nastreven. Het bestrijkt in het bijzonder mediationprocedures, maar ook niet-rechterlijke procedures van scheidsrechterlijke aard, zoals procedures voor commissies voor consumentenklachten, arbitrage- en bemiddelingsprocedures. Dit voorstel is niet van toepassing op ondernemingsstelsels voor de afhandeling van consumentenklachten, en evenmin op geschillenbeslechtingsentiteiten waarbij de met de geschillenbeslechting belaste natuurlijke personen exclusief in dienst van de ondernemer zijn. Het sluit ook rechtstreekse onderhandelingen tussen partijen uit.
3.1.2. Informatie over ADR en samenwerking
Wanneer zich geschillen voordoen, moeten consumenten snel kunnen nagaan welke ADR-entiteiten bevoegd zijn voor de behandeling van hun geschil. Daartoe zorgt dit voorstel ervoor dat consumenten in de belangrijkste door de ondernemer verstrekte handelsdocumenten en, indien de ondernemer over een website beschikt, op die website informatie over de bevoegde ADR-entiteit kunnen vinden. Bovendien moeten ondernemers de consumenten erover informeren of zij zich al dan niet ertoe verplichten met betrekking tot een door een consument tegen hen ingediende klacht van ADR gebruik te maken. Deze verplichting zal voor ondernemers een prikkel zijn om vaker van ADR gebruik te maken.
In het kader van het huidige voorstel zien de lidstaten erop toe dat consumenten bijstand kunnen krijgen wanneer zij betrokken zijn bij een grensoverschrijdend geschil. De lidstaten kunnen de verantwoordelijkheid voor deze taak delegeren aan hun centra van het netwerk van Europese consumentencentra (ECC-net), dat momenteel als functie heeft om consumenten de weg te wijzen naar de ADR-entiteiten die bevoegd zijn voor de behandeling van hun grensoverschrijdende geschillen.
In het kader van het voorstel zullen ADR-entiteiten ertoe worden aangezet om zich aan te sluiten bij netwerken van ADR-entiteiten op sectorspecifieke gebieden wanneer zij geschillen op het betrokken gebied behandelen. Daarnaast moedigt het onderhavige voorstel de samenwerking aan tussen de ADR-entiteiten en de nationale instanties die zijn belast met de uitvoering van de wetgeving inzake consumentenbescherming.
Dit voorstel bevat bepalingen ter waarborging van de naleving van strikte garanties inzake vertrouwelijkheid en gegevensbescherming, in overeenstemming met de toepasselijke Uniewetgeving.
3.1.3. Kwaliteit van ADR-entiteiten
Dit voorstel beoogt te waarborgen dat de ADR-entiteiten voldoen aan de kwaliteitsbeginselen van onpartijdigheid, transparantie, doeltreffendheid en billijkheid. Dergelijke beginselen zijn neergelegd in twee aanbevelingen van de Commissie. Door deze beginselen een bindend karakter te verlenen, zal het onderhavige voorstel gelijke voorwaarden voor ADR creëren en het vertrouwen van zowel consumenten als ondernemers in de ADR-procedures versterken.
Door de transparantie van de ADR-entiteiten moet worden gewaarborgd dat partijen alle informatie ontvangen die zij nodig hebben om met kennis van zaken te kunnen beslissen alvorens een ADR-procedure te starten. ADR-procedures moeten doeltreffend zijn en bepaalde nadelen die zijn verbonden aan gerechtelijke procedures, zoals kosten, lengte en ingewikkeldheid, verhelpen. Op basis van de resultaten van bestaande studies bepaalt het voorstel dat geschillen binnen 90 dagen moeten worden opgelost. Om ervoor te zorgen dat de ADR-procedures voor alle consumenten toegankelijk blijven, bepaalt het voorstel dat deze voor consumenten kosteloos of met geringe kosten verbonden moeten zijn.
3.1.4. Toezicht
Om te verzekeren dat de ADR-entiteiten naar behoren functioneren en voor consumenten en ondernemers hoogwaardige diensten leveren, moet hierop nauwgezet toezicht worden gehouden. In elke lidstaat zal een bevoegde instantie worden belast met het toezicht op het functioneren van de op zijn grondgebied gevestigde ADR-entiteiten. De bevoegde instanties zullen op basis van hun door de ADR-entiteiten toegezonden informatie onder meer beoordelen of een bepaalde ADR-entiteit voldoet aan de in het onderhavige voorstel gestelde kwaliteitsvereisten. Daarnaast zullen zij regelmatig verslag uitbrengen over de ontwikkeling en het functioneren van de ADR-entiteiten. Om de drie jaar zal de Commissie verslag aan het Europees Parlement en de Raad uitbrengen over de toepassing van de richtlijn.
Subsidiariteitsbeginsel
Het voorstel is gebaseerd op artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
De ontwikkeling van een goed functionerend ADR-stelsel binnen de Unie, dat met inachtneming van de wettelijke tradities van de lidstaten voortbouwt op de aldaar reeds bestaande ADR-entiteiten, zal het vertrouwen van consumenten in de interne markt voor de detailhandel, ook op het gebied van e-commerce, versterken. Daardoor zullen eveneens het bedrijfsleven nieuwe kansen worden geboden. Maatregelen van de lidstaten alleen zullen waarschijnlijk leiden tot verdere versnippering van ADR, wat op zijn beurt weer zou bijdragen tot een ongelijke behandeling van consumenten en ondernemers op de interne markt en tot uiteenlopende niveaus van verhaalsmogelijkheden voor consumenten in de Unie. Maatregelen op Unieniveau, zoals voorgesteld, dienen de Europese consumenten hetzelfde beschermingsniveau te bieden en de concurrentie tussen ondernemingen te stimuleren, waardoor de uitwisseling van producten of diensten over de grenzen heen toeneemt.
Wanneer op Unieniveau gemeenschappelijke beginselen en voorschriften voor ADR-entiteiten en ADR-procedures in alle lidstaten worden geformuleerd, dan heeft dit als duidelijk voordeel dat een doeltreffende en adequate behandeling van consumentengeschillen die voortvloeien uit binnenlandse of grensoverschrijdende transacties is gewaarborgd. Ook worden hierdoor meer homogene kwaliteitsniveaus van de ADR-procedures in de Unie gewaarborgd.
Het uiteenlopen van nationale beleidsmaatregelen inzake ADR-procedures (of het ontbreken daarvan) laat zien dat eenzijdig optreden van de lidstaten niet tot een bevredigende oplossing voor consumenten en het bedrijfsleven leidt. Een doelmatige en doeltreffende ADR voor grensoverschrijdende geschillen vereist een goed functionerend stelsel van binnenlandse ADR-entiteiten waarin het EU-wijde ODR-platform zal worden verankerd.
Evenredigheid
Het voorstel is om de volgende redenen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
Het voorstel gaat niet verder dan strikt noodzakelijk is om de beoogde doelstellingen te verwezenlijken. Het regelt niet alle aspecten van ADR, maar beperkt zich tot enkele essentiële aspecten van buitengerechtelijke geschillenbeslechting. De kaderrichtlijn zal voortbouwen op reeds bestaande ADR-entiteiten en laat de lidstaten vrij in de keuze van de vorm en de middelen om de verwachte resultaten te bereiken.
De doelstellingen van dit voorstel zullen tegen de laagste kosten voor het bedrijfsleven en de lidstaten worden bereikt, waarbij dubbele kosten en onnodige administratieve rompslomp worden vermeden.
Dit voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de EU. Bij het voorstel is derhalve geen financieel memorandum gevoegd.