Toelichting bij COM(2011)828 - Regels en procedures voor de invoering van geluidsgerelateerde exploitatiebeperkingen op EU-luchthavens - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)828 - Regels en procedures voor de invoering van geluidsgerelateerde exploitatiebeperkingen op EU-luchthavens. |
|---|---|
| bron | COM(2011)828   |
| datum | 01-12-2011 |
1. Steeds meer Europese burgers worden gestoord door vliegtuiglawaai op of rond luchthavens, vooral 's nachts, zoals blijkt uit tabel 1. Om deze ongewenste effecten te beperken, moet een actieve strategie voor het beheer van geluidsoverlast worden opgesteld. In een dergelijke strategie moet een zorgvuldige afweging worden gemaakt tussen de belangen van de getroffen burgers en andere belangen, en moet voldoende rekening worden gehouden met het domino-effect op de capaciteit van het volledige luchtvaartnetwerk.
Tabel 1: Door de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) opgestelde raming van het aantal mensen in Europa dat wordt getroffen door geluidoverlast (in miljoenen) - zonder substantiële operationele en technologische verbeteringen[1]
Geluidsniveau/jaar| 2036
> 55 DNL| 2,| 3,| 4,| 5,79
> 60 DNL| 0,| 1,| 1,| 2,12
> 65 DNL| 0,| 0,| 0,| 0,66
2. Het opleggen van exploitatiebeperkingen kan aanzienlijke gevolgen hebben voor het bedrijfsleven en de luchtvaartactiviteiten omdat het de toegang tot een luchthaven beperkt. Om aanvaardbaar te zijn voor alle belanghebbenden moet het proces dat leidt tot een besluit inzake geluidsgerelateerde exploitatiebeperkingen dan ook samenhangend, op bewijzen gebaseerd en robuust zijn.
3. In een inspanning om de toepassing van maatregelen ter bestrijding van geluidoverlast op luchthavens samenhangend te benaderen, heeft de ICAO een reeks beginselen en richtsnoeren vastgesteld die de zogenaamde 'evenwichtige aanpak' van geluidsbeheer vormen; in die benadering moedigt de ICAO haar lidstaten aan om:
· vliegtuiglawaai te beperken door een optimale lokale combinatie van een reeks maatregelen te kiezen: (1) lawaai beperken aan de bron (door gebruik te maken van stillere vliegtuigen), (2) optimale ruimtelijke ordening (de gebieden rond luchthavens plannen en beheren), (3) operationele procedures voor het beperken van lawaai invoeren (door gebruik te maken van specifieke banen, routes of procedures), en (4) geluidsgerelateerde exploitatiebeperkingen opleggen (zoals een vliegverbod tijdens de nacht of een uitfasering van lawaaierige vliegtuigen);
· de meest kostenteffectieve maatregelen te kiezen;
· geen geluidsgerelateerde exploitatiebeperkingen op te leggen, tenzij de autoriteit op basis van studies en raadplegingen kan bepalen of er sprake is van een geluidsprobleem en heeft vastgesteld dat een exploitatiebeperking een kosteneffectieve manier is om het probleem op te lossen.
4. Het doel van deze verordening is geluidsgerelateerde exploitatiebeperkingen van de evenwichtige aanpak op samenhangende wijze toe te passen in de EU, waardoor er een veel kleiner risico bestaat op internationale geschillen in het geval dat luchtvaartmaatschappijen uit derde landen gevolgen ondervinden van de maatregelen ter bestrijding van geluidsoverlast op EU-luchthavens. Bovendien zullen de bevoegde autoriteiten beter geplaatst zijn om de meest lawaaierige vliegtuigen in de vloot uit te faseren. De voorgestelde verordening leidt tot de intrekking van Richtlijn 2002/30/EG, die heeft bijgedragen tot het oplossen van een internationaal geschil en de eerste stap vormde in de harmonisering van het beleid inzake geluidsbeheer, inclusief het aanpakken van de destijds lawaaierigste vliegtuigen. Dit instrument moet echter worden aangepast aan de huidige eisen van het luchtvaartsysteem en aan het toenemende probleem van geluidsoverlast.
5. Deze verordening zal ervoor zorgen dat het proces voor de beoordeling van geluidsoverlast robuuster wordt. Alle stappen in het beoordelingsproces worden verduidelijkt, teneinde een coherentere toepassing van de evenwichtige aanpak in de hele Unie te garanderen. Dit voorstel bevat echter geen doelstellingen inzake geluidsoverlast; deze worden nog steeds vastgelegd in nationale en lokale regels. De verordening heeft wel tot doel een systeem op te zetten dat het gemakkelijker maakt om deze doelstellingen op de meest kosteneffectieve wijze te verwezenlijken.
6. Op ICAO-niveau ondersteunt de EU actief de ontwikkeling van nieuwe geluidsnormen voor luchtvaartuigen en investeert zij in nieuwe technologieën via kaderprogramma's en het 'Clean Sky'-project[2]. Ruimtelijke ordening, en de bijbehorende isolatie- en compensatieprogramma's, is echter een nationale of lokale bevoegdheid.
7. Op alle luchthavens wordt in verschillende vormen gebruik gemaakt van operationele procedures ter bestrijding van geluidoverlast: voorkeur voor routes die minder geluidsoverlast veroorzaken (bv. over minder bevolkte gebieden), stuwkrachtbeheer (hoe meer stuwkracht, hoe meer lawaai, maar ook hoe steiler de klim van het vliegtuig) of specifieke maatregelen op de grond (bv. het gebruik van specifieke taxiwegen of start- en landingsbanen). De EU draagt hiertoe bij via haar wetgeving inzake het gemeenschappelijk Europees luchtruim, die tot doel heeft milieuprestatiedoelstellingen vast te stellen voor verleners van luchtvaartnavigatiediensten, en via de bijbehorende onderzoeksprogramma's SESAR en Clean Sky.
8. Zoals blijkt uit Figuur 1 worden op Europese luchthavens hoofdzakelijk procedures ter bestrijding van geluidsoverlast toegepast. Daarnaast wordt ook frequent gebruik gemaakt van exploitatiebeperkingen. Op de 224 EU-luchthavens[3] die voor dit eerste verslag zijn beoordeeld, zijn de volgende beperkingen vastgesteld: 116 spertijden[4], 52 geluidsbeperkingen, 51 beperkingen op het gebruik van vliegtuigen van hoofdstuk 3 van de geluidsnorm, 38 geluidsquota's en 7 geluidsbegrotingen.
Figuur 1: Overzicht van de huidige Europese geluidsgerelateerde beperkingen op (EU- en niet-EU-) luchthavens
Bron: Boeing-gegevensbank Opmerking: APU: gereguleerd gebruik van de hulpmotor (om de motoren te starten); NAP: geluidsactieplan; Stg3-Ch3: uitfasering van de meest lawaaierige vliegtuigen die alleen aan de oude ICAO-geluidsnorm voldoen, zoals beschreven in hoofdstuk 3 van de relevante ICAO-bijlage.
· Europese bepalingen inzake exploitatiebeperkingen voor geluidsbeheer
9. Het doel van dit voorstel is de basislogica van de evenwichtige aanpak van de ICAO te versterken door een hechtere band te creëren tussen de pijlers van deze logica en door de verschillende stappen in het besluitvormingsproces te verduidelijken, in het geval exploitatiebeperkingen worden overwogen.
10. Een coherente toepassing van de benadering moet het mogelijk maken de meest kosteneffectieve oplossingen te identificeren, die afgestemd zijn op de situatie van een specifieke luchthaven. De beoordelingsmethode houdt ook rekening met de effecten van geluidsbeperkende maatregelen in het volledige netwerk.
11. De huidige regels hebben betrekking op ongeveer 70 Europese luchthavens met meer dan 50 000 bewegingen van civiele subsonische straalvliegtuigen per kalenderjaar.
· Samenhang met het burgerluchtvaartbeleid en andere doelstellingen van de Unie
12. Dit initiatief is samenhangend met andere delen van het Europese luchtvaartbeleid en met ruimere milieubeleidsmaatregelen.
13. De groei van de Europese luchtvaartsector moet duurzaam verlopen, met een passend evenwicht tussen economische, sociale en milieuaspecten. Geluidsbeperkende maatregelen kunnen een aanzienlijk effect hebben op de capaciteit van het luchtvaartnetwerk op de grond en in de lucht. De voorstellen zullen zorgen voor betere samenhang tussen de geluidsgerelateerde acties, eisen inzake luchthavencapaciteit en efficiëntie in het kader van het gemeenschappelijk Europees luchtruim en de tenuitvoerlegging van prestatieregels voor luchtverkeersbeheer. De voorstellen volgen de logica van het gate-to-gatebeginsel.
14. Het voorstel zal bijdragen tot de opstelling van nationale actieplannen inzake luchtverkeerslawaai, die de lidstaten verplicht moeten opstellen op basis van Richtlijn 2002/49/EG.
Inhoudsopgave
·
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
15. De belanghebbenden die de meeste gevolgen ondervinden van luchtverkeerslawaai zijn de burgers die rond luchthavens leven en die verenigd zijn in lokale groepen, luchthavens, luchtvaartmaatschappijen (met luchtvracht als specifieke niche), fabrikanten van luchtvaartuigen, lokale autoriteiten (inclusief de autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor ruimtelijke ordening en die ook ruimere economische belangen vertegenwoordigen) en onafhankelijke geluidsraden. Deze belanghebbenden zijn uitgebreid geraadpleegd:
· in 2007 heeft de externe consultant antwoorden op vragenlijsten verzameld en interviews gehouden met een reeks belanghebbenden over de tenuitvoerlegging van Richtlijn 2002/30/EG;
· in 2008 heeft de Commissie een open raadpleging georganiseerd over de wijze waarop de richtlijn moet worden gewijzigd;
· in 2010 zijn alle belanghebbenden die al eerder tot het raadplegingsproces hadden bijgedragen, gecontacteerd en werd de diversiteit aan belanghebbenden vergroot.
Samenvatting van de reacties
16. De lidstaten hebben benadrukt dat de flexibiliteit bij het beoordelen van geluidsproblemen behouden moet blijven, dat moet worden voorzien in overgangsregelingen om dubbel werk te vermijden (milieueffectbeoordelingen moeten bv worden hergebruikt), dat de twee Richtlijnen 2002/30/EG en 2002/49/EG nauwkeuriger op elkaar moeten worden afgestemd, zodat dezelfde beoordelingen voor beide richtlijnen kunnen worden gebruikt, en dat bij het gebruik van methoden en maatregelen rekening moet worden gehouden met de internationale context.
17. De vertegenwoordigers van lokale groepen, met name de Aviation Environment Federation, die geluids- en milieuactiegroepen uit het VK, Frankrijk en Duitsland vertegenwoordigt, hebben benadrukt dat echte regelgeving moet worden opgesteld (en niet alleen richtsnoeren) op basis van een geluidsplafond, dat exploitatiebeperkingen een cruciale rol spelen bij het verbeteren van geluidshinder omdat ze luchtvaartmaatschappijen stimuleren om de meest lawaaierige toestellen te vervangen, en dat de definitie van marginaal conforme vliegtuigen moet worden verruimd, wil ze een echt effect hebben.
18. De exploitanten[5], met name de Association of European Airlines, die de traditionele maatschappijen vertegenwoordigt, en de European Express Association voerden aan dat de beginselen van de evenwichtige aanpak van de ICAO correct moeten worden toegepast (luchthaven per luchthaven), dat exploitatiebeperkingen pas als laatste middel mogen worden gebruikt om vastgestelde geluidsproblemen te beperken, dat de methode moet leiden tot de meest kosteneffectieve maatregelen, en dat ruimtelijke ordening moet worden geïntegreerd in besluiten over exploitatiebeperkingen. De exploitanten hebben ook gevraagd de richtlijn verder te verduidelijken, en hebben er nogmaals op gewezen dat de definitie van marginaal conform vliegtuig moet worden gewijzigd op basis van de internationale regelgeving, teneinde marktverstoringen te voorkomen. Als regelgeving nodig is, verkiezen de exploitanten een verordening boven een richtlijn.
19. De luchthavens[6], vertegenwoordigd door ACI, benadrukten dat het volledige gamma maatregelen van de evenwichtige aanpak moet worden aangewend en dat de definitie van marginaal conform vliegtuig kan worden verruimd.
20. De Franse onafhankelijke geluidsraad (ACNUSA)[7] was voorstander van een verruiming van de definitie van marginaal conform vliegtuig, het gebruik van parameters die echt de gevoelens van de getroffen bevolking weergeven, verbeterde modellen van luchthavengeluid en een meer systematisch gebruik van geluidsvriendelijke exploitatieprocedures, zoals glijvluchtlandingstechnieken.
21. De luchtvaartsector is betrokken bij de opstelling van nieuwe geluidsnormen binnen de technische werkgroepen van de ICAO en richt zich op de noodzaak om rekening te houden met de onderlinge afhankelijkheid tussen mogelijkerwijs tegenstrijdige doelstellingen, zoals geluid en CO2-beperking; ze bekijkt de opstelling van normen ook op langere termijn: het tempo van de opstelling van normen moet gelijke tred houden met de technologische mogelijkheden, en de waarde van de vloot gedurende de levensduur van luchtvaartuigen moet concurrentieneutraal zijn.
22. Ten slotte hebben de lokale autoriteiten van de Airports Regions Conference, die voornamelijk bevoegd zijn voor landgebruik, benadrukt dat zij deze kwestie benaderen vanuit het perspectief van de milieucapaciteit van een regio; dit omvat onder meer ruimtelijke ordening, gebruik van passende indicatoren, een overlegproces, en de noodzaak om de eisen van de richtlijn inzake omgevingslawaai beter in overeenstemming te brengen met die van de richtlijn inzake luchthavengeluid (2002/30/EG).
23. Over het algemeen liggen de voorstellen dicht bij de standpunten die tijdens de overlegronde naar voren zijn gebracht. In de formele voorstellen wordt de onderlinge afhankelijkheid van de verschillende geluidsbeperkende maatregelen benadrukt, waarbij exploitatiebeperkingen niet als zaligmakend mogen worden beschouwd, maar - voor zover nodig - als een belangrijke en complementaire bijdrage tot een ruimere combinatie van kosteneffectieve maatregelen. Om de bevoegde autoriteiten een efficiënt geluidsbeperkend instrument ter beschikking te stellen, wordt de term marginaal conform vliegtuig strikter gedefinieerd.
·
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Betrokken wetenschaps- en kennisgebieden
24. Om het kwantitatieve en kwalitatieve effect van deze herziening te analyseren, is een algemene achtergrondstudie uitgevoerd. Bovendien heeft Eurocontrol recentere en meer gedetailleerde informatie verstrekt over het aantal vluchten dat met marginaal conforme vliegtuigen is uitgevoerd.
Gebruikte methode
25. De consultant heeft een intensieve raadpleging georganiseerd, hoofdzakelijk in de vorm van interviews met verschillende belanghebbenden en deskresearch. Bovendien heeft Eurocontrol up to date informatie verstrekt uit de relevante datawarehouses.
Samenvatting van de ingewonnen en benutte adviezen
26. De belangrijkste conclusie was dat de Richtlijn weliswaar een internationaal geschil heeft beslecht[8] en EU-bevoegdheid inzake exploitatiebeperkingen heeft ingevoerd, maar minder effectief was dan gehoopt bij het harmoniseren van het besluitvormingsproces. De richtlijn moest worden geactualiseerd om rekening te houden met de evolutie van de vlootsamenstelling, om het verband tussen de verschillende elementen van de evenwichtige aanpak te versterken en om rekening te houden met nieuwe rechtsinstrumenten inzake geluidsbeheer, zoals de richtlijn inzake omgevingslawaai (2002/49/EG), de ontwikkeling van nieuwe geluidsnormen of de prestatieregels voor het gemeenschappelijk Europees luchtruim.
Wijze waarop het deskundigenadvies beschikbaar is gemaakt voor het publiek
27. Het volledige verslag van de studie is gepubliceerd op de website van het DG MOVE.
·
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
28. Het voorstel heeft betrekking op de vaststelling van een nieuwe verordening ter vervanging van Richtlijn 2002/30/EG. Deze verordening verduidelijkt de eisen van die richtlijn en vult ze aan.
1. Specificatie van doelstellingen om het verband te benadrukken met andere elementen van de evenwichtige aanpak en andere instrumenten om luchtverkeerslawaai te beheren.
2. Definitie van de vaststelling van verantwoordelijkheden.
3. Opsomming van algemene eisen voor geluidsbeheer.
4. Nadere gegevens over het proces voor de geluidsbeoordeling.
5. Specificatie van te raadplegen belanghebbenden.
6. Harmonisering van gegevens en methoden.
7. Specificatie van eisen inzake aanmelding en invoering.
8. Comitéprocedure toestaan om verwijzingen naar geluidsnormen aan te passen aan de technologische vooruitgang.
9. Steun verlenen aan bevoegde autoriteiten.
·
Rechtsgrondslag
Het voorstel is gebaseerd op artikel 100, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
·
Subsidiariteitsbeginsel
29. Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen. De doelstellingen van het voorstel kunnen niet voldoende door de individuele lidstaten worden verwezenlijkt.
30. De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende redenen beter door een optreden van de Europese Unie worden verwezenlijkt:
31. Een geharmoniseerde benadering van geluidsgerelateerde exploitatiebeperkingen als onderdeel van het proces voor geluidsbeheer rond Europese luchthavens draagt bij tot een verbetering van de milieuprestaties van luchtvervoersactiviteiten en creëert een beter voorspelbaar ondernemingsklimaat voor luchtvaartmaatschappijen en luchthavenexploitanten. Bovendien beperkt de geharmoniseerde beoordelingsmethode het risico op concurrentieverstoringen tussen luchthavens of luchtvaartmaatschappijen en op de toepassing van slechte praktijken, die niet alleen gevolgen kunnen hebben voor de capaciteit van de desbetreffende luchthaven, maar ook voor de efficiëntie van het volledige luchtvaartnetwerk.
32. Een dergelijke benadering vergroot de kosteneffectiviteit van de oplossingen voor milieuproblemen rond luchthavens en voorkomt een lappendeken van verschillende geluidseisen voor exploitanten, die per definitie actief zijn in een internationaal netwerk.
·
Evenredigheidsbeginsel
33. Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. Een verordening zorgt voor strikte harmonisering van de te volgen methode, maar staat toe dat lidstaten rekening houden met luchthavenspecifieke situaties, zodat ze voor elke individuele luchthaven passende oplossingen kunnen zoeken voor de geluidsproblemen. De voorstellen laten de gewenste milieudoelstellingen of de concrete genomen maatregelen onverlet.
·
Keuze van instrumenten
34. Voorgesteld instrument: verordening.
35. Andere instrumenten zouden om de volgende redenen ongeschikt zijn.
· De verordening heeft betrekking op een methode voor het beoordelen van geluid. Alleen een verordening garandeert de volledige harmonisering van deze methode.
· De voorgestelde beoordelingsmethode is flexibel genoeg om in te spelen op de situatie van elke specifieke luchthaven en laat het gewenste niveau van bescherming dat de lidstaten hun burgers willen garanderen of de concrete keuze van kosteneffectieve maatregelen onverlet.
36. Het voorstel heeft geen nieuwe gevolgen voor de begroting van de Europese Unie. De kosten van het recht op controle leiden niet tot extra kosten in vergelijking met de huidige kosten voor het toezicht op de tenuitvoerlegging van de bestaande wetgeving, inclusief vergoedingen voor vergaderingen van comités. De gegevensbanken met informatie over geluidscertificering bestaan al. Het voorstel voorziet in een meer formele verwijzing om de kwaliteit van de gegevens en de toegang van de belanghebbende partijen te garanderen. Ten slotte vormt dit voorstel een integrerend deel van de werkzaamheden inzake geluidsbeheer - met de bijbehorende budgetten - die al op andere gebieden worden ondernomen, zoals de inspanningen van de ICAO voor het verminderen van de geluidsoverlast, het gemeenschappelijk luchtruim of SESAR.
·
Europese Economische Ruimte
37. De voorgestelde maatregel betreft een onderwerp dat onder de EER-overeenkomst valt en moet daarom worden uitgebreid tot de Europese Economische Ruimte.