Toelichting bij COM(2011)877 - Wijziging van de richtlijn inzake het hergebruik van overheidsinformatie

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2011)877 - Wijziging van de richtlijn inzake het hergebruik van overheidsinformatie.
bron COM(2011)877 NLEN
datum 12-12-2011
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL 1.1. Motivering en doel van het voorstel

Richtlijn 2003/98/EG van het Europees Parlement en de Raad inzake het hergebruik van overheidsinformatie (‘richtlijn Overheidsinformatie’) is op 17 november 2003 vastgesteld. De richtlijn was bedoeld om hergebruik van overheidsinformatie in de Europese Unie te vereenvoudigen door basisvoorwaarden voor hergebruik te harmoniseren en grote hindernissen voor hergebruik op de interne markt weg te nemen. Zij verbiedt discriminatie en bevat regels inzake tariferingsbeginselen, exclusiviteitsregelingen, transparantie, licenties en praktische hulpmiddelen die ervoor moeten zorgen dat overheidsdocumenten kunnen worden teruggevonden en hergebruikt.

In artikel 13 van de richtlijn werd bepaald dat de richtlijn voor 1 juli 2008 moest worden geëvalueerd. De evaluatie is uitgevoerd door de Commissie en heeft geleid tot de publicatie van mededeling COM(2009) 212[1]. De Commissie constateerde dat er ondanks de gemaakte vorderingen nog enkele belemmeringen waren, namelijk pogingen van openbare lichamen om een maximale vergoeding te vragen, zonder oog te hebben voor de belangen van de economie in het algemeen, concurrentie tussen de openbare sector en het bedrijfsleven, praktische problemen die hergebruik in de weg staan, zoals gebrek aan informatie over beschikbare overheidsinformatie, en de denkwijze van openbare lichamen die zich niet bewust zijn van het economisch potentieel. De Commissie concludeerde dat zij de richtlijn opnieuw zou evalueren in 2012, wanneer er meer duidelijkheid bestaat over de uitwerking, effecten en toepassing van de richtlijn. Dit voorstel van de Commissie is het resultaat van de tweede evaluatie.

Overheidsinformatie vormt een belangrijke grondstof voor digitale informatieproducten en ‑diensten met een groot potentieel dat tot dusver nog niet is gebruikt. Het algemene doel van dit optreden van de Unie is het bijdragen aan economische groei en het scheppen van banen door het vrijmaken van het economische potentieel van gegevens die in het bezit zijn van de overheid door middel van verbeterde voorwaarden voor het gebruik van overheidsinformatie. De algemene doelstelling is volledig in lijn met de horizontale strategieën van de Unie, inzonderheid met de Europa 2020-strategie van de Commissie, die is geïntroduceerd op 3 maart 2010 met als doel om “van de EU een slimme, duurzame en inclusieve economie kunnen maken met een hoog niveau van werkgelegenheid, productiviteit en sociale cohesie”.

Het beschikbaar stellen van overheidsinformatie voor hergebruik zal ook een positieve uitwerking hebben op de doelmatigheid, transparantie en verantwoording van regeringen, en zal ertoe bijdragen de burgers een stem te geven.

Daarom heeft de richtlijn Overheidsinformatie uiteindelijk tot doel een cultuurverandering in de publieke sector te faciliteren door een gunstige omgeving tot stand te brengen voor activiteiten met een toegevoegde waarde die voortkomen uit het hergebruik van beschikbare overheidsinformatie.

Op het gebied van regelgeving ligt de uitdaging erin de markt een optimaal rechtskader aan te reiken om de markt voor op digitale overheidsinformatie gebaseerde producten en diensten, met inbegrip van zijn grensoverschrijdende dimensie, te stimuleren, en concurrentieverstoringen op de markt van de Unie voor hergebruik van overheidsinformatie te voorkomen. Het voorstel van de Commissie is derhalve gericht op de keten van commercieel en niet-commercieel gebruik van overheidsinformatie, om in specifieke voorwaarden te voorzien tijdens verschillende stadia van de keten zodat de toegang wordt verbeterd en het hergebruik wordt vergemakkelijkt.

Gegevens moeten worden vrijgegeven en toegankelijk en beschikbaar worden gemaakt voor hergebruik. Financiële en niet-financiële transactiekosten moeten zo laag mogelijk worden gehouden. Hergebruikers moeten toegang hebben tot een doeltreffend en efficiënt beroepsmechanisme om hun rechten te kunnen uitoefenen. De oorspronkelijke richtlijn moet worden versterkt om de resterende hindernissen weg te nemen, zoals bijvoorbeeld het gebrek aan informatie over welke gegevens in feite beschikbaar zijn, beperkende of onduidelijke regels met betrekking tot de toegang en de voorwaarden van hergebruik, ontmoedigende, onduidelijke en inconsequente tarieven in gevallen waarin een vergoeding wordt verlangd voor het hergebruik van informatie, en de algemene overmatige complexiteit van het proces voor het verkrijgen van een licentie voor het hergebruik van overheidsinformatie, met name voor kleine en middelgrote ondernemingen. Bovendien moeten hergebruikers en bevoegde ‘hybride’ openbare lichamen (die openbare taken combineren met het commercieel gebruik van gegevens) kunnen profiteren van gelijke regels en concurrerende voorwaarden zonder te worden geremd door discriminerende behandeling of onrechtvaardige exclusieve regelingen voor het gebruik van overheidsinformatie. Uiteindelijk zal de interne markt voor hergebruik van overheidsinformatie alleen tot bloei komen als de grenzen in praktisch en juridisch opzicht voor hergebruik in de Unie worden opgeheven en dezelfde soorten gegevens beschikbaar zijn onder soortgelijke, zo niet dezelfde voorwaarden, ongeacht hun land van herkomst.

De voordelen die een verbeterde toegang en een vereenvoudiging van hergebruik kunnen opleveren zijn innovatie van producten die rechtstreeks op overheidsinformatie zijn gebaseerd en van aanvullende producten, verlaging van transactiekosten en efficiëntieverhoging in de overheidssector, en in toenemende mate het combineren van diverse overheids- en particuliere informatie voor de vervaardiging van nieuwe producten.

Algemene context



Openbare lichamen produceren, verzamelen en bewaren een rijkdom aan informatie, uiteenlopend van statistische, economische en milieugegevens tot gearchiveerd materiaal en boek- of kunstverzamelingen. De digitale revolutie heeft de waarde van deze bron voor innovatieve producten of diensten die deze gegevens als grondstof gebruiken, aanzienlijk verhoogd.

Het economisch belang van het vrij toegankelijk maken van gegevensbronnen, waaronder ook overheidsgegevens, wordt inmiddels algemeen onderkend. Zo zijn volgens een artikel dat is verschenen in The Economist in 2010 gegevens tegenwoordig “een economische grondstof geworden die bijna net zo belangrijk is als kapitaal en arbeid”[2], en worden ze in het Digital Britain Final Report omschreven als “een innovatievaluta ... het levensbloed van de kenniseconomie”[3]. In een recent onderzoek wordt de waarde van de totale markt van overheidsinformatie in de Unie in 2008 geschat op 28 miljard euro[4]. Hetzelfde onderzoek toont aan dat de algemene economische voordelen van een verdere openbaarmaking van overheidsinformatie door deze gemakkelijker toegankelijk te maken oplopen tot ongeveer 40 miljard euro per jaar voor de EU27. De totale directe en indirecte economische voordelen van toepassingen en gebruik van overheidsinformatie in de EU27 zouden ongeveer 140 miljard euro per jaar bedragen.

Vrij toegankelijke overheidsinformatie voedt niet alleen innovatie en creativiteit, die de economische groei stimuleren, maar maakt de burgers ook mondiger doordat deelname aan de democratie wordt versterkt en een transparant, verantwoordelijk en doelmatiger overheidsoptreden wordt gestimuleerd.

De uitdaging voor de richtlijn bestaat erin de markt te voorzien van een optimaal juridisch kader voor het vereenvoudigen en stimuleren van commercieel en niet-commercieel hergebruik van vrij toegankelijke overheidsinformatie. Daarom hebben de richtlijn en de herziening daarvan uiteindelijk tot doel een cultuurverandering in de publieke sector te faciliteren door een gunstige omgeving tot stand te brengen voor activiteiten met een toegevoegde waarde die voortkomen uit het hergebruik van beschikbare overheidsinformatie.

De evaluatie van de richtlijn maakt dus deel uit van de Digitale Agenda voor Europa en de Europa 2020-strategie die slimme, duurzame en inclusieve groei ten doel heeft[5]. De evaluatie is in feite een kernactie van de Digitale Agenda (kernactie 1c).

Inhoudsopgave

1.

1.3. Consistentie met andere beleidsterreinen 1.3.1. Beleid inzake overheidsinformatie en de mededingingsregels van de Unie


Een van de doelen van de richtlijn Overheidsinformatie is het beperken van concurrentieverstoringen in de markt van de Unie en zodoende gelijke regels tot stand te brengen voor alle potentiële hergebruikers van overheidsinformatie. In dit opzicht omvat de richtlijn Overheidsinformatie een specifieke formulering van de bredere EU-regels inzake concurrentie, namelijk artikel 10, lid 2, “Voorkoming van kruissubsidiëring”, en artikel 11, “Verbod op exclusiviteitsregelingen”.

2.

1.3.2. Beleid inzake overheidsinformatie en milieubeleid


De richtlijn Overheidsinformatie, Richtlijn 2003/4/EG inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie (de Aarhus-richtlijn) en Richtlijn 2007/2/EG tot oprichting van een infrastructuur voor ruimtelijke informatie in de Gemeenschap (Inspire) vormen samen een reeks maatregelen van de Unie die moet zorgen voor een zo wijd mogelijke verspreiding van milieu-informatie die in het bezit is van openbare lichamen. Hoewel deze richtlijnen niet direct gemeenschappelijke doelstellingen hebben, vullen ze elkaar aan en hebben ze beide als oogmerk de transparantie en beschikbaarheid van overheidsgegevens te vergroten.

De richtlijn inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie draagt bij aan een verhoogd milieubewustzijn, een vrije gedachtewisseling, een doeltreffender deelneming van het publiek aan de milieubesluitvorming en, uiteindelijk, tot een beter milieu. De richtlijn ondersteunt het beleid van de Commissie op het vlak van hergebruik van overheidsinformatie, aangezien brede toegang tot informatie een voorwaarde is voor hergebruik ervan en milieugegevens een zeer belangrijke informatiebron vormen voor de creatie van nieuwe producten en diensten. De Inspire-richtlijn speelt een vergelijkbare rol waneer het gaat om ruimtelijke informatie.

Bovendien is de richtlijn Overheidsinformatie van essentieel belang voor de algemene consistentie van het aankomende gemeenschappelijk milieu-informatiesysteem.

3.

1.3.3. Richtlijn Overheidsinformatie en geïntegreerd maritiem beleid


In september 2010 gaf de Commissie een mededeling uit aan het Europees Parlement en de Raad, getiteld “Mariene kennis 2020”, waarmee zij voor ogen had het potentieel van de mariene kennis van Europa vrij te maken. Haar drieledige benadering, die erop gericht is het gebruik van mariene gegevens eenvoudiger en goedkoper maken, concurrentie onder gebruikers van mariene gegevens te stimuleren, en het begrip van de Europese zeeën en oceanen te verbeteren, sluit goed aan op en versterkt het beleid van de Commissie inzake het hergebruik van overheidsinformatie.

4.

1.3.4. Beleid inzake overheidsinformatie en het gemeenschappelijk vervoersbeleid


Een van de veertig initiatieven die zijn voorgesteld in het Witboek over vervoer[6] is het creëren van de randvoorwaarden om de ontwikkeling en het gebruik van intelligente systemen voor interoperabele en multimodale reisplanners, informatie en online-boekingssystemen en intelligente tariefsystemen te bevorderen.

Dit initiatief staat in rechtstreeks verband met het in december 2008 door de Commissie aangenomen actieplan[7] voor de invoering van intelligente vervoerssystemen voor wegvervoer en voor interfaces met andere vervoerswijzen, en met Richtlijn 2010/40/EU[8] van 7 juli 2010 betreffende het kader voor het invoeren van intelligente vervoerssystemen op het gebied van wegvervoer en voor interfaces met andere vervoerswijzen. Deze twee instrumenten zijn erop gericht de invoering van intelligente vervoerssystemen, waaronder ook realtimeverkeersinformatiediensten en reisinformatiediensten voor de gehele Unie, te versnellen en te coördineren.

In het kader van Richtlijn 2010/40/EU zal de Commissie bindende specificaties vaststellen voor de “verlening van realtimeverkeersinformatiediensten voor de gehele Unie” en voor de “verlening van multimodale reisinformatiediensten voor de gehele Unie” om te zorgen voor een betere verstrekking van gegevens inzake geldende verkeersregels door de vervoersautoriteiten en toegang tot relevante overheidsgegevens te garanderen voor bedrijven.

Dergelijke specificaties, maar ook een eventueel nieuw wetsvoorstel om te zorgen voor toegang tot en hergebruik van overheidsinformatie kunnen aanzienlijk bijdragen aan het beleid van de Commissie inzake het hergebruik van overheidsinformatie, doordat ze burgers of bedrijven het recht kunnen geven gegevens over wegvervoer of openbaar vervoer te hergebruiken voor nieuwe producten en diensten op basis van de zeer dynamische inhoud van die gegevens. Dit ondersteunt het beleid van de Commissie inzake hergebruik van overheidsinformatie.

5.

1.3.5. Beleid inzake overheidsinformatie en het initiatief voor vrije toegang tot wetenschappelijke informatie


Op het gebied van wetenschappelijke informatie streeft de Commissie naar optimale benutting van de voordelen van informatietechnologieën (internet, supercomputernetwerken, data mining) waarmee de toegang tot en het hergebruik van wetenschappelijke kennis kan worden verbeterd en vereenvoudigd. Beleid gericht op openbare toegang heeft als doel wetenschappelijke artikelen en onderzoeksgegevens vrij toegankelijk te maken voor internetgebruikers. De Commissie is van plan stappen te zetten voor de bevordering van de toegang tot en de opslag van wetenschappelijke informatie, waaronder ook publicaties en gegevens over onderzoeksprojecten die worden gefinancierd uit de begroting van de Unie.

De doelstellingen van de Commissie op dit gebied sluiten nauw aan op de doelstellingen van de richtlijn Overheidsinformatie in die zin dat beiden erop gericht zijn overheidsinformatie in Europa breder beschikbaar te maken voor inzage en hergebruik.

6.

1.3.6. Beleid inzake overheidsinformatie en beleid inzake digitalisering en cultureel erfgoed


Door de digitalisering van culturele collecties wordt de toegang tot cultuur bevorderd, doordat cultureel erfgoed in het bezit van Europese culturele instellingen, zoals boeken, kaarten, audiomateriaal, films, manuscripten, museumstukken, voor iedereen eenvoudiger toegankelijk worden gemaakt voor werk, studie of vrije tijd. Tegelijkertijd zorgt digitalisering ervoor dat van dit materiaal een duurzaam goed wordt gemaakt voor de digitale economie, waarbij veel kansen worden gecreëerd voor innovatie, hoewel de volledige benutting van digitaal cultureel erfgoed nog in de kinderschoenen staat. Bedrijfsmodellen worden onderzocht en commerciële activiteiten beginnen zich te ontwikkelen. Deze doelstellingen, dus het zorgen voor een brede beschikbaarheid van overheidsinformatie (richtlijn Overheidsinformatie) en de terbeschikkingstelling van gedigitaliseerd cultureel erfgoed aan creatieve en innovatieve ondernemingen (digitaliseringsbeleid), sluiten volledig op elkaar aan, versterken elkaar en zijn geheel in overeenstemming met de Europese agenda voor cultuur en het Werkplan voor cultuur van de Raad.

7.

2. RESULTATEN VAN RAADPLEGINGEN MET BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN 2.1.1. Openbare raadpleging


Overeenkomstig door de Commissie vastgestelde normen is via internet een brede openbare raadpleging gehouden over de evaluatie van de richtlijn. De raadpleging vond plaats van 9 september tot 30 november 2010 op de webpagina ‘Uw stem in Europa’: (ec.europa.eu/yourvoice/ipm/forms).

Bij de start van de openbare raadpleging werd een persbericht uitgegeven. Er werden ook berichten over de start van de raadpleging geplaatst op Twitter, op de website van de Commissie over de informatiemaatschappij (ec.europa.eu/information_society/policy/psi) en op het ePSIplatform[9]. Daarnaast werden belanghebbenden op de hoogte gesteld van de raadpleging en uitgenodigd om hun mening te geven via hun verenigingen of door middel van individuele e‑mailberichten. Alle belanghebbenden, waaronder overheden, informatiebezitters in de openbare sector (ook uit sectoren die momenteel zijn uitgesloten), commerciële en niet‑commerciële hergebruikers, deskundigen, academici en burgers, werden verzocht deel te nemen.

De raadpleging leverde 598 antwoorden op, die werden gepubliceerd op de website van de Commissie over overheidsinformatie[10]. De antwoorden kwamen van alle verschillende actoren in de waardeketen voor overheidsinformatie: bezitters van overheidsinformatie (8%), andere openbare lichamen die geen overheidsinformatie in bezit hebben (4%), hergebruikers van overheidsinformatie (13%), academici en deskundigen (23%), burgers (48%) en ‘overige’ respondenten (4%).

Een overgrote meerderheid van de respondenten wees erop dat het hergebruik van overheidsinformatie nog niet zijn volledig potentieel heeft bereikt en was voorstander van verdere maatregelen om hergebruik te stimuleren en grensoverschrijdende beschikbaarstelling van op overheidsinformatie gebaseerde producten en diensten te bevorderen. Veel respondenten, uiteenlopend van 40% van de bezitters van overheidsinformatie tot 70% van de hergebruikers, stonden positief tegenover wijzigingen op de richtlijn. De suggesties voor wijzigingen van de wetstekst en voor aanvullende begeleiding met soft law-instrumenten verschilden niet veel tussen de verschillende specifieke categorieën van respondenten, maar het merendeel was voorstander van het wijzigen van het algemene beginsel teneinde het recht op hergebruik vast te stellen, en van het nemen van aanvullende maatregelen (om overheidsinformatie vrij toegankelijk te maken en hergebruik te faciliteren, bijvoorbeeld lijsten van beschikbare documenten, vereenvoudiging of afschaffing van licentievoorwaarden, marginale kosten, enz.).

Ook de vergoedingen kregen veel aandacht van alle respondenten. Uit veel reacties werd duidelijk dat met betrekking tot tarieven nog veel punten verduidelijking en begeleiding behoeven, zoals bijvoorbeeld tariferingsstrategieën tegenover vrije toegang alsmede toegestane tarieven. De belanghebbenden waren geen voorstander van het hanteren van tarieven voor hergebruik op basis van volledige of gedeeltelijke kostendekking. In veel gevallen vroegen de respondenten ofwel om afschaffing van vergoedingen of om verduidelijking van het begrip “redelijk rendement op investeringen”. De meeste respondenten waren voorstander van kosteloos hergebruik voor niet-commerciële doeleinden. Respondenten uit alle categorieën droegen argumenten aan voor en tegen de oplossing op basis van marginale kosten, en op dit punt heerst dan ook geen overeenstemming.

Tot slot pleitten respondenten uit alle groepen in het algemeen voor steun- en verspreidingsmaatregelen om het hergebruik van overheidsinformatie te bevorderen, ook over grenzen heen. Deze maatregelen lopen uiteen van begeleiding op uiteenlopende gebieden (licenties, tarifering, gegevenskwaliteit) tot steun voor de ontwikkeling van nationale informatieportalen en voor een Europees centraal toegangspunt voor gegevens.

Kortom, de antwoorden op deze raadpleging laten zien dat de cultuur van het hergebruik in veel lidstaten ten opzichte van de evaluatie van 2009 is verbeterd (met name in het VK, Frankrijk en Denemarken). Er moet echter nog veel worden gedaan om het potentieel van het hergebruik van overheidsinformatie te optimaliseren en de in de richtlijn Overheidsinformatie van 2003 vastgestelde bepalingen, waarvan sommige moeten worden gewijzigd of verduidelijkt, te benutten. Verder laat het gebrek aan overeenstemming of tendensen onder de respondenten als het gaat om tarifering voor het hergebruik van overheidsinformatie zien dat er geen universele oplossing bestaat en dat rekening moet worden gehouden met de verschillen tussen de behoeften van zowel houders als hergebruikers van overheidsinformatie om het hergebruik van gegevens niet te belemmeren.

De ontvangen antwoorden zijn in aanmerking genomen bij de beoordeling van de opties die heeft geleid tot het pakket van wettelijke en soft law-maatregelen in dit voorstel.

8.

2.1.2. Inwinnen en benutten van deskundige oordelen


De laatste jaren heeft de Commissie de volgende studies uitgevoerd om de verschillende aspecten van de markt van het hergebruik van overheidsinformatie, alsmede de economische beoordeling ervan, te onderzoeken: MEPSIR (Measuring European Public Sector Information Resources)[11], een studie over exclusiviteitsregelingen[12], een studie over economische indicatoren en case studies over tariferingsmodellen voor overheidsinformatie (Economic Indicators and Case Studies on PSI pricing models)[13], een studie over tariferingsmodellen voor overheidsinformatie (Deloitte, nog niet gepubliceerd), een studie over de marktwaarde van overheidsinformatie (Vickery, nog niet gepubliceerd) en een studie over het hergebruik van cultureel materiaal[14].

In de studies werd het hergebruik van overheidsinformatie in de lidstaten gemeten, de totale omvang van de markt voor overheidsinformatie in de EU geschat (in 2006 en 2010-2011), het bestaan van eventuele door openbare lichamen overeenkomstig artikel 11 van de richtlijn vastgestelde exclusiviteitsregelingen onderzocht, inzicht gegeven in de huidige ontwikkelingen in de lidstaten op het gebied van overheidsinformatie, economische indicatoren aanbevolen om het hergebruik van overheidsinformatie te meten, diverse modellen voor verstrekking en tarifering van overheidsinformatie onderzocht, en een overzicht gegeven van het hergebruik van overheidsinformatie in de culturele sector. De resultaten van deze studies hebben waardevolle economische gegevens opgeleverd voor het vaststellen van de meest geschikte opties voor de herziening van de richtlijn Overheidsinformatie.

Daarnaast heeft de Commissie een belangrijke juridische analyse verkregen door onderzoek dat is verricht binnen het thematische netwerk LAPSI[15] (Legal Aspects of Public Sector Information), die ingaat op de juridische gevolgen van specifieke kwesties omtrent het hergebruik van overheidsinformatie, zoals uitzonderingen op een regel voor het in rekening brengen van marginale kosten, op het concept van ‘openbare taak’ en discriminatieverbod, op de vraag of openbare ondernemingen al dan niet onder de richtlijn Overheidsinformatie moeten vallen, en op licentievoorwaarden.

Tot slot zijn verdere gegevens verzameld via netwerken, samenwerking, coördinatie en bewustmakingsactiviteiten met lidstaten en belanghebbenden. Het ePSIplatform biedt omvattende overheidsinformatie die afkomstig is van de hele Unie[16].

9.

2.1.3. Effectbeoordeling


In de effectbeoordeling werden vijf opties bestudeerd als aanpak voor de vastgestelde problemen, te weten onvoldoende duidelijkheid en transparantie ten aanzien van de regels voor hergebruik van overheidsinformatie, gesloten informatiebronnen, buitensporige tarieven, onvoldoende gelijke regels, ontoereikende handhaving van bepalingen inzake hergebruik, en inconsistentie tussen de door de afzonderlijke lidstaten gehanteerde benaderingen. Naast intrekking van de richtlijn, kunnen deze opties globaal in twee categorieën worden ingedeeld: opties die de huidige bepalingen in stand houden en opties die wijzigingen omvatten die uiteenlopen van geringe technische aanpassingen tot een substantiële wijziging van de bepalingen.

10.

Optie 1: geen beleidswijziging: geen wijziging van de richtlijn (referentiescenario)


Voor het hergebruik van overheidsinformatie zou de optie ‘geen beleidswijziging’ betekenen dat de huidige bepalingen van de richtlijn en de nationale omzettingsinstrumenten van kracht blijven.

11.

Optie 2: staken van bestaande actie van de Unie: intrekking van de richtlijn Overheidsinformatie


De richtlijn Overheidsinformatie heeft de basisvoorwaarden voor het hergebruik van overheidsinformatie in de hele EU vastgesteld en heeft geleid tot beleids- en wetswijzigingen in de lidstaten. Zonder de richtlijn zou het de lidstaten vrij staan hun nationale uitvoeringsmaatregelen voor het hergebruik van overheidsinformatie in te trekken of te wijzigen. Deze optie heeft feitelijk tot gevolg dat alle huidige wettelijke verplichtingen uit hoofde van de richtlijn en de omzettingsinstrumenten zouden ophouden te bestaan.

12.

Optie 3: soft law-maatregelen


Deze instrumenten, bijvoorbeeld richtsnoeren of aanbevelingen van de Commissie, bieden aanvullende informatie en/of uitleg met betrekking tot sommige bepalingen van de richtlijn Overheidsinformatie. Soft law-maatregelen omvatten bijvoorbeeld aanbevolen licentievoorschriften, begeleiding inzake technische formaten, of begeleiding inzake prijsberekeningen (waaronder ook voor het berekenen van marginale kosten).

13.

Optie 4: wetswijzigingen


Deze optie behelst een inhoudelijke wijziging van de richtlijn, dat wil zeggen de rechten en plichten die in de richtlijn zijn bepaald. Dergelijke wetswijzigingen betreffen: i) uitbreiding van het toepassingsgebied van de richtlijn naar gebieden die nu zijn uitgesloten (culturele, onderwijs- en onderzoeksinstellingen en openbare omroepen); ii) vaststelling van een tarievenregeling op basis van marginale kosten, eventueel met uitzonderingen; iii) wijziging van het algemene beginsel om toegankelijke documenten herbruikbaar te maken; iv) invoering van de verplichting om gegevens te publiceren in machinaal leesbare formaten; v) invoering van de verplichting om een onafhankelijke toezichthouder te benoemen en voor een doelmatig en efficiënt beroepsmechanisme te zorgen; vi) omkering van de bewijslast inzake tariefvereisten; vii) invoering van de verplichting om het toepassingsgebied van ‘openbare taak’ alleen door wetgevingsmiddelen te bepalen.

14.

Optie 5: gecombineerde oplossing


Deze optie is een combinatie van inhoudelijke wijzigingen van het kader voor hergebruik (optie 4) met aanvullende richtsnoeren over de beginselen die de nationale autoriteiten dienen te volgen bij de uitvoering op nationaal niveau (optie 3).

15.

Resultaat van de effectbeoordeling


In de effectbeoordeling werd de capaciteit van op overheidsinformatie gebaseerde producten en diensten om economische en sociale voordelen te genereren afgewogen tegen de economische en sociale kosten als gevolg van potentiële inkomstenverliezen door het tegen geen of lage kosten beschikbaar stellen van overheidsgegevens voor hergebruik. Er werd bijzondere aandacht besteed aan het feit dat beleid op dit gebied ervoor moet zorgen dat er gelijke regels worden gehanteerd door enerzijds hybride openbare lichamen die zich bezighouden met commercieel hergebruik van de gegevens die zij produceren of verzamelen met openbare middelen en anderzijds hun concurrenten in de privésector, en dat er geen onevenredige last wordt gelegd op de openbare sector, waardoor de productie van overheidsinformatie, alsmede innovatie en investeringen op dat gebied, in gevaar zouden komen.

Volgens de beoordeling zou optie 1, te weten geen wijziging van het huidige wettelijke kader, afwijkende benaderingen op nationaal niveau waarschijnlijker maken, waardoor rechtsonzekerheid zal ontstaan en de concurrentievoorwaarden op de interne markt zullen worden verstoord.

Door het intrekken van de richtlijn (optie 2) zou het vangnet dat op het niveau van de Unie wordt geboden door de minimale regels inzake het hergebruik van overheidsinformatie, wegvallen. Indien de lidstaten vrij worden gelaten om te handelen in een gebied dat voorheen onderworpen was aan geharmoniseerde regels van de Unie, zou dat leiden tot grote rechtsonzekerheid en het uiteenlopen van nationale benaderingen, hetgeen ten koste gaat van de mededinging en de interne markt voor het hergebruik van overheidsinformatie. Het intrekken van de richtlijn zou bovendien volledig inconsistent zijn met de initiatieven die de Unie en de lidstaten hebben genomen met betrekking tot de toegankelijkheid en het herbruikbaar maken van gegevens.

De aanneming van enkel soft law-maatregelen (optie 3) zal de toepassing van de bepalingen van de richtlijn Overheidsinformatie eenvoudiger maken, maar zal desondanks de kans op verschillen in aanpak op nationaal niveau vergroten, waardoor rechtsonzekerheid zal ontstaan en de concurrentievoorwaarden op de interne markt zullen worden verstoord.

De wijziging van de huidige bepalingen van de richtlijn (optie 4) zal ertoe bijdragen een regelgevingskader tot stand te brengen dat hergebruik sterker bevordert: het toepassingsgebied van de richtlijn zal worden verbreed doordat ook cultureel materiaal eronder valt, er zal een afdwingbaar recht op het niveau van de Unie worden vastgesteld voor het hergebruik van overheidsinformatie, tarieven voor het hergebruik van overheidsinformatie zullen worden verlaagd, de doelmatigheid van beroepsmechanismen voor handhaving van het recht op hergebruik zal worden vergroot, en er zullen meer gelijke regels komen voor openbare lichamen die concurreren met particuliere hergebruikers. Deze optie brengt echter het risico met zich mee dat er verschillen – en rechtsonzekerheid – ontstaan bij de toepassing van individuele bepalingen, met name wat betreft de berekening van kosten en licentievoorwaarden.

Door wetswijzigingen te combineren met soft law-maatregelen (optie 5) worden de voordelen van zowel optie 3 als 4 benut. Dit zal zorgen voor meer overeenstemming tussen nationale, hergebruik bevorderende wetgevingsmaatregelen op de interne markt, waardoor de rechtszekerheid wordt vergroot, impulsen worden versterkt en hindernissen voor hergebruik van overheidsinformatie worden verkleind. De in de effectbeoordeling verrichte analyse wijst erop dat deze optie het beste evenwicht biedt tussen bevordering van het hergebruik van overheidsinformatie, harmonisatie en rechtszekerheid in het licht van nationale omstandigheden.

16.

3. JURIDISCHE ELEMENTEN VAN HET VOORSTEL 3.1. Rechtsgrond


De richtlijn Overheidsinformatie is aangenomen op grond van artikel 114 VWEU (95 VEG), aangezien het onderwerp betrekking heeft op de goede werking van de interne markt en het vrije verkeer van diensten. Daarom moeten wijzigingen op de richtlijn dezelfde rechtsgrond hebben.

Subsidiariteit en evenredigheid



De richtlijn Overheidsinformatie is aangenomen op basis van artikel 114 VWEU (vroeger artikel 95 VEG). Het algemene doel van deze herziening is het wegnemen van bestaande en potentiële verschillen tussen de lidstaten bij het gebruik van overheidsinformatie, die de realisatie van het volledige economische potentieel van deze bron in de weg staan. Specifieke doelen zijn de bevordering van de totstandbrenging van op overheidsinformatie gebaseerde producten en diensten op het niveau van de Unie, het bewerkstelligen van doelmatig grensoverschrijdend gebruik van overheidsinformatie voor producten en diensten met toegevoegde waarde, het beperken van concurrentieverstoringen in de markt van de Unie, en voorkoming van een verdieping van de ongelijkheden tussen de lidstaten bij de omgang met het hergebruik van overheidsinformatie.

De inhoud van het voorstel stemt overeen met die doelen.

Het economisch belang van vrij toegankelijke gegevens, met name overheidsinformatie, als basis voor nieuwe informatiediensten en -producten is nu in bredere kring erkend dan in 2002, toen de Commissie haar voorstel voor een richtlijn opstelde. Terwijl de basisregels voor het hergebruik van overheidsinformatie zijn geharmoniseerd op het niveau van de Unie, duren verschillende problemen voort en zijn ook nieuwe problemen ontstaan.

Dientengevolge zijn belanghebbenden van mening dat het huidige wettelijke kader niet langer volstaat om de voorwaarden te scheppen waaronder de potentiële voordelen van bronnen van overheidsgegevens in Europa zo groot mogelijk zijn. Enkele van de huidige omvattende regels belemmeren de ontwikkeling van activiteiten die zijn gebaseerd op het hergebruik van overheidsinformatie en leiden tot een gefragmenteerde interne markt.

Het huidige tarievenbeleid, dat gebaseerd is op kostendekking zoals is toegestaan door de bepalingen van de richtlijn, wordt als ongeschikt beschouwd voor het geven van impulsen tot activiteiten gebaseerd op hergebruik van overheidsinformatie. Alleen harmonisatie op het niveau van de Unie kan ervoor zorgen dat de gangbare regels en uitzonderingen betreffende tarieven consistent zijn in de hele Unie, zodat hergebruikactiviteiten kunnen worden gestimuleerd.

Bovendien moeten openbare lichamen in sommige lidstaten bij het toestaan van hergebruik rekening houden met geheimhouding[17]. Als gevolg hiervan “is er een duidelijk gebrek aan harmonisatie tussen de lidstaten voor wat betreft het hergebruik van overheidsgegevens, en mogelijk geldt dit ook voor (openbare) verkeersgegevens”[18]. Maatregelen op het niveau van de Unie zijn noodzakelijk om te garanderen dat hergebruik wordt toegestaan voor waardevolle, wezenlijke overheidsinformatie in alle lidstaten en dat individuele, commercieel actieve overheidsorganen de ontwikkeling van innovatieve producten en diensten niet belemmeren.

Verder leiden moeilijkheden bij het verkrijgen van beroepsmogelijkheden in diverse lidstaten wanneer regels inzake hergebruik van overheidsinformatie worden geschonden ertoe dat hergebruikers ervan afzien ambitieuze projecten te starten op het gebied van hergebruik in de Unie.

Verdere harmonisatie van het grondbeginsel, het tarievenbeleid, het toepassingsgebied en de handhaving van mechanismen, om versnippering van de interne markt tegen te gaan en grensoverschrijdende, op overheidsinformatie gebaseerde producten en diensten te stimuleren, kan niet door de lidstaten alleen worden bereikt.

Wat het toepassingsgebied betreft heeft de herziening niet tot doel direct of indirect het recht op toegang tot openbare documenten te reguleren, hetgeen uitsluitend tot de bevoegdheid van de lidstaten behoort. De herziene bepalingen zullen van toepassing zijn op het hergebruik van documenten waar deze algemeen toegankelijk zijn, ook volgens de nationale toegangsregels.

De herziening heeft evenmin tot doel regelgeving te formuleren voor de verwerking van persoonlijke gegevens door openbare lichamen of de status van intellectuele-eigendomsrechten, die, afgezien van de reeds bestaande bepalingen van de richtlijn, onverlet worden gelaten.

Zonder gerichte actie op het niveau van de Unie zouden de wetgevingswerkzaamheden op nationaal niveau, die in een aantal lidstaten al zijn gestart, de reeds aanzienlijke verschillen kunnen vergroten. Zonder verdere harmonisatie zullen bestaande nationale regels de werking van de interne markt verstoren. Ingrijpen op het niveau van de Unie is echter beperkt tot het wegnemen of voorkomen van de geïdentificeerde hindernissen.